N° 1862 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805) TOME VI ÉDUCATION NATIONALE, RECHERCHE ET TECHNOLOGIE
PAR Mme Geneviève PERRIN-GAILLARD, Députée. ___ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 1861 (annexe n° 18). Lois de finances La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Jean-Pierre Foucher, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Serge Blisko, Patrick Bloche, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Laurent Cathala, Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Bernard Deflesselles, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Julien Dray, Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Germain Gengenwin, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Jean-Jacques Guillet, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Jacky Jaulneau, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Michel Lefait, Maurice Leroy, Patrick Leroy, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mmes Gilberte Marin-Moskovitz, Jacqueline Mathieu-Obadia, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Pierre Morange, Hervé Morin, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Jean-Pierre Pernot, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, Mme Chantal Robin-Rodrigo, MM. François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Bernard Schreiner, Patrick Sève, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, André Thien Ah Koon, Mme Marisol Touraine, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Alain Veyret, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann. SOMMAIRE ______ Pages INTRODUCTION 5 I.- LES CRÉDITS DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR POUR 2000 : UN BUDGET DE CONSOLIDATION 7
II.- VERS UN ESPACE EUROPÉEN DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 13
CONCLUSION 21 TRAVAUX DE LA COMMISSION 23 INTRODUCTION Le rapport pour avis que la commission des affaires culturelles, familiales et sociales consacre aux crédits de l’enseignement supérieur comprendra cette année deux parties. La première portera sur la présentation d’ensemble du projet de budget de l’enseignement supérieur pour 2000. La seconde partie sera consacrée au développement d’un thème particulier, l’harmonisation des systèmes d’enseignement supérieur en Europe. I.- LES CRÉDITS DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR POUR 2000 : UN BUDGET DE CONSOLIDATION Présentant l’année dernière les crédits de l’enseignement supérieur pour 1999, le rapporteur avait parlé d’un budget « porteur d’avenir ». La formule convient également pour décrire un budget pour 2000 qui confirme les tendances observées depuis deux ans et marque de nouveau l’attachement du Gouvernement à la construction d’un système universitaire moderne et de qualité. Si l’on examine en effet l’évolution globale des crédits, la progression est remarquable. Le projet de budget pour 2000 s’élève à 52,463 milliards de francs, soit une augmentation de 2,63 %, venant après des hausses de 3 % en 1998 et 5,4 % en 1999. Il s’agit d’une des plus fortes progressions du projet de loi de finances, puisqu’en moyenne les dépenses du budget général n’augmentent que de 0,9 %. A titre de comparaison, la hausse du budget de la culture (+ 2,1 %) est inférieure à celle du budget de l’enseignement supérieur. Une telle progression est d’autant plus significative qu’elle se situe dans un contexte de stabilité des effectifs d’étudiants. Ces moyens supplémentaires permettront de financer des mesures prioritaires positives pour l’avenir de notre enseignement supérieur. Le budget pour 2000 ne sera pas marqué par des annonces spectaculaires, mais par la poursuite, la consolidation d’actions déjà engagées et par la volonté d’améliorer les moyens des établissements d’enseignement. A. LA SITUATION DES PERSONNELS En ce qui concerne les personnels, le budget ne permettra pas seulement d’assurer le respect des engagements pris antérieurement en matière de carrières et de rémunérations. Il met également l’accent de façon plus mesurée que l’année dernière sur l’emploi, davantage d’ailleurs pour les enseignants-chercheurs que pour les IATOS. 1. Les mesures concernant l’emploi Le budget 2000 prolonge la tendance enregistrée depuis deux ans en matière de créations et de transformations d’emplois. S’agissant des emplois d’enseignants, il est prévu, à la rentrée 2000, 796 créations d’emplois, dont 35 % de professeurs des universités et 65 % de maîtres de conférences. Par ailleurs, dans le prolongement des mesures prises l’année dernière, le budget permet le recrutement de 400 enseignants-chercheurs, grâce à un transfert de chapitre budgétaire de 400 attachés temporaires d’enseignement et de recherche (ATER). Les recrutements supplémentaires d’enseignants et la diminution des effectifs d’étudiants permettront d’améliorer globalement le taux d’encadrement qui passe de 22,67 étudiants par enseignant à la rentrée 1995 à 19,27 aujourd’hui et 18,97 à la rentrée 2000. Toutefois, il convient de souligner que ces chiffres concernent le système d’enseignement supérieur dans son ensemble et qu’il existe des situations contrastées entre, d’une part, l’université et, d’autre part, les autres formes d’enseignement (IUFM, grandes écoles…) dans lesquelles le taux d’encadrement est plus élevé. Cette disparité au détriment de l’université doit être corrigée, car c’est souvent elle qui accueille les étudiants qui ont le plus besoin d’être encadrés. Par ailleurs, l’effort réalisé en ce qui concerne les personnels ingénieurs, administratifs, techniques, ouvriers, de service et de santé (IATOS) est important, mais il risque, compte tenu des besoins, de ne pas être suffisant. Certes ce sont en tout quelque 500 emplois budgétaires qui seront ouverts à la rentrée 2000, selon la répartition suivante : - 392 emplois de personnels non enseignants (115 personnels administratifs, 257 personnels de recherche et de formation, 20 emplois d’infirmières) ; - 80 emplois de personnels de bibliothèques ; - 3 emplois pour l’Institut national de recherche pédagogique ; - 16 emplois pour le Centre national des œuvres universitaires et scolaires ; - 13 pour le Musée des arts et métiers ; - 10 pour l’Ecole française d’Extrême-Orient. Il s’ajoute à ces créations d’importantes mesures de transformations d’emplois, qui concernent 611 emplois de personnels enseignants, pour un montant total de 33,85 millions de francs et 3 329 emplois de personnels non-enseignants, pour un montant total de 29,75 millions de francs. Néanmoins, malgré ces mesures, le nombre de personnel IATOS n’est pas suffisant pour assurer le bon fonctionnement des universités. Le rapporteur souhaite qu’un effort supplémentaire soit réalisé dans les domaines suivants : - l’accueil et le suivi des étudiants, notamment en premier cycle ; - les nouvelles techniques d’information et de communication ; - les bibliothèques, pour lesquelles les recrutements prévus cette année ne suffisent pas ; il conviendrait en outre de reprendre la réflexion sur les horaires d’ouverture des bibliothèques. Par ailleurs, compte tenu des besoins des étudiants, les recrutements d’assistants sociaux prévus apparaissent également insuffisants. 2. L’amélioration de la situation des personnels Les mesures intéressant la situation des personnels respectent les engagements pris antérieurement. Les plus significatives sont l’incidence en année pleine des mesures de revalorisation des rémunérations publiques intervenues en 1999, pour un montant de 263,6 millions de francs, l’extension en année pleine des mesures relatives à l’application de l’accord salarial de la fonction publique sous la forme d’attribution des points uniformes, pour un montant de 49,9 millions de francs, ainsi que des mesures en faveur des bas salaires, à hauteur de 11,2 millions de francs, et la revalorisation de l’indice terminal des assistants de l’enseignement supérieur, d’un coût de 11,4 millions de francs. D’autres mesures importantes en faveur des personnels méritent également d’être citées : - la création, comme en 1999, de 1 250 nouvelles primes d’encadrement doctoral ; - le pyramidage du corps des professeurs agrégés affectés dans l’enseignement supérieur. B. LES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT : LES DÉBUTS DE LA MISE EN ŒUVRE DU PLAN « UNIVERSITÉ DU TROISIÈME MILLÉNAIRE » (U3M) Le projet de budget d’investissement progresse de 28 % en autorisations de programme (3,899 milliards de francs), mais baisse légèrement de 7,5 %, en crédits de paiement (3,40 milliards de francs), car 1999 avait été l’occasion d’un effort de rattrapage. Par ailleurs, les crédits de maintenance, qui financent à la fois la maintenance courante des bâtiments et des opérations lourdes de remise en état, bénéficient d’une progression de 20 % en autorisations de programme (0,6 milliard de francs). Cette progression des autorisations de programme va permettre d’assurer le démarrage de la nouvelle génération des contrats de plan qui seront conclus d’ici à la fin de 1999 entre l’Etat et les régions (1,985 milliard de francs en autorisations de programme et 1,185 milliard en crédits de paiement). Elle va également permettre de poursuivre, dans le cadre du plan « université du troisième millénaire » (U3M) la restructuration et la mise en sécurité des bâtiments universitaires, au moyen de crédits d’Etat, dans un programme qui s’étalera sur la durée de deux contrats de plan Etat-régions. Longuement analysé lors de l’examen des crédits pour 1999, ce plan regroupe à la fois des opérations qui ont vocation à être intégrées dans les contrats de plan Etat-régions 2000-2006 et des opérations qui se situent en dehors. Pour l’enseignement supérieur, l’ensemble du plan U3M représente près de 14 milliards de francs d’autorisations de programme. Pour 2000, première année d’application du plan, sont prévus près de 4 milliards de francs d’autorisations de programme pour des crédits immobiliers correspondant à des opérations de mise en sécurité et de réhabilitation, à des constructions et restructurations, ainsi qu’à des opérations spécifiques (Jussieu, pour un montant de 600 millions de francs, Musée du quai Branly, Museum national d’histoire naturelle). Un effort prioritaire (un quart du total) portera sur l’amélioration de la vie étudiante (œuvres universitaires, équipements sportifs, bibliothèques), complétant ainsi les aides directes aux étudiants prévues dans le Plan social étudiant. C. LA MONTÉE EN PUISSANCE DU PLAN SOCIAL ÉTUDIANT Le Plan social étudiant, présenté lui aussi en détail dans l’avis budgétaire de l’année dernière, vise à créer les conditions d’une meilleure reconnaissance de la place des étudiants dans la société, en leur donnant les moyens d’une plus grande indépendance matérielle et morale, tout en leur offrant davantage de responsabilités dans la conduite de la vie étudiante. L’élément essentiel de ce plan est la refonte et l’extension du dispositif d’aide directe, l’objectif étant, sur une période de quatre ans, de l’année universitaire 1998-1999 à l’année 2001-2002, d’augmenter le niveau moyen des aides de 15 % et de parvenir à un taux de 30 % d’étudiants bénéficiaires, sur les 1,7 million relevant du ministère de l’éducation nationale. Des mesures ont déjà été prises à ce titre dès la rentrée universitaire 1998 (relèvement du plafond des ressources du premier échelon ; revalorisation des bourses sur critères sociaux et sur critères universitaires ; contingent d’aides individualisées exceptionnelles ; promotion sociale républicaine par l’attribution de bourses de mérite) et poursuivies à la rentrée 1999, avec la mise en place d’une bourse de premier cycle. Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit, sur le chapitre des bourses, 677 millions de francs supplémentaires, dont 225 millions correspondant à des mesures applicables à la rentrée 2000 : - hausse des taux des différentes aides (+ 4,2 % en moyenne) ; - accroissement de près de 36 000 du nombre des étudiants aidés, grâce au relèvement de 8 % des plafonds du premier échelon, à la mise en place de commissions d’allocations d’études, aux bourses à taux zéro (aide financière sous forme d’exonération des droits d’inscription et de sécurité sociale) et à la création de 200 bourses de mérite supplémentaires. Ainsi, le pourcentage d’étudiants aidés pourrait passer de 24 % à la rentrée 1998 et 26 % à la rentrée 1999 à 28 % à la rentrée 2000, permettant d’atteindre l’objectif de 30 % en 2001. Au total, depuis 1998, le chapitre « bourses » a connu un accroissement de près de 20 % de ses dotations. Cet important effort quantitatif ne doit pas faire oublier que le système des bourses demeure excessivement complexe pour les étudiants et que l’obtention d’une aide relève trop souvent du parcours du combattant. Par ailleurs, s’agissant des étudiants non boursiers, il faut déplorer la pratique de la plupart des universités qui, à l’exception de sept ou huit d’entre elles, leur imposent le paiement, en plus des frais d’inscription, de frais annexes parfois élevés et d’autant plus injustifiés que leurs dotations de fonctionnement s’accroissent. Il conviendrait que le ministère demande aux recteurs de ne pas cautionner cette pratique. D’autres mesures du projet de loi de finances concourent à l’amélioration des conditions de vie des étudiants. Ainsi, en ce qui concerne les œuvres universitaires, le projet de loi de finances prévoit une majoration de 35,6 millions de francs de leurs moyens de fonctionnement, principalement en faveur de l’hébergement (+ 2,4 %) et de la restauration universitaire (+ 2,4 %). Un effort particulier est consenti en faveur du CNOUS, dont la subvention de fonctionnement augmente de 2,2 millions de francs, et de la cité internationale universitaire de Paris, qui bénéficie d’un accroissement de un million de francs de la subvention versée par l’Etat. L’amélioration des aides financières aux étudiants est aussi de nature à favoriser leur mobilité internationale. Il s’agit là d’un élément essentiel pour l’ouverture de notre système universitaire sur l’Europe. II.- VERS UN ESPACE EUROPÉEN DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR Dès l’été 1997, le ministre de l’éducation nationale a souhaité ouvrir un débat sur l’adaptation de l’enseignement supérieur français aux enjeux internationaux, notamment européens. A cette fin, une mission a été confiée à une commission présidée par Jacques Attali, dont le rapport (« Pour un modèle européen d’enseignement supérieur ») a été remis au ministre en mai 1998. Dans le même temps, des initiatives ont vu le jour en Europe. Le 25 mai 1998, à l’occasion du 800e anniversaire de l’université de Paris, les quatre ministres en charge de l’enseignement supérieur en Allemagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni ont, à la Sorbonne, signé une déclaration commune par laquelle ils s’engageaient dans la construction d’un espace européen de l’enseignement supérieur et appelaient les autres Etats membres de l’Union européenne à les rejoindre. Cet objectif a été atteint, et même dépassé, puisque la conférence intergouvernementale de Bologne, qui s’est tenue le 19 juin 1999, réunissait des représentants de 29 Etats, dont les 15 membres de l’Union européenne, et qu’elle a adopté une déclaration commune qui étend à l’ensemble du continent européen les principes définis, à l’initiative de la France, lors de la réunion de la Sorbonne. La présidence française de l’Union européenne, au second semestre 2000, fera de cette harmonisation l’une de ses priorités. L’harmonisation européenne bénéficie donc déjà d’un certain nombre d’acquis. De plus, les réunions de la Sorbonne et de Bologne n’ont pas été des rencontres académiques ou protocolaires : à la suite des déclarations qu’elles ont adoptées, des mesures concourant à l’objectif d’harmonisation commencent à être prises dans plusieurs pays européens, notamment en France. Toutefois, au-delà de l’harmonisation des cursus, des progrès doivent encore être accomplis en matière de mobilité et de contenu des enseignements. A. LES ACQUIS L’idée d’espace européen d’enseignement supérieur est, en réalité, un retour aux sources. Il suffit, pour s’en convaincre, de relire la conférence prononcée par Jacques Le Goff à la Sorbonne, le 24 mai 1998. "L’université médiévale est proprement internationale. Le séjour dans une ou plusieurs universités étrangères constitue une nécessité pour les maîtres et les étudiants. "Terra aliena", l’étranger, tel est avec son université d’origine et de destination, le territoire de l’étudiant et du maître au Moyen-Age." Si cette dimension a été par la suite un peu occultée au profit de conceptions plus nationales de l’université, elle renaît aujourd’hui. La construction européenne ne peut ignorer l’éducation et spécialement l’enseignement supérieur. Cette coopération européenne revêt différentes formes : - échanges déconcentrés entre les universités elles-mêmes ; - accords bilatéraux entre Etats, dont la coopération franco-allemande et franco-italienne représente un modèle ; - convention de Lisbonne du 11 avril 1997, sur la reconnaissance des qualifications relatives à l’enseignement supérieur, mise au point conjointement par le Conseil de l’Europe et l’UNESCO, et qui est en cours de ratification par la France. Au sein même de l’Union européenne, des initiatives et programmes concernent spécialement l’enseignement supérieur. Cette dimension était, à l’origine, assez marginale, même si certaines dispositions des traités européens concernent la reconnaissance mutuelle des diplômes et, depuis le traité de Maastricht, l’éducation en général. Deux programmes communautaires concernent l’éducation : - Leonardo, adopté en décembre 1994, vise à soutenir l’action des Etats membres en matière de formation professionnelle initiale et continue, y compris la coopération entre universités et entreprises par des placements en entreprise de jeunes diplômés de l’enseignement supérieur et de formateurs ; - Socrates, adopté en mars 1995, comporte trois chapitres, dont le premier, Erasmus, concerne exclusivement l’enseignement supérieur. Erasmus, qui absorbe 55 % de la dotation financière de Socrates (soit 920 millions d’euros sur cinq ans), comporte deux actions : la première (« promotion de la dimension européenne dans les universités ») vise à développer la coopération internationale entre les établissements. La seconde concerne les étudiants eux-mêmes (« encouragement à la mobilité des étudiants et financements des bourses »). Erasmus connaît un succès croissant. C’est grâce à ce programme qu’a été instauré le système européen de transfert de crédits (ECTS), destiné à faciliter la mobilité, qui permet de diviser les enseignements en unités de valeur compatibles entre établissements partenaires. Plus de 15 000 étudiants français ont bénéficié de ce système en 1997-98. Un programme Socrates II, en cours d’adoption définitive, prendra la suite du programme actuel à partir de l’année prochaine. L’état des lieux montre donc un assez grand foisonnement d’initiatives de toute nature, sur lesquelles il est difficile de porter un jugement global. La multiplication et l’organisation déconcentrée des échanges interdisent d’en mesurer l’ampleur, de sorte qu’on ne dispose pas d’informations détaillées sur le nombre d’étudiants nationaux qui étudient à l’étranger, mais seulement de données générales. Ainsi, pour la France, le pourcentage d’étudiants poursuivant une formation dans un autre Etat membre de l’Union européenne s’établirait à 1,4 %, chiffre comparable à ceux de l’Allemagne ou de l’Italie. Il est également difficile de porter un jugement qualitatif global sur les aides à la mobilité et les obstacles qui demeurent. Toutefois, il apparaît que l’une des principales difficultés tient à la diversité des systèmes nationaux de diplômes. B. LES DÉCISIONS La déclaration de la Sorbonne prônait l’instauration d’un « espace européen ouvert de l’enseignement supérieur ». Partant du constat qu’un trop grand nombre d’étudiants obtient un diplôme sans avoir bénéficié d’une période d’études en dehors des frontières nationales, les ministres estimaient qu’une mobilité et une coopération accrues passaient par une articulation en deux cycles principaux, pré et post-licence. La déclaration de Bologne s’inscrit dans le prolongement de celle de la Sorbonne, les ministres signataires s’engageant sur les points suivants : - l’adoption d’un système de diplômes lisible et comparable ; - l’organisation des études autour de deux cycles principaux ; - l’établissement d’un système de « crédits » pour faciliter la mobilité des étudiants ; - la promotion de cette mobilité pour les étudiants, mais aussi pour les enseignants et les chercheurs ; - le développement de la dimension européenne dans les programmes. Dans la mise en œuvre de ces principes, les pays européens doivent éviter un obstacle majeur. L’harmonisation ne doit pas être conçue de manière trop rigide, elle n’est pas synonyme d’uniformisation. Dans ce domaine, il convient de donner au principe de subsidiarité toute sa portée. La recherche d’une plus grande cohérence entre les cursus universitaires et les diplômes doit respecter l’autonomie des universités, règle qui prévaut de manière générale en Europe et à laquelle l’attachement est indéniable. L’harmonisation doit aussi tenir compte de la diversité et de l’enracinement des traditions nationales en matière d’enseignement supérieur. Il ne s’agit pas, comme le préconisait le rapport Attali, de construire "un" modèle européen d’enseignement supérieur, mais de rapprocher les quinze modèles existants. Plusieurs pays ont d’ores et déjà engagé des réformes, plus ou moins profondes, de leur système universitaire en vue de le rendre plus « euro-compatible » : - le Danemark a récemment adopté une structure ternaire avec des diplômes en trois et cinq ans, avant le doctorat ; - l’Italie envisage de structurer, à partir de la rentrée 2000, son système d’enseignement supérieur sur le modèle préconisé à Bologne, avec une Laurea (licence) en trois ans, une Lauréa (2ème niveau) en cinq ans et un enseignement organisé en crédits ; - en Allemagne, le Gouvernement a introduit, en août 1998, en plus des diplômes traditionnels, deux niveaux de certification : le Baccalaureaus (six à huit semestres d’études supérieures) et le Master, en ou deux ans après le Baccalaureaus. En France, les projets de réforme en cours s’inspirent également de l’architecture commune évoquée à Bologne, autour de deux cursus. Le premier cursus, conduisant à la licence, comprendra à la fois des formations générales et des formations et diplômes à finalité professionnelle, adaptées au marché de l’emploi. Le second cursus conduira au mastaire et au doctorat. Ces projets s’inspirent en grande partie des propositions du rapport Attali qui envisageait une réorganisation des études supérieures autour de trois niveaux, souvent résumés par la formule « 3-5-8 » : une licence à bac+3, suivie d’une « nouvelle maîtrise » à bac+5, puis d’un doctorat. Toutefois, le système retenu est plus souple : dans l’esprit des réunions de la Sorbonne et de Bologne, il ne s’agit pas de supprimer les formations existantes, mais de les intégrer dans le nouveau cadre européen. La réforme crée à cette fin un nouveau grade, le mastaire, et un nouveau diplôme, la licence professionnelle. Le grade de mastaire, à bac+5 viendra s’ajouter aux trois grades existants (baccalauréat, licence et doctorat). Il sera conféré à tout titulaire d’un diplôme faisant l’objet, à bac+5, d’une habilitation par l’Etat (DEA, DESS, titre d’ingénieur diplômé) ou de titres ou diplômes de niveau analogue figurant sur une liste fixée par arrêté. Aucun diplôme existant n’est supprimé. En revanche, le grade de mastaire concernera l’ensemble de l’enseignement supérieur - universités et grandes écoles – qui disposeront ainsi pour la première fois d’une référence commune. Par ailleurs, pour la délivrance du grade, pourront être prises en compte les validations d’études, d’acquis professionnels ou personnels ou de stages dans un autre pays européen. Le diplôme national de licence professionnelle viendra, quant à lui, compléter l’éventail des diplômes à bac+3. Cette licence est destinée à faciliter l’insertion dans la vie active des étudiants, qu’ils soient issus d’une formation générale (DEUG) ou d’une formation technologique courte (BTS, DUT…). Elle permettra à son titulaire d’obtenir le grade de licence. Contrairement à certaines craintes, l’instauration de ce nouveau diplôme ne remet pas en cause les filières techniques courtes : il sera toujours possible d’accéder au marché du travail après un BTS ou un DUT. En revanche, la licence professionnelle favorisera l’accès à des emplois intermédiaires entre techniciens supérieurs et ingénieurs ou cadres supérieurs. Ces deux réformes concourent donc directement à l’objectif d’harmonisation européenne, mais leur succès dépendra de l’adoption de mesures complémentaires. C. LES COMPLÉMENTS À APPORTER Les premières orientations prises en France, avec l’instauration du mastaire et le projet, à l’horizon 2000-2001, de licence professionnelle, vont dans le bon sens. D’une part, les nouveaux grade et diplôme ainsi créés ne bouleversent pas notre système universitaire, mais le complètent et l’enrichissent. D’autre part, il est préférable de s’en tenir ainsi à une harmonisation des cursus pré et post-licence – comme le font d’ailleurs les autres pays européens engagés dans un processus de réforme. Le slogan « 3-5-8 » a permis de poser de manière parlante le problème. Toutefois, l’harmonisation des doctorats ne paraît pas réaliste : il convient de tenir compte, à ce niveau, non seulement des particularismes nationaux, mais aussi des parcours personnels. L’harmonisation des grades et des cursus ne doit pas être conçue comme un objectif mais comme une étape, l’objectif étant la mobilité des acteurs de l’enseignement supérieur – étudiants, chercheurs et enseignants. Les déclarations de la Sorbonne et de Bologne envisagent toute une palette de mesures à cette fin, sans se limiter à l’adoption d’un système de diplômes lisible et comparable et à l’adoption d’un cursus fondé sur deux cycles principaux. Les autres propositions formulées supposent donc l’élaboration de réformes complémentaires. A bien des égards, la France n’est pas naturellement bien placée au départ, elle a des obstacles culturels à surmonter. Dans un pays comme le Danemark, l’ouverture internationale et européenne de l’université est une condition de sa survie ; elle ne fait que prolonger une tradition d’ouverture sur l’Europe scandinave et baltique. D’autres petits pays de l’Union envoient de nombreux étudiants effectuer une partie de leurs études dans un autre pays européen. C’est le cas de l’Irlande (13 %) et de la Grèce (3 %). En revanche, ces pourcentages sont faibles pour les plus grands Etats, variant de 1,6 % (Allemagne et Italie) à 0,8 % (Royaume Uni), la France se situant à 1,4 %. Dans les grands Etats européens, la plupart des étudiants poursuivent donc leurs études dans leur propre pays et n’éprouvent pas le besoin d’aller ailleurs. La France n’a pas, en la matière, de culture d’expatriation. Il s’agit, d’ailleurs, d’un phénomène plus marqué pour l’université que pour les grandes écoles, et donc d’un facteur de différenciation à l’intérieur du système d’enseignement supérieur, qu’il convient d’atténuer. Le rapporteur présentera ici les obstacles qu’il lui paraît nécessaire de surmonter, les améliorations qu’elle suggère d’apporter. 1. La simplification des procédures et l’amélioration de l’information Le ministère met à la disposition des établissements d’enseignement supérieur divers moyens d’information sur les programmes européens : rubrique « Europe » sur la banque de données télématique 36-15 ENSUP ; guide des formations à vocation européenne de l’enseignement supérieur français, disponible à l’Agence Edufrance ; site Internet sur la coopération européenne, créé à la suite des réunions de Paris et Bologne. Par ailleurs, de nombreux services communs universitaires d’information et d’orientation (SCUIO) disposent de points spécialisés sur l’Europe. Un tel effort d’information ne saurait être sous-estimé. Toutefois, la diversité même des sources entraîne une certaine confusion et il conviendrait de renforcer l’aspect pratique, à l’intention des étudiants plus que des établissements. Ainsi, il est regrettable que le site Internet soit un peu hétérogène et ne fournisse que des informations succinctes sur les systèmes universitaires d’autres pays européens, d’ailleurs peu nombreux. Autre difficulté, la longueur et la complexité des procédures au titre des programmes européens d’enseignement supérieur. Il ne s’agit certes pas là d’un problème propre à la France et un constat analogue est, au demeurant, généralement dressé pour tous les programmes européens, quel qu’en soit l’objet. De plus, il semble que les choses se soient un peu améliorées ces dernières années. Il n’en reste pas moins que le temps administratif bruxellois, qui exige souvent plus d’un an pour traiter un dossier, n’est pas compatible avec les exigences du temps réel des étudiants, contraints très souvent à des choix de filière et de formation rapides. Il est à souhaiter que ce point soit mieux pris en compte lors de la définition du nouveau programme Socrates. 2. Les aides financières Le système de bourses en faveur de la mobilité étudiante est par nature complexe, du fait de la multiplicité des intervenants : établissements d’enseignement supérieur eux-mêmes, collectivités territoriales, associations ou fondations privées, ministère de l’éducation nationale, gouvernements étrangers, enfin Union européenne, à travers le programme Erasmus. Une telle diversité est sans doute inévitable. Elle aboutit néanmoins à transformer la mobilité européenne en un parcours du combattant. En ce domaine, en effet, on ne peut s’en tenir à la « portabilité » des aides, c’est-à-dire au maintien, ou à l’octroi, de la bourse nationale, sur critères sociaux ou académiques, pour les étudiants décidant de poursuivre leurs études à l’étranger. Le coût de la vie dans certains pays implique des aides supplémentaires, et un nombre accru de bénéficiaires. Or, de l’avis général, les aides Erasmus, dont c’est la fonction, ne sont pas suffisantes (elles sont plafonnées à 5 000 euros par étudiant et par an, ou 500 euros par mois en cas de séjour bref). Le recours à d’autres sources de financement, déconcentrées ou privées, est donc nécessaire. Il serait souhaitable de rationaliser et d’encadrer ce système, qui donne trop souvent l’impression de fonctionner au cas par cas, afin de le rendre plus clair et plus attrayant, plus incitatif. 3. La validation des formations acquises à l’étranger Un constat analogue peut être établi pour ce problème. La mobilité européenne n’a de sens que s’il y a une véritable prise en compte et une validation des études suivies dans un autre Etat membre. Dans ce domaine, c’est l’autonomie de décision des établissements qui prévaut. Dès lors, les étudiants expatriés connaissent l’incertitude quant à la possibilité de voir ensuite reconnaître leur formation par un établissement français et ils doivent accomplir des recherches, des démarches, parfois longues et difficiles. Certes, des efforts ont été accomplis pour donner un cadre plus général à la reconnaissance des diplômes et des formations : convention multilatérale de Lisbonne, de 1997 ; accords bilatéraux, sur le modèle de l’accord cadre franco-italien entre les conférences de présidents d’universités. Mais c’est surtout dans le cadre communautaire que les avancées sont le plus significatives : la participation à Erasmus a valeur contraignante pour les établissements qui doivent prendre en compte les périodes de formation suivies et les diplômes obtenus auprès d’un établissement étranger. A cet égard, l’ECTS, ou système européen de transfert de crédits de formation, constitue un outil précieux. Toutefois, le recours à l’ECTS risque d’être freiné par l’organisation française de la scolarité en années. Des modules semestriels seraient plus faciles à transférer et à capitaliser. 4. Le contenu des enseignements L’un des principaux obstacles à la mobilité européenne des étudiants français tient à la faible place de l’enseignement des langues à l’université, en dehors des spécialités linguistiques. Certes, les mesures de rénovation des premier et second cycles universitaires prévoient la pratique obligatoire d’une langue vivante en DEUG et incitent les étudiants à poursuivre et intensifier cette pratique en licence et en maîtrise. En réalité, de l’aveu même des services du ministère, « on constate que l’on est encore loin de la pleine application » de ces mesures réglementaires. Il y a là un facteur d’inégalité entre les étudiants français et leurs homologues étrangers (ainsi, au Danemark, une partie des cours se fait, à l’université, en langue anglaise). C’est aussi un facteur de discrimination, en France même, entre l’université et les grandes écoles, dans lesquelles l’enseignement des langues est développé, alors même que la perspective d’harmonisation européenne pousse au rapprochement des deux systèmes. Il convient non seulement d’appliquer pleinement les dispositions réglementaires existantes, en organisant partout dans le supérieur des enseignements linguistiques, mais de les renforcer. L’objectif ne doit pas être de prévoir des cours de langue minimalistes, permettant tout juste de ne pas régresser par rapport au niveau atteint dans le secondaire, mais d’en faire un véritable élément de la formation supérieure, quelle qu’elle soit, et donc de les intégrer pleinement aux emplois du temps et aux diplômes. Un même effort doit être accompli en ce qui concerne l’enseignement sur l’Europe (institutions et politiques européennes) qui ne doit plus être cantonné aux études juridiques et à certaines formations de troisième cycle. CONCLUSION Dans son intervention à la Sorbonne le 24 mai 1998, l’historien Jacques Le Goff, après avoir rappelé la dimension européenne de l’université médiévale, traçait des perspectives pour l’Europe contemporaine : « Recréer, étendre, faire fonctionner cette mobilité est une des tâches majeures de nos universités. Créer des diplômes européens, instituer des équivalences, activer l’échange des maîtres et des étudiants, valider dans le cursus les séjours et le travail dans d’autres universités, c’est la condition sine qua non de la réalisation de l’université européenne du XXIe siècle ». La déclaration adoptée le lendemain par les ministres commence à ancrer ces idées dans la réalité. La France ne doit pas aborder cette perspective avec frilosité. Si elle est légitimement attachée à son système d’enseignement supérieur, elle n’a rien à perdre, bien au contraire, à l’harmonisation européenne. Il est heureux que le Gouvernement en ait pleinement conscience, qu’il prépare activement l’adaptation de notre système à l’Europe et qu’il joue un rôle majeur dans les initiatives qui ont été ou vont être lancées. Après la réflexion, engagée autour du rapport Attali, est venu le temps des décisions. Il convient maintenant de mettre les moyens nécessaires au succès de cette politique. Le budget pour 2000 est à la hauteur d’une grande ambition, dont l’intégration dans l’Europe est un aspect : doter la France d’un système d’enseignement supérieur moderne et de qualité. C’est pourquoi le rapporteur conclut à l’adoption d’un avis favorable aux crédits de l’enseignement supérieur pour 2000. TRAVAUX DE LA COMMISSION La commission a examiné pour avis, sur le rapport de Mme Geneviève Perrin-Gaillard, les crédits de l’enseignement supérieur pour 2000, au cours de sa séance du mercredi 13 octobre 1999. Après l’exposé du rapporteur, M. Patrick Leroy a formulé les remarques suivantes : - La hausse globale du montant des crédits de l’enseignement supérieur ne saurait masquer une baisse de 4,7 % des crédits de paiement, de même que la création de 1 260 postes d’enseignants ne peut compenser la disparition de 1 600 emplois. - Les bibliothèques universitaires font l’objet d’un effort notablement insuffisant au regard de leur situation déplorable. - La mise en œuvre du plan social étudiant ne dispose pas de moyens suffisants et le financement du programme U3M implique trop les collectivités locales, dont ce n’est pas le rôle. - Au sein des crédits immobiliers, la part représentée par la sécurisation de l’université de Jussieu est à elle seule de plus de 20 %, ce qui est excessif. M. Bernard Perrut a posé des questions sur : - les mesures envisagées pour lutter contre le malaise des étudiants qui, en situation de rupture avec leur scolarité antérieure et leur vie de famille, éprouvent des difficultés à s’adapter au système universitaire ; - le nombre de postes créés d’enseignants-chercheurs et leur répartition ; - le bilan de la réalisation du plan emplois-jeunes inscrit dans le budget précédent. Mme Cécile Helle a estimé que le budget pour 2000 s’inscrit en continuité des précédents et apparaît comme une première traduction du plan « U3M ». Il comprend notamment des opérations de réhabilitation universitaire, de développement des moyens améliorant la vie des étudiants (hébergement en cités universitaires et installations sportives). Il respecte également – avec 36 000 attributaires supplémentaires et un montant nominal en hausse de 4,25 % – les engagements du plan social étudiant en matière de création de bourses. Le budget s’inscrit également dans une cohérence en matière d’emplois avec la création de postes d’enseignants-chercheurs et l’ouverture de crédits pour des doctorats, la diminution de 40 % des heures complémentaires ainsi que la réforme de la prime pédagogique réorientée au bénéfice des enseignants impliqués dans la vie de leur département et l’insertion professionnelle. La création de postes IATOS ne règle pas toutefois le problème du sous-encadrement des petites unités universitaires et il serait nécessaire de procéder à un redéploiement des emplois de l’enseignement supérieur. En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a donné les précisions suivantes : - Il appartient à chaque université de fournir un effort particulier pour répondre au malaise des nouveaux étudiants confrontés à l’univers trop souvent froid de nos universités, en particulier en mobilisant davantage les assistantes sociales dont les postes sont prévus dans le cadre du plan social étudiant. - La baisse des crédits de paiement s’explique par un sur-calibrage de ces mêmes crédits dans le budget précédent. Il convient de souligner en revanche l’augmentation considérable –à hauteur de 4 milliards de francs – des autorisations de paiement prévues pour les opérations d’adaptation, de réhabilitation, dont l’opération de Jussieu, et de construction. - Le prochain budget prévoit la création de 796 postes d’enseignants-chercheurs, dont 279 professeurs des universités et 517 maîtres de conférences ainsi que l’instauration de 1 250 primes d’encadrement doctoral supplémentaires. En ce qui concerne les emplois IATOS, il conviendrait effectivement d’opérer un redéploiement des emplois concernés vers les universités qui connaissent des difficultés. En conclusion, le rapporteur pour avis a estimé qu’il s’agissait là d’un bon budget qui poursuit les actions lancées depuis deux ans et donne les moyens nécessaires aux étudiants. Elle a par ailleurs souligné qu’il convenait de développer l’internationalisation des études et d’améliorer l’adéquation entre la formation et l’emploi. Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de l’enseignement supérieur pour 2000. N°1862-06. - Avis de Mme Geneviève Perrin-Gaillard, au nom de la commission de la Production, sur le projet de loi de finances pour 2000. - éducation nationale, recherche et technologie : enseignement supérieur - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
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