N° 1863 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805), TOME III AFFAIRES ÉTRANGÈRES COOPÉRATION et DÉVELOPPEMENT PAR M. PIERRE BRANA, Député —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro 1861 (annexe n° 3) Lois de finances La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Georges Hage, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, François Loncle, secrétaires ; Mmes Michèle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, François Bayrou, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Hervé de Charette, Yves Dauge, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Laurent Fabius, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Claude Lefort, François Léotard, Pierre Lequiller, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Mme Chantal Robin-Rodrigo, M. Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, MM. René Rouquet, Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, M. Michel Terrot, Mme Odette Trupin, MM. Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Philippe de Villiers SOMMAIRE ___ INTRODUCTION 5 I – VERS UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ 7 A – LA MISE EN PLACE DE LA RÉFORME 7 1) La rationalisation des structures 7 2) la définition de la zone de solidarité prioritaire 8 B – LE PREMIER BUDGET DE LA RÉFORME 12 1) Le budget de la DGCID globalement préservé 12 2) La coopération militaire 16 3) L’aide humanitaire d’urgence 16 II – LA FIN DE L’EXCEPTION FRANÇAISE 19 A – NI INDIFFÉRENCE, NI INGÉRENCE 19 1) L’ouverture au-delà du pré carré 20 2) Le principe du partenariat 21 3) L’africanisation de la sécurité 22 B – LES QUESTIONS EN SUSPENS 24 1) L’aide technique 24 2) La place des droits de l’Homme 26 3) L’avenir de la Convention de Lomé 28 CONCLUSION 29 EXAMEN EN COMMISSION
ANNEXE 37 Mesdames, Messieurs, Le budget qui nous est soumis aujourd'hui peut être considéré comme le premier véritable budget après la réforme de la coopération. D'une part, parce qu'il a été préparé par une administration unique, contrairement à celui de l'année dernière. D'autre part, parce qu'il est l'occasion de tirer les premières leçons de la fusion du ministère délégué à la coopération avec le ministère des Affaires étrangères et de procéder à certains réajustements, à certains transferts, et à certaines harmonisations de procédures. Les comparaisons avec le passé sont rendues plus difficiles mais la clarification pour l'avenir constitue un avantage certain. L'effort de la France en faveur des pays en développement a continué à s'effriter en 1998, dernier chiffre disponible, puisqu'il n'a représenté cette année-là que 0,40 % du produit national brut contre 0,45 % en 1997 et 0,64 % en 1994. En terme de volume d'aide, la France se place toutefois au troisième rang mondial derrière le Japon et les Etats-Unis, mais devant l'Allemagne et le Royaume-Uni. Ce contexte financier est un motif supplémentaire pour porter une attention accrue à l'utilisation de l'aide qui ne relève pas seulement de la responsabilité des pays aidés mais également des pays qui aident. Une des raisons qui tirent vers le bas les crédits au développement est que trop souvent et parfois à juste titre, l'opinion publique assimile aide au développement et gabegie. Des affaires récentes peuvent la conforter dans cette opinion. Il faut donc aller vers plus de transparence et d'efficacité : c'est l'objet même de la réforme du 4 février 1998. I – VERS UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ A – La mise en place de la réforme La mise en place institutionnelle de la réforme avance de manière satisfaisante. A l’été 1999, M. Charles Josselin estimait qu’elle en était à mi-chemin. Le nouveau dispositif est désormais en place dans tous ses éléments : la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), le Comité interministériel de coopération internationale et du développement (CICID), qui s’est réuni pour la première fois le 28 janvier 1999, le Haut Conseil de la Coopération internationale. Attendue avec impatience, la liste des pays de la zone de solidarité prioritaire est également désormais officielle. La tâche principale restant à accomplir concerne l’intégration des personnels de la coopération dans les différents corps des affaires étrangères ; ce devrait être chose faite au cours de l’année 2000. Un comité technique paritaire ministériel en a accepté, les 22 et 23 juin 1999, les principales modalités. 1) La rationalisation des structures La publication du décret n° 98-1124 du 10 décembre 1998 portant organisation de l’administration centrale du ministère des Affaires étrangères a rendu effective la fusion des services Affaires étrangères / Coopération. La nouvelle Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) s’est donc substituée le 1er janvier 1999 à l’ancienne Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGCRST) du Quai d’Orsay ainsi qu’à l’ex-direction du développement et l’ex-service de la coordination géographique et des études du ministère délégué à la Coopération. Cette direction, qui est constituée, nous le rappelons pour mémoire, sur une base sectorielle et non géographique, est devenue aujourd’hui totalement opérationnelle puisque, au terme du mouvement d’affectation de l’été 1999, seulement une dizaine de postes sur un total proche de 600 demeurent encore vacants. Y cohabitent des anciens de la Coopération, de la DGCRST ou de l’AFD, ce qui permet un mélange des cultures administratives. Le ministère des Affaires étrangères, en réponse à une question de votre Rapporteur, a précisé qu’il était à l’heure actuelle difficile de quantifier très exactement les effets de synergie attendus de la fusion des administrations. Il a toutefois estimé que la mise en place de la nouvelle DGCID s’était traduite par une économie d’une cinquantaine d’agents qui avaient pu être redéployés vers d’autres services du Ministère. De même, la fusion de la direction de l’administration générale du Quai d’Orsay et de la direction générale de l’administration du ministère de la Coopération avait permis le redéploiement de 37 emplois. Des gains supplémentaires devraient résulter de la mise en œuvre définitive de la réforme. C’est ainsi par exemple que le décret du 10 décembre 1998 a prévu dans ses dispositions transitoires qu’une sous-direction de l’administration des personnels de la Coopération gérerait les agents issus de la Coopération jusqu’à leur intégration dans les différents corps des Affaires étrangères. Cette sous-direction a donc vocation à disparaître au cours de l’année 2000 avec l’introduction d’une gestion globale et harmonisée des recrutements et des carrières. Le Haut Conseil de la Coopération internationale, composé de soixante membres représentant les diversité des acteurs de la coopération : collectivités territoriales, ONG, syndicats, entreprises, chambres consulaires…, ne s’est pas encore réuni. Il ne dispose pas d’un budget identifié dans le projet de loi de finances (PLF) 2000. Pour 1999, ses dépenses ont été évaluées à 810 000 francs dont 200 000 francs de frais de missions (pris en charge sur le chapitre 34-90) et 610 000 francs de frais de fonctionnement courant (imputés sur le chapitre 34-98). Ce Haut conseil a vocation à jouer le rôle d’un instrument de réflexion et d’impulsion, de mise en commun d’expériences et de propositions au Gouvernement. En ce qui concerne le réseau à l’étranger, la transformation des missions de coopération en services de coopération et d’action culturelle est effective depuis le début de l’année 1999. A l’évidence, une telle évolution est de nature à renforcer le rôle de coordination de l’Ambassadeur afin de lui permettre de promouvoir une réflexion globale et commune. 2) la définition de la zone de solidarité prioritaire La mise en place d’une zone de solidarité prioritaire (ZSP) répond à la volonté affichée de donner une plus grande cohérence et une efficacité accrue à notre aide publique au développement. « La ZSP n’est pas une liste énumérative de pays mais une logique d’intervention » a précisé le Premier ministre Lionel Jospin, le 28 janvier 1999, à l’issue de la première réunion du CICID au cours de laquelle ont été définis les contours de cette zone, qui comprend 61 pays (y compris les Territoires palestiniens). Quelle est la conséquence pour un pays de son inscription sur la liste de la zone de solidarité prioritaire ? « Le fait d’y être ou d’en être, signifie que ces pays ont vocation à bénéficier des instruments de coopération que la France entend mobiliser dans cette zone.» a précisé M. Charles Josselin le 11 février dernier en présentant cette liste à la presse. Le Ministre faisait ainsi allusion au Fonds d’aide et de coopération (FAC), qui sera exclusivement mobilisable à l’intérieur de la ZSP, et à l’Agence française de développement (AFD) qui ne devra plus présenter d’engagement nouveau dans les pays ne figurant pas dans la ZSP. L’AFD, qui est devenue avec la réforme l’opérateur principal de l’aide publique au développement avec l’extension de son champ d’intervention aux secteurs de la santé et de l’éducation, ne devrait donc plus intervenir dans certains pays où elle est présentement active, notamment la Papouasie Nouvelle Guinée, Fidji, la Jamaïque, la Zambie et le Malawi. Une marge de manœuvre est toutefois laissée puisqu’il est prévu que l’AFD pourra, dans des cas très particuliers, intervenir ponctuellement, à la demande du Gouvernement, dans des pays non membres de la ZSP. C'est ainsi que l'AFD a été amenée à intervenir en Albanie pour financer des hôpitaux ou en Macédoine dans le cadre de l'ajustement structurel. Les procédures du FAC, qui devrait se transformer en Fonds de solidarité prioritaire, devraient être réformées cette année. Un groupe de travail, composé de représentants du ministère des Affaires étrangères, du ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie ainsi que du Secrétariat général du Gouvernement, travaille à un toilettage des décrets de 1959. Rappelons que le FAC n’intervient, depuis la réforme, que pour des projets entrant dans les seuls secteurs de souveraineté : justice, Etat de droit, défense, police principalement. En contrepartie, les pays de la ZSP ne sont pas éligibles à ce qu’il est convenu d’appeler l’aide protocole mise en œuvre par le ministère de l’Economie et des Finances. Cette aide, qui vise désormais uniquement à soutenir la pénétration économique et commerciale des entreprises françaises, s’organise autour de deux nouveaux instruments: la Réserve pays émergents et le Fonds d’aide aux secteurs privés. Le premier instrument a vocation à soutenir les entreprises françaises dans les pays émergents pour le financement, sous forme de prêts, de grands projets d’investissement. Le second, destiné plus particulièrement sous forme de prêts aux PME, fournit une aide aux entreprises dans les phases amont des projets. Pour 1999, quatre pays de la ZSP ont pu toutefois bénéficier de cette aide protocole : le Maroc, la Tunisie, l’Afrique du sud et le Viêt-nam. M. Charles Josselin a précisé à de nombreuses reprises que l’inscription sur la liste de la ZSP n’équivalait pas à un droit de tirage automatique et ne garantissait pas de recevoir une aide particulière. Il a indiqué le 11 février 1999 que « la qualité des projets qui nous seront proposés, les efforts accomplis par le pays, sa réalité objective, mais aussi les efforts accomplis en matière de démocratie ou de droits de l’Homme seront pris en compte. Tout cela sera apprécié afin de déterminer avec quelle intensité nous pourrons mobiliser les outils de Coopération ». Le traitement de la dette ne fait pas l’objet d’une différenciation entre pays selon leur appartenance ou non à la ZSP. La liste finalement retenue par le CICID le 28 janvier 1999 est la suivante : Afrique du Nord : Maroc, Algérie, Tunisie ; Moyen Orient : Liban, Territoires palestiniens ; Afrique sub-saharienne et Océan indien : Afrique du Sud, Angola, Bénin, Burkina-Faso, Burundi, Cameroun, Cap-Vert, République centrafricaine, Comores, Congo-Brazzaville, République démocratique du Congo, Côte d'Ivoire, Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Gabon, Ghana, Gambie, Guinée, Guinée-Bissao, Guinée équatoriale, Kenya, Libéria, Madagascar, Mali, Mauritanie, Maurice, Mozambique, Namibie, Niger, Nigeria , Ouganda, Rwanda, Sao-Tome et Principe, Sénégal, Seychelles, Sierre Leone, Tanzanie, Tchad, Togo, Zimbabwe ; Caraïbe : Cuba, Haiti, Petites antilles (Antigua et Barbade, Barbade, Dominique, Grenade, Saint-Christophe et Nieves, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et les Grenadines), République dominicaine, Surinam ; Péninsule indochinoise : Cambodge, Laos, Vietnam ; Pacifique : Vanuatu. Cette liste pourra être révisée chaque année par le CICID. Selon les indications transmises à votre Rapporteur, trois critères majeurs ont présidé à la définition de cette ZSP. Le premier critère fut celui de la situation économique et financière des pays : pour le Ministre délégué à la Coopération, la ZSP comprend des pays parmi les moins développés en termes de revenus et n’ayant pas accès aux marchés de capitaux. Cette affirmation demande pour le moins à être nuancée. Appartiennent à la ZSP des pays considérés économiquement comme intermédiaires (Afrique du sud, Maurice, Gabon, Tunisie…) car disposant notamment, de par leurs ressources (tourisme, mines, hydrocarbures, matières premières…), d’une réserve de croissance et d’une capacité d’industrialisation. Le deuxième critère avoué a été la Francophonie, puisque, selon le ministère, la solidarité de la France envers les pays en développement s’exerce naturellement surtout en direction des Etats francophones. Ce critère n'est toutefois pas exclusif puisqu'il n’a pas été un obstacle à l’inclusion du Liberia ou de l’Ouganda anglophones. Inversement, le fait pour l’Egypte d’être un pays francophone assez actif n’a pas été jugé une raison suffisante pour l’inscrire sur la liste. Enfin, le dernier critère principal selon le ministère a été le renforcement des cohérences régionales. M. Charles Josselin a vigoureusement défendu cette dernière approche dans sa conférence de presse du 11 février 1999 : « le fait de vouloir préserver une certaine cohérence régionale facilite les projets inter-Etats ». Ce critère est celui qui a été avancé pour inclure dans la ZSP Cuba et la République dominicaine, avec l’ensemble des Etats qui forment l’environnement immédiat des départements français d’Amérique. Votre Rapporteur est sensible à cette argumentation car, au-delà des projets de chaque pays de la ZSP, des projets régionaux doivent pouvoir être montés et bénéficier des aides de la coopération. Comment ne pas penser en ce domaine à la lutte contre le sida en Afrique dont une conférence récente a montré, si besoin était, l'impérieuse nécessité d'une mobilisation de tous les partenaires possibles ? L’accumulation de ces critères et leur application relativement souple aboutit in fine à une ZSP relativement large bien éloignée du discours officiel sur une aide bilatérale sélective et concentrée. On y retrouve, sans exception, tous les pays de l’ancien « champ » auxquels sont venus s’ajouter les principaux pays anglophones africains, augmentés de diverses têtes de pont sur d’autres continents. Comme l’on sait que le volume global d’aide publique au développement n’augmentera pas, votre Rapporteur a quelques inquiétudes sur la possibilité d’éviter une politique de saupoudrage. Certes, cette liste est définie comme évolutive, ce qui signifie que certains pays pourront en sortir mais on ne voit pas très bien comment il serait plus facile de barrer un pays demain que de ne pas l’inscrire aujourd’hui. Votre Rapporteur regrette également que le respect des droits de l’Homme et des principes démocratiques n’ait pas été officiellement annoncé comme l’un des critères principaux d’appartenance à cette liste qui regroupe - faut-il le cacher ? - un certain nombre de dictatures. Le Ministre a précisé toutefois que si le Nigeria avait finalement rejoint la ZSP en mars 1999 alors qu’il n’avait pas été formellement retenu dans la première sélection du 28 janvier, c’est en raison du bon déroulement du processus démocratique (tenue des élections présidentielles) sur lequel on pouvait avoir quelques doutes en début d'année. Notons enfin, en ultime remarque, que sur les huit pays africains n’appartenant pas à la ZSP (en plus de l’Egypte), trois d’entre eux sont sous sanctions internationales (Libye, Somalie et Soudan) et que les cinq autres (Botswana, Lesotho, Malawi, Swaziland et Zambie) ne sont pas considérés comme prioritaires par la France. L’étape institutionnelle de la réforme est en passe de s’achever de manière satisfaisante. Mais de notre point de vue, l’essentiel reste à accomplir : faire entrer l’état d’esprit de la réforme dans les mentalités. « Un nouveau crime a été créé : la DGCID », plaisantait devant nous, mi-figue, mi-raisin, un ancien de la coopération. Pour faire disparaître toutes les peurs et faire évoluer les habitudes, il faudra du temps et des explications. Le temps de formation d’une nouvelle culture commune, des explications inlassablement répétées sur les objectifs et les moyens à mettre en œuvre pour promouvoir une coopération plus efficace et plus transparente, plus mobilisatrice et mieux comprise. B – Le premier budget de la réforme Il est encore un peu prématuré d'estimer les conséquences budgétaires de la fusion du ministère des Affaires étrangères et des services de la Coopération. A l’administration centrale, comme dans les services à l’étranger, les économies escomptées devraient essentiellement concerner les crédits de fonctionnement. Une économie de 35,3 millions de francs a d’ailleurs déjà été retenue en PLF 2000 sur les chapitres 34-90 « frais de déplacement » et 34-90 « matériel et fonctionnement courant ». 1) Le budget de la DGCID globalement préservé Les crédits gérés par la DGCID représentent en PLF 2000 9,379 milliards de francs, soit une augmentation de 0,85 % par rapport au PLF 1999. Ce chiffre est à comparer avec le budget total du ministère des affaires étrangères : 20,945 milliards de francs en PLF 2000, en hausse de 0,82 % par rapport au PLF 1999. Les moyens consacrés à l’aide au développement sont donc globalement préservés. Il est dans les faits très difficile d’effectuer au niveau des chapitres budgétaires des comparaisons pertinentes entre le PLF 2000 et le PLF 1999 car la fusion des administrations des Affaires étrangères et de la Coopération a été l’occasion d’une harmonisation des procédures, parfois divergentes, des deux administrations, et de corrections de pratiques, parfois très imaginatives, quant au lien entre l’intitulé des chapitres et le rattachement des crédits. Cette rationalisation est une bonne chose pour l’avenir mais elle ne facilite pas la lecture du PLF 2000 en raison du nombre de transferts de crédits qu’elle a suscité entre les différents chapitres. En ce qui concerne tout d’abord les moyens des services (titre III), l’évolution la plus significative est l’augmentation de 24,6 millions de la subvention à l’Agence pour l’enseignement du français à l’étranger. Cette évolution s’explique essentiellement par un effort en faveur des bourses scolaires dont le montant global, qui passe de 217 à 232 millions de francs, est en augmentation de 15 millions. Un effort supplémentaire de 500 000 francs est par ailleurs prévu pour les bourses d’excellence destinées à de jeunes bacheliers africains afin de leur permettre de suivre des classes préparatoires aux grandes écoles françaises. Votre Rapporteur espère que cet effort sera poursuivi, élargi et amplifié les années prochaines afin d'être en mesure d'inverser la baisse préoccupante du nombre des étudiants étrangers en France. L’augmentation de 86,7 millions de la dotation du chapitre 37-95 consacré aux établissements culturels, de coopération et de recherche à l’étranger est purement comptable et illustre ce que nous évoquions en introduction de notre commentaire budgétaire : elle provient d’un reclassement d’emplois en provenance du chapitre 31-90 consacré aux rémunérations des personnels. En ce qui concerne les interventions publiques (titre IV), le montant des concours financiers est sans surprise en baisse de 105 millions de francs. Il s’agit d’une baisse tendancielle qui résulte à la fois d’une volonté de diminuer les moyens consacrés à l’ajustement structurel au bénéfice de l’aide projet - ce dont se félicite votre Rapporteur, car on peut mieux suivre l'utilisation de celle-ci que de celui-là ! - et de la conséquence de l’amélioration des conditions économiques des pays aidés. Cette décroissance paraît suffisamment mesurée pour faire face à un éventuel retournement de conjoncture. L’augmentation de 117,8 millions du chapitre 42-11 consacré à la coopération culturelle, scientifique et technique est due en partie à un transfert de crédit du chapitre 42-12, consacré à la coopération technique au développement, mais également, pour une partie, à un effort en faveur des bourses d’enseignement supérieur et un soutien accru (+ 5 millions de francs) à l’agence Edufrance, créée le 22 novembre 1998 afin de promouvoir le système universitaire français à l’étranger. Les dotations consacrées à la coopération technique et au développement (chapitre 42-12) sont en baisse de 174,38 millions de francs en raison, nous venons de le voir, de transfert en faveur de la coopération dans le domaine culturel mais aussi en raison de la poursuite de la déflation du nombre des assistants techniques puisqu’il est encore prévu la suppression de 40 postes en année pleine. Le sujet nous semble suffisamment important pour que nous y revenions ci-dessous dans un développement particulier. Les dotations consacrées à la coopération privée et décentralisée (chapitre 42-13) subissent une très légère baisse de 300 000 francs, pour un montant total de 219,34 millions de francs. La coopération décentralisée participe de plus en plus à l’aide publique au développement en mobilisant des ressources publiques non négligeables, estimées, selon le rapport de notre collègue, M. Yves Tavernier, au Premier ministre, à plus d’un milliard de francs. Le développement de la coopération décentralisée représente une évolution positive car cette coopération, aux yeux de votre Rapporteur, est complémentaire des actions de l’administration de l’Etat, dont elle se distingue par le style, l’objet et le souci de développer des partenariats de proximité entre collectivités qui se sont librement choisies et qui sont généralement unies par des affinités étroites (taille, traditions culturelles, types d’activités économiques…). Ce type de coopération pose toutefois des problème de synergie et de cohérence de l’action de la France. En effet, cette coopération décentralisée est trop fortement concentrée sur quelques pays (voir tableau ci-dessous) comme la Roumanie, la Pologne, la Hongrie et le Viêt-nam, certains pays d’Afrique et dans une moindre mesure, le Maroc et la Tunisie. Les Rencontres nationales de la coopération décentralisée qui se sont tenues en avril 1999 ont clairement fait apparaître que tous les acteurs de la coopération décentralisée (collectivités territoriales, administrations centrales, postes diplomatiques, associations) sont conscients de cette nécessité d’une plus grande cohérence et d’une meilleure information mutuelle. La solution consiste moins en un encadrement de cette coopération par l’Etat - qui remettrait en cause le principe de libre initiative et de contacts directs entre élus responsables - qu'en un accompagnement respectueux de l’originalité et de l’intérêt de la démarche. Une telle politique passe - comme votre Rapporteur l'a déjà demandé - par un soutien accru aux efforts de concertation et de coordination des collectivités locales, voire la constitution d’une base de données facilitant une meilleure répartition des coopérations et permettant, à partir de l’analyse des expériences menées, d’en évaluer les conditions d’efficacité et de « durabilité ». Liste des pays bénéficiant de plus de huit opérations de coopération décentralisée
Enfin, l’augmentation des subventions aux opérateurs de l’action audiovisuelle (chapitre 42-14) de 25,32 millions sur un total de plus de 1 milliard correspond notamment à la poursuite du plan d’amélioration des programmes de TV5. En ce qui concerne enfin les subventions d’investissement accordées par l’Etat (titre VI), les dotations aux Alliances françaises demeurent stables tandis que les crédits de paiements destinés aux projets FAC (chapitre 68-91) ou mis en œuvre par l’AFD (nouveau chapitre 68-93) connaissent une hausse de 96 millions de francs, ce qui correspond au reclassement de l’ajustement structurel en dons projets. Il est à noter que les crédits du FAC pour 1999 ont subi un gel de 82 millions de francs en crédits de paiements. Ce gel, qui a précédé l'annulation, était justifié par la nécessité de financer le plan humanitaire au Kosovo. Une reprogrammation des crédits a été nécessaire. Elle s'est traduite, soit par le différé en 2000 de la réalisation de quelques projets, soit par la réduction du montant unitaire initialement prévu pour d'autres projets. Le montant des crédits pour les dons destinés à financer des projets mis en œuvre par l'AFD n'a pas crû par rapport à l'année dernière alors même que le nombre de pays et le nombre de secteurs dont cette agence a la charge est en augmentation. 2) La coopération militaire Les crédits de coopération militaire (article 42-29) diminuent en apparence d’un peu plus de 25 millions de francs. Mais cette diminution s’explique pour l’essentiel par le transfert des crédits de fonctionnement des missions de coopération militaire et de défense, des crédits de rémunération des personnels recrutés localement et des frais de représentation sur le titre III. Les dépenses correspondantes à ces besoins sont désormais imputées sur l’enveloppe attribuée globalement au Poste et gérée par l’Ambassadeur. Il est donc possible de conclure à une relative stabilité en francs courants des moyens financiers de la coopération militaire, ce qui est conforme aux recommandations du Conseil de défense. La réduction du nombre de coopérants devrait se poursuivre, l’objectif étant de permettre aux structures nationales de fonctionner de manière de plus en plus autonome. En contrepartie, l’effort consacré aux actions de formation sera poursuivi, que ce soit par le biais de stages en France ou le développement et le soutien des écoles nationales à vocation régionale. 3) L’aide humanitaire d’urgence L’aide humanitaire d’urgence ne fait pas partie a priori de l’aide au développement même si elle est considérée comme une composante importante de la politique étrangère. Votre Rapporteur la commentera cependant succinctement puisque l’action humanitaire est rattachée au Ministre délégué à la Coopération. En 1999, la dotation initiale du Fonds d’urgence humanitaire (FUH) (chapitre 42-37, article 50) s’est élevée à 54,8 millions de francs. Cette dotation, même abondée par un report de crédit de 9 millions de francs, a été de beaucoup insuffisante pour faire face à la crise survenue au Kosovo qui a nécessité un abondement supplémentaire de 215 millions de francs. A ce jour, environ 170 sur ces 215 millions de francs ont été dépensés dans les Balkans et le solde devrait l'être avant la fin de l'année pour les opérations de reconstruction et de réhabilitation. Le reste des crédits du FUH a été consacré à l’Afrique (aide aux populations déplacées dans la région des Grands Lacs notamment) et aux pays d’Amérique centrale touchés à la fin de 1998 par l’ouragan « Mitch ». La dotation du FUH pour 2000 s’élève à plus de 63 millions de francs, en augmentation de près de 6 millions par rapport au PLF 1999. II – LA FIN DE L’EXCEPTION FRANÇAISE « Globalement les dirigeants africains se sont montrés satisfaits de la réforme. Beaucoup d’entre eux ont compris que le moment était venu de faire entrer les relations des pays africains avec la France dans le champ normal des relations diplomatiques ». Telle est la réponse du ministère des Affaires étrangères aux interrogations de votre Rapporteur sur les réactions des dirigeants africains à la réforme du 4 février 1998. Normalisation : le mot est lâché. L’objectif ultime de cette réforme, même s’il n’est pas aussi crûment avoué, devrait être d’enterrer cette relation quasi œdipienne, paternaliste et patrimonialiste, que la France a longtemps entretenu avec l’Afrique. Certes, il n’est pas question de renier le passé . « Ce changement ne fera pas disparaître la relation et la fidélité que la France doit à l’Histoire » assure M. Charles Josselin. Le Président de la République s’est notamment rendu l’été dernier en Guinée, au Togo et au Cameroun pour témoigner de la constance de cette amitié. Symboliquement, un ministre délégué à la Coopération a été maintenu pour laisser entendre qu’en dépit de cette normalisation annoncée, il continuera toujours d’exister un « Ministre de l’Afrique » et que les dirigeants de ce continent ne seront pas totalement justiciables d’une relation internationale classique. Ces précautions n’empêchent pas certains regrets : « la normalisation de notre poids politique et diplomatique ajoutée à notre faiblesse économique font que nous comptons désormais pour zéro, ou presque » se lamente un Ambassadeur d’un pays du Sahel dans les pages de "Jeune Afrique". Pourtant, si l’on ne veut pas que cette réforme reste avant tout interne et bureaucratique, il convient de procéder également à la modernisation de notre politique africaine. C’est à cette aune que l’on jugera in fine le succès de la réforme. A – Ni indifférence, ni ingérence S’il fallait un symbole de la nouvelle politique africaine de la France, nous choisirions la République centrafricaine. « Nulle part ailleurs sur le continent africain, la France ne s’était ingérée d’une manière aussi flagrante dans la vie d’une nation supposée indépendante » écrit le journaliste Stephen Smith, commentant dans Libération l'élection présidentielle centrafricaine du 19 septembre 1999, remportée par M. Ange-Félix Patassé. Et d’ajouter : « Il est d’autant plus remarquable qu’elle ait pris la décision de s’en retirer, et y soit parvenue sans accroc majeur ». L’histoire de la Centrafrique témoigne en effet que la France n’a jamais hésité à amputer la souveraineté de ce pays dès lors que ses intérêts lui semblaient en jeu. La France a d’abord installé au pouvoir à Bangui M. David Dacko, puis a soutenu Bokassa 1er dont la folie l’a contrainte à s’en débarrasser. Le retour de David Dacko, dans les soutes d’un Transall français, n'a pas signifié pas pour autant un désengagement en Centrafrique qui est demeuré la plaque tournante du dispositif militaire français prépositionné. Un officier supérieur français, le colonel Mantion, conseiller auprès de M. Dacko puis de son successeur le général Kolingba, s'est comporté pendant treize ans en véritable Proconsul. Or, depuis le 28 février 1999, il n’y a plus de soldats français en Centrafrique. La France a su organiser dans ce pays ce qu’elle n’avait pas su faire au Rwanda : le passage de relais à la communauté internationale. Elle a tout d’abord, à la suite de trois mutineries successives d’une partie de l’armée centrafricaine en 1996, assuré le coût d’une Mission interafricaine des accords de Bangui (MISAB) puis obtenu, par un intense lobbying, l’envoi à partir d’avril 1998 d’une Mission des Nations Unies en République centrafricaine, dont la logistique fut assurée au départ par 200 militaires français. Voilà ce que prétend être aujourd’hui la nouvelle politique africaine : un refus de l’ingérence qui ne soit pas un désengagement. La mise à plat de ce que furent les erreurs de la France dans les événements qui ont conduit au génocide rwandais est de nature à conforter cette politique. Cette nouvelle politique africaine, il faut toutefois le reconnaître, n’est aujourd’hui qu’à peine esquissée, mais cependant on peut y reconnaître trois principaux axes : l’ouverture, le partenariat et l’africanisation de la sécurité. 1) L’ouverture au-delà du pré carré La visite conjointe des Ministres des affaires étrangères anglais et français, MM. Cook et Védrine, à Accra et Abidjan, les 10 et 11 mars 1999, illustre le fait que désormais, il n’y a plus de zones exclusives en Afrique, pas plus que de zones interdites. Cette visite faisait suite au Sommet franco-britannique de Saint-Malo des 3 et 4 décembre 1998 au cours duquel la France et la Grande-Bretagne s’étaient engagées à harmoniser leurs politiques africaines et à poursuivre une coopération étroite sur le continent africain. Nous avons eu l’occasion de l’évoquer lorsque nous avons commenté la liste des pays composant la ZSP : la France, même si elle continue d’entretenir des rapports très étroits avec les pays africains francophones, se préoccupe de plus en plus des pays anglophones et lusophones. La fidélité française se veut non exclusive. La France souhaite ouvrir sa politique de coopération à l’ensemble du continent, comme l’a montré la XXème Conférence des Chefs d’Etat d’Afrique et de France qui s’est tenue à Paris en novembre 1998 et à laquelle seuls trois Etats n’avaient pas été conviés : deux Etats sous sanctions des Nations Unies (la Libye et le Soudan) et un Etat sans Etat : la Somalie. 2) Le principe du partenariat Le partenariat est un principe essentiel de la réforme. « Une coopération clés en mains n’a pas d’avenir », a déclaré le 11 février dernier M. Charles Josselin. « Elle s’enferme dans une logique de substitution, en apesanteur par rapport aux mouvements de fond de sociétés de plus en plus attentives à leur propre initiative ». Cette notion de partenariat est essentielle à double titre. D’une part, elle met sur un pied d’égalité les deux Parties intéressées, chacune assumant son rôle sans que l’une ait vocation à se substituer à l’autre ; d’autre part, elle pose clairement la question de l’engagement de chacune des Parties, condition nécessaire à la réussite à moyen terme de tout programme de coopération. Cette relation doit s’exprimer dans les accords de partenariat à nouer, comme l’a demandé le Gouvernement, avec les pays membres de la zone de solidarité prioritaire. Depuis la mise en place de la réforme, cinq accords de partenariat ont été conclus après un long travail au sein de commissions mixtes. Ces accords, qui concernent la Côte d’Ivoire, le Mali, le Burkina Faso, la Mauritanie et le Tchad, sont bâtis sur le même modèle. Ils identifient des axes prioritaires de coopération et mettent au point des modalités de dialogue. Au cours des mois à venir, il est prévu d'organiser des commissions mixtes avec la Guinée, le Cameroun, Djibouti, la République sud-africaine, Madagascar. La notion de partenariat exprime également l’ambition d’une relation d’une densité suffisante pour mobiliser non seulement des administrations d’Etat, des acteurs institutionnels, mais aussi des représentants des sociétés, concernés de part et d’autre dans toute leur variété : collectivités décentralisées, monde de l’entreprise, société civile… Le partenariat doit être compris comme une relation allant au-delà de la simple coopération intergouvernementale ou interadministrative : il doit véritablement lier la société française à celle des autres pays avec lesquels le France entend développer des relations privilégiées. Bien sûr, si cette relation de qualité existe déjà, nous l’avons évoqué lorsque nous avons traité de la coopération décentralisée, avec un certain nombre de pays, d’autres en revanche n’y sont pas préparés. C’est notamment le cas pour les pays en crise ou ceux dotés d’institutions d’une très faible légitimité. Pour les pays relevant de cette dernière catégorie, c’est donc un chemin vers le partenariat qu’il conviendra de tracer en priorité. C’est l’une des motivations qui transparaît dans les objectifs, la composition et le fonctionnement du Haut Conseil de la Coopération internationale. C’est également l’objet du rassemblement de l’ancien morcellement administratif qui traitait la coopération non-gouvernementale au sein d’une Mission unique, réunissant collectivités territoriales, organisations de solidarité internationale (OSI), entreprises, syndicats, chambre professionnelles, ordres professionnels… Cette mission, placée auprès du Directeur général, est le gage d’une présence administrative cohérente, refusant la dispersion et orientée autour de la complémentarité des actions entreprises par chaque instance participant à la coopération non-gouvernementale. Le cadre financier des relations entre l’administration et les OSI connaît lui aussi une évolution marquée par la pratique de la contractualisation. Votre Rapporteur souligne sur ce sujet la nécessité et l’urgence d’assurer une formation irréprochable aux animateurs d’OSI. Votre Rapporteur voudrait également insister sur l’importance que revêt le prochain projet de loi relatif aux volontariat civil qui sera ouvert aux jeunes Françaises et Français âgés de 18 à 28 ans ayant accompli l’appel de préparation à la défense. Les coopérants du service national, qui devraient être remplacés par ces volontaires, ont été un facteur dynamisant de la coopération, notamment dans des domaines où leur formations spécialisées (informatique, économie…) ont contribué au bon fonctionnement des services extérieurs ainsi qu’à leur modernisation. Il n’est pas évident, en raison de la situation du marché du travail sur ces secteurs très pointus, que le ministère des Affaires étrangères réussisse à maintenir un flux équivalent. 3) L’africanisation de la sécurité Notre coopération militaire en Afrique se donne un double objectif. D’une part, elle vise à insérer les armées et les gendarmeries dans la construction et le développement de l’Etat de droit, c’est-à-dire éviter qu’elles ne deviennent des facteurs déstabilisants dans leur propre pays par leur indiscipline ou leur ambition politique, de même que les rendre aptes à contrôler leur espace national et contribuer à la défense des personnes ou des biens. D’autre part, elle concourt au renforcement des capacités africaines de maintien de la paix, afin de permettre à nos partenaires d’assurer la sécurité sur leur propre continent. Jusqu’en 1997, le volume total des forces françaises stationnées en Afrique s’élevait à 8 163 hommes (dont 38% de personnels tournant), répartis sur 6 pays : Sénégal, Djibouti, Gabon, Côte d’Ivoire, Tchad et République centrafricaine. La mise en œuvre de la loi de programmation militaire 1997-2002 a rendu nécessaire l’adaptation de ce dispositif du fait de la restructuration et de la professionnalisation des armées. Cette adaptation, actuellement en cours, doit s’achever en 2002 et s’organise autour de trois volets : maintien des capacités de prévention et d’action ; diminution du volume global des effectifs ; augmentation du taux du personnel tournant. Au 1er juin 1999, les forces françaises prépositionnées en Afrique s’élevaient à 6 308 militaires répartis de la façon suivante : 572 en Côte d’Ivoire, 1 163 au Sénégal, 583 au Gabon, 3 013 à Djibouti et 977 au Tchad. Le dispositif opérationnel en République centrafricaine a été retiré, nous l’avons déjà rappelé, en 1998. Ce chiffre global devrait encore baisser jusqu’à 5 655 (dont 59 % de personnels tournant) en 2002, ce qui représentera une réduction de 31 % par rapport au dispositif de 1997. La mission de ces forces françaises prépositionnées, dont la vocation est essentiellement préventive, doit être uniquement de protection et de veille. La France a souhaité que la diminution de ces forces prépositionnées ne soit pas assimilée à un quelconque désintérêt de la France pour la sécurité des pays africains, aussi a-t-elle décidé de mettre en œuvre un effort spécifique de formation, d’entraînement et d’équipement en faveur des armées africaines pour leur permettre de mener des opérations internationales de maintien de la paix, sous l’égide de l’ONU ou de l’OUA. Ce programme dit RECAMP (renforcement des capacités africaines de maintien de la paix) couvre l’ensemble des aspects allant de la préparation opérationnelle aux opérations de maintien de la paix, soit pour prévenir ou stabiliser une crise, soit, en cas de crise ouverte, pour favoriser le retour à un dialogue entre les parties, protéger les populations ou favoriser le développement d’une action humanitaire. Ce programme concerne environ 1500 militaires africains qui suivent des stages dans les écoles françaises ou africaines. Dans cette dernière hypothèse, la formation est réalisée dans des écoles nationales à vocation régionale où servent des coopérants militaires français. Mais le principal effort dans ce domaine concerne l’Ecole de formation au maintien de la paix de Zambakro en Côte d’Ivoire, qui a été inaugurée en juin 1999 et pour laquelle la France a dépensé plus de 16 millions de francs en travaux d’infrastructure (bâtiments, salle de commandement, salle de transmission, salles de classes, dortoir et mess). Le programme RECAMP se veut complémentaire de ce que les Américains et les Britanniques font chacun de leur côté. Les premiers ont défini un programme d’assistance militaire (African Crisis Response Initiative) au profit notamment du Sénégal, de l’Ouganda, du Malawi, du Mali et du Ghana. Les seconds apportent leur appui au fonctionnement de plusieurs écoles d’état-major, notamment à Accra (Ghana), à Harare (Zimbabwe) et à Pretoria (République sud-africaine). B – Les questions en suspens 1) L’aide technique Le lecteur trouvera en annexe un tableau retraçant l’évolution depuis dix ans des postes d’assistants techniques. Au cours de cette période, le nombre de postes a baissé de manière continue, de 7348 à 2151. Le PLF 2000 prévoit encore la suppression de 40 postes en année pleine. Les pays concernés devraient être ceux disposant des enveloppes budgétaires les plus importantes, en particulier la Côte d’Ivoire, le Sénégal, Madagascar, le Gabon, le Cameroun et le Maroc. Votre Rapporteur avait exprimé l’année dernière sa désapprobation à l’égard du traitement réservé aux crédits d’assistance technique, réduits depuis de nombreuses années au rôle de variable d’ajustement budgétaire. Le Gouvernement avait promis une véritable réflexion sur la place et la forme à donner à l’assistance technique dans notre dispositif de coopération. Un rapport sur ce thème a été confié a M. Jean Némo qui a remis en juin 1999 un rapport d’étape, le rapport définitif nécessitant encore quelques mois de travail. En dépit de son aspect provisoire, ce rapport d’étape représente un travail important et remarquable mené avec objectivité et intelligence. L’assistance technique a été essentiellement conçue pour assurer aux Etats nouvellement indépendants, précédemment Territoires français, le maintien d’une administration en « état de marche » et le développement de leurs capacités internes. Ce dispositif avait été conçu comme transitoire. Les effectifs des coopérants se sont régulièrement accrus jusqu’au début des années 1980, période durant laquelle ils ont dépassé les vingt mille personnes, répartis moitié dans le « champ » (dont 50% dans quatre pays) et moitié dans le « hors champ » (dont plus de 90% au Maghreb). Au fur et à mesure des années, le rôle des assistants techniques s’est modifié. Dans une première période, les coopérants occupaient essentiellement des postes de responsabilité et d’exécution au sein même des nouvelles administrations nationales. Avec le temps, ils ont été progressivement remplacés à ces postes par des fonctionnaires nationaux et leur fonction a évolué vers le conseil ou l’encadrement de programmes ou de projets financés ou cofinancés par la France. L’existence de cette assistance technique constitue une exception française. Les autres « bailleurs de fonds » traditionnels (comme la Banque mondiale) préfèrent habituellement avoir recours à des prestataires de services (bureaux d’études et d’expertise le plus souvent) qu’ils chargent de mettre en place des procédures de contrôle et de suivi des projets qu’ils financent. M. Jean Némo, dans son rapport d’étape, s’est efforcé de dresser un bilan des coûts et avantages de l’assistance technique pour le pays donateur et le pays aidé. Avec beaucoup de nuance et de prudence, il a estimé probable que « la tradition d’une présence importante, admise comme allant de soi par la Coopération comme par les partenaires, a pesé sur la dimension des programmes et des projets et a contribué à certaines formes de pérennisation. Il existe plusieurs exemples où l’intérêt ou la nécessité de recourir à des opérateurs plutôt qu’à des coopérants directs a sensiblement réduit le besoin exprimé de « matière grise » en accompagnement des projets et a notablement raccourci la durée de sa présence, sans pour autant compromettre la bonne fin des projets. Le « confort » procuré par un recours aisé à l’assistance technique a écarté ou retardé les expériences de transfert des cadres nationaux des responsabilités d’expertise ». Au terme de son analyse, M. Jean Némo conclut que « le dispositif français de coopération technique, hérité de quatre décennies de pratiques relativement permanentes dans un contexte qui, dans le même temps, évoluait rapidement n’est plus un instrument adapté aux nouvelles formes de coopération, non plus qu’aux besoins des partenaires étrangers, quoique certains de ces derniers puissent parfois affirmer le contraire ». Mais il s’empresse d’ajouter que « cette constatation n’entraîne cependant pas condamnation » de l’aide technique et ouvre l’alternative entre deux évolutions : disparition ou marginalisation d’une part, modernisation et utilisation systématique d’autre part. M. Jean Némo affirme qu'en définitive, "l’appréciation de l’opportunité de cet instrument (l’assistance technique) reste éminemment politique". Votre Rapporteur en convient et voudrait se faire le défenseur de l’aide technique qui, à ses yeux, présente un double avantage, économique et politique. Tout d’abord, il n’est contesté par personne que, grâce à son dispositif d’assistance technique, la France s’est dotée en termes de coopération d’une expérience unique à laquelle il serait absurde de renoncer. L’assistance technique constitue un outil qu’il convient sans doute de moderniser, de professionnaliser, de « défonctionnariser », mais qui est le seul à pouvoir apporter à toute coopération la dimension et la qualité particulières propices à un meilleur transfert et une plus grande pérennisation des savoir-faire. Par ailleurs, l’assistance technique est tout aussi importante que les échanges intellectuels ou artistiques pour promouvoir une certaine culture française. Elle constitue la preuve vivante de l’amitié de la France envers les plus démunis et de sa préoccupation à œuvrer pour un développement commun. 2) La place des droits de l’Homme Il est difficile d’évoquer les relations entre droits de l’Homme et aide au développement sans tomber dans une conditionnalité trop rigide ou le cynisme. La conditionnalité trop rigide consisterait à afficher une politique drastique : pas d’aide au développement aux régimes qui ne respectent pas rigoureusement les droits de l’Homme. Ce serait faire payer encore plus aux peuples les dérives de leurs dirigeants et ce serait probablement la meilleure façon de faire baisser, voire disparaître, et avec bonne conscience, le volume de notre aide. L’aide au développement deviendrait pure mais il n’y aurait plus d’aide. Le cynisme consisterait à accepter comme inévitable, car liée trop étroitement à un degré de développement, la violation des valeurs essentielles qui fondent la dignité de l’homme. Comment est-il possible de concilier exigence et pragmatisme, persuasion et coopération, c’est là tout le dilemme auquel se heurte quotidiennement l’aide française. L’attention portée à la bonne gouvernance ne doit pas être perçue comme un abandon de l’éthique des droits de l’Homme. Elle tend au contraire à renforcer la capacité des Etats à assurer le respect de ces normes, afin que se consolident partout, à partir des réalités les plus diverses, un Etat de droit et une stratégie de développement durable. Ce sont des processus complexes et longs, qu’il faut nourrir notamment par la coopération, l’éducation et la formation. A cet égard, l’existence d’une société civile structurée, capable d’accompagner ce mouvement est un des moteurs indispensables. L’émergence d’institutions nationales de protection des droits de l’Homme, d’organisations de concertation sociale, sont autant de nouveaux espaces de dialogue possibles qui peuvent permettre à un Etat de droit de se construire. Une telle approche ne doit toutefois pas éluder la nécessité d'une action tournée vers la protection directe des droits de l’Homme affirmés tant par les constitutions nationales que par les conventions internationales. Tout programme de coopération peut également intégrer la problématique des droits de la personne humaine. C’est selon cette pratique que la France a décidé au cours de l’année 1999 de suspendre ses activités de coopération avec les Comores (à la suite du Coup d’Etat militaire du 30 avril 1999), la Guinée Bissau (à la suite du renversement par la violence du Président Vieira le 7 mai 1999), le Niger (à la suite de l’assassinat du président Baré en avril 1999) le Togo (en raison des tensions provoquées par la réélection contestée du Président Eyadéma)… Cette démarche a toutefois été modulée en fonction de la nature des événements, de la situation des populations civiles et des perspectives de reprise du dialogue. Par exemple au Togo, les mesures de suspension n’ont eu qu’une portée ciblée et ponctuelle, l’essentiel des moyens (FAC en cours, assistance technique…) fut préservé, ce qui d'ailleurs était discutable. C’est donc à la fois à un défi de modestie et d’ambition, de révolte et de sagesse que doit répondre notre politique de coopération pour promouvoir les droits de l’homme. Votre Rapporteur souhaiterait toutefois que la France n’agisse pas en cette matière drapeau en poche. C’est la raison pour laquelle il propose la création au ministère des Affaires étrangères d'un Bureau des droits de l'Homme comme celui qui existe au Royaume-Uni. 3) L’avenir de la Convention de Lomé Les négociations de l’accord qui devrait en mars 2000 succéder à l’actuelle Convention de Lomé ont été engagées à Bruxelles le 30 septembre 1998 et se sont poursuivies au cours de rencontres ministérielles, les 8 et 9 février 1999 à Dakar, et plus récemment les 29 et 30 juillet 1999 à Bruxelles. Ainsi que l’a rappelé notre collègue Yves Dauge dans son rapport consacré au « nouveau partenariat UE-ACP » (rapport n° 1176), l’objectif n’est plus d’enrichir ni de compléter ce qui a été longtemps considéré comme le modèle le plus abouti de la coopération Nord-Sud, mais d’assurer sa survie en transformant profondément les fondements et les conditions de ce partenariat. Un consensus existe pour constater que la Convention de Lomé s’est révélée impuissante à empêcher la marginalisation des pays ACP sur la scène mondiale, mais des divergences demeurent sur les corrections à y apporter. La France est convaincue que le soutien aux efforts d’intégration régionale est le moyen le plus efficace pour lutter contre cette marginalisation et voudrait par ailleurs élever la bonne gouvernance au rang d’élément essentiel de la future convention. Le temps est désormais relativement court avant l’arrivée à échéance de la quatrième Convention de Lomé . Votre Rapporteur espère qu’un compromis sera trouvé très prochainement afin d’éviter tout vide juridique qui serait préjudiciable au maintien de relations privilégiées entre l’Union européenne et le groupe ACP. CONCLUSION L‘aide au développement représente une composante essentielle de la politique étrangère française. La réflexion qui est aujourd’hui entreprise, sous la double contrainte de l’efficacité et de la transparence, est une réflexion salutaire qui tend à moderniser une politique de coopération de plus en plus soumise à la critique. Votre Rapporteur éprouve à titre personnel beaucoup de méfiance à l’égard de tout dogmatisme mais considère qu’il est indispensable de poser clairement quelques principes. C’est la raison pour laquelle il se réjouit que le gouvernement ait accepté d’organiser, comme le demandait M. Yves Tavernier dans son rapport de décembre 1998 au Premier ministre et comme nous l’avions nous-mêmes réclamé à plusieurs reprises, un débat parlementaire annuel, non budgétaire, sur la politique de coopération et ses orientations. Le budget qui nous est soumis nous apparaît être un instrument allant dans le sens de la réforme. C’est la raison pour laquelle votre Rapporteur vous invite à donner un avis positif à l’adoption de ces crédits. EXAMEN EN COMMISSION I. Audition, le mardi 26 octobre 1999, de M. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères, et de M. Charles Josselin, ministre délégué à la Coopération et à la Francophonie, sur les crédits des Affaires étrangères pour 2000. Le Président Jack Lang a rappelé que l’examen du budget du ministère des Affaires étrangères était cette année l’objet d’une nouvelle procédure. Le 4 novembre, la Commission des Affaires étrangères tiendra une réunion élargie aux autres commissions et ouverte à la presse au cours de laquelle les ministres pourront présenter les grandes lignes de leur budget et répondre en détail aux questions des parlementaires. M. Charles Ehrmann s’est interrogé sur la pertinence de cette nouvelle procédure qui ne lui semble pas digne de l’importance du ministère des Affaires étrangères. Le Président Jack Lang a estimé qu’il s’agissait au contraire d’une excellente initiative. M. Yves Tavernier, rapporteur spécial de la Commission des Finances sur les crédits des Affaires étrangères, a exposé qu’après une érosion constante des moyens accordés au ministère des Affaires étrangères, on assistait enfin à une stabilisation qui devrait déboucher ultérieurement sur un rattrapage. Le budget paraît en progression car il intègre 150 millions de francs, destinés à financer l’ouverture de la nouvelle ambassade de France à Berlin, alors que ce type de dépense était jusqu’à présent inscrit dans la loi de finances rectificative. Par ailleurs, le chapitre des contributions obligatoires diminue alors que le financement de la MINUK devra sans doute conduire à une réévaluation en cours d’exercice. Le fonds d’urgence humanitaire est chroniquement sous-évalué. Quant au taux de change retenu, il paraît en dessous de la réalité ce qui obligera à un réajustement. M. Yves Tavernier a demandé si l’on pouvait espérer une réévaluation du taux de retour sur le fonds de concours alimenté par les droits de chancellerie. Auteur d’un rapport d’information sur les services consulaires, il a estimé que le ministère des Affaires étrangères devrait bénéficier du même dispositif que celui du ministère de l’Economie et des Finances et obtenir que 50% des droits de chancellerie lui reviennent au bénéfice de ses services consulaires. Il a relevé qu’en 1992 le ministère des Affaires étrangères ne gérait que 17% des crédits concourant à l’action extérieure de la France contre 30% aujourd’hui alors que la part du ministère de l’Economie et des Finances était passée de 37,3% à 24,5%. M. Jean-Louis Bianco, rapporteur pour avis de la Commission des Affaires étrangères sur les crédits des Affaires étrangères, a déclaré partager les observations et les souhaits de M. Yves Tavernier. Le budget 2000 permet de stopper l’érosion des effectifs mais sa progression globale est liée à l’augmentation du titre V grâce à l’inscription en loi de finances de crédits qui apparaissaient jusqu’ici en collectif budgétaire. Il a souhaité savoir quel était et quel serait l’impact des dépenses induites par le Kosovo sur les autres actions du ministère des Affaires étrangères. M. Pierre Brana, rapporteur pour avis de la Commission des Affaires étrangères sur les crédits de la Coopération, a observé que le Nigeria ne figurait pas sur la liste des pays de la zone de solidarité prioritaire (ZSP) arrêtée en janvier 1999 par le Comité de la coopération internationale et du développement (CICID) mais que ce pays y avait été intégré en mars. Il a demandé des éclaircissements sur cette procédure d’inscription. Il a observé que la création d’un chapitre spécial, le chapitre 68-93, pour les dons destinés à financer des projets mis en œuvre par l’Agence française de développement (AFD) aura pour conséquence de diminuer le contrôle parlementaire sur des sommes qui transitaient auparavant par le Fonds d’action de coopération (FAC), où siègent des parlementaires. Or, le conseil de l’AFD, où le Parlement est également représenté, n’est saisi que des projets supérieurs à 10 millions de francs. Il a souhaité des explications sur la future réforme du FAC qui deviendra le Fonds de solidarité prioritaire. Le contrôle parlementaire sera-t-il maintenu ? M. Patrick Bloche, rapporteur pour avis de la Commission des Affaires culturelles, familiales et sociales sur les crédits des Relations culturelles internationales, a souhaité savoir quel bilan l’on pouvait tirer de la réforme de l’audiovisuel extérieur engagée en avril 1998 et quels avaient été les résultats du sommet de Moncton. M. Hubert Védrine a rappelé que le ministère des Affaires étrangères avait subi de fortes réductions de ses moyens et de ses effectifs au cours des six dernières années. Il est très important que les arbitrages du Premier Ministre aient permis de stopper cette érosion constante - en particulier la baisse des effectifs - même si ce n’est pas encore suffisant. La bonne gestion de la fusion a permis de dégager 92 emplois qui seront pour une part importante affectés à l’administration consulaire. C’est un geste traduisant la considération à l’égard de cette administration et de ses agents. Les crédits progressent de 0,6 %. Il existe de nouvelles charges – 160 millions de francs pour l’ambassade à Berlin et 20 millions liés à la modification du mode de rémunération des gendarmes - mais celles-ci auraient dues être financées de toute façon. Un tableau retraçant l’évolution du budget à structure constante sera distribué aux parlementaires. Ce budget a été élaboré sur l’hypothèse d’un dollar à 5,83 francs. Si un écart apparaît, il sera sans conséquences sur les rémunérations et sur les contributions obligatoires qui font l’objet d’ajustements automatiques. Pour les dépenses de fonctionnement et d’intervention libellées en devises, il en va autrement. Le taux de retour sur les fonds de concours dont bénéficie le ministère des Affaires étrangères est passé de 20% à 30% pour la période 1997-2000. Le porter à 50% de manière pérenne serait certainement très intéressant. La contribution de la France au budget de la MINUK s’élève à 140 millions de francs et le ministère des Affaires étrangères a redéployé 300 millions de francs pour contribuer au plan humanitaire en faveur du Kosovo. Le fonds d’urgence humanitaire bénéficie de 6 millions de mesures nouvelles. M. Charles Josselin a précisé que le fonds d'urgence humanitaire était abondé au fur et à mesure des besoins et que le financement des 140 millions de francs pour le Kosovo sera assuré en partie par la Coopération. En ce qui concerne l'inscription du Nigeria sur la liste de la zone de solidarité prioritaire, la question avait été évoquée par le CICID dès le 28 janvier 1999. Le Nigeria, à l'époque, n'avait pas été retenu car sa transition démocratique n'était pas encore achevée. Les élections présidentielles s'étant déroulées dans des conditions satisfaisantes, il a été jugé que le Nigeria devait être inscrit sur la ZSP sans attendre. Cette décision sera officialisée lors de la prochaine réunion du CICID. S'agissant de la création d'un chapitre spécifique pour les dons destinés à financer des projets mis en œuvre par l'AFD, M. Charles Josselin a reconnu que se posait le problème du maintien du contrôle parlementaire, déjà soulevé par le Sénateur Michel Charasse. Il a souligné que les ambassadeurs étaient associés en amont aux projets de l'AFD. Le FAC doit se transformer en fonds de solidarité prioritaire avec un conseil d'orientation auquel seront associés les parlementaires et un conseil d'examen des projets. Les rapporteurs budgétaires des assemblées seront-ils associés à ce dernier conseil ? La question n'est pas encore tranchée. M. Hubert Védrine a souligné les succès d'audience de TV5 à la suite de la mise en œuvre du plan préparé par M. Jean Stock. TV5 touche aujourd'hui 111 millions de foyers, ce qui représente une progression de 25% en un an. L'audience est en hausse dans la quasi-totalité des pays. Le seul point noir est l'échec du lancement de TV5 aux Etats-Unis. M. Jean Stock, qui accomplit un travail formidable, continue son plan de modernisation de TV5, notamment en créant un service d'annonces des programmes hebdomadaires sur Internet et en développant le sous-titrage. _______ II - Au cours de sa réunion du jeudi 4 novembre 1999, la Commission a examiné pour avis les crédits des Affaires étrangères pour 2000, dans le cadre d'une nouvelle procédure. Le texte intégral du compte rendu de cette réunion figure au tome II - Affaires étrangères de l'avis budgétaire (n° 1863) présenté au nom de la Commission des Affaires étrangères, sur le projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805), par M. Jean-Louis Bianco, Rapporteur pour avis des crédits des Affaires étrangères. Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la Coopération et du Développement pour 2000. ANNEXE Assistance technique : évolution depuis 10 ans des effectifs tous statuts Cette annexe, publiée dans le rapport imprimé, ne figure pas dans le document mis en ligne pour des raisons techniques. _____________ N°1863-III. - Avis de M. Pierre Brana, au nom de la commission des affaires étrangères, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Affaires étrangères : coopération et développement. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
Seulement un accord de principe, le 28 janvier, pour le Nigeria, qui fut toutefois confirmé en mars et qui devra être officiellement acté lors d'une prochaine réunion du CICID. |