N° 2489
ASSEMBLEE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DIXIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 janvier 1996.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE instituant la loi d'équilibre de la sécurité sociale (n° 2455)
par M. Bruno Bourg-Broc,
Député
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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : MM. Bruno Bourg-Broc, président ; Jean-Yves Chamard, Jean-Paul Durieux, Jean-Pierre Foucher, Denis Jacquat, vice-présidents ; Jean Bardet, Michel Ghysel, Bernard Leroy, Francisque Perrut, secrétaires ; Bernard Accoyer, Mme Thérèse Aillaud, MM. Léon Aimé, Jean-Paul Anciaux, Jean-Marie André, Gérard Armand, Lionel Assouad, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot, MM. Jean-Claude Bahu, Gilbert Barbier, Claude Bartolone, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Jean-Louis Beaumont, Pierre Bédier, Didier Béguin, Jean-Louis Bernard, Pierre Bernard, Michel Berson, Mmes Marie-Thérèse Boisseau, Jeanine Bonvoisin, Emmanuelle Bouquillon, M. Dominique Bousquet, Mme Christine Boulin, MM. Patrick Braouezec, Lucien Brenot, Louis de Broissia, Jacques Brossard, Yves Bur, Jean-Pierre Calvel, François Calvet, Philippe de Canson, Pierre Cardo. Laurent Cathala, Jean-Charles Cavaillé, Jean-Pierre Cave, Bernard Charles, Mme Françoise Charpentier, MM. Philippe Chaulet, Ernest Chénière, Gérard Cherpion, Jean-François Chossy, Roland Coche, Georges Colombier, Mme Geneviève Colot, MM. Gérard Cornu, René Couanau, Bernard Coulon, Alain Cousin, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Jean-Jacques Delvaux, Claude Demassieux, Michel Dessaint, Alain Devaquet, Emmanuel Dewees, Jean-Michel Dubernard, Henri Emmanuelli, Jean-Claude Etienne, Jean Falala, Michel Fanget, Alain Ferry, Gaston Franco, Jean-Paul Fuchs, Francis Galizi, Kainilo Gâta, Jean-Claude Gayssot, Aloys Geoffroy, Jean-Marie Geveaux, Charles Gheerbrant, Jean Glavany, Mme Marie-Fanny Gournay, MM. Maxime Gremetz, Gérard Grignon, Jean-Yves Haby, Pierre Hellier, Mmes Bernadette Isaac-Sibille, Muguette Jacquaint, MM. Serge Janquin, Gérard Jeffray, Christian Kert, Henri Lalanne, Jean-Claude Lamant. Edouard Landrain, Philippe Langenieux-Villard, Harry Lapp, Thierry Lazaro, Bernard Leccia, Pierre Lefebvre, André Lesueur, Daniel Mandon, Georges Marchais, Mme Henriette Martinez, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Odile Moirin, MM. Serge Monnier, Bernard Murât, Renaud Muselier, Maurice Nenou-Pwataho, Mme Catherine Nicolas, MM. Yves Nicolin, Hervé Novelli, Jean-Claude Paix, Michel Péricard, Pierre Petit, André-Maurice Pihouée, Serge Poignant, Jean-Luc Préel, Pierre Quillet, Jean-Luc Reitzer, Pierre Remond, Jacques Richir, Mme Simone Rignault, MM Gilles de Robien, François Rochebloine, Mme Marie-Josée Roig, M. Serge Roques. Mme Monique Rousseau, MM. Rudy Salles, Georges Sarre, Bernard Saugey, Gérard Saumade, Bernard Schreiner, Philippe Séguin, Bernard Serrou, Henri Sicre. Bernard Tapie, Franck Thomas-Richard, Georges Tron, Jean Ueberschlag, Jean Urbaniak, Yves Van Haecke, Christian Vanneste.
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SOMMAIRE
I. - UNE RÉFORME TROP LONGTEMPS DIFFÉRÉE
A. UNE RÉFORME EST INDISPENSABLE
1. Le poids des dépenses sociales exige un contrôle parlementaire efficace.
B. UNE RÉFORME CONSTITUTIONNELLE EST NÉCESSAIRE.
1. Un contrôle qui s'est amélioré
2. Une carence en matière décisionnelle qui traduit un déficit démocratique
C. UNE RÉFORME CONSTITUTIONNELLE QUI NE PEUT ÊTRE EXTRAITE DE SON CONTEXTE JURIDIQUE.
2. La révision suppose des adaptations complémentaires
II. - UNE RÉFORME QUI NE PEUT RESTER AU MILIEU DU GUÉ
3. L'éventualité d'un dépassement des délais
3. Vers une « régulation » des finances sociales ?
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Mesdames, Messieurs,
Enfin, enfin serait-on tenté de dire. Le Parlement va enfin pouvoir contrôler les finances sociales. Mais dès lors que le rideau est ouvert par le dépôt d'un projet de loi de révision constitutionnelle, il convient de se demander si la scène correspond bien au programme annoncé et si chacun des acteurs peut y jouer son rôle. Trop longtemps attendue, tentée, différée, la réforme se doit de correspondre à la nécessité qui la motive : assurer le contrôle du Parlement sur les comptes sociaux de la Nation, la transparence de leur gestion, permettre le vote périodique des assemblées sur leur évolution
Le sujet est placé sous le pavillon de la complexité : les recettes de la sécurité sociale ne ressemblent pas aux recettes de l'État. Celles-ci sont prévues en fonction de paramètres que la puissance publique maîtrise assez bien et leur perception est autorisée par la loi ; le Parlement en vote chaque année l'évolution attendue, et la compétence du législateur s'étend au taux, à l'assiette et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Les cotisations sociales ne sont pas, quant à elles, des impositions de toutes natures ; le Parlement n'en fixe pas le taux, et leur nature implique une gestion paritaire. Pourtant la racine des deux types de recettes -fiscales et sociales- est bien commune : il s'agit, dans les deux cas, de prélèvements opérés par la puissance publique, auxquels les contribuables, ou les cotisants, ne peuvent se soustraire. L'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme confère aux «citoyens ou à leurs représentants, le droit de constater la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre remploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » Comment ne pas être choqué, dès lors, du silence du Parlement en matière de recettes de la sécurité sociale ?
Quant aux dépenses, ni le pouvoir de décision, ni même celui du contrôle ne lui incombent, alors qu'il consacre, chaque année, une partie importante de son temps, de ses moyens de contrôle, de l'activité de ses commissions permanentes à autoriser minutieusement les plafonds des dépenses de chaque ministère. Ici encore, une réflexion de bon sens s'impose : comment admettre que des sommes dont le montant est supérieur à celui des dépenses du budget de l'État échappent à la représentation nationale ? Comme en matière de recettes, il existe, à la base, une identité de nature entre les dépenses sociales et les dépenses budgétaires : il s'agit dans les deux cas de dépenses «publiques», au sens de l'article 40 de la Constitution.
Il n'était donc pas possible que le Parlement demeure plus longtemps le muet du sérail. Et cette comparaison elle-même est à la défaveur du Parlement : le muet du sérail a, au moins, un rôle de gardien...
L'ambition du texte qui vous est soumis est donc grande. Il s'agit tout à la fois d'une réforme qui doit modifier en profondeur le travail parlementaire, dans son contenu, puisqu'un nouveau type de débat est institué, et dans son rythme, en introduisant le principe d'un vote annuel, mais aussi et surtout les conditions de fonctionnement de la sécurité sociale dans son ensemble. Il était donc parfaitement logique que la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales se saisisse pour avis du projet de loi, qui forme un ensemble dont les trois articles sont indissociables. Aussi le présent avis porte-t-il sur la totalité du projet de loi constitutionnelle.
I.- UNE REFORME TROP LONGTEMPS DIFFÉRÉE
Le contrôle par le Parlement des dépenses sociales s'avère indispensable. Mais s'il faut une réforme, elle doit être constitutionnelle. Et cette réforme constitutionnelle ne saurait s'extraire du contexte plus général dans lequel se situent les droits du Parlement. Telles sont trois des caractéristiques qui ressortent de la situation actuelle. En dernière analyse, celle-ci peut se résumer en un mot : le silence. Le Parlement, c'est-à-dire les représentants du peuple, est exclu de processus de choix déterminants pour la Nation. L'information sur les comptes sociaux circule relativement bien depuis une date récente, grâce à l'intervention de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale. En revanche, les décisions en matière de financement de la Sécurité sociale échappent, pour leur quasi totalité, au vote, et même au contrôle parlementaire. On est en droit, d'ailleurs, de se demander aujourd'hui qui décide quoi, et selon quelle rationalité. Soumettre les finances sociales et leur équilibre au Parlement est donc une nécessité. Mais une telle réforme a déjà, à plusieurs reprises et selon plusieurs modalités, été tentée par la voie législative ; elle s'est alors heurtée à des obstacles juridiques incontournables. Aussi, la seule possibilité est aujourd'hui de réviser la Constitution. La révision constitutionnelle ne saurait être séparée de son contexte, c'est-à-dire de la revalorisation du travail du Parlement.
A. UNE REFORME EST INDISPENSABLE
La première évidence est celle d'une véritable dérive des dépenses sociales dans notre pays. Selon un processus qui ne paraît réellement contrôlé par personne, les dépenses sociales augmentent d'une manière rapide et désordonnée. Le Parlement ne peut demeurer étranger ni à l'évolution de ces dépenses, à la fois en ce qui concerne les niasses financières enjeu et l'opacité des processus de fixation de ces masses, ni aux modalités d'établissement des recettes correspondantes.
1. Le poids des dépenses sociales exige un contrôle parlementaire
Trois données suffiront à montrer la nécessité d'assurer un vote des assemblées sur les comptes sociaux de la Nation : en termes de recettes la part prise par les prélèvements sociaux dans les prélèvements obligatoires, en termes de dépenses. L'évolution comparée des dépenses sociales et des dépenses de l'État, en terme d'équilibre le déficit des diverses branches du régime général. Ces trois données évoluent, à moyen terme, toujours de la même manière.
Si l'on aborde en premier lieu les recettes, il faut constater trois évidences : en premier lieu la croissance des recettes sociales qui est plus rapide que celle des recettes de l'État ; en deuxième Heu, le fait que les volumes de recettes sont équivalents, et même depuis plusieurs années, plus importants, pour les recettes affectées à la sécurité sociale que pour celles de l'État ; enfin, il convient d'observer que les prélèvements sociaux représentent une part croissante du total des prélèvements obligatoires, tandis que la part des impôts, elle, ne cesse de diminuer. Tout ceci est trop connu pour qu'il soit besoin d'y insister longuement, et les tableaux suivants illustrent ces tendances de plus en plus marquées.
À court terme, les prélèvements sociaux représenteront la moitié des prélèvements obligatoires, à parité avec les autres impôts Les cotisations sociales proprement dites, qui ne s'établissent jamais à moins de 43 % des prélèvements obligatoires, situent la France loin devant les autres pays : 36,5 % en Allemagne, mais seulement 17,6 % au Royaume-Uni. La France est donc dans une situation atypique à cet égard, caractérisée par la faible part que représente l'impôt sur le revenu dans la totalité des prélèvements, et, inversement, par l'importance prise par les cotisations dans ce total. Le quatorzième rapport du Conseil des impôts, consacré à la contribution sociale généralisée (CSG), témoigne de cet état de fait :
« A partir de 1970, une question nouvelle s'est posée en matière de prélèvements obligatoires : comment financer le développement de la protection sociale ?
La réponse a principalement résidé dans l'augmentation des cotisations sociales. Depuis cette date, le taux théorique des cotisations patronales et salariales a augmenté de 9,15 points. L'augmentation des cotisations sociales a expliqué, de 1981 à 1991, les trois quarts de l'accroissement des prélèvements obligatoires.
Les cotisations sociales sont désormais en France le premier prélèvement pesant sur les ménages : leur montant est supérieur au total des recettes fiscales de l'État. »
Ce même rapport conclut que le recours aux cotisations résulte moins d'un choix que d'une contrainte.
Cette situation est aggravée par le fait que le poids total des prélèvements obligatoires dans le PIB est plus important en France que dans la moyenne des pays de la Communauté : 44 % contre 41,4 % en 1993. On comprend donc l'importance du poids des cotisations et des autres prélèvements sociaux, à la fois en termes économiques et en terme d'effet redistributif.
Or, le Parlement vote l'impôt, mais il ne se prononce pas sur les cotisations. Son seul domaine de compétence législative actuelle en matière de sécurité sociale est la détermination des principes fondamentaux de la sécurité sociale, incluse dans le champ de l'article 34 de la Constitution. Naturellement, l'institution de la CSG, par la loi du 29 décembre 1990 de finances pour 1991 corrige quelque peu cette tendance, puisque, s'agissant d'une imposition, il incombe à la loi d'en fixer le taux et l'assiette. Encore peut on regretter que cette compétence ne soit pas marquée par l'annualité : une fois un taux voté, celui-ci s'applique sans que l'autorisation d'effectuer le prélèvement ne doive être renouvelée. En outre, en dépit de l'augmentation des taux en 1993, le produit de la CSG ne représente qu'une faible part du total des prélèvements sociaux. Si un point de CSG représente environ 37 milliards de francs, contre 28 milliards pour un point de cotisation sociale, la part globale de la CSG dans le financement de la sécurité sociale demeure très faible, environ 5 % du total. Avec l'institution du RDS, envisagé dans le cadre de la loi d'habilitation du 31 décembre dernier, la tendance à la fiscalisation se poursuivra lentement. Mais, en dehors même du fait que la création de cette imposition se fera par voie d'ordonnance, on retrouve ici l'inconvénient qui vient d'être évoqué, du point de vue du rôle dévolu au Parlement, à propos de la CSG : l'autorisation n'est pas renouvelée annuellement. Le Parlement n'est donc intervenu qu'au début du processus, qui, en l'espèce, doit durer 13 ans au maximum. On le voit, la fiscalisation d'une partie des ressources n'est pas, elle non plus, satisfaisante au regard du principe du consentement à l'impôt et de son corollaire : le contrôle périodique des assemblées sur les prélèvements obligatoires.
Alors qu'aux yeux du contribuable ou du cotisant, en tous cas du citoyen, les deux types de prélèvements présentent un caractère obligatoire et une forte identité dans les modes de recouvrement, le contrôle de ses représentants pour autoriser, annuellement, la perception de l'impôt fait place à une absence totale de contrôle sur les prélèvements sociaux. Cette situation se retrouve en ce qui concerne leur affectation.
Si là on se réfère aux dépenses sociales, le constat est en effet le même : le Parlement est écarté de tout pouvoir de contrôle sur des masses financières supérieures en volume aux dépenses de l'État. Il se prononce annuellement sur celles-ci, et au besoin plusieurs fois au cours de l'année civile ; il n'exerce aucun contrôle sur celles-là.
Or, ici encore, on retrouve une tendance à la hausse du volume des dépenses sociales. Il suffit de comparer les deux tableaux ci-après pour s'apercevoir que l'augmentation, jamais démentie, du volume des cotisations est plus importante que celle des dépenses de l'État - qui sont ici retracées hors budgets annexes et comptes spéciaux- et que l'accélération - doit-on écrire le « dérapage » ? - est plus marquée s'agissant de celles-là que de celles-ci.
On comprend également qu'en l'absence de tout contrôle périodique, l'accumulation des déficits puisse continuer jusqu'à ce que leur montant atteigne des sommes impressionnantes et entraîne de graves conséquences au niveau de la trésorerie. La limite du déficit est ainsi purement matérielle, c'est une question de niveau, puisque le principe de l'équilibre n'a pas de réelle consistance juridique, contrairement au cas des lois de finances où la portée de ce principe est constitutionnelle. En 1993, l'État a choisi de racheter la dette contractée auprès de la Caisse des dépôts et consignations, tout en prélevant sur le FSV des sommes assurant la couverture de ce rachat, financé par l'emprunt. Deux ans plus tard, le déficit est encore plus important. Si l'on s'en tient aux chiffres fournis à l'appui de la loi d'habilitation du 31 décembre 1995, la situation actuelle de la dette est particulièrement critique. Celle-ci se compose de deux éléments distincts.
Tout d'abord, pour un montant de 110 milliards de francs, la dette est couverte, dans les conditions définies à l'article 105 de la loi de finances pour 1994, par des sommes empruntées par l'État, lequel prélève, dans des conditions juridiques assez précaires, et en tous cas éloignées de celles prévues par la loi du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale, une somme représentative des intérêts et du remboursement progressif du capital, sur le FSV. Cet établissement public verse, selon un échéancier qui ne figure que dans l'exposé des motifs de cet article, et donc dépourvu de valeur normative, chaque année, 12 milliards et demi de francs au budget général. Cette contribution du FSV au remboursement de la dette apparaît dans l'état A annexé au projet de loi de finances. La loi de finances pour 1996 comporte cette contribution, qui doit, selon l'échéancier, durer jusqu'en 2008. Toutefois, le projet du Gouvernement consiste à substituer au FSV, comme organisme payeur de cette contribution, la Caisse d'amortissement de la dette sociale qui va être instituée par l'ordonnance portant mesures relatives au remboursement de la dette sociale.
Depuis 1994, le déficit a continué : 54,8 milliards de francs en 1994 en cumulé 64,4 milliards de francs en 1995, soit un peu plus de 119 milliards de francs. Le Gouvernement propose d'ajouter le déficit prévisionnel pour l'année en cours, soit 17 milliards de francs, estimation qui vaut ce que valent les estimations. On obtient alors le chiffre de 137 milliards de francs au total. Cette dette est actuellement contractée par l'ACOSS auprès de la Caisse des dépôts et consignations. C'est à partir de cette somme de 137 milliards que les prochaines ordonnances seront établies.
Il est donc indispensable, plutôt que d'avoir recours à des formules au coup par coup, qui sont marquées par l'urgence, par des constructions juridiques complexes et par l'absence de suivi, de réformer le cadre juridique selon lequel sont établis les comptes sociaux et de leur assigner un objectif d'équilibre Autant que la démocratie, c'est la rationalité des choix qui est en cause à travers l'exclusion actuelle du Parlement.
2. L'intervention du Parlement doit permettre de clarifier les processus de fixation de l'équilibre
Au vu de ce qui se produit depuis plusieurs années, on est en droit de se demander « s'il y a bien un pilote dans l'avion ». En effet, c'est presque un truisme que d'affirmer que le financement actuel de la sécurité sociale traduit une inadéquation entre les dépenses et les recettes et une augmentation désordonnée de ces dernières. A législation inchangée, note M. HIRSCH, les dépenses croissent environ deux fois plus vite que les recettes depuis 1975. Cet auteur ajoute : « le trou de la Sécurité sociale ne se creuse toutefois pas indéfiniment par l'effet des déficits annuels accumulés La sécurité sociale ne peut pas faire appel à l'emprunt pour un autre usage que sa trésorerie. L'ajustement se fait donc, presque chaque année, par une combinaison de hausses de cotisations et de baisse des prestations quand l'État peut, en attendant de meilleurs rentrées fiscales, laisser croître son propre déficit plusieurs années consécutives, par une augmentation de la charge de la dette globale. C'est pourquoi la présentation du déficit de la sécurité sociale donne l'impression théâtrale d'un tragique de répétition »1 Ce schéma correspond parfaitement au rachat de la dette de 1993 : l'État est tenu d'intervenir, faute de quoi les fondements même du système sont remis en cause. Ce même cas de figure se reproduit aujourd'hui : faute d'une intervention rapide, la sécurité sociale serait en situation de cessation de paiement. Ici encore, l'État est tenu d'intervenir, car le principe de la gestion paritaire, principe, à l'usage, bien théorique, ne peut, à lui seul, assurer l'équilibre financier des comptes sociaux.
Cette intervention au coup par coup du Gouvernement, relayée par le législateur lorsqu'il s'agit de permettre à l'État d'assurer le rachat de la dette en ayant recours à l'emprunt ou de dégager des recettes fiscales affectées au désendettement des régimes, ne peut être considérée comme réellement satisfaisante. Elle ne conduit ni à la clarification des responsabilités, ni à des possibilités de réformes profondes. Contraints d'agir dans l'urgence, ni le Gouvernement, ni, lorsqu'il est saisi, en fin de course, le Parlement ne peuvent sérieusement dresser des perspectives, assigner des objectifs et influer sur les évolutions des dépenses.
Un exemple significatif de l'écart entre le fonctionnement théorique du système et la manière dont les choses se passent concrètement peut être trouvé avec les missions confiées aux caisses. Ainsi l'article L. 251-4 du code de la sécurité sociale prévoit d'une manière assez éloignée de la réalité :
« Les décisions nécessaires au maintien ou au rétablissement de l'équilibre financier de la gestion ... sont prises par le conseil d'administration de la caisse nationale.
Lorsqu'elles comportent une augmentation des cotisations, ces décisions ne sont exécutoires qu'après avoir été approuvées par décret pris sur le rapport des ministres intéressés.
En cas de carence du conseil d'administration, les autorités compétentes de l'État le mettent en demeure de prendre les mesures de redressement nécessaires.
Si cette mise en demeure reste sans effet, le Gouvernement procède au rétablissement de l'équilibre soit en se substituant au conseil d'administration de la caisse nationale, soit en usant des pouvoirs qu'il tient de la législation en vigueur. »
En outre, l'article L 200- 3 du code de la sécurité sociale dispose : « Les conseils d'administration de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, de la Caisse nationale des allocations familiales et de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale et la commission prévue à l'article L. 221-4 sont saisis, pour avis et dans le cadre de leurs compétences respectives, de tout projet de mesure législative ou réglementaire ayant des incidences sur l'équilibre financier de la branche ou entrant dans leur domaine de compétence. Les conseils d'administration sont également saisis du projet de rapport visé à l'article L. 111-3. Les avis sont motivés.
Le Gouvernement transmet au Parlement les avis rendus sur les projets de loi.
Les conseils d'administration et la commission prévue à l'article L. 221-4 sont habilités, dans le respect de l'équilibre financier de chacune des branches, à proposer des réformes au Gouvernement.
Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article, et notamment les délais dans lesquels les conseils d'administration et la commission prévue à l'article L. 221-4 ou les commissions habilitées par eux à cet effet rendent leurs avis. »
Ainsi les caisses sont elles, sur le plan théorique, chargées de maintenir l'équilibre financier des régimes. Mais, en fait, elles ne remplissent pas réellement la mission qui leur est dévolue par la loi. Quant au système de consultation préalable, il ne fonctionne pas, lui non plus, d'une manière satisfaisante : les caisses sont souvent saisies dans l'urgence de mesures sans cohérence les unes avec les autres, trop ponctuelles, trop précaires, trop techniques. Ici encore, le système décisionnel souffre d'une carence : il consiste le plus souvent à gérer le quotidien, sans que des perspectives d'ensemble ne puissent être établies. En outre, et c'est une évidence, le fonctionnement réel est très éloigné du fonctionnement théorique : en pratique, l'État assume, en fait, des décisions qui devraient relever d'une gestion paritaire et autonome.
On comprendra que ces raisons militent toutes en faveur d'un contrôle réel et permanent du Parlement et d'un pouvoir d'arrêter des décisions à long terme. A vrai dire, ce contrôle aurait dû être instauré depuis de nombreuses années. Mais des obstacles juridiques importants ont empêché la mise en place d'une réforme, en dépit de tentatives constantes, émanant d'ailleurs de majorités différentes.
B. UNE RÉFORME CONSTITUTIONNELLE EST NÉCESSAIRE
Certes, on pourrait estimer que la réforme aurait pu emprunter une forme législative et non celle, plus solennelle, de la révision constitutionnelle, qui, outre l'accord des deux assemblées sur un texte identique, nécessite une réunion du Congrès ou un référendum. Mais ce serait ignorer l'histoire, qui traduit les difficultés juridiques de la réforme. Si seule la voie constitutionnelle est aujourd'hui possible, c'est que toutes les autres possibilités ont été explorées. Cette exploration a permis d'accomplir certains progrès en ce qui concerne l'information du Parlement sur les comptes sociaux. En revanche, il existe un véritable déficit démocratique en ce qui concerne la prise de décision.
1. Un contrôle qui s'est amélioré
L'information des assemblées sur les comptes sociaux est prévue par de nombreux textes : elle est quasiment une constante de l'histoire parlementaire : une définition du « Budget social de la Nation » figure à l'article 3 du décret du 19 juin 1956, relatif au mode de présentation du budget. Cet article visait ainsi l'ensemble des prestations sociales et des charges qui en découlent pour l'État, les collectivités publiques ou semi-publiques et le secteur privé. Cet ensemble était présenté au sein du rapport économique, à l'appui du projet de budget parlementaire sur les comptes sociaux.
Un système similaire a été prévu, dès l'origine de la Vème République. En effet, l'article 164 -I B de l'ordonnance du 30 décembre 1958 prévoyait le dépôt annuel de « tableaux faisant ressortir les différentes prestations sociales» La loi du 31 juillet 1968 portant ratification des ordonnances relatives à la sécurité sociale prises en application de la loi n° 67-482 du 22 juin 1967 autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à prendre des mesures d'ordre économique et social tenta d'ajouter à cette source d'information un autre document, en dehors du cadre de la loi de finances. Elle prévoyait le dépôt d'un rapport sur l'évolution des prestations sociales, qui devait inclure des données sur la compensation et établir un lien avec les lois de Plan. Un seul dépôt de rapport conforme aux exigences posées par cette loi est intervenu en 1972, au Sénat. La loi n'a donc pas été appliquée.
L'article 8 de la foi du 24 décembre Î974 substituait au système issu de l'ordonnance de 1958 la remise de trois documents : un document retraçant l'effort social de la Nation portant sur les trois années antérieures, une annexe de prévisions de recettes et de dépenses pour l'année en cours et l'année suivante et un rapport mettant en évidence la place des dépenses sociales dans leur contexte économique. On peut observer que la fragmentation ainsi organisée de l'information ne fut pas couronnée d'un franc succès : seuls les deux premiers documents furent effectivement déposés sous forme d'une annexe jaune au projet de loi de finances de l'année, le deuxième, d'ailleurs, avec une régularité douteuse. En définitive, à travers le dépôt de l'annexe retraçant l'effort social de la Nation, le Parlement disposait d'une information régulière portant uniquement sur le passé. Ici encore, les exigences posées par le législateur n'ont été que partiellement appliquées. On peut également observer que la seule tentative historique faite par la loi de 1968 pour tenter de ne plus relier cette information avec le débat de la loi de finances, s'est soldée par un échec.
Jusqu'en 1994, on peut donc apprécier l'information dont dispose le Parlement à travers trois sources : les documents qui viennent d'être évoqués, avec les aléas et les insuffisances qui les affectent, certaines données de la protection sociale qui sont budgétées, et, au premier chef le BAPSA, qui permet d'appréhender la totalité de la protection sociale agricole et d'en voter les données, et, enfin, en application d'une disposition réglementaire (article D 114-3 du code de la sécurité sociale, les deux rapports annuels de la Commission des comptes de la sécurité sociale. On peut estimer, comme notre collègue Bernard ACCOYER que ces rapports représentent les « seuls documents fiables dont disposent les parlementaires ». Déposés deux fois par an depuis l'institution de cette commission par le décret du 22 mars 1979, ces rapports constituent en effet la seule base permettant d'apprécier, dans leur globalité, l'évolution des données relatives à la protection sociale. En dehors de ces rapports, qui présentent cependant l'inconvénient de n'être pas liés aux travaux législatifs, on peut estimer, jusqu'en 1995, qu'il existait une très réelle carence de l'information du Parlement, parcellisée, fragmentaire et sans lien avec l'organisation de ses activités.
C'est à cette carence que tente de remédier la nouvelle rédaction de l'article L 111-3 du code de la sécurité sociale, issue de la loi du 25 juillet 1994. En application de cet article, l'information donnée au Parlement est désormais globalisée. Le rapport annuel, déposé au mois de novembre 1995, inclut, outre les données correspondantes aux trois rapports prévus depuis 1974, de très nombreuses données, notamment prospectives. Il comporte en annexe le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale et un rapport d'ensemble émanant de la Cour des comptes en application de l'article 10 de la loi du 22 juin 1967 relative à la Cour des comptes. Il inclut également un état décrivant les comptes du FSV, l'avis des caisses sur le projet de rapport, une description des données financières relatives aux compensations etc. Cette source unique a été complétée, avec la loi de finances rectificatives pour 1995, du 4 août 1995, par une annexe plus budgétaire, qui retrace, quant à elle les crédits « budgétés » à finalité sociale évoqués précédemment, ensemble des impositions de toutes natures affectées à des organismes de sécurité sociale, crédits de protection sociale du BAPSA et du budget général, dépenses fiscales à finalité sociale.
II s'agit là de très réels progrès dans l'information, désormais annuelle et globale, dont dispose chaque parlementaire, et, au-delà, dans la transparence des comptes sociaux de la Nation. S'il est trop tôt pour tirer, au bout de la deuxième année, un bilan du fonctionnement de la loi du 25 juillet 1994, on peut tout de même observer qu'en mettant fin à l'éparpillement, ce texte a mis fin à la principale carence en matière d'information parlementaire. Enfin, le Parlement dispose d'un panorama global, émanant de plusieurs sources, et non du seul Gouvernement. Cette information n'a pas qu'une portée rétrospective, mais elle permet d'appréhender les évolutions possibles des dépenses sociales. Enfin, la périodicité de cette information est assurée ...
Mais il reste alors à s'interroger sur le lien entre cette masse d'informations et les travaux du Parlement. Les choses sont alors plus complexes.
2. Une carence en matière décisionnelle qui traduit un véritable déficit démocratique
Les premières tentatives sont celles de l'article 2 de la loi n° 80-30 de finances pour 1980. Cet article dispose que: «Dans le cadre des dispositions constitutionnelles, organiques et législatives en vigueur, le Parlement se prononce chaque année sur l'évolution des recettes et des dépenses constituant l'effort social de la Nation pour l'exercice budgétaire en cours». Cette disposition est un nouvel exemple caractéristique de L'impuissance du législateur ; elle est restée lettre morte en dépit de réaffirmations postérieures et constantes. Qu'on en juge : le 8 juillet 1981, au cours d'un engagement de responsabilité sur une déclaration de politique générale, M. Pierre Mauroy, Premier ministre, déclare que « chaque année, le Parlement débattra de la progression des recettes et des dépenses de la sécurité sociale ». Cette déclaration fut réitérée au cours d'un autre engagement de responsabilité, le 6 avril 1983. Or, si deux débats eurent lieu les 23 juin 1983 et 13 décembre 1984, ceux-ci mirent en relief moins l'évolution des dépenses que les limites de l'exercice.
En effet, le Parlement était doublement limité dans ces tentatives : d'abord parce que l'initiative de l'organisation du débat était laissée au seul Gouvernement, maître de l'ordre du jour, que la loi de finances pour 1980 ne contraint pas réellement : il n'est tenu ni par des délais d'examen ni par une règle d'annualité qui ne vaut que pour les lois de finances initiales. Maître du rythme d'examen, il est en revanche, comme le Parlement, très limité par les procédures : dès lors qu'il ne s'agit pas de voter une loi, le Parlement ne peut ici intervenir que de deux manières : soit sur une déclaration du Gouvernement en application de l'article 49 de la Constitution, soit, et tel fut le cas des débats de 1983 et de 1984, débattre sans voter, ce qui, avouons le, n'est pas une manière de «se prononcer». En effet, en application de l'article 132 du Règlement de l'Assemblée, les déclarations du Gouvernement ne peuvent être suivies d'un vote. Ce choix est particulièrement réducteur : dans un cas le Premier ministre est tenu d'engager une responsabilité qui n'est souvent pas en cause, dans l'autre, il n'y a pas de vote parlementaire possible.
Pour tenter de sortir de ce paradoxe, Michel d'Ornano, alors Président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, fut à l'origine de l'adoption d'un texte, substantiellement modifié par le débat parlementaire. Dans sa version initiale, le texte prévoyait l'annualité, mais aussi l'objet du vote parlementaire. La loi de finances sociales était déposée au plus tard le 30septembre de chaque année ; elle devait fixer, sous forme de crédits évaluatifs, le montant annuel des dotations et des catégories de ressources, par régime. Elle comportait un état prévisionnel des cotisations, avec indication de l'assiette et du taux de chacune d'entre elles. Elle arrêtait ensuite un équilibre. L'auteur de cette proposition avait également prévu une sorte de régulation sociale, inspirée de la régulation budgétaire, permettant au pouvoir réglementaire de modifier, en cours d'exercice, les taux ou l'assiette des cotisations. On le voit, le mérite de ce projet était de tenter d'imposer un débat annuel, des votes portant sur les caractéristiques des recettes et des dépenses, puis la détermination d'un équilibre, tout en recherchant une souplesse dans l'exécution. On le voit aussi, son inconvénient était de calquer la procédure du vote des lois de finances sociales sur celui des lois de finances, auquel elle empruntait, en particulier, la notion de crédit évaluatifs
Ce projet fut, pour cette raison, largement modifié au cours des débats. La version définitivement adoptée ne retient plus un vote aussi précis, mais l'approbation d'un « rapport sur les comptes prévisionnels des régimes de base». Mais ce texte, qui formellement se présentait comme un complément au domaine de la loi, fut annulé par le Conseil constitutionnel dans une décision du 7 janvier 1988. En effet, l'article 34 de la Constitution prévoit que le domaine de la loi peut être complété par une loi organique. Or, il est indéniable que la loi organique adoptée, qui se présentait comme complétant ce domaine, n'ajoutait pas réellement à la liste de l'article 34, mais établissait, sans base constitutionnelle, une procédure nouvelle. On peut cependant regretter que le Conseil ait ainsi laissé persister le silence.
Les choses en sont donc restées là. Une tentative récente, qui prévaut depuis que la loi du 25 juillet 1994 est en vigueur, consiste, après le dépôt du rapport, dont la date précise ne résulte d'aucun texte, à organiser un débat sans vote sur l'évolution de la sécurité sociale au cours de l'examen de la seconde partie du projet de loi de finances. On peut voir dans cette pratique le souhait de rationaliser, autant que faire se peut, l'organisation des travaux de l'Assemblée, et, à l'occasion de l'examen des crédits du ministère, de permettre au Parlement un débat plus large que celui qui résulte du seul examen de crédits ministériels. Mais cette « convention », ou cette coutume si l'on préfère, implique que l'organisation du débat soit laissée au bon vouloir du seul Gouvernement ; elle s'insère dans des délais déjà très stricts, et, surtout, il faut bien admettre que « débattre » n'est pas « se prononcer ». L'organisation du débat n'est pas une obligation, son moment provient d'un simple aménagement de l'ordre du jour, son objet n'est pas précis, et, surtout, il ne débouche pas sur une quelconque décision : l'article 132, alinéa 7, du Règlement interdit tout vote.
Subsiste donc, comme une sorte d'incantation législative, à l'article L.111-4 du code de la sécurité sociale, le principe selon lequel le Parlement « se prononce » sur révolution des recettes et des dépenses retracée dans le rapport annuel. Encore cet article prend-il le soin de préciser que cette opération s'effectue « dans le cadre des dispositions constitutionnelles, organiques et législatives en vigueur », c'est-à-dire que le Parlement doit se prononcer .... mais qu'il ne peut voter, faute d'une procédure adéquate et de la définition précise de l'objet de la discussion.
Ce paradoxe ne peut être résolu ni par le législateur, ni même, faute d'un ancrage constitutionnel, par le législateur organique : pour qu'une loi organique régisse un débat, il faut que la Constitution prévoie l'existence de cette loi organique et fixe elle-même un certain nombre de principes, en particulier sur l'objet du débat - C'est pour cela qu'une révision de la Constitution est devenue indispensable.
Une tentative de modification législative se heurterait à nouveau au triple écueil du : comment voter, comment voter chaque année, sur quel texte voter ? Seule, une révision constitutionnelle peut donner une existence à une nouvelle procédure parlementaire. A l'appui de cette affirmation, il faut naturellement citer les travaux du Comité consultatif pour la révision de la Constitution. Dans son rapport remis le 15 février 1993, prenant acte des « nombreuses tentatives antérieures » et du souhait du Président de la République alors en exercice, le comité présidé par Georges VEDEL proposait : «... qu'il soit fait obligation au Gouvernement de provoquer chaque année un débat au Parlement sur les finances sociales Ce débat devrait avoir lieu avant le vote de la loi de finances, à partir d'un rapport sur les comptes prévisionnels des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Il permettrait au Parlement de connaître les perspectives financières à court et moyen terme de ces régimes, de définir les objectifs qui doivent leur être assignés et les conditions de leur équilibre (notamment en tant qu'elles concernent cotisations et prestations) et de déterminer la part de leur financement qui doit incomber soit au budget général, soit aux ressources fiscales.
« Un article nouveau 47-1 serait créé et ainsi rédigé :
« Le Gouvernement présente chaque année au Parlement un rapport sur les comptes prévisionnels des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
« Au vu de ce rapport, le Parlement délibère sur les objectifs de ces régîmes, les conditions de leur équilibre financier et sur les ressources provenant, d'une part, du budget général et, d'autre part, des contributions fiscales affectées qui seront consacrées à leur financement.
« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article »'
On remarquera, au terme de cette analyse de l'historique de la réforme, trois tendances :
- d'abord, la permanence des tentatives n'a d'égal que la permanence de leur échec ;
- ensuite l'objet du débat est largement ouvert : il peut s'agir du vote d'une loi d'autorisation, comme le suggérait la proposition de Michel d'ORNANO, de celle, plus indicative de l'approbation d'un rapport, comme le propose le Comité VEDEL, du vote d'un « équilibre » aux caractéristiques proches de celles qui régissent les lois de finances ou plus éloignées de celui-ci. La palette des solutions est très large ;
- enfin, ces solutions se sont heurtées à des obstacles juridiques liés à la hiérarchie des normes juridiques : place de la loi, de la loi organique, institution de nouvelles procédures parlementaires. Il s'agit là d'obstacles techniques qui démontrent, qu'en l'absence d'un cadrage constitutionnel, la réforme est impossible.
La révision de la Constitution apparaît donc indispensable. Tel est l'objet du présent projet de loi, annoncé par M. Alain JUPPÉ au cours de sa déclaration de politique générale du 15 novembre dernier, qui se distingue assez largement des tentatives ou des propositions qu'on vient d'examiner. Et pourtant, cette révision constitutionnelle s'inscrit dans un contexte juridique d'ensemble qu'il est impossible d'ignorer, et qui risque de contrecarrer l'objectif qu'elle poursuit.
C. UNE RÉFORME CONSTITUTIONNELLE QUI NE PEUT ETRE EXTRAITE DE SON CONTEXTE JURIDIQUE
Le Rapporteur pour avis doit ici insister sur plusieurs points, et, en premier lieu sur la nature des dépenses de la sécurité sociale, qu'il s'agisse d'ailleurs des prestations ou des frais de fonctionnement des caisses.
Le doute est a priori permis : les cotisations sociales, si elles ne sont pas des « impositions de toutes natures » au sens où la Constitution entend cette expression, empruntent tout de même des éléments à la fiscalité ou à la parafiscalité, notamment du fait du caractère obligatoire de leur versement, assorti de sanctions en cas de retard (article R 243-18 du code de la sécurité sociale), ou encore de leur assiette, assez proche de celle de certains impôts d'État. Mais elles empruntent aussi des éléments au droit privé : causalité liée au contrat de travail, régime contentieux, ouverture éventuelle d'un droit à bénéficier de prestations, qui les apparentent pour certains auteurs à une sorte de salaire différé. Dans une décision de principe (8 juillet 1953, Lorig) la Cour de cassation note qu'elles sont « ...acquises au fonds commun des assurances sociales, qui en devient propriétaire, et confondues avec les autres ressources dont dispose cet organisme pour être ultérieurement réparties entre les divers bénéficiaires, au fur et à mesure que s'ouvrent leurs droits ».
Les cotisations traduisent bien l'idée d'une assurance, d'une répartition du risque, d'un « salaire différé » Elles sont ainsi définies en jurisprudence comme constitutives « d'avantages complémentaires à la rémunération due par l'employeur » affirme la Cour de cassation dans une décision du 26 février 1964, tandis que le Conseil constitutionnel estime qu'elles constituent des « versements à caractère obligatoire de la part des employeurs comme des assurés (qui)...ouvrent droit aux prestations et avantages servis par les régimes de sécurité sociale » (décision du 13 août 1993).
L'hésitation était donc permise quant à leur assimilation avec la notion de « charge publique », visée dans l'article 40 de la Constitution. Cet article, chaque parlementaire le sait, limite d'une façon drastique l'initiative parlementaire, qui ne peut ni augmenter une dépense publique, ni même compenser une augmentation d'une charge par la diminution d'une autre charge, la compensation n'étant possible qu'en matière de recettes, puisque l'article 40 interdit l'augmentation d'une charge alors qu'il prohibe la diminution des ressources publiques
Or, dans sa décision N° 60-4 D.C. du 20 janvier 1960, le Conseil constitutionnel a nettement tranché la question : « considérant que l'expression « charge publique » doit être entendue comme englobant, outre les charges de l'État, toutes celles antérieurement visées par l'article 10 du décret du 19 juin 1956 sur le mode de présentation du budget de l'État et, en particulier, celles des divers régimes d'assistance et de sécurité sociale ; que cette interprétation est confirmée tant par les débats du Comité consultatif constitutionnel que par le rapprochement entre les termes de l'article 40 précités et ceux du projet de loi déposé le 16 janvier 1958 qui tendaient à la révision de l'article 17 de la Constitution du 27 octobre 1946. »
Les instances chargées d'apprécier la recevabilité des amendements, et chacun sait les difficultés et les contraintes que constitue cette tâche pour le Président de la commission des finances, ne peuvent qu'appliquer le texte, qui interdit donc tout amendement qui augmente « une » charge, quitte à ne pas augmenter « les » charges.
Même si l'article 40 n'est pas systématiquement appliqué à tous les régimes sociaux, en particulier aux régimes auxquels l'adhésion est facultative, le principe demeure. Comme pouvait l'écrire justement Jacques Barrot, à l'époque Président de la commission des finances : « Lorsque le juge de la recevabilité examine un amendement, il ne s'attache donc pas seulement à ses effets directement financiers, mais aussi à ses effets créateurs de droits. C'est particulièrement vrai en matière de prestations, sociales, où la charge relève autant de l'étendue des droits individuels des bénéficiaires d'une prestation, que de l'enveloppe prévue pour la financer. A partir du moment où l'on se propose, soit de renforcer un droit de cette nature en faveur d'une population relevant déjà du dispositif soit de l'étendre à une nouvelle catégorie de bénéficiaires, on s'expose donc à l'irrecevabilité, même si l'on a pris soin de préciser que la modification envisagée se faisait à enveloppe budgétaire constante. »
Pour ce qui nous préoccupe, les incidences de l'article 40 de la Constitution, dans sa rédaction actuelle seraient fort simples : à partir du projet de loi d'équilibre de la sécurité sociale déposé par le Gouvernement, le Parlement devra voter sur des données chiffrées et sur des objectifs de dépenses. Le Parlement aura donc une marge de manoeuvre très étroite : impossibilité d'augmenter les montants présentés - puisqu'il s'agit uniquement des dépenses -mais aussi, et surtout, impossibilité de déposer des amendements compensant les charges respectives des régimes, même si cette opération était sans effet sur le montant global des dépenses.
Il sera donc impossible aux parlementaires de transférer une dépense d'un secteur sur un autre ou d'une branche sur une autre, d'assurer une compensation entre les branches, ou entre les régimes. La seule possibilité d'amendement consistera à diminuer les volumes de dépenses de telle ou telle branche, de tel ou tel régime, ou encore, mais ceci est tout à fait marginal, à contrôler, c'est-à-dire concrètement à modifier le champ ou les caractéristiques des données contenues dans l'actuel article L. 111-3 du code électoral.
Ainsi, les amendements pourront, sans nul doute, assurer le cantonnement des prestations ou limiter le champ d'un régime. Mais ils ne pourront pas transférer une prestation d'un régime vers un autre, augmenter le nombre des ayants droit ou améliorer le montant d'une prestation quitte à dégager une économie correspondante.
On peut donc se demander si le projet de loi constitutionnelle ne constitue pas, au moment où chacun s'accorde pour revaloriser les droits du Parlement, l'occasion d'assouplir la contrainte la plus forte qui pèse sur le droit d'amendement et permettre, au moins dans le cadre de la loi d'équilibre des finances sociales que des prestations puissent faire l'objet d'un transfert de charges. Une telle possibilité représenterait, d'ailleurs, pour les auteurs d'amendement une contrainte très réelle ; il conviendrait que toute dépense nouvelle soit « gagée » par une proposition d'économie correspondante. Et les règles actuelles qui prévalent en matière de recettes impliquent, chacun le sait, un réalisme des gages2. Ne faut-il pas aujourd'hui permettre des compensations en matière d'équilibre de dépenses sociales, faute de quoi le Parlement, lié par les chiffres qui lui seront annuellement soumis, devra se contenter d'en limiter les montants, c'est-à-dire de limiter le montant des prestations proposé, sans aucun moyen d'action réel sur leur gestion et sur leur affectation.
Encore, la possibilité d'amendement sera-t-elle concrètement liée au niveau de détail dans la nomenclature des dépenses, laquelle sera fixée par la loi organique ; si, seuls des montants globaux sont soumis à votre approbation, cette présentation en volumes de prestations pourra même empêcher que soient recherchées concrètement des économies dans tel ou tel secteur. On comprend donc l'importance concrète que va revêtir la présentation de la loi d'équilibre de la sécurité sociale, présentation qui sera fixée par la loi organique.
2. La révision suppose des adaptations complémentaires
Les articles premier et 3 du projet de révision prévoient tous deux l'édiction d'une loi organique pour fixer les conditions et réserves liées au contenu du texte, d'une part, les conditions du vote de la loi d'équilibre de la sécurité sociale, d'autre part. On ne peut qu'être frappé, sur le plan formel, de la ressemblance de ce dispositif avec celui qui régit le vote des lois de finances : ici aussi, la Constitution annonce à deux reprises la loi organique pour fixer les conditions de présentation des lois de finances (article 34), les conditions de leur vote d'autre part (article 47). Peut être cette répétition n'est elle pas indispensable : il va de soi qu'une seule loi organique est suffisante pour préciser l'entrée en vigueur de la réforme.
Mais on ne saurait trop insister sur l'importance que va revêtir ce texte. Il va d'abord déterminer le champ des comptes soumis à l'équilibre. A cet égard, on doit se demander si la nature juridique des organismes ou des régimes sera un critère déterminant : au fur et à mesure que l'on s'éloigne des régimes obligatoires pour s'approcher d'une gestion complémentaire ou facultative des risques, on peut concevoir que tel ou tel système échappe au champ d'application de la loi- L'équilibre concernera-t-il les prestations sociales agricoles ? La réponse de bon sens est évidemment positive. Mais dans ce cas le budget annexe qui les retrace, en dépenses, ne pourra, au moins dans sa forme actuelle, subsister : le Parlement ne saurait voter deux fois, au cours de la même année, les mêmes dépenses.
La difficulté est sans doute encore plus grande s'agissant des pensions de retraites des fonctionnaires qui font partie des dépenses à caractère obligatoire de l'État. Comment assurer la liaison entre le vote des objectifs de dépenses fixés dans le cadre de la loi d'équilibre et celui des dépenses dans le cadre des lois de finances ?
On le voit, les risques d'interférence avec le vote de la loi de finances sont loin d'être négligeables. Ils conduiront sans doute à adapter l'ordonnance portant loi organique du 2 Janvier 1959.
Enfin, il est probable que la future loi organique intégrera des dispositions sur le contenu des documents déposés annuellement à l'appui du débat, ce qui rendra caduques, au moins partiellement, les dispositions de l'article L. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui seront intégrées à la loi organique, comme c'est le cas pour la définition des annexes au projet de loi de finances de l'année. Ici encore, une adaptation législative sera nécessaire.
On perçoit bien l'extrême importance du contenu de la loi organique, qui ne se contentera pas de fixer d'austères règles procédurales, mais qui déterminera, en fait, le champ d'application de la réforme et les pouvoirs réels du Parlement.
Il faut donc s'interroger sur le point de savoir si le texte de la révision proposé encadre suffisamment la future loi organique, et, par ailleurs, si il répond effectivement à la nécessité de mettre fin à l'absence de pouvoir de décision du Parlement.
II - UNE RÉFORME QUI NE PEUT RESTER AU MILIEU DU GUÉ
II convient ici d'envisager la future loi d'équilibre sous trois aspects : l'objet du débat, les conditions de son examen, la portée juridique des votes.
On ne peut que constater que le texte de la révision constitutionnelle est assez laconique : il vise des objectifs de dépenses, sans préciser le champ de la portée de la future loi, il ne vise pas les recettes, et il fait référence à l'équilibre prévisionnel.
En ce qui concerne la nature des dépenses que la loi d'équilibre doit retracer, deux questions se posent. La première tient à la philosophie générale de ce projet : s'agit-il de décrire uniquement le secteur contributif? C'est, au moins dans un premier temps, la solution vers laquelle semblerait pencher le Gouvernement. Elle consisterait à exclure la part des dépenses financées par l'impôt du champ d'application de la loi. Ainsi, l'activité du FSV ne serait-elle pas décrite dans la loi d'équilibre, puisque les recettes de ce fonds sont constituées par une partie de la CSG et par des droits sur les alcools. De même, le fonctionnement de la Caisse d'amortissement de la dette sociale serait étranger à la loi d'équilibre, puisque la création de cette caisse, en application de la loi d'habilitation du 30 décembre 1995, correspond au souci d'affecter les impositions constituant le RDS au remboursement de la dette accumulée depuis 1994. D'une manière générale, cette exclusion de la part non contributive des dépenses sociales se justifierait d'autant moins qu'une des tendances vers lesquelles on se dirige actuellement consiste précisément à augmenter la part de recettes fiscales affectée au financement des régimes de sécurité sociale et à diminuer, corrélativement, le niveau des cotisations. C'est donc au moment où la frontière contributif non-contributif se déplace, et où cette seconde source de financement a vocation à augmenter, que l'intervention du Parlement se limiterait au vote de l'équilibre des seules dépenses correspondant à des cotisations. On peut trouver une trace de cette séparation dans le fait qu'un rapport spécifique, qui n'entre pas dans le champ de l'actuel article L. 111-3 du code de la sécurité sociale doit être remis au Parlement en ce qui concerne la CSG (article L. 136-9 du code) et que le projet d'ordonnance relatif au remboursement de la dette, que la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a examiné le 17 janvier dernier prévoit, lui aussi, l'existence d'un rapport spécifique concernant le RDS.
Il faut ajouter que la mission assignée au FSV par la loi du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale consiste à « prendre en charge les avantages d'assurance vieillesse à caractère non contributif » (art. L 135-1 du code de la sécurité sociale) et que le fonds a donc vocation à englober le service d'un maximum de prestations de ce type.
Témoignent de cette volonté d'unification des missions du fonds
- la tentative de lui faire assumer le service des majorations de pensions accordées aux fonctionnaires en fonction du nombre d'enfants ou pour conjoint à charge par l'article 34 du projet de loi de finances pour 1995, annulé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 94-351 D.C. du 29 décembre 1994.
- la prise en compte, dans les dépenses du fonds, des sommes correspondantes aux réductions de durée d'assurance applicables à d'anciens combattants en application de l'article L. 351-7-1 du code de la sécurité sociale, en application de la loi du 3 janvier 1995 relative à la pension de vieillesse des anciens combattants en Afrique du Nord.
- le financement des sommes représentatives de la prise en compte, par les régimes d'assurance vieillesse, de certaines périodes d'hospitalisation ou de chômage non indemnisé par l'article 67 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social.
- la récente prise en charge, en application de l'article 31 de la loi de finances pour 1996, de majorations de pensions dues aux agriculteurs, désormais exclues du champ du BAPSA.
Ainsi, s'ébauche, progressivement, l'existence d'un secteur homogène de prestations correspondant à un financement non contributif, ou, si l'on préfère, à une fiscalisation. Cette fiscalisation, dont on perçoit, depuis la création de la CSG, des marques croissantes, ne correspond pas fatalement pour autant à une intégration de ces recettes dans les lois de finances, et elle ne permet donc pas un vote annuel du Parlement.
Au moment où cette tendance est de plus en plus marquée, faut-il exclure tout ce secteur du champ d'application de la loi d'équilibre ? Cela n'est pas souhaitable.
Au contraire, il paraît logique que le vote de l'équilibre soit effectué sur la totalité des dépenses sociales.
Une seconde interrogation a trait au champ d'application juridique du texte. Les dépenses du régime général, à cet égard, sont naturellement incluses dans l'équilibre. Mais, au-delà de celles-ci, la question peut se poser. En effet, le projet de loi ne vise que la « sécurité sociale » ; il renvoie donc à la loi organique le soin de déterminer la compétence ratione materiae de la loi d'équilibre.
La loi organique devra opter entre plusieurs notions : celle de régimes « obligatoires », qui inclut des régimes conventionnels, comme l'ARRCO, auxquels la loi confère un caractère obligatoire, mais dont le champ serait alors étendu à ceux dont une convention collective prévoit un tel caractère, celle de régime « légal », qui serait plus restreinte. La loi du 25 juillet 1994, déjà citée, fait référence aux « régimes obligatoires de base » mentionnés par le code de la sécurité sociale et par le livre VII du code rural. Mais la loi organique ne pourrait, cependant, énumérer ceux des régimes qui seront visés par l'équilibre, pour une raison juridique évidente. En effet, la création de tels régimes relève de la loi ordinaire, et il faudrait, chaque fois qu'une loi instituerait -ou supprimerait- un de ces régimes modifier en conséquence la loi organique.
Il convient d'insister sur la nécessité d'inclure la Mutualité sociale agricole dans le champ de l'équilibre. Il faut, à cet égard, rappeler que les dépenses figurant au BAPSA représentent 89 milliards de francs, qu'elles sont en forte augmentation (+ 2 milliards de francs par rapport au projet de loi de finances initial de 1995) et que la moitié de leur financement provient de transferts de solidarité émanant notamment du FSV et du versement effectué au titre de la compensation démographique. On voit mal ce qui justifierait, par principe, la non inclusion de la sécurité sociale agricole dans l'équilibre de la sécurité sociale. Au demeurant, il faut bien avouer que le domaine du BAPSA est assez éloigné de celui qui peut être contenu dans un budget annexe, dont l'article 20 de l'ordonnance organique précise qu'il ne peut retracer que « les opérations financières des services de l'État que la loi n'a pas dotées de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à vendre des services donnant lieu au paiement de prix ». Un système de prestations sociales n'est pas réellement susceptible d'entrer dans ce cadre. En toute hypothèse, l'existence et la structure actuelle du BAPSA - dont la vocation sociale est indéniable- ne sauraient faire obstacle à l'inclusion des dépenses de la Mutualité sociale agricole dans le champ de l'équilibre.
Le texte est actuellement silencieux sur la question des recettes, alors que, ni la proposition de Michel d'ORNANO, ni la loi finalement adoptée, ni les propositions du Comité pour la révision de la Constitution, ni même l'actuel article L. 111-4 du code de la sécurité sociale n'excluent un examen des recettes.
Il n'est pas possible que la loi demeure muette sur ce thème : la loi organique ne pourrait, faute d'une mention dans la Constitution, inclure un volet sur les recettes. Sur ce plan, il suffit, par parallélisme des formes, de comparer ce dispositif avec celui qui, à l'article 34 de la Constitution, fait référence aux lois de finances qui « déterminent ... les ressources et les charges de l'État ».
Au demeurant, on voit mal ce qui permettrait de voter un équilibre entre des dépenses quantifiées et ... des silences. Qui dit «équilibre» suppose nécessairement que l'équilibre se fasse entre deux données, deux masses, deux chiffres ... Ne serait-ce donc que pour une raison de présentation comptable, il paraît indispensable de faire une référence aux recettes.
On mesure bien la difficulté : une partie essentielle de ces recettes provient des cotisations. Le rapporteur tient à être ici parfaitement clair : il n'est pas envisagé de faire voter par le Parlement les taux de celles-ci. Si la moindre ambiguïté subsistait à cet égard, il est parfaitement aisé de constater que le Parlement ne peut voter, faute d'une mention explicite dans l'article 34, le taux des cotisations. Les cotisations sociales ne constituent ni un impôt, ni même « une catégorie particulière, distincte des impôts et taxes, au sein des impositions de toutes natures » note M. Xavier PRETOT qui souligne, au contraire, que leur définition doit être recherchée dans le lien qui rattache le droit aux prestations à l'obligation de cotiser3 C'est ce qui justifie que le Parlement, s'il peut être compétent, dans le cadre de la détermination des « principes fondamentaux de la sécurité sociale », pour établir ou modifier ce lien, n'est pas, en revanche, compétent pour en fixer le taux. La révision constitutionnelle ne modifie pas cette compétence.
Pour autant, il est nécessaire de prévoir le vote d'une enveloppe globale de recettes attendues : que serait un équilibre des dépenses sans une prévision des recettes ? La Commission des Affaires sociales a adopté un amendement en ce sens. Naturellement, compte tenu de ce qui précède, le vote de cette enveloppe globale de recettes n'aura pas un caractère trop directif.
Le vote du Parlement ne pourrait ainsi porter que sur de grandes masses de recettes.
Enfin, et sans qu'il soit besoin de rappeler ce qui a été précédemment indiqué en ce qui concerne les dépenses, il paraît souhaitable de connaître la part de ressources fiscales affectées à la sécurité sociale. Il faut, à cet égard, observer qu'en ce qui concerne la CSG et le RDS, aucune interférence n'existe ici avec la loi de finances, qui n'en vote pas le produit attendu.
La notion d'équilibre peut avoir une triple acception. Il peut d'abord s'agir d'une référence purement « littéraire », par laquelle l'équilibre signifierait simplement la modération, la pondération du volume des dépenses. Il peut, en deuxième lieu, s'agir de la définition d'un objectif à atteindre. Il peut enfin s'agir d'un équilibre financier, d'un principe.
Bien entendu, cette querelle sémantique n'est pas sans conséquences juridiques : la première acception ne comporterait aucun caractère contraignant : il s'agirait d'une affirmation dénuée de portée pratique, et la Constitution ne saurait inclure de telles références.
Au second sens du terme, il s'agirait de la fixation d'un objectif, comme de nombreuses lois récentes en témoignent : les lois annuelles devraient alors « tendre » à équilibrer les comptes de la sécurité sociale.
Mais la Constitution n'est pas non plus un texte qui prévoit des objectifs. Elle est, au contraire, la définition d'institutions, de compétences et de procédures. Tout comme l'équilibre budgétaire - qui n'est pourtant pas prévu par la Constitution, mais par le seul article premier de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, le principe d'équilibre des lois qui régissent les finances sociales ne peut que revêtir un caractère impératif. Telle est la solution que M. Jacques TOUBON paraît avoir admise au cours de son audition par la Commission des lois (2). Telle est, d'ailleurs, la définition légale de l'équilibre. Ainsi, pour n'en citer qu'une illustration, l'article L. 242-5 du code de la sécurité sociale observe que, s'agissant de la couverture des accidents du travail et des maladies professionnelles : « l'équilibre doit être maintenu ou rétabli par un prélèvement sur les excédents financiers ou, à défaut, par une modification des éléments de calcul des cotisations ». On ne saurait être plus clair : l'équilibre est ici défini comme un impératif de gestion et, plus précisément, la loi le conçoit dans son acception financière.
C'est en tout cas la seule qui puisse être admise s'agissant d'une révision constitutionnelle. L'affirmation, dans ce texte, de l'équilibre, implique donc bien la présentation simultanée des recettes et des dépenses et, si un solde négatif apparaît, l'énoncé des moyens de le financer et de compenser les déficits par des mesures appropriées.
L'article 2 du présent projet prévoit de réserver un droit de priorité à l'Assemblée nationale. Ici encore, la référence à la procédure applicable aux lois de finances est manifeste. Mais, en ce qui concerne ces dernières, il convient de rappeler que ce droit de priorité implique non seulement que le projet de loi soit déposé en premier lieu à l'Assemblée nationale, mais également que le Sénat ne puisse adopter des dispositions fiscales entièrement nouvelles, encore que le Conseil constitutionnel applique avec une certaine souplesse cette notion(3). Il est probable que ce droit de priorité entraîne les mêmes conséquences que celui qui vaut pour les lois de finances.
Au-delà, le dépôt du projet pose toutefois plusieurs questions délicates qui relèvent du texte de la loi organique. On ne fera ici que les esquisser. D'abord le moment concret de ce dépôt, qui ne saurait varier d'une année à l'autre, doit être calculé de manière à ce que le délai de 50 jours puisse être respecté en toutes hypothèses. Ensuite, une question concrète est de déterminer à partir de quel moment le délai commence à courir. Si le texte est accompagné d'annexés, en effet, ce peut être le dépôt de l'une de celles-ci qui, concrètement, conditionne la computation des délais. Tel est le cas pour la loi de finances.
Enfin, ce dépôt devrait logiquement être précédé de consultations préalables assez nombreuses. En particulier, on ne saurait trop insister sur la nécessaire affirmation du rôle de la Cour des comptes dans le processus même d'élaboration et de contrôle de l'exécution des lois d'équilibre. La Commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a adopté un amendement en ce sens. Il doit s'agir là de consultations obligatoires, car elles permettent d'assurer le caractère exhaustif de l'information du Parlement.
La date concrète du dépôt du projet annuel dépendra donc, on le voit, de multiples facteurs.
C'est sur ce point que le projet de loi est le plus précis. Ici encore, il transpose largement - avec quelques nuances - le schéma budgétaire. Les points de ressemblance sont les suivants :
- l'existence d'un délai maximum d'adoption -lequel n'existe ni pour les lois ordinaires, ni pour les lois organiques- ;
- au sein de celui-ci, l'existence d'un délai maximum d'adoption par l'Assemblée ;
- l'introduction d'un délai maximum d'adoption par le Sénat dans le cas où l'Assemblée n'a pas adopté le texte dans le délai qui lui est assigné.
Dès lors, les différences prévues par la loi sont minimes entre les deux procédures : un total de 50 jours pour la loi d'équilibre, contre 70 jours pour la loi de finances de l'année et les lois rectificatives. Un total de 20 jours en première lecture à l'Assemblée - contre 40 pour la loi de finances - et de 15 jours pour le Sénat en cas de dépassement de ce délai. Comme pour les lois de finances, il restera à la loi organique à déterminer le délai maximum d'examen du texte par le Sénat, dans la situation de droit commun où l'Assemblée aura tenu ses délais.
Toutefois, on peut se demander pourquoi chacun des délais n'est pas harmonisé avec ceux qui s'appliquent aux lois de finances, compte tenu du passage du délai maximum de 70 à 50 jours : 20 jours sur 50, cela n'est pas identique à 40 jours sur 70 !
Aussi la Commission a-t-elle, par pur souci d'homogénéité, rétabli les proportions qui existent à l'article 47 de la Constitution, tout en prévoyant de ménager, en toute hypothèse, 10 jours pour la navette.
Mais la question la plus délicate à résoudre sera, à cet égard, celle du calendrier concret de cet examen, lequel ne s'inscrira pas sans difficulté dans celui qui prévaut pour l'adoption de la loi de finances. Compte tenu du fait que le droit de priorité s'applique à ces deux textes, il est nécessaire d'éviter un examen simultané de ceux-ci.
On peut, certes, se demander s'il est indispensable que l'annualité de la loi d'équilibre corresponde à l'année civile et, s'il n'est pas possible de faire voter cette loi avant la clôture de la session ordinaire, désormais fixée à la fin du mois de juin. A l'appui de cette solution, on peut indiquer que le budget des hôpitaux est actuellement élaboré au mois d'octobre, et que la loi d'équilibre ne manquera pas d'avoir des incidences sur cette préparation. Mais une telle solution n'est pas sans inconvénient : si l'année civile est choisie comme cadre d'exercice de la loi d'équilibre, il faut éviter de faire adopter en juin des mesures dont l'effet ne sera réel qu'en septembre.
Une autre solution consisterait à faire débuter le délai de 50 jours à la fin du mois d'octobre, ou au début du mois de novembre, de manière à ce que l'Assemblée débatte de ce texte après l'examen de la loi de finances.
Le Rapporteur souhaiterait enfin insister sur la nécessité, dans des délais aussi brefs, de prévoir dans la loi organique un recours systématique à la procédure d'urgence prévue par l'article 45 de la Constitution et systématiquement appliquée, conformément à l'article 39 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, aux lois de finances.
3. L'éventualité d'un dépassement des délais
Cette hypothèse est également envisagée par le texte du projet. L'article 3 prévoit, en effet, qu'en cas de dépassement du délai global, le projet est mis en vigueur par ordonnances. Ici encore, cette rédaction est directement empruntée à la formule, qui, à l'article 47 de la Constitution, réglemente la procédure budgétaire. Elle traduit, en toute hypothèse, le caractère impératif du vote - et du vote dans les délais - de la loi d'équilibre, donc du caractère impératif des dispositions constitutives de cet équilibre.
On ne peut, en définitive, qu'être surpris par le décalage qui existe, en l'état actuel du projet, entre, d'une part, une procédure minutieusement inspirée de celle qui prévaut pour l'adoption des lois de finances, et, d'autre part, un contenu qui paraît s'en éloigner, puisqu'il ne prévoit que le seul vote d'objectifs de dépenses. Il convient alors de se demander quelle serait la portée des votes parlementaires.
L'article premier du projet de révision fait référence aux « objectifs de dépenses ». Il est évident que cette formule introduit une nuance volontaire par rapport à celle en vertu de laquelle, selon l'article 34, les lois de finances « déterminent ... les charges de l'État ». Pour autant, il est clair que la fixation de ces objectifs aura une valeur impérative, faute de quoi les dispositions de l'article 40 de la Constitution ne seraient pas applicables à la modification de simples objectifs, dénués de tout pouvoir contraignant.
II convient d'observer, en outre, que si ces objectifs ne sauraient, bien entendu, avoir une valeur rétroactive, la loi ne prévoit pas leur application dans le temps. On peut donc imaginer que la loi d'équilibre comporte plusieurs séries d'objectifs quantifiés, les uns demeurant dans un cadre annuel, les autres à plus long terme et qui n'auraient pas tous la même valeur. Pour autant, un même objectif ne saurait être à la fois impératif et indicatif.
Il serait alors évident que, plus la programmation serait faite à long terme, moins le caractère juridiquement contraignant du respect des données chiffrées pourrait être affirmé.
Au contraire, si la loi organique n'établissait aucune distinction, il faudrait alors considérer soit que la fixation de ces objectifs et d'un éventuel déficit des diverses branches aurait un caractère impératif pour les divers acteurs auxquels elle s'adresse, soit que ces objectifs n'auraient qu'une valeur indicative et fixeraient des évolutions souhaitables mais non I contraignantes, auquel cas il ne s'agirait plus de charges publiques au sens de l'article 40 de la Constitution. Il serait paradoxal d'affirmer que cet article s'applique, alors même que les objectifs perdraient leur valeur normative.
Si la Commission des Affaires culturelles, familiales et sociales souhaite faire figurer les recettes comme une composante de l'équilibre, puisque, pour des raisons logiques, il paraît difficile de faire autrement, il convient, ici aussi, de s'interroger sur la portée d'un tel vote.
En matière de recettes, il est en effet évident que le Parlement ne peut se prononcer que sur des évaluations globales d'ensemble, sans remettre en cause, il convient d'y insister, le champ de la négociation sociale. Tout au plus, comme en ce qui concerne les dépenses, il est possible de nuancer selon la source et la nature juridique de ces recettes, voire d'introduire une sorte de typologie :
- A l'occasion de la loi d'équilibre, le Parlement pourrait se prononcer en votant éventuellement les taux, l'assiette et les modalités de recouvrement des impositions affectées. Cette compétence, on le sait, n'appartient pas exclusivement à la loi de finances - comme en témoigne, par exemple, la création du RDS - et il serait cohérent, dans toute la mesure du possible, qu'elle revienne à la loi d'équilibre.
En toute hypothèse, la loi devrait inclure, à cet égard, une prévision de recettes.
- En ce qui concerne le financement contributif, il est souhaitable que soient votées des enveloppes globales, permettant une modulation assez souple des taux des cotisations mais déterminant les grandes lignes de leur produit attendu.
- Enfin, la loi d'équilibre devrait inclure un montant estimatif des subventions émanant de l'État et de la participation de celui-ci aux dépenses sociales, dont le vote doit nécessairement être fait par la loi de finances. A cet égard, il convient d'observer que le service des pensions de retraites aux fonctionnaires revêt, pour l'État, par nature, un caractère obligatoire (décision n° 94-351 D.C. du 22 décembre 1994, loi de finances pour 1995). Le budget de l'État doit donc autoriser de telles charges. Pour autant, dans la mesure où ces sommes entrent dans l'équilibre, on voit mal comment la loi d'équilibre ne les récapitulerait pas. Un risque de contradiction existe-t-il?
On voit mal le Parlement voter dans deux sens différents. Ce dernier risque de « chevauchement » entre la loi de finances et la loi d'équilibre fournit cependant un argument pour que la discussion de l'un et de l'autre de ces textes ne soit pas séparée par un trop long laps de temps.
Ainsi, en fonction de catégories de recettes et d'objectifs de dépenses, l'équilibre prévisionnel serait-il défini.
On objectera à ces considérations le fait que le respect de cet équilibre aura un caractère moins impératif que celui qui existe pour les lois de finances. La différence est, peut-être, cependant moins sensible qu'il n'y paraît. Il convient à cet égard de rappeler que seule la définition des « grandes lignes » de l'équilibre budgétaire revêt un rang contraignant, selon le Conseil constitutionnel (décision n° 91-298 D.C. du 24 juillet 1991). La détermination d'un équilibre dans les lois de finances n'empêche pas, tant s'en faut, la régulation budgétaire. A fortiori, cette considération s'impose s'agissant des lois d'équilibre de la sécurité sociale.
3. Vers une « régulation » des finances sociales ?
Dans la mesure où la fixation des objectifs doit revêtir une valeur contraignante, sauf à s'interroger sur l'utilité de réviser aujourd'hui la Constitution, et si la loi doit déterminer des plafonds par grandes catégories de dépenses et limiter la dérive des déficits, il est clair que cette détermination doit pouvoir être révisée en cours d'année, en fonction d'événements imprévisibles. Si les hypothèses concernant la famille et la vieillesse sont à peu près stables, il n'en est pas de même en ce qui concerne la gestion du risque maladie.
Concrètement, il convient donc de prévoir des lois rectificatives Comme la Constitution emploie le pluriel s'agissant des lois de finances, le parallélisme des formes implique que le projet de révision soit modifié en ce sens, de manière à permettre une « régulation » des finances sociales, comme il existe une « régulation » budgétaire.
Le Rapporteur souhaiterait terminer en indiquant que le vote des lois d'équilibre pourrait heureusement contribuer à une sorte de « régulation » législative, s'il était possible d'y faire figurer certaines dispositions législatives ayant une incidence sur l'équilibre. Ceci contribuerait à tarir le flux des textes portant « diverses mesures » ou « diverses dispositions » d'ordre social et à clarifier la législation sociale.
Trop de loi, on le sait, tue la loi.
La présentation, au moins une fois par an, de la loi d'équilibre, pourrait ainsi permettre de mettre un peu d'ordre dans le paysage normatif français qui n'a pas l'harmonie d'un jardin à la française... Ainsi serait traduite, concrètement, l'incidence du nécessaire respect de l'équilibre. On peut éloigner, dans cette perspective, toute possibilité de « cavalier » dans la mesure où l'article 98 alinéa 5 du Règlement prévoit une procédure d'irrecevabilité des amendements étrangers au cadre du projet de loi d'équilibre.
Orienter, encadrer l'évolution des dépenses, contrôler, limiter l'évolution des finances sociales est une impérieuse nécessité. La loi n'est pas un catalogue d'intentions vagues : elle est un acte normatif, elle prévoit, elle autorise. Ceci vaut plus encore s'agissant de la Constitution.
Naturellement, certains objectifs - qu'il s'agisse de dépenses ou de recettes - peuvent, par nature, revêtir un caractère plus prévisionnel que d'autres, notamment en fonction du terme qu'ils se fixent ou de la source des dépenses. Pour autant, les objectifs - ou du moins, certains d'entre eux - que le Parlement votera chaque année doivent revêtir un caractère impératif, faute de quoi l'équilibre n'aura pas de réelle portée juridique et l'on retombera inévitablement dans les ornières du passé.
Compte tenu des amendements qu'elle a adoptés et qui traduisent les préoccupations qui précèdent, la Commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi.
__________
La Commission a examiné pour avis le présent projet de loi au cours de sa séance du mercredi 17 janvier 1996.
Un débat a suivi l'exposé du Rapporteur pour avis.
M. Jean-Luc Préel, après avoir rappelé l'importance de ce projet de loi constitutionnelle et déploré que, jusqu'à présent, personne n'ait assumé la responsabilité des dépenses sociales dans le pays, a exprimé sa satisfaction de voir le rôle du Parlement enfin reconnu à cet égard et souscrit au point de vue du Président. Il est toutefois dommage que la proposition d'amendement qu'il avait faite lors de la précédente révision constitutionnelle n'ait pas été prise en considération par le Gouvernement, au motif qu'elle aurait été alors prématurée.
En ce qui concerne l'article premier, l'amendement tendant à instaurer une prise en compte non seulement des dépenses mais également des recettes est tout à fait bienvenu.
Se pose également, effectivement, la question d'un possible dérapage des dépenses : il y a là un véritable problème. Il est évident qu'il sera impossible d'arrêter, dans cette hypothèse, de rembourser les assurés sociaux. Il semble donc tout à fait judicieux d'offrir au Parlement la possibilité de voter des lois rectificatives en cours d'année.
Enfin, il conviendrait que les parlementaires puissent disposer de précisions sur le contenu de la loi organique qui suivra la loi constitutionnelle.
M. Bruno Bourg-Broc, Rapporteur pour avis, après avoir exprimé son accord avec l'analyse de M. Jean-Luc Préel, a précisé que le Garde des Sceaux, reçu la veille par la Commission des lois, n'avait pas exclu des possibilités d'adaptation en cours d'année des dispositions de la loi d'équilibre, ce qui, par avance, semble justifier le dépôt d'un amendement instituant des lois d'équilibre au pluriel.
Par ailleurs, si aucune précision n'a encore été donnée par le Gouvernement sur le contenu même de la loi organique, le Garde des Sceaux a confirmé qu'elle était en cours d'élaboration et que davantage de précisions seraient données lors de la discussion du projet de loi constitutionnelle en séance publique.
M. Denis Jacquat a manifesté sa déception de constater un certain décalage entre les annonces gouvernementales promettant de conférer aux parlementaires un rôle important dans l'élaboration de la réforme de la sécurité sociale, notamment pour ce qui touche au contrôle des dépenses et des recettes, et la réalité. En effet, il semble que seules seront soumises au Parlement des prévisions et qu'il aura finalement plus un rôle d'« alibi » qu'un rôle «directeur». D'ores et déjà, il est très désagréable pour les parlementaires d'être informés de certaines intentions du Gouvernement non par ce dernier, mais par la presse. En effet, si les parlementaires sont tout à fait disposés à rendre des comptes au niveau local pour des décisions dont ils ont pu assumer la responsabilité, ils ne sont pas du tout disposés, en revanche, à le faire pour de mauvaises décisions du Gouvernement ... Une telle évolution serait regrettable à l'heure où le Président Philippe Séguin affirme son intention de redonner du pouvoir au Parlement !
La Commission a ensuite examiné les articles du projet de loi.
Article premier Institution de la loi d'équilibre de la sécurité sociale
(Article 34 de la Constitution)
La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis, prévoyant la possibilité de vote de lois rectificatives en cours d'exercice.
M. Maxime Gremetz a rappelé l'hostilité de son groupe à la philosophie générale du projet de loi. Il est inopportun de confier au Parlement un pouvoir décisionnel dans un secteur dont la gestion est, aujourd'hui, dévolue aux salariés par l'intermédiaire des organisations syndicales. C'est ce qu'indiquait le rapport du Comité consultatif présidé par M. Vedel.
M. Bruno Bourg-Broc, Rapporteur pour avis, a précisé que le rapport du comité Vedel prônait une réforme constitutionnelle permettant au Parlement de délibérer, au vu d'un rapport présenté par le Gouvernement, sur les objectifs des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, en incluant les dépenses comme les ressources.
L'amendement a été adopté.
La Commission a ensuite examiné deux amendements, l'un du Rapporteur pour avis, l'autre de M. Jean-Luc Préel, permettant au Parlement de fixer, outre l'équilibre financier et les objectifs de dépenses de la sécurité sociale, les recettes de celle-ci.
M. Bruno Bourg-Broc, Rapporteur pour avis, a précisé qu'il ne serait pas opportun d'établir un équilibre sans qu'existent les deux plateaux de la balance. Le Parlement doit pouvoir voter une enveloppe prévisionnelle globale de recettes, même s'il ne détermine ni le taux, ni l'assiette de la part la plus importante d'entre elles, ce qui est le cas pour les cotisations sociales, qui ne sont pas des impositions de toutes natures. En outre, on voit mal pourquoi des dispositions législatives ayant une incidence sur l'équilibre seraient renvoyées à d'autres lois. La loi d'équilibre pourrait, si elle incluait certaines dispositions relatives aux prestations, contribuer à remettre de l'ordre dans un système législatif qui, de DMOS en DMOS, est souvent incohérent.
M. Jean-Luc Préel a déclaré se rallier à la rédaction du Rapporteur pour avis et a retiré son amendement.
M. Jean-Yves Chamard a déclaré partager l'analyse du Rapporteur pour avis. Il faut toutefois s'interroger sur les conséquences de la modification proposée. Celle-ci ne pourra que conduire le Parlement à voter le taux de la CSG, étant entendu qu'à court terme celle-ci constituera une source de financement pour l'ensemble des branches de la Sécurité sociale. Il ne serait, en effet, pas concevable constitutionnellement que le Parlement enjoigne au Gouvernement d'augmenter les taux de cotisations salariales ou patronales. Mais il n'est pas possible de voter un équilibre sans vote des recettes.
M. Bruno Bourg-Broc, Rapporteur pour avis, a précisé que la réponse au problème soulevé par M. Jean-Yves Chamard trouverait sa place dans la loi organique, dont les orientations ne sont pas aujourd'hui connues. Toutefois, comme pour les lois de finances, le vote du Parlement ne portera que sur un équilibre prévisionnel. Il est possible de voter de grandes normes d évolution des recettes, des enveloppes globales.
M. Jean-Yves Chamard a souhaité que des propositions puissent être avancées au cours du débat qui orientent la solution qui sera finalement retenue par le Gouvernement dans la loi organique.
M. Jean-Luc Préel a souligné que le débat en cours trouverait mieux sa place lors de la discussion du projet de loi organique.
M. Georges Sarre a salué la cohérence de l'amendement du Rapporteur pour avis.
L'amendement a été adopté.
La Commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de l'article premier, ainsi modifié.
Article 2 Priorité d'examen par l'Assemblée nationale
(Article 39 de la Constitution)
Elle a également donné un avis favorable à l'adoption de l'article 2.
Après l'article 2
Possibilité de compenser une augmentation de dépenses sociales par une économie correspondante
(Article 40 de la Constitution)
La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis tendant à remplacer, à la fin de l'article 40 de la Constitution les mots : « d'une charge publique », par les mots : « des charges publiques ».
M. Bruno Bourg-Broc, Rapporteur pour avis, après avoir indiqué que cette substitution avait pour objet d'autoriser les parlementaires à présenter des amendements compensant l'augmentation d'une charge publique par la diminution d'une autre charge de même nature, a estimé que cette modification était particulièrement souhaitable pour l'examen des lois d'équilibre de la sécurité sociale.
Il ne paraît, en effet, pas possible de lier le Parlement, en empêchant toute initiative visant à transférer des charges d'une caisse à l'autre ou d'une branche à l'autre. Les comptes présentés dans les lois d'équilibre ne pourraient plus être corrigés qu'à la baisse, sans qu'il soit possible aux parlementaires de prévoir d'autres choix de gestion et d'en tirer les conséquences.
Cette situation n'est pas nouvelle, puisque l'article 40 s'applique, en vertu d'une décision du Conseil constitutionnel de 1960, aux régimes sociaux. Mais elle prend un tour inédit en ce qui concerne la loi d'équilibre, qui, en réalité, doit fixer des objectifs quantifiés et qui ne comporte pas, contrairement à la loi de finances, tous les éléments permettant d'apprécier l'équilibre. Loi de comptes, la loi d'équilibre risque fort de s'avérer beaucoup moins amendable que n'importe quel autre projet : la structure en sera figée, puisque les parlementaires ne pourront modifier ni les affectations, ni la structure des données présentées. Il leur est, en l'état actuel, impossible de prévoir la diminution de certaines prestations et d'en augmenter d'autres corrélativement.
Il faut ajouter que cet amendement revaloriserait, d'une manière générale, les droits du Parlement, en responsabilisant les parlementaires qui pourraient, certes, proposer de dépenser plus pour un secteur, à condition de proposer simultanément une économie équivalente, réaliste et sincère.
Cette compensation est possible en matière de recettes -ce mot figurant au pluriel dans l'article 40 de la Constitution. Pourquoi ne le serait-elle pas en matière de charges ? Véritable entrave au droit d'amendement, l'article 40 mérite aujourd'hui d'être assoupli, d'une façon modérée, conformément aux souhaits exprimés par nombre de parlementaires. C'est ce que propose cet amendement.
M. Jean-Yves Chamard a estimé qu'il conviendrait peut-être de limiter le champ d'application de cet amendement aux seules lois d'équilibre de la sécurité sociale. S'il est particulièrement souhaitable que les parlementaires aient la possibilité, dans le cadre de l'examen de ces lois d'équilibre, de transférer des charges d'une caisse à l'autre, le Gouvernement ne pourra que s'opposer à une généralisation de la faculté de gager la diminution d'une charge publique par l'augmentation d'une autre de ces charges. Un amendement de repli allant dans ce sens devrait donc être déposé.
M. Bruno Bourg-Broc, Rapporteur pour avis, a convenu de l'intérêt d'un tel amendement.
L'amendement a été adopté.
Rôle de la Cour des Comptes
(Article 47 de la Constitution)
La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis tendant à compléter l'article 47 de la Constitution pour donner à la Cour des comptes la mission de contrôler, outre l'exécution des lois de finances, la mise en œuvre des lois d'équilibre de la sécurité sociale.
M. Bruno Bourg-Broc, Rapporteur pour avis, a indiqué que cet amendement, parfaitement conforme au rôle d'auxiliaire du Parlement historiquement assigné à la Cour des comptes, tendait essentiellement à mettre en conformité le rôle effectif de celle-ci avec le texte de la Constitution. On rappellera qu'actuellement, la Cour des comptes remet, en application de l'article 10 de la loi du 22 juin 1967, un rapport dans le cadre de l'information fournie au Parlement prévue par l'article L. 111-3 du code de la sécurité sociale. Il est donc logique de prévoir, dans la Constitution, la mission dévolue à la Cour des comptes, dont on voit mal comment elle serait exclue du processus de contrôle de la mise en œuvre des lois d'équilibre.
M. Jean-Yves Chamard s'est interrogé sur l'opportunité de distinguer le « contrôle de la mise en oeuvre», prévue par l'amendement pour les lois d'équilibre de la sécurité sociale, du « contrôle de l'exécution », terminologie actuellement employée pour définir le rôle de la Cour à l'égard des lois de finances.
M. Bruno Bourg-Broc, Rapporteur pour avis, a estimé que la notion de « contrôle de la mise œuvre » était mieux adaptée au caractère purement prévisionnel des lois d'équilibre de la sécurité sociale et aux conditions d'intervention de la Cour.
M. Jean-Yves Chamard, après avoir convenu du caractère prévisionnel des lois d'équilibre, a estimé que ces textes n'auraient guère d'intérêt, si les dépenses qui y sont retracées étaient dépourvues de toute portée limitative, particulièrement en ce qui concerne la branche maladie.
M. Jean Bardet a fait valoir que les prévisions de dépenses relatives aux branches famille et vieillesse, pourront, compte tenu de la nature des facteurs démographiques qui influent sur leur évolution, être considérées comme très fiables. Dans la branche maladie, les prévisions sont, par nature, plus aléatoires, ce qui justifie leur révision, expressément prévue par le Gouvernement, par exemple en cas d'événement épidémiologique imprévu.
L'amendement a été adopté.
Article 3
Délais de discussion de la loi d'équilibre de la sécurité sociale
(Article 47-1 nouveau de la Constitution)
La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis visant d'une part, à prévoir l'existence de projets de loi d'équilibre de la sécurité sociale rectificatifs et d'autre part, à harmoniser dans le délai global de cinquante jours, les conditions de discussion des textes avec ceux qui régissent, dans le délai de soixante-dix jours, l'examen des projets de loi de finances.
M. Jean-Yves Chamard, après avoir jugé importante la possibilité de déposer des projets de loi d'équilibre rectificatifs, a souhaité avoir des précisions sur la traduction concrète de cette modification dans le dispositif de F amendement.
M. Jean-Luc Préel et M. Bruno Bourg-Broc, Rapporteur pour avis, ont indiqué que cette possibilité découlait du simple emploi du pluriel, l'amendement précédemment adopté mentionnant « les projets de loi d'équilibre de la sécurité sociale » votés chaque année par le Parlement.
M. Michel Ghysel s'est interrogé sur l'opportunité de la réduction de quinze à dix jours du délai imparti au Sénat.
M. Jean-Yves Chamard a indiqué que ce délai n'aurait, comme c'est le cas actuellement pour les projets de loi de finances, de valeur impérative qu'en cas de blocage à l'Assemblée nationale.
L'amendement a été adopté.
La Commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 3 ainsi modifié.
La Commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi constitutionnelle.
1 Le financement de la protection sociale. Montchrestien , 1995
2 Dans une décision du 2 juin 1976, le Conseil constitutionnel a jugé que la compensation était soumise à des conditions cumulatives : il faut « que la ressource destinée à compenser la diminution d ' une ressource publique soit réelle , qu 'elle bénéficie aux mêmes collectivités ou organismes que ceux au profil desquels est perçue la ressource qui fait l'objet d'une diminution et que la compensation soit immédiate »
3 Dans « Les Finances sociales, unité ou diversité», Economica 1995.