N° 1866 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805), TOME IV AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE et ENVIRONNEMENT ENVIRONNEMENT PAR M. JEAN-PIERRE BLAZY, Député. —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 1861 (annexe 7) Lois de finances. La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Yvon Abiven, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Maxime Bono, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Vincent Burroni, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, MM. Jacques Desallangre, Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Marc Dumoulin, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Jean-Yves Le Déaut, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Marius Masse, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Marc Nudant, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, François Sauvadet, Michel Tamaya, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Gérard Voisin, Roland Vuillaume.
MESDAMES, MESSIEURS, Le projet de loi de finances pour 2000 confirme que la protection de l’environnement constitue désormais une des principales priorités de l’action gouvernementale. S’élevant à 4,298 milliards de francs, les crédits de l’environnement sont en progression de 8,6 % par rapport à ceux inscrits dans la loi de finances initiale pour 1999. Le budget de l’environnement se situe au deuxième rang (après le budget de l’outre-mer) des plus fortes progressions budgétaires. Cette volonté politique de doter le ministère de l’environnement de moyens substantiels est récente. La loi de finances pour 1998, largement « prise en marche » par l’actuel gouvernement n’augmentait que très modestement les crédits de l’environnement (+ 0,9 %) faisant alors déplorer à Mme Nicole Bricq, rapporteur pour avis de la commission de la production et des échanges, que « ce budget reste d’année en année l’un des plus modestes de l’Etat ». C’est la loi de finances pour 1999 qui a marqué l’infléchissement de la politique gouvernementale dans ce domaine avec l’inscription de crédits en hausse de près de 15 % et surtout avec la mise en oeuvre d’une véritable fiscalité écologique fondée sur un instrument unique : la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Le temps est donc révolu où le ministère de l’environnement était au mieux considéré comme un simple contre-pouvoir face à plusieurs départements ministériels à la puissance avérée (équipement, transports, industrie, agriculture) et s’apparentait dans le pire des cas à l’« alibi écologique » d’une politique gouvernementale ayant d’autres priorités. Le projet de loi de finances pour 2000 s’inscrit dans le prolongement du budget précédent. Désormais, le ministère de l’environnement tend à devenir un ministère « de plein exercice ». En effet, la progression des dotations budgétaires permettra en particulier d’asseoir l’autorité technique du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. C’est à cette fin que sera créée l’année prochaine une nouvelle direction centrale chargée des études économiques et de l’évaluation environnementale permettant de renforcer les capacités d’expertise du ministère. Comprenant 60 à 70 personnes, cette direction mesurera l’efficacité de nos instruments juridiques et fiscaux de protection de l’environnement et l’impact « écologique » des politiques publiques. Dans le même esprit, les crédits alloués à l’Institut français de l’environnement (IFEN) connaîtront une forte augmentation (+ 10,6 % en crédits de paiement et + 18,7 % en autorisations de programme) soutenant ainsi sa mission de connaissance de l’environnement. Par ailleurs, un effort particulier est fait en faveur de la prévention des risques. Les autorisations de programme proposées pour l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) et pour l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) progressent ainsi respectivement de 24 % et de 8 %. Votre rapporteur ne peut toutefois que relever – pour le déplorer – le manque d’homogénéité de cet effort. Ainsi dans les crédits de l’ADEME, alors que les sommes allouées pour des actions telles que la dépollution des sols ou le ramassage des huiles usagées s’inscrivent en hausse, les dotations affectées à la politique des déchets et à l’isolation acoustique au voisinage des aérodromes ne sont que reconduites dans une période où les demandes des citoyens et des collectivités territoriales affluent et où le retard dans le traitement des dossiers s’accumule. Les exigences communautaires conduisent par ailleurs le Gouvernement à accentuer son effort en direction des zones naturelles sensibles. Afin de combler le retard pris par le précédent gouvernement pour la détermination des sites du réseau « Natura 2000 », le fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) voit doubler sa dotation en crédits de paiement en 2000 et ses autorisations de programme progresser de plus de 36 %. Pour leur part, les crédits alloués aux parcs nationaux augmentent de 5 % en dépenses ordinaires de près de 15 % en subventions d’investissement (autorisations de programme) afin de financer l’ouverture du nouveau parc national de Corse. Parallèlement à cet important effort budgétaire, le Gouvernement a continué à développer d’autres instruments servant la politique de l’environnement. C’est ainsi qu’un nouveau compte spécial du Trésor alimentant le fonds national de l’eau a été créé. Ce fonds est composé de deux sections. La première dotée de 958 millions de francs finance le fonds national pour le développement des adductions d’eau ; elle est gérée par le ministère de l’agriculture. La seconde, dotée de 500 millions de francs, correspond au nouveau fonds national de solidarité pour l’eau. Financée par un prélèvement sur les agences de l’eau, ce fonds, géré par le ministère de l’environnement et de l’aménagement du territoire, met en place une véritable politique de solidarité entre les bassins versants permettant ainsi de financer des actions d’intérêt commun à l’ensemble des bassins. Enfin, l’assiette de la taxe générale sur les activités polluantes est élargie aux domaines de la pollution de l’eau – les détergents phosphatés entrent dans son champ d’application – et des pollutions d’origine agricole (en attendant son extension en 2001 aux consommations intermédiaires d’énergie). Intégré au projet de loi de financement de la sécurité sociale, le produit de la TGAP doit contribuer à alléger le financement des charges résultant de la réduction du temps de travail. De ce point de vue, la TGAP permet d’inscrire l’action du Gouvernement en faveur de l’environnement dans le cadre plus vaste de la lutte pour l’emploi, impératif mis en tête des priorités nationales par le Premier ministre dès sa prise de fonctions. La poursuite de l’extension de l’assiette de la TGAP l’année prochaine doit d’ores et déjà nous conduire à nous interroger sur ses conséquences budgétaires. La rationalisation et la simplification de notre fiscalité écologique passait par la création d’une taxe unique dont le produit devait être versé à l’Etat et servir des causes d’intérêt national, telle la création d’emplois. Cependant, il est essentiel que la forte progression des revenus attendus de la TGAP trouve, dès le prochain projet de loi de finances, une traduction arithmétique dans le budget de l’environnement. Enfin, il faut signaler que 2000 sera pour notre pays une année importante puisque la présidence de l’Union européenne lui reviendra à partir de juillet prochain. Dans ce contexte, on ne peut que se féliciter de la progression de 11 % des crédits consacrés à l’action internationale du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. Souhaitons que ces six mois de présidence soient mis à profit par la France pour relancer une véritable politique européenne de l’environnement et que les directives promises ou à l’étude depuis de nombreuses années (telle celle sur le bruit), voient enfin le jour. Pour de nombreux observateurs soucieux de la protection de l’environnement, la loi de finances pour 1999 avait été historique. En effet, outre le lancement d’un véritable instrument fiscal au service de l’environnement – la TGAP –, ce budget enregistrait la plus forte croissance des crédits de l’environnement depuis la création du ministère. S’établissant à 2,179 milliards de francs (hors TGAP), ils étaient en progression de près de 15 % par rapport à la loi de finances pour 1998, affichant ainsi une hausse que n’avait même pas générée la création des directions régionales de l’environnement (DIREN) en 1991. Le projet de loi de finances pour 2000 était donc attendu, chacun voulant voir si cet effort avait fait long feu ou si, au contraire, l’action du Gouvernement en faveur de l’environnement s’inscrivait dans la durée. Avec des crédits de paiement en hausse de 8,6 %, la démonstration est faite que le Gouvernement tient à faire du ministère de l’aménagement et de l’environnement, un ministère de plein exercice et donc à le doter de moyens financiers conséquents. BUDGET DE L’ENVIRONNEMENT (en milliers de francs)
* TGAP incluse Indiquons également que dans le projet de loi de finances pour 2000 sont inscrits pour plus de 2,3 milliards de francs de mesures nouvelles représentant 53,7 % de l’ensemble des crédits alloués au ministère de l’environnement. L’analyse de ces crédits par agrégats souligne les priorités retenues par le Gouvernement en matière de politique environnementale. RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR AGRÉGATS (en millions de francs)
Une analyse plus précise des différents chapitres contenus dans ces agrégats montre que l’action du Gouvernement se concentre principalement autour de trois priorités : – le renforcement des capacités d’expertise et de contrôle du ministère comme l’atteste la création d’une nouvelle direction d’administration centrale spécialisée dans les études économiques et l’évaluation ; – la prévention des pollutions, des nuisances et des risques naturels ; – la consolidation des dispositifs de protection des espaces naturels sensibles et de la biodiversité. La politique de l’eau n’est pas pour autant négligée, comme pourrait faussement l’attester le tableau ci-dessus. Elle est désormais principalement financée sur un compte spécial du Trésor qui sera présenté ultérieurement dans ce rapport. I.— VERS UN MINISTÈRE DE « PLEIN EXERCICE » A.— LA CRÉATION DE LA DIRECTION DES ÉTUDES ÉCONOMIQUES ET DE L’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE Outre la direction générale de l’administration et du développement, les directions d’administration centrale du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement avaient jusqu’à présent des compétences verticales : eau, prévention des pollutions et des risques, nature et paysage. Pour asseoir l’autorité technique du ministère, il importait de créer une structure transversale ayant vocation à conduire des expertises, à donner des conseils et à évaluer les politiques publiques en matière d’environnement. C’est cette mission qui a été assignée à la direction des études économiques et de l’évaluation environnementale (D4E). Cette nouvelle direction, dotée de 10 millions de francs de crédit pour sa première année d’existence regroupera environ 60 à 70 personnes. Celles-ci devraient provenir pour moitié de redéploiements effectués au sein du ministère ; des personnels de la direction de la nature et des paysages et du service de la recherche et des affaires économiques de la direction générale de l’administration et du développement seront ainsi mutés à la D4E. L’autre moitié des effectifs devrait être affectée à des postes créés, ceux-ci devant pour une large part être réservés à des économistes. Parmi ses attributions, la D4E aura la responsabilité de la tutelle de l’institut français de l’environnement (IFEN) et de la commission des comptes de l’environnement. L’IFEN, qui constitue une unité essentielle du ministère, pourra ainsi fournir, conformément à sa mission de connaissance de l’environnement, les données chiffrées utiles à la D4E. La forte hausse de sa dotation budgétaire (+ 8,6 % dont + 10,6 % pour les seuls crédits d’investissement) traduit la volonté publique de voir son rôle renforcé, ce qu’atteste la création de cinq postes en son sein. La D4E constituera donc une unité permanente de conseil et d’assistance dans la négociation, la définition et la mise en œuvre des politiques publiques ayant un impact environnemental. Elle sera également chargée de mesurer sur le long terme les incidences environnementales des choix gouvernementaux. Pour mener à bien ses différentes missions, la D4E travaillera en collaboration étroite avec les organismes internationaux concernés par les problèmes environnementaux et, en France, avec l’INSEE, le commissariat général au Plan et la direction de la prévision du ministère chargé des finances. On voit donc que son champ d’action dépasse largement les compétences réglementaires du ministère de l’environnement. Il est certain que confier à un département ministériel une fonction l’autorisant à expertiser – même dans un domaine précis – les politiques publiques mises en œuvre par d’autres ministères va susciter des problèmes. Des habitudes seront ainsi bousculées et des susceptibilités devront être tues. Reste à savoir toutefois comment s’exercera cette mission : la D4E pourra-t-elle s’« autosaisir » et expertiser de sa propre initiative les politiques publiques ? Son attention devra-t-elle être alertée par une tierce personne, qui, en l’espèce, ne pourrait être que le Premier ministre ? Au jour où ce rapport est rédigé, la question ne semble pas encore tranchée. Elle est pourtant d’importance et loin d’être politiquement neutre. B.— UNE CAPACITÉ D’EXPERTISE MISE AU SERVICE D’UNE POLITIQUE DÉCONCENTRÉE DE L’ENVIRONNEMENT 1. Le renforcement des moyens des directions régionales de l’environnement (DIREN) Créées en 1991 en métropole et en 1994 dans les départements d’outre-mer, les directions régionales de l’environnement (DIREN) constituent un rouage essentiel de l’action du ministère dans ses missions d’expertise et de contrôle. Leur rôle est multiple : coordination de l’action des différents services déconcentrés de l’Etat dans des domaines touchant à la protection de l’environnement, contrôle de l’application des lois et règlements relatifs à l’eau, à la protection de la nature et des sites, aux études d’impact, aux paysages, à la publicité extérieure, participation à l’élaboration des documents de planification (contrats de plan Etat-régions, schémas directeurs, schémas d’aménagement et de gestion des eaux, chartes des parcs naturels), instruction de certaines demandes d’autorisation (travaux en sites classés, questions relatives aux réserves naturelles), expertise dans de multiples domaines (hydrogéologie, écologie, paysage, hydrobiologie, etc.). Pour divers que soit le champ d’application de leurs prérogatives, la réalité du pouvoir des DIREN n’en est pas moins relative, d’abord parce que leurs missions de police sont assez limitées (elles concernent principalement le seul domaine de l’eau) et ensuite parce que leurs effectifs sont trop faibles (ce qui induit souvent des temps de réaction trop longs). Dès 1998, le ministère de l’environnement s’est lancé dans une entreprise de modernisation de ses services territoriaux visant en particulier à accroître les pouvoirs des DIREN par une plus forte déconcentration des procédures administratives. Dans le même esprit, des négociations ont été initiées en 1999 avec les ministères chargés de l’agriculture et de l’équipement afin d’élaborer des chartes précisant le rôle respectif des différents services déconcentrés dans la mise en œuvre des politiques de l’environnement. Cet effort de modernisation trouve aujourd’hui une traduction budgétaire dans le projet de loi de finances pour 2000. Ainsi les moyens des services alloués aux DIREN progressent très fortement : – les crédits liés aux rémunérations du personnel en activité passent de 140 millions de francs en 1999 à 244 millions de francs dans le projet de budget pour 2000 ; ils reflètent la progression des effectifs des DIREN, 36 nouveaux postes devant être créés l’an prochain dans les services déconcentrés du ministère ; – les crédits de matériels et de fonctionnement des services s’élèvent à 84,5 millions de francs contre 70,5 millions de francs lors de l’exercice budgétaire précédent (soit une progression de 19,8 %) ; – les crédits d’investissement sont désormais de 25 millions de francs alors qu’ils s’établissaient à 17,8 millions en 1999 (+ 40,4 %). Cette progression importante et généralisée des moyens alloués aux DIREN montre que le Gouvernement ne veut pas s’en tenir à un simple réaménagement des missions de ces services déconcentrés mais procède à un véritable réexamen de leur action. Aidé par la création de la D4E, le ministère définira courant 2000 un ensemble d’indicateurs permettant d’évaluer le suivi de la politique environnementale. Le programme de mise à niveau des moyens humains et matériels sera donc poursuivi. De même, la possibilité de mettre à disposition des services vétérinaires et des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE), des personnels des DIREN doit être étudiée afin de renforcer le rôle joué par les agents du ministère de l’environnement dans la police des installations classées. A noter que l’inspection des installations classées compétente pour les seuls établissements industriels – donc hors installations classées agricoles – qui dépend des DRIRE, voit en 2000 ses effectifs passer de 775 à 819. 2. Les volets « environnement » des contrats de plan La prise en compte de l’impératif de protection de l’environnement au niveau régional est au centre des préoccupations du Gouvernement. Un chiffre illustre éloquemment cette volonté : sur les 296 emplois nouveaux créés, en deux ans, au sein du ministère de l’environnement, 210 ont concerné les services déconcentrés. C’est à travers les contrats de plan Etat-régions que cette volonté trouve sa pleine expression. Pour la période 2000–2006, les actions proposées à la contractualisation s’articulent autour de six axes : – connaître et faciliter l’accès à la connaissance de l’environnement, – définir et mettre en œuvre une gestion partenariale de l’espace, – prévenir et traiter les risques, les nuisances, et les pollutions, – maîtriser l’énergie, – s’attacher à une gestion durable de l’eau, – veiller à « l’écoconditionnalité » des programmes d’actions. Les crédits affectés par l’Etat aux volets environnement (première enveloppe) s’élèvent, pour la période 2000–2006 à 2 618 millions de francs contre 1 302 millions pour le précédent contrat (métropole et DOM), soit un doublement, au service des trois priorités gouvernementales : l’emploi, la cohésion sociale et le développement durable. A ces sommes, doivent s’ajouter les dotations finançant les grands programmes inter-régionaux : Plan Loire Grandeur Nature, Territoire Saône-Rhin, Mont Saint-Michel.
II.— LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS, DES NUISANCES Les crédits affectés à la prévention des pollutions et des risques, regroupés sous l’agrégat 04, s’élèvent à 2,29 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000 contre 2,19 milliards de francs dans le budget pour 1999, soit une progression de 4,4 %. Cet agrégat dont on trouvera le détail des crédits dans le tableau ci-après regroupe différents types d’actions : prévention des risques naturels, lutte contre la pollution de l’air, prévention des risques industriels, lutte contre le bruit, promotion des éco-produits et renforcement des moyens de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) et de l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME). TABLEAU TABLEAU A.— LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS Les crédits affectés à la prévention des risques industriels s’élèvent dans le projet de budget pour 2000 à 89,2 millions de francs (+ 13,6 %). Les quatre cinquièmes de ces dotations sont consacrés à l’établissement des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR) et des dossiers communaux synthétiques (DCS). Rappelons en effet que la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement a prévu l’élaboration de plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêts, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes et les cyclones. 10 000 PPR devront être réalisés d’ici dix ans. A ce jour, 2 273 seulement l’ont été. On a toutefois enregistré en 1999 une accélération sensible du rythme d’élaboration des PPR puisque 300 furent achevés au cours de cette année contre 245 en 1998 et 99 en 1997. La progression importante des crédits du chapitre 34-98, consacrés à ce type d’actions (ils passent de 67 à 92,5 millions de francs, affichant ainsi une hausse de 8,1 %), laisse à penser que l’année 2000 devrait permettre au Gouvernement de franchir le cap des 3000 PPR. Ces dotations budgétaires devraient également améliorer l’information des populations exposées en soutenant financièrement l’élaboration de dossiers communaux synthétiques (4 636 ont été réalisés à ce jour dont les trois cinquièmes au cours de la seule année 1999). L’essentiel des crédits restants consacrés à la prévention des risques naturels sont inscrits au chapitre 67-20. En 2000, les autorisations de programme inscrites sur cette ligne feront plus que doubler en s’élevant à 10,6 millions de francs (contre 5,1 millions en 1999), permettant principalement d’aider les collectivités locales entreprenant des études pour diminuer leur vulnérabilité face aux aléas naturels. Pour clore le chapitre sur la prévention des risques naturels, il convient enfin de signaler qu’une dotation annuelle de 3 millions de francs a été créée afin de permettre d’analyser les catastrophes naturelles survenues tant en France qu’à l’étranger. B.— LA LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L’AIR L’ensemble des dépenses ordinaires et des crédits de paiement relatifs à la lutte contre la pollution atmosphérique s’élève pour 2000 à 355,4 millions de francs, affichant ainsi une progression de 8,1 % par rapport à 1999 (328,6 millions de francs). Plus de la moitié de ces crédits est destinée à la mise en œuvre de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie. Ces dotations présentent une double particularité : – elles se déconcentrent fortement ; ainsi en 1999, les crédits des titres III et IV consacrés à l’application de la loi sur l’air étaient gérés pour plus de moitié par l’administration centrale alors qu’en 2000, le cinquième seulement de ces crédits relèvera encore de ladite administration ; – elles sont en sensible progression : · Les crédits du chapitre 34-98, articles 60 et 70 sont portés à 13 millions de francs (+ 30 % par rapport à 1999). Ils doivent servir à la réalisation d’études préalables à l’élaboration des plans prévus par la loi (plans de déplacement urbain, plans régionaux pour la qualité de l’air, plans de protection de l’atmosphère) et à la mise en œuvre de diverses actions de communication. La forte augmentation de ces crédits s’explique, en particulier, par le fait que 2000 sera une année importante pour l’élaboration des plans de protection de l’atmosphère en raison de la mise en application de la directive européenne du 22 avril 1999 qui, par la fixation de nouvelles valeurs limites, aura pour effet d’accélérer la réalisation de ces documents. S’agissant plus spécialement des plans de déplacements urbains (PPU), rendus obligatoires par l’article 14 de la loi sur l’air dans les périmètres de transports urbains (PTU) des 58 agglomérations de plus de 100 000 habitants, l’avancée des travaux d’élaboration est variable. Pour l’instant, seule Lyon a approuvé son PDU en octobre 1997. D’autres agglomérations sont à un stade avancé de la procédure puisqu’elles ont déjà validé leur projet. Tel est le cas d’Aubagne, Orléans, Metz, Rouen, Nice, Bordeaux, Rennes, Lille, Grenoble et Saint-Etienne. Une enquête, réalisée récemment en concertation avec le groupement des autorités responsables des transports (GART) et le centre d’étude sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques (CERTU), indique que 28 des 50 agglomérations ayant répondu se situent au niveau des phases de pré-diagnostic ou de diagnostic, les autres se répartissant de part et d’autre de ces étapes : une à l’amont, 11 au stade de lancement de la démarche ou de la constitution des structures de travail et 10 au stade, soit de l’élaboration de scénarios, soit de la finalisation du projet choisi. Ce même travail montre également que, sur les 33 agglomérations ayant avancé une date prévisionnelle d’approbation de leur plan, seules deux d’entre elles envisagent une date postérieure au 31 décembre 2000. En Ile-de-France, le problème est particulier car l’élaboration du PDU incombe à l’Etat et non à l’autorité locale compétente pour l’organisation des transports urbains. Actuellement, le stade du diagnostic vient d’être dépassé par la publication d’un rapport le 25 juin 1999. L’élaboration des scénarios est en cours et le calendrier prévisionnel retenu pour les phases ultérieures de la démarche prend en compte celui relatif à l’établissement du plan régional de la qualité de l’air (PRQA). Cet échéancier prévoit une approbation du PDU régional à l’issue de premier semestre 2000, lequel sera consacré aux procédures obligatoires de consultation des collectivités locales et d’enquête publique, prescrites par la loi sur l’air. · Les crédits du chapitre 44-10, articles 80 et 90, s’élèvent à 55 millions de francs, progressant ainsi de 10 % par rapport à ceux inscrits dans la loi de finances précédente. L’essentiel des dotations de ce chapitre permet de soutenir le fonctionnement des associations chargées de gérer les réseaux de surveillance de la qualité de l’air et de la banque de données sur la qualité de l’air. La hausse de ces crédits est justifiée par les besoins encore insatisfaits dans le domaine de la lutte contre la pollution atmosphérique : couverture de l’ensemble du territoire national par les réseaux de surveillance, définition de nouveaux indicateurs de pollution pour le benzène ou les particules fines, développement de nouveaux moyens d’information du public, etc. Il convient, à ce stade du rapport, de souligner que la mise en place du dispositif de surveillance n’a pas fait l’objet de retards criants. L’article 3 de la loi prévoyait la mise en place de tels dispositifs : – au 1er janvier 1997 dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants (soit 23 agglomérations), – au 1er janvier 1998 dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants (soit 35 agglomérations), – au 1er janvier 2000 pour l’ensemble du territoire national. Au 1er janvier 1997, 22 des 23 agglomérations de plus de 250 000 habitants recensées faisaient effectivement l’objet d’une surveillance de la qualité de l’air, la dernière, Tours n’a été équipée que courant 1998, après association des collectivités concernées. Parmi les 35 agglomérations de plus de 100 000 habitants recensées, plus de 25 étaient effectivement équipées au 1er janvier 1998 ; les autres étaient soit en cours d’équipement (Lorient, Perpignan, Tours), soit sur le point d’être équipées, après extension du périmètre de compétence d’un réseau existant (Troyes, Maubeuge) ou après création d’une nouvelle association (Valence). Trois agglomérations de départements d’outre-mer étaient également concernées par ces retards. A ce jour, pour deux d’entre elles (Saint-Denis-de-la-Réunion et Fort-de-France), une association de gestion de réseau a été créée, une étude préalable à l’implantation d’un réseau a été réalisée et les premières stations sont en cours de mise en place. Pour la troisième, Pointe-à-Pitre, une association est en cours de création et une étude préalable va commencer. Au niveau du territoire national, les 39 associations de gestion de réseaux en place, devraient être en mesure d’assurer, dès le 1er janvier 2000, grâce à une extension de leur périmètre de surveillance, la couverture de l’ensemble du territoire national, à l’exception toutefois de la Corse, où à ce jour, aucune association n’a encore été créée. · La plupart des autres crédits sont reconduits, tant ceux du chapitre 57-20 concernant divers travaux d’études que ceux affectés, par le biais du chapitre 67-30, à l’ADEME afin de lui permettre de mener à bien sa mission de surveillance de la pollution atmosphérique. D’un point de vue plus général, l’application de la loi sur l’air est satisfaisante. Alors que ce texte comportait un nombre important de mesures très disparates, techniquement ou politiquement difficiles à mettre en œuvre, il n’a pas connu de retards trop importants dans sa traduction réglementaire. Ce constat vaut principalement pour les textes d’application relevant du ministère de l’environnement, à l’exception notable du décret relatif aux plans de protection de l’atmosphère dont on nous dit toutefois la procédure d’élaboration très avancée. En revanche, s’agissant des textes relevant d’autres départements ministériels, tel le ministre de l’équipement, des transports et du logement, votre rapporteur ne peut que regretter que certains décrets et arrêtés ne soient toujours pas publiés, comme ceux relatifs à l’incorporation de bois dans la construction, aux règles de construction et d’isolation thermique des bâtiments et à l’affichage de la consommation énergétique à l’intérieur des immeubles. C.— LA PRÉVENTION DES RISQUES INDUSTRIELS Les crédits consacrés à la prévention des risques industriels s’élèvent à 17,3 millions de francs, affichant ainsi une progression de près de 40 % par rapport à ceux inscrits lors de l’exercice budgétaire précédent. Ces moyens vont permettre de mettre en œuvre la directive européenne 96/82 du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, dite directive « Seveso II ». En effet, les exigences renforcées de la directive Seveso II ne manquent pas d’avoir des incidences financières pour l’Etat car : – les études réalisées dans le cadre de la mise en œuvre de la directive Seveso I vont devoir aussi être mises à jour ; – les programmes d’inspection que la nouvelle directive impose aux Etats membres sont plus sévères, plus fréquents et portent sur un plus grand nombre d’établissements ; alors que 372 établissements sont soumis à la directive Seveso I, on estime à environ 500 le nombre de sites devant respecter les dispositions des nouvelles normes européennes ; en effet, certains seuils (pour les produits agropharmaceutiques par exemple) ont été abaissés et certains critères ont été redéfinis (ainsi la notion de présence de produits dangereux se substitue à celle de stockage) ; – les exigences en matière d’information du public et de maîtrise de l’urbanisation sont également renforcées ; – les plans d’urgence sont plus détaillés. C’est pour anticiper l’application de la directive Seveso II que les effectifs des inspecteurs des installations classées ont été augmentés par la création de 44 postes dans les directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE) et de 20 postes dans les directions des services vétérinaires. Signalons enfin qu’en matière de prévention des risques industriels, les dépenses ordinaires et les autorisations de programmes de l’Institut national de l’environnement industriels et des risques (INDERIS) qui seront analysées ultérieurement, progressent de 18 millions de francs en 2000 (+ 14,8 %). D.— LA LUTTE CONTRE LE BRUIT La lutte contre le bruit est une exigence essentielle car, de toutes les nuisances, c’est incontestablement celle qui perturbe le plus la vie quotidienne de nos concitoyens au point de pouvoir, dans les cas d’exposition les plus graves, affecter leur équilibre personnel. Curieusement, cet impératif constitue le « parent pauvre » des actions budgétaires de prévention contre les pollutions et les nuisances. En effet, les dépenses ordinaires et les crédits de paiement affectés à la lutte contre le bruit (en y intégrant évidemment les dotations allouées à l’ADEME dans ce but qui seront présentées ultérieurement) dépassent à peine 20 millions de francs et représentent 0,9 % des dépenses consacrées par le ministère de l’environnement à la prévention des pollutions et des risques. Certes les autorisations de programme augmentent de manière significative (+ 44 %), passant de 20 à 29 millions de francs en un an. Il est vrai aussi que l’essentiel de l’action des pouvoirs publics, visant à limiter le bruit, relève du ministère de l’équipement, des transports et du logement (construction d’écrans anti-bruit, réalisation de chaussées absorbantes, soutien à l’isolation phonique des logements, limitation ou aménagement des flux de transports aériens, etc.). Au total, la dépense nationale de lutte contre le bruit peut être estimée à 5 milliards de francs représentant 3 % de la dépense publique globale de protection de l’environnement et 0,06 % du PIB. Si l’on garde en mémoire que 40 % de nos concitoyens se disent gênés par le bruit dans leur vie quotidienne, on ne peut qu’être surpris par la modestie des sommes engagées par les pouvoirs publics. Comment pourra-t-on, par exemple, avec de telles sommes répondre au rapport de M. Claude Lamure sur la résorption des « points noirs du bruit » qui définit un programme financier de rattrapage ambitieux ? Comme le reconnaît, le ministère de l’environnement lui-même, ces sommes inscrites au projet de loi de finances pour 2000 permettront simplement de conduire des « études et expertises portant notamment sur les points noirs du bruit liés aux infrastructures de transports terrestres. ». Accessoirement, quelques missions d’information et de sensibilisation du public pourront également être financées sur les fonds du ministère de l’environnement. Mais rien de plus ! Pourtant, l’activité législative et réglementaire du Gouvernement en matière de lutte contre les nuisances sonores est demeurée intense en 1999. Qu’on en juge : · Promulgation de la loi n° 99-588 portant création de l’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA). · Application, à partir du 16 décembre prochain, du décret réglementant « les établissements ou locaux recevant du public et diffusant à titre habituel de la musique amplifiée » ; signalons que les conséquences de l’application de ce texte ont fait l’objet d’une étude commandée par le ministère de l’environnement au Centre d’information et de ressources pour les musiques actuelles. A l’issue de cette étude, diverses actions sont en cours pour accompagner la parution de la nouvelle réglementation sur les lieux musicaux : – des actions de formation à la gestion des niveaux sonores et de sensibilisation aux risques auditifs en direction des professionnels de la musique amplifiée, et, plus particulièrement, des sonorisateurs ; – des actions de sensibilisation aux risques auditifs en direction du public ; – l’élaboration d’un guide méthodologique à destination des exploitants de salles pour la prise en compte de l’acoustique des lieux de diffusion musicale ; – enfin, l’étude de l’impact des nuisances sonores accompagnée de solutions proposées pour y remédier et la pose éventuelle de limiteurs de pressions acoustiques qui pourront faire l’objet, pour les salles subventionnées par l’Etat, d’une aide au titre des mécanismes financiers existants. · Entrée en vigueur du décret n° 99-457 du 1er juin 1999 relatif aux modalités de contribution de l’ADEME aux dépenses engagées par les riverains des aérodromes pour l’atténuation des nuisances sonores et du décret n°99-508 du 17 juin 1999 venant préciser les modalités de détermination de l’assiette et de perception de la TGAP. · Publication, avant la fin de l’année d’un arrêté fixant les seuils de bruit applicables aux établissements hospitaliers neufs et d’un arrêté relatif au bruit des infrastructures ferroviaires. Par ailleurs, plusieurs autres textes réglementaires sont en préparation. La diversité des secteurs concernés montre, s’il en était besoin, la permanence et l’universalité de la nuisance sonore : établissements d’enseignement, installations sportives, pratique des sports mécaniques et du tir sportif, aviation de loisir, etc. Cette liste non exhaustive témoigne de l’omniprésence d’une nuisance dont la limitation ne semble malheureusement pas être, pour l’instant, reconnue comme un objectif prioritaire. E.— LES MOYENS D’ACTIONS DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS 1. L’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) Le budget de l’INERIS progresse fortement dans la loi de finances pour 2000. En effet, comme le montre le tableau ci-après le total des dépenses ordinaires et des crédits de paiement augmente en 2000 de 23,8 % et les seules autorisations de programme connaissent une hausse de 10 millions de francs. BUDGET DE l’INERIS
Cette sensible progression de la dotation budgétaire est la traduction directe de la réflexion engagée depuis 1998 sur les objectifs et les moyens de l’institut. Cette démarche, qui a associé ministères, partenaires économiques et associatifs et communauté scientifique, s’est fondée en particulier sur les conclusions de la mission parlementaire conduite par Mme Odette Grzegrzulka et M. André Aschieri. Cette réflexion a mis en évidence la nécessité d’accroître les moyens de l’INERIS et d’orienter l’effort de l’institut afin : – de développer les actions d’anticipation pour constituer une force de proposition à la disposition des pouvoirs publics ; – d’accroître l’effort de recherche, dans un contexte d’ouverture et de coopération avec les autres centres scientifiques en France et en Europe ; – de fournir aux administrations et aux entreprises des expertises opérationnelles fiables ; – de devenir ainsi le laboratoire de référence dans le domaine de l’environnement, tout en diffusant plus largement son savoir en direction des opérateurs et du grand public. Ces orientations ont été accueillies favorablement par les autorités de tutelle. Elles seront prochainement précisées et formalisées dans un contrat d’objectifs pluriannuel entre l’Etat et l’INERIS. D’ores et déjà, l’institut a entrepris de renforcer ses programmes de recherche-développement, et de réorganiser ses activités autour de trois directions opérationnelles : – risques chroniques, – risques accidentels, – risques liés au sol et au sous-sol. En 1998 et 1999, l’INERIS a mis en place le pôle national d’écotoxicologie. Dans le domaine de la pollution atmosphérique, il a, entre autres, mis au point des marqueurs biologiques de l’impact sanitaire de l’ozone et réalisé une étude critique du modèle scientifique proposé comme base du protocole international « multipolluants, multi-effets ». Dans le domaine des risques accidentels, l’institut a particulièrement contribué aux travaux relatifs à la sécurité des transports (accident du tunnel du Mont-Blanc et modélisation des risques liés aux substances dangereuses) et à la sûreté des véhicules au GPL. Enfin, l’INERIS a largement participé aux recherches et expertises relatives aux séquelles des anciennes exploitations minières. 2. L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) Les autorisations de programme accordées à l’ADEME au titre de la subvention d’investissement s’élèvent à 1,82 milliard de francs (elles représentent ainsi plus de 40 % du budget total de l’environnement), correspondant à une hausse de 133 millions de francs par rapport à 1999 (+ 7,8 %). Les crédits de paiement (1,71 milliard de francs en 2000) connaissent, de leur côté, une hausse plus modérée (+ 2 %). Au total, les subventions allouées à l’ADEME s’établissent comme suit : (en millions de francs)
Dès le début de 1998, l’ADEME a élaboré avec ses ministres de tutelle un projet d’entreprise précisant ses objectifs. De fait, dès 1998, les pouvoirs publics ont décidé de relancer vigoureusement la politique d’économies d’énergie. En 1999, une dotation supplémentaire de 500 millions de francs a été attribuée à l’agence à cette fin, permettant de financer diverses opérations de réduction des consommations d’énergie dans les bâtiments et dans certaines branches industrielles, de poursuivre le plan bois énergie, de relancer le programme solaire thermique et de soutenir plusieurs programmes de recherche dans le secteur de l’énergie photovoltaïque, de la géothermie et de la biomasse. Par ailleurs, la décision prise par les pouvoirs publics de moderniser la fiscalité écologique, en créant la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), à compter du 1er janvier 1999, a entraîné la suppression à cette même date des cinq taxes fiscales et parafiscales que l’ADEME était chargée de percevoir et de gérer. Sur le plan financier, cette suppression a été compensée par l’octroi d’une dotation budgétaire complémentaire, d’un montant analogue, provenant du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement ; l’ADEME a été mise ainsi en mesure de poursuivre, dans un cadre institutionnel simplifié, les missions qui lui avaient été confiées, s’agissant de la modernisation de la gestion des déchets, de la dépollution des sols, de la filière « huiles usagées », de la surveillance et de la prévention de la pollution atmosphérique et de l’atténuation des nuisances sonores. Mais, sur ce dernier point, l’évolution des crédits de l’ADEME ne manque pas de préoccuper votre rapporteur, puisque les dotations, consacrées à l’isolation acoustique des biens immobiliers situés au voisinage des aérodromes, ne sont que reconduites à hauteur de 84,5 millions de francs (tant en autorisations de programme qu’en crédits de paiement) dans le projet de loi de finances pour 2000 (alors que les autorisations de programme consacrées aux déchets, à la collecte des huiles usagées et aux actions de dépollution des sols progressent dans des proportions oscillant entre 10 et 20 %). Ce budget sera réparti entre les neuf aérodromes sur lesquels a été institué le dispositif d’aide aux riverains (Orly, Roissy-Charles-de-Gaulle, Lyon-Satolas, Nice-Côte d’Azur, Toulouse-Blagnac, Bordeaux-Mérignac, Marseille-Provence, Mulhouse-Bâle et Strasbourg-Entzheim). Cette répartition est censée répondre aux objectif fixés dans le cadre des programmes pluriannuels d’aide définis par l’ADEME pour chaque aérodrome après consultation de la commission consultative d’aide aux riverains concernée. L’impact des nuisances sonores continue donc à être sous-estimée (en valeur absolue, les crédits de l’ADEME, alloués à la lutte contre le bruit, représentent moins de 5 % de sa subvention d’investissement). Cette situation ne va pas manquer de poser des problèmes à court terme car les demandes d’aides se multiplient en raison, en particulier, de l’extension du plan de gène sonore de Roissy-Charles-de-Gaulle. Or, aujourd’hui, l’ADEME accuse déjà un retard certain dans le traitement de ces dossiers. Il est à craindre, à la lecture du projet de budget, que celui-ci n’aille pas en se résorbant au cours de l’année 2000 et ce d’autant plus que l’ADEME instruit dorénavant seule les demandes, Aéroports de Paris (ADP) n’intervenant plus dans la procédure. En effet, jusqu’à cette année, ADP signait au nom de l’ADEME la plupart des conventions d’attribution de subvention, en vertu de la délégation qui lui avait été faite par convention. En tenant compte d’un « taux d’abandon » des dossiers estimé à 15 %, on peut estimer à 14 millions de francs, les engagements d’ADP transmis à l’ADEME et non encore inscrits dans ses comptes. A ce montant, s’ajoute celui représenté par les dossiers dont l’ADEME a repris la gestion en 1999 (68 millions de francs en affectation et autant en prévision d’engagement). Quant aux demandes instruites en 1999 par les commissions consultatives d’aide aux riverains (CCAR), on peut prévoir qu’elles correspondront à 76,8 millions de francs d’aides à la fin de l’année auxquels il faut ajouter une somme 1,2 million de francs correspondant à des diagnostics portant sur 242 logements. S’agissant enfin des quelque 3 000 dossiers en cours d’instruction ou non encore reçus, ils devraient mobiliser 7,7 millions de francs. Pour 2000, le nombre prévisionnel de nouveaux dossiers « logements » qui seront instruits en cours d’année s’élève à environ 1 800. Sur ce volume, il est prévu que tous les travaux portant sur des logements ayant fait l’objet d’un diagnostic devraient être financés, soit 7,7 millions de francs ; pour le reste des demandes, seuls 33 % des travaux seraient engagés, soit 28 millions de francs (en tenant compte du « taux d’abandon » de 15 %). A cette première catégorie d’opérations, il convient d’ajouter les dossiers « tertiaires » les plus importants, soit 30 millions de francs, ainsi le coût lié à l’acquisition d’immeubles qui s’élève à 17 millions de francs. En province, une croissance significative des besoins risque également d’être enregistrée, particulièrement autour des aéroports de Toulouse et de Marseille, en raison de l’extension annoncée des zones géographiques couvertes par les plans de gêne sonore (PGS) vers des zones densément peuplées. PRÉVISIONS D’AFFECTATION ET D’ENGAGEMENT AU TITRE DES AIDES À L’INSONORISATION
(1) Estimation d’un « risque » de dossiers engagés juridiquement par ADP et non connus à ce jour de l’ADEME (2) Montant correspondant à l’hypothèse où 63 % des travaux sont réalisés en 2000 (3) Montant correspondant à l’hypothèse où 28 % des travaux sont réalisés en 2000 (4) Hypothèse impliquant notamment le lancement d’une première tranche de l’hôpital de Gonesse pour 16,5 MF N.B. : Les prévisions d’affectation et d’engagement tiennent compte, de manière générale, d’un taux d’abandon des dossiers par les demandeurs de 15 % en Ile-de-France Source : ADEME Le tableau ci-dessus reprend les calculs prévisionnels des affectations et des engagements de crédits pour les exercices 1999 et 2000. Il fait apparaître que de nombreux travaux seront impossibles à subventionner en raison de la faiblesse des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000. Le coût total de ces travaux avoisine les 150 millions de francs (somme ramenée à 120 millions de francs en tenant compte de la baisse de la TVA sur les travaux d’amélioration des logements). En effet, les informations fournies à votre rapporteur montrent qu’une stricte exécution du budget aura pour conséquence de reporter plusieurs opérations (acquisitions d’immeubles suite à expropriation, opérations portant sur le secteur tertiaire comme l’insonorisation de l’hôpital de Gonesse, travaux sur les logements pour le quart des demandes environ). La stagnation de crédits consacrés à la politique de gestion des déchets ménagers et assimilés suscite le même type d’inquiétude . Pour 2000, les crédits de paiement sont simplement reconduits à hauteur de 811 millions de francs alors que les collectivités locales sont mobilisées pour mettre en œuvre les plans départementaux d’élimination et préparer l’échéance de 2002 qui verra la fin de la mise en stockage des déchets non ultimes. L’ADEME se trouve donc aujourd’hui saisie de nombreuses demandes de soutien financier à des opérations de collecte sélective, de traitement, de recyclage et d’élimination des déchets. Les chiffres sont éloquents : en 1997, les investissements aidés par l’ADEME étaient de 1,9 milliard de francs, en 1998, ils s’élevaient à 3,2 milliards. Le montant attendu des investissements pour 1999 et 2000 s’élèvera, selon les informations fournies à votre rapporteur, respectivement à 3,7 et 8,4 milliards de francs. Cette évolution reflète la montée en puissance de la politique des déchets dans l’action du Gouvernement en faveur de l’environnement. Rappelons en effet que depuis dix-huit mois, le Gouvernement a : – pris une circulaire déterminant des objectifs clairs et encourageant la réutilisation, le recyclage et la valorisation des déchets ; – mis en œuvre les décisions annoncées lors de la communication sur la politique des déchets lors du Conseil des ministres du 26 août 1998, en particulier celle portant sur la baisse du taux de TVA à 5,5 % pour les collectivités recourant à la collecte sélective. On ne peut donc que s’étonner d’une évolution budgétaire peu conforme aux besoins des collectivités territoriales et aux orientations du Gouvernement. Or, devant la montée des demandes, l’ADEME a déjà dû adapter ses barèmes d’intervention à ses moyens budgétaires comme le montre le tableau ci-après.
Source : ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement 1) Les taux indiqués sont les taux de référence, les taux plafond sont en général supérieur de 10 % au taux de référence 2) 5 % si les conditions de collecte séparative ne sont pas réunies On nous rétorquera certes que l’effet cumulatif de la baisse du taux de TVA et de la mise en place d’instruments plus incitatifs par les sociétés Eco-emballages et Adelphe relativise ce problème. Il n’empêche : l’évolution des crédits dans le présent projet de loi de finances ne peut que conduire à s’interroger sur l’efficacité, voire la pérennité des dispositifs de soutien de l’ADEME dans ce domaine. Il est donc essentiel que la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement explique à la représentation nationale comment l’ADEME pourra en 2000 continuer à mener efficacement ses missions de lutte contre les nuisances sonores et à aider les collectivités territoriales dans le traitement des déchets ménagers. III.— LA PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES Les dépenses affectées à la protection de la nature, des sites et des paysages s’établissent en 2000 à 747,3 millions de francs correspondant à une augmentation de 12,9 % des dépenses ordinaires et des crédits de paiement. Celle-ci fait suite à l’augmentation exceptionnelle de 22 % enregistrée par ce type de dotations en 1999. Le tableau ci-après récapitule les évolutions budgétaires des différentes actions. On notera que l’essentiel de l’effort budgétaire porte sur : – les moyens alloués au Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) en particulier ceux affectés aux parc naturels régionaux et au réseau Natura 2000 ; – les crédits destinés aux espaces naturels protégés (parcs nationaux, réserves naturelles et dans une moindre mesure conservatoire du littoral) ; – le soutien à la politique de préservation des paysages et des sites. ÉVOLUTION PAR ACTION DES CRÉDITS AFFECTÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE, (en millions de francs)
A.— LE FONDS DE GESTION DES MILIEUX NATURELS (FGMN) Créé par l’article 33 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, le Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) avait, par anticipation, été abondé par la loi de finances pour 1999. Ce fonds contribue au financement de projets d’intérêt collectif concourant à la protection et à la réhabilitation des milieux et habitats naturels. Sa mise en œuvre prend en compte les orientations du schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux. Le FGMN assure le financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la diversité biologique relevant principalement des mesures de gestion contractuelles : réseau Natura 2000, parcs naturels régionaux, conservatoires régionaux des espaces naturels, programme de conservation des espèces sauvages et extension du réseau des conservatoires botaniques nationaux. En conséquence, le fonds a pour mission : – d’actualiser et de pérenniser les inventaires de diversité biologique ; – de modéliser, par types d’habitat, les règles de gestion ; – de gérer sur ces bases les habitats et les territoires ; – d’effectuer des travaux de génie écologique ; – de soutenir, dans un cadre conventionnel, les propriétaires et les exploitants qui, d’une part, apportent leur concours à la préservation des milieux naturels dans le réseau Natura 2000 ou, d’autre part, subissent un handicap économique du fait de la présence de certaines espèces protégées ; – d’assurer le suivi écologique des espaces et espèces ainsi gérés en développant la capacité d’expertise des services déconcentrés. 241,8 millions de francs sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000 au titre des dotations du FGMN. Ce budget progresse de plus de 50 millions par rapport à celui voté en 1999 (soit une hausse de 26,2 %). Deux actions enregistrent une augmentation particulièrement importante : 1. La mise en place du réseau Natura 2000 Rappelons que la constitution du réseau Natura 2000 se fait en deux temps : chaque Etat membre doit d’abord établir une liste nationale des sites d’importance communautaire. C’est le retard accumulé par le précédent gouvernement dans l’élaboration de cette liste qui a valu à la France l’engagement par la Commission d’une procédure d’infraction en manquement. La Cour de justice des communautés européennes en a été saisie en juin dernier. Depuis les premières propositions transmises à l’automne 1997, cinq autres envois successifs ont été transmis par la France en 1998 et 1999. Ceux-ci portent à 1 029 les propositions de sites susceptibles d’être reconnus d’importance communautaire. Ces sites couvrent environ 26.720 km2 de superficie terrestre soit 4,9 % du territoire. La répartition en nombre et en superficie de ces sites selon les régions administratives est la suivante :
Source : ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. Dans un second temps, les Etats membres doivent rédiger un document d’objectifs propre à chaque site. C’est la réalisation de ces documents qui justifie largement la progression des crédits affectés à Natura 2000. En 2000, ils s’élèveront à 106,86 millions de francs contre 70,85 millions en loi de finances initiale pour 1999 (+ 50,8 %). 2. Le soutien aux parcs naturels régionaux La dotation allouée aux parcs naturels régionaux (PNR) s’élève à 54,77 millions de francs, affichant ainsi une progression de plus de 10 % par rapport au budget 1999. Les parcs naturels régionaux sont aujourd’hui au nombre de 37. Ils couvrent près de 11 % du territoire national, intéressent 23 régions, 61 départements et 3 104 communes représentant près de 2,7 millions d’habitants. Créés à l’initiative des régions, ils constituent un instrument original d’aménagement du territoire jouant un rôle déterminant en faveur de la protection, de la gestion et de la mise en valeur des patrimoines locaux. Les moyens nouveaux alloués aux PNR serviront à soutenir les nouveaux parcs et à aider ceux dont la charte sera renouvelée. Il convient en effet de rappeler que le projet de budget pour 2000 intègre la création de trois parcs (Guyane, Monts d’Ardèche, Trois-Forêts, dans les départements de l’Oise et du Val-d’Oise), que huit projets de parc sont à l’étude et que les deux derniers exercices budgétaires ont vu l’ouverture de cinq parcs (trois en 1998 : Perche, Périgord-Limousin et Avesnois et deux en 1999 : Gâtinais français et Causses du Quercy). Par ailleurs sept parcs ont bénéficié d’un renouvellement de classement en 1998 (Camargue, Livradois-Forez, Scarpe-Escaut, Haut-Jura, Ballon des Vosges, Brenne et Marais du Cotentin et du Bessin) et trois en 1999 (Corse, Haute Vallée de Chevreuse et Haut-Languedoc). Il reste à mener à terme les révisions des chartes de huit parcs en vue de leur renouvellement de classement : Brière, Brotonne, Caps et Marais d’Opale (qui correspond au regroupement des secteurs du Marais Audomarois et du Boulonnais, parties du parc naturel régional initial du Nord/Pas-de-Calais), Landes de Gascogne, Lorraine, Pilat, Volcans d’Auvergne, Vosges du Nord. Enfin, il convient de signaler que les crédits du Fonds de gestion des milieux naturels serviront également à mener à bien des actions de plusieurs types telles que : – la mise en œuvre du schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux ; – l’amélioration des connaissances scientifiques et techniques portant sur la biodiversité des éco-systèmes forestiers ; – le développement du programme de conservation des espèces animales sauvages ; – l’extension du réseau des conservatoires botaniques nationaux ; – la création d’un comité de l’initiative française pour les récifs coralliens. B.— LA PROTECTION DES ESPACES NATURELS SENSIBLES 1. Les parcs nationaux Avec 186,3 millions de francs de crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000, la dotation budgétaire allouée aux parcs nationaux progresse de 4,7 %. Cette augmentation permettra aux sept parcs existant aujourd’hui de poursuivre leur modernisation (informatisation des services administratifs, soutien à l’élaboration d’un programme d’aménagement pour les parcs des Cevennes et du Mercantour, modernisation du patrimoine immobilier). Un effort particulier sera également accompli en direction des zones périphériques afin de sauvegarder le patrimoine naturel, réhabiliter le petit patrimoine rural (chapelles, fontaines, moulins, etc.), mener des actions de communication et de pédagogie et soutenir l’aménagement de grands sites tel Gavarnie dans la zone périphérique du parc national des Pyrénées. Mais l’essentiel des crédits alloués aux parcs nationaux sera consacré à la création de nouveaux parcs. Rappelons qu’à ce jour, trois projets sont en cours. Parmi ces trois projets, un seul concerne le milieu strictement terrestre, le parc national de la forêt tropicale de Guyane, et les deux autres privilégient les milieux marins. La création de parcs nationaux marins n’est réellement possible en France que depuis l’adoption de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. En effet, l’article 35 de la loi permet à un parc national de s’étendre sur les eaux territoriales et intérieures et non plus seulement sur le domaine public maritime. Il permet, en outre, aux gardes moniteurs du parc de constater les infractions aux réglementations marines portant atteinte au patrimoine naturel et culturel (pêche maritime, chasse sous-marine, pollutions, balisage, épaves,…). Le futur parc national marin de Corse concerne une superficie marine de 100 000 ha et littorale de 40 000 ha entre Piana et Calvi. Il a fait l’objet d’un avant-projet qui a donné lieu, en 1996, à des premières délibérations favorables des collectivités locales et des chambres consulaires, du Conseil national de la protection de la nature en février 1997 et du comité interministériel des parcs nationaux en mai 1997 sur le principe de sa création. Le dossier a été pris en considération par le Premier ministre par arrêté du 18 septembre 1997. Un chargé de mission a été nommé en février 1997 et un comité de pilotage, coprésidé par le préfet de Corse et le préfet maritime de la Méditerranée, a été institué par décision ministérielle du 4 septembre 1997 et mis en place par la ministre chargée de l’environnement le 24 octobre. Les travaux de ce comité et du chargé de mission permettront de soumettre le projet de décret de création du parc à l’enquête publique, au cours du dernier trimestre de 1999. L’imminence de la création de ce parc se traduit dans le budget par la création de treize emplois (sur un nombre total d’emplois créés de dix-neuf) et par la mise à disposition de crédits permettant l’acquisition des bateaux nécessaires à la surveillance du parc. Votre rapporteur tient à souligner l’importance que revêt à ses yeux la protection du littoral corse (à laquelle procède également la prochaine création de la réserve naturelle des bouches de Bonifacio). En effet, la protection de ces espaces sensibles en Corse constitue un moyen original de renforcement de l’Etat de droit car elle permet de prévenir les dérives urbanistiques trop souvent constatées sur l’île. Le projet de création d’un parc national marin de la mer d’Iroise, lancé en 1990, est moins avancé que le projet corse. En mai 1991, le préfet a confié au parc naturel régional d’Armorique la réalisation d’une étude de faisabilité terminée en 1993 et mis en place un comité de pilotage mais, faute de moyens, le projet ne progressait pas. Le Premier ministre a décidé d’engager la procédure de création en octobre 1995 et un chargé de mission a été mis en place en septembre 1996. La richesse du patrimoine naturel mise en évidence par l’étude d’identification est remarquable et la motivation de ses promoteurs (en particulier le parc naturel régional d’Armorique) mérite d’être soulignée. Le comité de pilotage rassemble, sous la coprésidence du préfet du Finistère et du préfet maritime de l’Atlantique, les élus, les scientifiques, les professionnels, les usagers et les administrations. Le document d’intention devrait être présenté à l’automne 1999 au comité de pilotage. Le projet de parc national de la forêt tropicale de Guyane constitue une priorité depuis l’engagement sur la diversité biologique pris par la France à la Conférence de Rio de 1992. Cette idée de parc national faisait suite aux nombreuses études qui, depuis plus de vingt ans, avaient démontré l’intérêt scientifique et la richesse biologique exceptionnelle de la forêt guyanaise et avaient conclu à l’intérêt de mettre en place un système de protection adapté. En février 1993, le ministre chargé de l’environnement a nommé un chargé de mission auquel il confiait le soin de préparer, avec le comité de pilotage, un projet de parc national. En octobre 1994 avaient été arrêtées les grandes lignes d’un premier projet dont la délimitation territoriale était affinée en décembre 1995. Le Premier ministre, en mai 1996, a confirmé la nécessité d’une grande concertation sur le terrain avec l’ensemble des partenaires locaux. A la suite de ces concertations, un deuxième projet est en cours d’élaboration depuis 1997. Il s’appuie sur les travaux de trois groupes techniques présidés par des élus locaux qui ont permis de proposer un projet reposant sur quatre grands objectifs : – protéger le patrimoine naturel du sud guyanais de manière à assurer la pérennité de l’écosystème forestier, – reconnaître et respecter la richesse et la spécificité des cultures, – participer activement à l’émergence d’un développement adapté aux spécificités des communes de « l’espace parc » (zones centrale et périphérique), – constituer une référence en matière d’étude et de valorisation de la biodiversité, ainsi que de gestion des espaces naturels protégés. Le deuxième projet a été transmis par le préfet, en début d’année 1999, aux élus pour avis. Malgré cela, la région se cantonne actuellement dans une logique d’attente car, compte tenu des débats et initiatives actuellement en cours autour de l’avenir et du statut de la Guyane, il semble que le projet de parc national constituera, dans les mois à venir, un outil de négociation alors que des rapports excellents ont été établis jusque là avec les communes directement concernées et avec les communautés amérindiennes qui se sont prononcées favorablement pour la création du parc national. 2. Le conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres Le projet de budget pour 2000 du conservatoire du littoral présente une structure différente de celui de l’année précédente, puisqu’un transfert de 12,7 millions de francs s’opère de la section d’investissement vers la section de fonctionnement afin de favoriser la création de cinq postes supplémentaires. Compte tenu de ces transferts, le projet de budget pour 2000 se caractérise par sa quasi-stabilité par rapport à celui de 1999 (- 0,6 %). En revanche, la baisse plus sensible des autorisations de programme est plus préoccupante (– 18,4 %). Il ne faudrait pas que cette évolution perdure car les missions assignées au conservatoire pourraient s’en trouver affectées. En effet, la stratégie à long terme du conservatoire conduit à prévoir la maîtrise foncière de 200 000 hectares en bord de mer. Au 1er août 1999, le patrimoine du conservatoire était de 58 768 hectares répartis sur 427 sites et correspondant à 795 km de rivages. On mesure ainsi le chemin qu’il reste à parcourir. BILAN DES ACQUISITIONS DU CONSERVATOIRE DE L’ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES
(1) dont 91 km de rivage d’étangs littoraux Source : ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. Ce constat est d’autant plus préoccupant qu’on a pu constater en 1999 un net ralentissement des acquisitions foncières : alors qu’en 1997 et 1998, 3 900 et 4 500 hectares étaient entrés dans le patrimoine du conservatoire, à peine plus de 1 000 ha ont été acquis au cours des sept premiers mois de 1999. De plus, des investissements importants sont programmés pour les prochaines années : acquisition des salines de Guérande, acquisition sur la presqu’île de Giens de terrains appartenant aux Salins du Midi. Par ailleurs, le conservatoire va devoir continuer à étoffer les effectifs des délégations régionales entre 2001 et 2003, ce qui impliquera un nouvel effort de l’Etat. 3. Les réserves naturelles En août 1999, la France comptait 146 réserves naturelles protégeant 541 700 hectares. Comme le montre le tableau ci-après la dotation budgétaire allouée aux réserves naturelles est en sensible augmentation dans le projet de loi de finances pour 2000 : les dépenses ordinaires progressent de 18,8 % et les dépenses d’investissements de 15,5 % en autorisations de programme et de 31,1 % en crédits de paiement. Cette évolution doit permettre au Gouvernement de poursuivre une politique de protection des espaces naturels sensibles visant à atteindre l’objectif de 250 réserves naturelles en 2050. Pour 2000, ces crédits serviront principalement à accompagner la gestion des immenses réserves créées en Guyane depuis quatre ans (quatre réserves représentant près des deux tiers de la surface cumulée des réserves naturelles, ont été créées dans ce département d’outre-mer depuis 1995). PRINCIPALES DONNÉES RELATIVES AUX RÉSERVES NATURELLES
(1) La chute de ces ratios à partir de 1996 est due à la création des quatre réserves guyanaises qui couvrent 285 500 hectares. Source : ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. Un effort sera également porté vers les réserves très récemment créées ou à créer. Sept réserves ont été classées en 1998 et deux depuis le début de l’année 1999. Sept projets sont également susceptibles d’aboutir avant la fin de cette année (dont le parc international franco-italien des Bouches de Bonifacio qui aura, pour sa partie française - 250 hectares de terres et près de 80 000 hectares marins -, le statut de réserve naturelle), huit autres pourraient être classées en 2000 et cinq en 2001 (dont 600 000 hectares dans les terres australes et antarctiques, ce qui doublerait instantanément la surface totale protégée). C.— LA PROTECTION DES SITES ET DES PAYSAGES La forte augmentation des dépenses de fonctionnement consacrées à la protection des sites et des paysages montre que le Gouvernement fait de cette action un axe important de sa politique environnementale. Les dépenses ordinaires font ainsi plus que doubler passant de 3,2 millions de francs en 1999 à 8,2 millions de francs en 2000. Ces crédits permettront la mise en place d’un conseil national du paysage placé auprès de la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement pour la conseiller sur les grandes orientations de la politique du paysage. Ils autoriseront également la création de douze postes de paysagistes conseils intervenant auprès des directions régionales de l’environnement. En revanche, les dépenses d’investissement enregistrent une réduction préoccupante (– 4,3 % en autorisations de programme et – 7,7 % en crédits de paiement). Même si cette contraction de moyens ne compense pas la forte hausse des crédits des titres III et IV, il ne faudrait pas que ces transferts budgétaires se fassent au détriment d’actions importantes telles que : – l’élaboration des inventaires et atlas des paysages, – la mise en œuvre de directives, prises dans le cadre de la loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages destinées à protéger certains paysages remarquables ( seules quatre directives sont aujourd’hui à l’étude concernant les Alpilles, les Côtes de Meuse, les vues sur la cathédrale de Chartres et le Mont Salève) ; – le soutien aux écoles du paysage ; – le classement des sites (16 sites ont été classés en 1998, 7 l’ont été au 1er août 1999) ; – les opérations « grand site » visant à réhabiliter des sites classés dégradés par une fréquentation touristique excessive ; – la participation à la valorisation du paysage dans des territoires spécifiques, en partenariat avec d’autres ministères. (Il en est ainsi du projet de rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel, de la prise en compte des paysages dans le plan Loire Grandeur Nature, de l’action conduite avec la délégation à la ville sur le thème « Paysage et intégration urbaine » et, avec le ministère de la culture, d’opérations pédagogiques à propos de jardins). IV.— LES AUTRES MOYENS MIS AU SERVICE DE LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT A.— UN NOUVEL INSTRUMENT DE PÉRÉQUATION ET DE SOLIDARITÉ DANS LE SECTEUR DE L’EAU ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE DE L’EAU
Le tableau ci-dessus, qui regroupe l’intégralité des crédits gérés par le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement destinés à la protection de l’eau et des milieux aquatiques ne donne qu’une idée très partielle de l’action gouvernementale dans ce domaine. En effet, les sommes annuellement consacrées par les ministères de l’agriculture et de l’équipement pour le plan de prévention des inondations et pour le plan Loire Grandeur Nature (22 millions de francs en 1999) n’y sont pas mentionnées. Mais surtout, cette présentation n’inclut pas les fonds de concours des agences financières de bassin mis en place en 1997 et 1999. Le premier fonds de concours d’un montant de 110 millions de francs était destiné à la restauration des rivières et des zones naturelles d’expansion des crues. Son rôle dans l’ensemble de la politique publique de l’eau, pour réel qu’il soit, doit toutefois être relativisé puisque sa création s’accompagna de la réduction à hauteur de 70 millions de francs du budget de la direction de l’eau du ministère de l’environnement. Le second fonds de concours était de 140 millions de francs ; sa création se justifiait par la nécessité de renforcer les moyens de la police de l’eau et des milieux aquatiques ainsi que ceux de certains services d’études ou de collectes de données relatives à l’eau. Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit de supprimer ces deux fonds de concours et de rationaliser le soutien budgétaire à la politique de l’eau par la création d’un fonds unique appelé fonds national de solidarité pour l’eau inclus dans un compte spécial du Trésor unique intitulé fonds national de l’eau (compte spécial du Trésor n° 902-00). Ce compte spécial du Trésor comprendra deux sections : – la première portant sur 958 millions de francs reprend la ligne budgétaire consacrée au fonds national de développement des adductions d’eau. Géré par le ministère de l’agriculture et de la pêche, ce fonds permet d’aider, par des subventions ou des prêts, les collectivités locales de zones rurales réalisant des travaux d’adduction d’eau potable ou d’assainissement ; – la seconde section concerne le fonds national de solidarité pour l’eau (FNSE) et porte sur 500 millions de francs. Outre la rationalisation et la simplification de la présentation budgétaire que constitue la mise en place du FNSE, l’intérêt majeur de ce nouveau fonds est qu’il constitue la première manifestation d’une politique de l’eau inter-bassins fondée sur la solidarité. En effet, plus du tiers des sommes inscrites sur la section FNSE (soit 184 millions de francs) servira à mettre en place des actions péréquées entre bassins versants. Celles-ci porteront sur la restauration des rivières, sur la protection des zones humides et sur la lutte contre les pollutions diffuses. Le temps des agences de bassins « riches » côtoyant des agences « pauvres » est donc révolu. Par ailleurs, 94 millions de francs sont consacrés à des actions nouvelles portant en particulier sur l’économie de l’eau dans l’habitat social et sur ce que le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement appelle « la correction des héritages d’un développement non durable », formule qui semble recouvrir des opérations de restaurations de milieux aquatiques anciennement pollués. 168 millions de francs sont affectés aux études sur la connaissance de l’eau et des milieux aquatiques. Les crédits restant (54 millions de francs) financeront diverses actions d’intérêt commun aux bassins et soutiendront les instances de concertation compétentes en matière de politique de l’eau. S’agissant des crédits classiques de l’eau, le tableau précédemment présenté montre leur stabilité (- 0,3 %). La majeure partie de ces dotations (214 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement) est consacrée à la mise en œuvre des plans gouvernementaux décidés les 4 janvier et 24 janvier 1994 : le plan Loire Grandeur Nature et le plan décennal de restauration des rivières prescrits au titre de la prévention des inondations dans le cadre du programme pluriannuel de prévention des risques naturels. Le programme décennal « Plan Loire Grandeur Nature » cherche à répondre à trois objectifs principaux : – améliorer la sécurité des personnes et des biens en cas de crue exceptionnelle de la Loire ; – améliorer la satisfaction des besoins quantitatifs et qualitatifs en eau ; – mener des actions de préservation, de protection et de mise en valeur du patrimoine exceptionnel, mais fragile, que constitue le lit de la Loire sur la plus grande partie de son parcours. A partir de 1998, le Gouvernement a réexaminé le contenu du Plan Loire Grandeur Nature. Durant ce réexamen, les volets du plan relatifs à la sécurité des hommes et à la restauration des milieux naturels ont continué à être appliqués. Les financements mis en place en 1999 sur le volet eau du budget de l’environnement se sont élevés à 56,35 millions de francs. Après avoir consulté l’ensemble des partenaires concernés par le plan Loire, et notamment le comité de bassin Loire-Bretagne, le Gouvernement a fait connaître lors du comité interministériel d’aménagement du territoire du 23 juillet 1999 les propositions d’orientation pour la poursuite du plan Loire Grandeur Nature durant la période 2000-2006 qu’il comptait présenter aux régions ligériennes. Le Gouvernement a ainsi souhaité améliorer l’articulation entre le plan Loire et les contrats de plan Etat-régions. Une enveloppe spécifique de crédits d’Etat fixée à 705 millions de francs, marquant la volonté de l’Etat de s’engager au-delà de ce qu’il avait prévu en 1994 (dont 500 millions de francs sur le budget de l’environnement) a été consacrée à la poursuite du plan Loire Grandeur Nature. L’Etat propose de porter son effort durant la deuxième phase du plan Loire : – sur la poursuite des actions de préventions des inondations pour lesquelles il propose d’engager 340 millions de francs sur le budget de l’environnement en partenariat avec les collectivités locales, ce qui devrait permettre avec les règles habituelles de cofinancement de ce type d’actions d’engager près d’un milliard de francs dans ce domaine de 2000 à 2006 en donnant la priorité aux actions de réduction de la vulnérabilité des zones inondables (par la mise en œuvre de plans de prévention des risques notamment), à l’amélioration des modalités d’alerte (avec la poursuite du réseau CRISTAL), au renforcement des levées de la Loire et à la poursuite des travaux de restructuration du lit du fleuve ; – sur la restauration de la qualité des eaux et des milieux naturels aquatiques des vallées ligériennes pour laquelle il propose d’engager 145 millions de francs (dont 130 millions de francs sur le budget de l’environnement), en complément des aides que pourra apporter l’agence de bassin Loire-Bretagne ; – sur la mise en valeur et la promotion des vallées ligériennes pour lesquelles sera engagé un programme interministériel de 220 millions de francs de crédits d’Etat faisant intervenir conjointement les budgets de l’environnement (30 millions de francs) de l’aménagement du territoire (40 millions de francs) et ceux des transports, du tourisme et de la culture (150 millions de francs). Le contenu de ce programme est en cours de négociation entre l’Etat et les régions. Les dotations inscrites dans le projet de loi de finances pour 2000 permettent d’engager la première tranche de la deuxième étape du plan Loire à concurrence de 72 millions de francs en ce qui concerne le budget de l’environnement. Quant au programme de prévention des risques naturels, il comporte plusieurs implications budgétaires : – le soutien à la réalisation des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR). En 1994, un programme sur cinq ans a été établi dans chaque département, afin que les 2000 communes les plus vulnérables soient couvertes par un plan de prévention des risques en l’an 2000. Cette programmation a été actualisée en 1998, pour tenir compte de l’objectif défini par l’instance d’évaluation de la politique de prévention des risques naturels à la fin de 1997, consistant à couvrir par un PPR en 2010 les 10 000 communes les plus exposées à un risque naturel. Elle devrait permettre de doter d’un PPR en 2005 les 5000 communes les plus exposées. Les moyens financiers consacrés à la prise en compte des risques naturels sont passés de 20 millions de francs en 1993 à 42 millions de francs en 1998 et à 67 millions de francs en 1999 (dont 45 millions de francs de crédits déconcentrés et 22 millions de francs de crédits non déconcentrés). Le montant des crédits réservés à la prise en compte des risques naturels est de 75,5 millions de francs dans le projet de loi de finances pour l’an 2000 (dont 50,5 millions de francs de crédits déconcentrés et 25 millions de francs de crédits non déconcentrés). Au 1er août 1999, 2121 PPR, anciens PER et périmètres de risques délimités en application de l’article R. 111-3 du code de l’urbanisme, étaient recensés, auxquels il convient d’ajouter environ 2 000 plans de surfaces submersibles qui valent également PPR. Par ailleurs, 2 071 PPR ont été prescrits ; enfin, environ 2 000 PPR font l’objet d’études, mais n’ont pas encore été prescrits ; – la prévention des inondations s’appuie sur un programme décennal de restauration des cours d’eau. Ce programme, de 10,2 milliards de francs (financés en moyenne à 40 % par l’Etat et ses établissements publics), comprend 2 milliards de francs d’opérations sur les cours d’eau navigables (relevant de la compétence du ministère en charge des transports), dont le financement incombe pour l’essentiel à Voies navigables de France (VNF) et 8,2 milliards de francs pour les autre cours d’eau pour lesquels l’intervention de l’Etat incombe au ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. Entre 1994 et 1998, plus de 2 900 opérations ont été lancées pour un coût total de près de 4 milliards de francs (50 % du programme prévu sur 10 ans), dont 1 500 millions de francs de crédits en provenance du budget de l’environnement. En 1999, un montant de 284,5 millions de francs (en dépenses ordinaires et autorisations de programme) a été consacré par le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement au financement d’opérations d’entretien et de restauration de cours d’eau et de zones naturelles d’expansion des crues ainsi qu’à la protection des lieux habités contre le débordement des cours d’eau. Sur ce montant, 110 millions de francs provenaient de l’ancien fonds de concours des agences de l’eau pour la restauration des cours d’eau et des zones naturelles d’expansion des crues institué dans le cadre des VIIèmes programmes des agences de l’eau. En 2000, le montant des crédits s’élève à 271 millions de francs (dépenses ordinaires et autorisations de programme) dont 90 millions de francs provenant du fonds national de solidarité pour l’eau, prévu à partir de 2000. – le financement des mesures de sauvegarde des populations. La loi du 2 février 1995 a institué un dispositif d’expropriation pour les biens exposés à certains risques naturels menaçant gravement des vies humaines et a créé à cet effet un fonds de prévention des risques naturels majeurs. Ce fonds est alimenté par un prélèvement de 2,5 % du produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles figurant dans les contrats d’assurances. Ce prélèvement est dû sur les contrats émis à compter du 18 mars 1995. Il représente environ 125 millions de francs par an. Au 1er août 1999, un montant de 105,3 millions de francs a été prélevé sur le fonds de prévention des risques naturels majeurs depuis sa mise en place afin de financer l’expropriation des biens exposés. Par ailleurs, le fonds de prévention des risques naturels majeurs contribue : – au financement des études et travaux réalisés en vue ou à l’occasion des opérations d’expropriation des biens exposés à certains risques naturels majeurs menaçant gravement des vies humaines ; – au financement de travaux propres à prévenir les conséquences exceptionnelles de certains risques naturels majeurs lorsque, d’une part, leurs effets sur les personnes, les biens et l’environnement ne peuvent être circonscrits au périmètre de réalisation du risque et lorsque, d’autre part, la réalisation des travaux de prévention est hors de proportion avec les ressources des communes sur le territoire desquelles le risque est susceptible de se produire. Deux sites (situés dans les Alpes-Maritimes et l’Isère) sont concernés par cette disposition et ont fait l’objet de versements dans ce cadre pour un montant total de 113 millions de francs au 1er août 1999. B.— L’AN II DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES 1998 a vu la mise en place de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), qui peut être regardée comme le premier instrument à vocation généraliste au service d’une fiscalité écologique. La TGAP s’est en effet substituée aux différentes taxes et taxes parafiscales gérées par l’ADEME. Trois textes d’application ont été publiés dans le courant de l’année 1999 : – le décret n° 99-446 du 26 mai 1999, qui met fin, à compter du 1er janvier 1999, à la perception des taxes parafiscales sur les huiles de base et sur la pollution atmosphérique ; – le décret n° 99-457 du 1er juin 1999, relatif aux modalités de contribution de l’ADEME aux dépenses engagées par les riverains des aérodromes en vue d’atténuer les nuisances sonores ; – le décret n° 99-508 du 17 juin 1999, qui précise les modalités de déclaration et de perception de chacun des volets de la TGAP. Le produit des anciennes taxes perçues par l’ADEME et de la nouvelle TGAP est évalué comme suit : (en millions de francs)
Les volets « déchets », « pollution atmosphérique » et « bruit » de la TGAP ont été contrôlés et recouvrés, à titre transitoire, par l’ADEME en 1999. A partir de 2000, ils le seront par la direction générale des douanes et des droits indirects. Le volet « huiles et lubrifiants » est d’ores et déjà contrôlé et recouvré par cette même direction. La prévision de produit de la TGAP pour 2000 indiquée ci-dessus est faite à assiettes et taux inchangés. Toutefois, il est envisagé de procéder aux modifications suivantes, à compter du 1er janvier 2000 : – augmentation du taux appliqué aux huiles et lubrifiants de 200 francs à 250 francs la tonne (rendement attendu de l’ordre de 35 millions de francs), – augmentation des taux appliqués au volet « substances émises dans l’atmosphère » : 250 francs par tonne au lieu de 180 francs pour les oxydes de soufre et l’acide chlorhydrique ; 300 francs par tonne au lieu de 250 francs pour les oxydes d’azote et les composés oxygénés de l’azote ; 375 francs par tonne au lieu de 250 francs pour le protoxyde d’azote (rendement attendu de l’ordre de 80 millions de francs). Par ailleurs, à compter du 1er janvier 2000, la TGAP devrait s’appliquer également : – aux lessives et produits adoucissants pour le linge (pour une somme variant entre 470 francs et 570 francs la tonne selon leur teneur en phosphates) ; – aux grains minéraux naturels (0,60 franc la tonne) ; – aux produits antiparasitaires à usage agricole (entre 2500 francs et 11 000 francs la tonne) ; pour cette partie de la TGAP, les rentrées fiscales attendues sont estimées à 300 millions de francs ; – aux installations classées qui paieront une redevance annuelle de 14 600 francs (sauf pour les installations classées correspondant à des activités artisanales qui bénéficient d’un régime plus avantageux). L’intérêt majeur de la TGAP est de rendre plus lisible notre fiscalité environnementale. Elle ne constitue pas un impôt supplémentaire mais un outil permettant de rationaliser et de moderniser cette fiscalité environnementale en se fondant sur le principe pollueur-payeur. Avec une assiette qui s’élargit progressivement chaque année (en 2001, ainsi que le propose le livre blanc, publié en juillet dernier, portant sur les modalités d’extension de la TGAP, les consommations intermédiaires d’énergie rentreront dans l’assiette de la taxe permettant ainsi d’accompagner les politiques d’économies d’énergie et de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre), la TGAP deviendra à court terme une véritable « pollutaxe » généraliste. Pour 2000, il est prévu d’affecter le produit de la TGAP aux comptes sociaux afin qu’il contribue à aider au financement des charges publiques résultant de la réduction du temps de travail. Ce dispositif, qui a pu paraître surprenant à certains en première analyse, a pour mérite de cumuler les avantages. Tout en incitant les entreprises à user de produits ou de procédés plus respectueux de l’environnement, il contribue à la création d’emplois nouveaux. La TGAP est ainsi « doublement vertueuse ». Pour 2001, il serait évidemment souhaitable que ce dispositif soit, pour une large part, reconduit. En raison de l’élargissement de l’assiette, les revenus de la TGAP seront en nette augmentation. Pour que cette taxe garde un lien – ne serait-ce que théorique –avec le budget du ministère de l’environnement, il serait souhaitable que le Gouvernement s’engage pour qu’une partie du surcroît de revenus dégagé en 2001, trouve une traduction dans les crédits d’investissement du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. EXAMEN EN COMMISSION Lors de sa réunion du 20 octobre 1999, la commission a entendu Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, sur les crédits de son ministère pour 2000. Mme Dominique Voynet a indiqué que le projet de budget de son département pour 2000 confirme la priorité donnée par le Gouvernement en 1998 à l’aménagement du territoire et à l’environnement. Le budget de l’environnement est en progression de 8,6 % par rapport à 1999. Par ailleurs, un instrument complémentaire visant à mettre en place une politique de solidarité et de péréquation dans le domaine de l’eau est institué. La création du Fonds national de solidarité pour l’eau (FNSE) constitue une étape importante dans le domaine de la protection de l’eau et des milieux aquatiques. Ce fonds revêt la forme d’une section d’un nouveau compte spécial du Trésor intitulé « Fonds national de l’eau », qui sera alimentée à hauteur de 500 millions de francs en 2000 par des versements des agences de l’eau. Il se substitue aux deux fonds de concours créés en 1997 et 1999 et vient doubler la capacité d’intervention de la direction de l’eau du ministère de l’environnement. Au-delà des missions jusqu’alors financées par les anciens fonds de concours, ce compte assurera le financement d’actions nouvelles et permettra la péréquation interbassins, encouragera la solidarité nationale et améliorera la connaissance de l’eau et des milieux aquatiques. L’ensemble des crédits consacrés à la politique de l’eau, à la protection de la ressource et à celle des milieux aquatiques progresse ainsi de 48,5 % par rapport à 1999, conférant ainsi une dimension nouvelle à l’intervention publique. Le renforcement du réseau des espaces protégés afin d’améliorer la protection des zones naturelles sensibles constitue la seconde priorité du budget pour 2000. Les crédits du Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) créé en 1999, progressent de 27 % pour atteindre 242 millions de francs. Instrument essentiel de préservation des milieux naturels, ce fonds est appelé à soutenir la mise en œuvre, dans le cadre de la directive européenne « Habitats », du réseau Natura 2000 et les orientations du futur schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux. Globalement les crédits consacrés à la protection de la nature (agrégat 02), enregistrent une croissance de 14,2 %, qui atteste de la volonté du Gouvernement de construire une véritable politique des espaces naturels. La prévention des pollutions et des risques constitue le troisième pilier d’intervention du ministère en charge de l’environnement. Ses crédits progressent de 4,5 % en moyens de paiement et de 9 % en moyens d’engagement. L’effort en faveur de la mise en place des plans de prévention des risques sera poursuivi et les budgets de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) seront confortés : l’ADEME sera dotée de 143 millions de francs de crédits nouveaux (financement de la politique en matière de déchets ménagers et d’huiles usagées) alors que les moyens de l’INERIS progresseront de 27 millions de francs (afin notamment de prévenir les risques chroniques et accidentels). La politique de réduction des nuisances sonores, identifiées comme le premier facteur de gêne par les Français, bénéficie d’un supplément de moyens de 10 millions de francs en 2000. Ces crédits doivent permettre de développer des recherches, notamment sur les difficultés liées aux infrastructures de transport terrestre et de soutenir des projets pilotes en matière de lutte contre le bruit. Le renforcement de la place du ministère passe par une consolidation de ses moyens humains, que traduit l’inscription au budget de 140 créations d’emplois et 70 transferts de postes en provenance d’autres départements ministériels. Une partie de ces effectifs nouveaux sera affectée à la mise en place de la direction des études économiques et de l’évaluation environnementale (D4E) au ministère, instrument d’expertise et d’aide à la décision en matière économique et environnementale. Les autres services déconcentrés (DIREN, DRIRE et direction des services vétérinaires) verront également leurs effectifs renforcés afin de voir accrues leurs capacités d’intervention. L’accord du Premier ministre a également été sollicité en vue de créer une inspection de l’environnement. L’ensemble de ces évolutions trouve sa traduction dans une simplification de la nomenclature budgétaire, qui conduit à regrouper dans un agrégat 01 l’ensemble des crédits consacrés au personnel et à l’administration générale, à la connaissance de l’environnement et à la coopération internationale ainsi qu’à la recherche, jusqu’alors répartis sur trois agrégats. M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur pour avis des crédits de l’environnement s’est félicité, en préambule, que le projet de loi de finances pour 2000 confirme la place prioritaire désormais détenue par la protection de l’environnement dans l’action du Gouvernement. Il a rappelé que les crédits de l’environnement progressaient de 8,6 % plaçant ce budget au deuxième rang des plus fortes hausses budgétaires. Après l’augmentation modeste des crédits dans la loi de finances pour 1998 « prise en marche » par l’actuel gouvernement (+ 0,9 %), le budget 1999 a marqué l’infléchissement de la politique gouvernementale avec l’inscription de crédits en hausse de près de 15 % et avec la mise en œuvre d’une véritable fiscalité écologique fondée sur la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Le projet de loi de finances pour 2000 s’inscrit dans le prolongement du budget précédent. Désormais, le ministère de l’environnement tend à devenir un ministre « de plein exercice ». En effet, la progression des dotations budgétaires permettra en particulier d’asseoir l’autorité technique du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. C’est à cette fin que sera créée l’année prochaine une nouvelle direction centrale chargée des études économiques et de l’évaluation environnementale permettant de renforcer les capacités d’expertise du ministère. Comprenant 60 à 70 personnes, cette direction mesurera l’efficacité de nos instruments juridiques et fiscaux de protection de l’environnement et l’impact « écologique » des politiques publiques. Dans le même esprit, les crédits alloués à l’Institut français de l’environnement (IFEN) connaîtront une forte augmentation (+ 10,6 % en crédits de paiement et + 18,7 % en autorisations de programme) soutenant ainsi sa mission de connaissance de l’environnement. Par ailleurs, un effort particulier est fait en faveur de la prévention des risques. Les autorisations de programme proposées pour l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) et pour l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) progressent ainsi respectivement de 24 % et de 8 %. Le rapporteur ne peut toutefois que relever – pour le déplorer – le manque d’homogénéité de cet effort. Ainsi dans les crédits de l’ADEME, alors que les sommes allouées pour des actions telles que la dépollution des sols ou le ramassage des huiles usagées s’inscrivent en hausse, la dotation affectée à l’isolation acoustique au voisinage des aérodromes n’est que reconduite dans une période où les demandes des citoyens affluent et où le retard dans le traitement des dossiers s’accumule. Les exigences communautaires conduisent par ailleurs le Gouvernement à accentuer son effort en direction des zones naturelles sensibles. Afin de combler le retard pris par le précédent Gouvernement pour la détermination des sites du réseau « Natura 2000 », le Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) voit doubler sa dotation en crédits de paiement en 2000 et ses autorisations de programme progresser de plus de 36 %. Pour leur part, les crédits alloués aux parcs nationaux augmentent de 5 % en dépenses ordinaires de près de 15 % en subventions d’investissement (autorisations de programme) afin de financer l’ouverture du nouveau parc national de Corse. Parallèlement à cet important effort budgétaire, le Gouvernement a continué à développer d’autres instruments servant la politique de l’environnement. C’est ainsi qu’un nouveau compte spécial du Trésor alimentant le Fonds national de l’eau a été créé. Ce Fonds est composé de deux sections. La première dotée de 958 millions de francs finance le Fonds national pour le développement des adductions d’eau ; elle est gérée par le ministère de l’agriculture. La seconde, dotée de 500 millions de francs, correspond au nouveau Fonds national de solidarité pour l’eau. Financé par un prélèvement sur les agences de l’eau, ce fonds, géré par le ministère de l’environnement et de l’aménagement du territoire, met en place une véritable politique de solidarité entre les bassins versants permettant ainsi de financer des actions d’intérêt commun à l’ensemble des bassins. Enfin, l’assiette de la taxe générale sur les activités polluantes est élargie aux domaines de la pollution de l’eau – les détergents phosphatés entrent dans son champ d’application – et des pollutions d’origine agricole (en attendant son extension en 2001 aux consommations intermédiaires d’énergie). Intégré au projet de loi de financement de la sécurité sociale, le produit de la TGAP doit contribuer à alléger le financement des charges résultant de la réduction du temps de travail. De ce point de vue, la TGAP permet d’inscrire l’action du Gouvernement en faveur de l’environnement dans le cadre plus vaste de la lutte pour l’emploi, impératif mis en tête des priorités nationales par le Premier ministre dès sa prise de fonctions. La poursuite de l’extension de l’assiette de la TGAP l’année prochaine doit d’ores et déjà conduire à s’interroger sur ses prochaines conséquences budgétaires. La rationalisation et la simplification de la fiscalité écologique passaient par la création d’une taxe unique dont le produit devait être versé à l’Etat et servir des causes d’intérêt national, telle la création d’emplois. Cependant, il est essentiel que la forte progression des revenus attendus de la TGAP trouve, dès le prochain projet de loi de finances, une traduction arithmétique dans le budget de l’environnement. Enfin, il faut signaler que 2000 sera pour notre pays une année importante puisque la présidence de l’Union européenne lui reviendra à partir de juillet prochain. Dans ce contexte, on ne peut que se féliciter de la progression de 11 % des crédits consacrés à l’action internationale du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. Souhaitons que ces six mois de présidence soient mis à profit par la France pour relancer une véritable politique européenne de l’environnement et que les directives promises ou à l’étude depuis de nombreuses années (telle celle sur le bruit), voient enfin le jour. M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur pour avis, a ensuite souhaité que la ministre réponde aux questions suivantes : – comment seront recrutés les personnels de la nouvelle direction centrale ? Quelles seront exactement les missions de cette nouvelle direction ? De quels pouvoirs disposera-t-elle pour évaluer l’impact environnemental des politiques publiques conduites par d’autres ministères ? – comment s’articule en région la mise en œuvre de la politique environnementale du Gouvernement entre les différents services déconcentrés concernés (directions départementales de l’agriculture et de la forêt, directions départementales de l’équipement, directions régionales de l’environnement, directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement, directions des services vétérinaires). Des chartes seront-elles conclues comme prévu avec les divers ministères intéressés ? – quelles sont les principales orientations des volets « environnement » des contrats de plan Etat-régions ? – où en est la résorption du retard accumulé pour la mise en œuvre de Natura 2000 ? – les moyens alloués pour 2000 au conservatoire de l’espace littoral seront-ils suffisants pour lui permettre de poursuivre sa politique d’acquisition foncière ? – quelles devraient être les conséquences de l’élargissement de l’assiette de la TGAP en 2001 sur le budget du ministère ? Y aura-t-il une traduction arithmétique de ce changement de base de calcul ? – comment le projet de budget répond-il aux exigences du rapport Lamure sur la résorption des points noirs liés au bruit des transports terrestres ? Comment se justifie l’évolution des crédits de l’ADEME destinés à aider à l’isolation acoustique des immeubles situés au voisinage des aérodromes ? Cette évolution ne risque-t-elle pas de générer des retards dans l’instruction des dossiers ? – un corps d’inspecteurs de l’environnement sera-t-il prochainement créé ? – quel est le calendrier retenu pour l’examen et l’adoption du code de l’environnement ? Répondant au rapporteur pour avis, Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, a apporté les précision suivantes : – la direction des études économiques et de l’évaluation environnementale a pour vocation de fournir une expertise et une aide à la décision tant à la ministre qu’aux autres directions sectorielles du ministère. Ses compétences, qui relèvent principalement du domaine de l’économie, permettront de mesurer l’impact environnemental des décisions publiques. Un décret en Conseil d’Etat fixera prochainement ses attributions. La direction entretiendra des relations étroites avec l’INSEE, la Commission des comptes nationaux, le Commissariat général du plan et la direction de la prévision du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. Elle sera composée, d’une part, de personnels déjà en place au sein du ministère et, d’autre part, d’effectifs nouveaux provenant pour partie d’autres administrations. Elle bénéficiera de la création de 25 postes ; – à côté de ses propres services déconcentrés - les directions régionales de l’environnement (DIREN) - le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement dispose d’autres services mis à sa disposition dans le cadre de ses domaines de compétences. Ces services sont considérés par la ministre comme ses propres services ainsi qu’en atteste la création de 44 postes dans les directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE), et de 20 postes dans les directions des services vétérinaires sur les crédits de son ministère. Afin de faciliter la réalisation des missions des services déconcentrés, la rédaction de chartes sur la coordination de leur action a été entreprise avec les ministres de l’agriculture et de l’équipement. Deux projets de charte sont ainsi en cours de rédaction. S’agissant des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement, dans le contexte des réformes en cours au sein du ministère de l’économie et des finances, le problème de la séparation fonctionnelle des actions de conseil aux entreprises et des missions régaliennes de contrôle, au sein des DRIRE, voire hors des DRIRE, demeure posé ; – la part consacrée à l’environnement dans les contrats de plan, arrêtée lors du CIADT du 23 juillet 1999, s’élève à 2,623 milliards de francs, soit une progression supérieure à 100 % par rapport au montant inscrit dans les contrats en cours d’achèvement. Une fraction importante de cette somme sera consacrée à la politique de l’eau (environ 1 milliard et demi) et permettra ainsi de poursuivre l’élaboration d’un plan de lutte contre les inondations, de favoriser une gestion concertée de l’eau et d’accéder à une meilleure connaissance des milieux aquatiques. Le volet environnement des contrats de plan encouragera également la prise en compte de la biodiversité, en particulier dans le cadre de la mise en place du réseau Natura 2000. Y seront associés les conservatoires régionaux des espaces naturels, les conservatoires botaniques nationaux et les parcs naturels régionaux. Enfin, l’ultime priorité des contrats de plan porte sur la prévention des pollutions et des risques. Dans ce domaine, une communication sera prochainement effectuée en Conseil des ministres sur la résorption des nuisances sonores, le dispositif de résorption des points noirs devant selon le vœu de la ministre être également contractualisé ; – dans le cadre de la mise en œuvre du réseau Natura 2000, la France a adressé à Bruxelles plusieurs listes recensant au total 1 029 sites couvrant une superficie terrestre de 2,67 millions d’hectares (soit 4,9 % de notre territoire) et une surface maritime de 470 000 hectares. Le dernier envoi portant sur 553 sites a posé un problème juridique car, afin d’éviter d’être condamnée par Bruxelles, en raison du retard accumulé par la France dans l’application de la directive « habitats », il a été décidé d’accélérer la procédure et de ne procéder aux concertations réglementaires qu’après la transmission à la Commission européenne. Cette concertation a bien eu lieu et a eu pour conséquence le retrait de douze sites ; – le Conservatoire de l’espace littoral bénéficiera en 2000 de 149 millions de francs de crédits (contre 147 millions de francs en 1999). Ces dotations lui permettront de poursuivre sa politique d’acquisitions foncières. Près de 60 000 hectares ont déjà été acquis depuis 1975, l’objectif étant que le Conservatoire dispose à terme de 200 000 hectares. Plusieurs opérations importantes sont en cours dans l’estuaire de la Loire, celui de la Seine et dans le Var ; – la TGAP vise d’abord à décourager les comportements nuisibles à l’environnement. C’est un instrument fiscal dissuasif pris en application du principe pollueur-payeur. Cette taxe a été conçue comme une ressource initialement affectée au budget général de l’Etat, puis pour 2000 au financement de la sécurité sociale. En 2001, son rendement devrait progresser sensiblement en raison de l’élargissement de son assiette. Cet élargissement n’aura toutefois pas d’effet mécanique sur le budget du ministère chargé de l’environnement mais ceci ne signifie pas que la progression des recettes ne doit pas s’accompagner d’un accroissement des ressources du ministère. Ainsi, depuis la création de cette taxe, les crédits affectés au ministère de l’environnement ont régulièrement progressé ; – avec le concours du ministère de l’équipement, un programme d’action sera défini afin de résorber les points noirs liés aux transports terrestres. Ce programme, qui sera présenté prochainement en Conseil des ministres, permettra d’insonoriser en dix ans au moins 200 000 logements. Il débutera en 2000 et sera proposé à la contractualisation des régions et des collectivités concernées dans le cadre des contrats de plan et des contrats d’agglomérations. S’agissant du retard pris dans la gestion des dossiers portant sur l’insonorisation des biens immobiliers situés au voisinage des aérodromes, un effort sera demandé à l’ADEME pour combler les retards accumulés dans l’instruction des dossiers de demande ; – la création d’une inspection de l’environnement a été demandée dans le cadre du programme pluriannuel de modernisation de l’administration transmis au Premier ministre. La diversité des métiers liés à l’environnement ne justifie toutefois pas aujourd’hui la création d’un nouveau corps d’inspecteurs. L’inspection de l’environnement sera donc composée de personnes venant des différents corps existants tels les Conseils généraux des Ponts et chaussées, des Mines, et du Génie rural des eaux et forêts. Des agents spécialistes des problèmes environnementaux ayant exercé leurs fonctions au sein du ministère ou de ses établissements sous tutelle, pourront également rejoindre cette inspection. Sa création fait actuellement l’objet d’un projet de décret ; – le code de l’environnement est inséré avec huit autres codes dans un projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances. Ce projet de loi vient d’être adopté par le Sénat à l’unanimité. Il devrait être inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale vers la fin du mois de novembre. Par la suite, le code de l’environnement pourrait être publié au cours du premier semestre 2000 suivi dans les deux mois suivants, du dépôt d’un projet de loi de ratification. M. Robert Galley a tout d’abord remarqué que le Gouvernement avait respecté ses engagements, en conservant un niveau acceptable aux prélèvements des redevances du Fonds national de l’eau, ceux-ci s’établissant à 500 millions de francs en 2000. Il a demandé si l’objectif de la concentration des moyens précédemment affectés aux fonds de concours pour lutter contre les inondations était maintenu et si le fonds contribuerait au renforcement de la police des eaux. Il a ensuite évoqué les effets de la mise en œuvre de la taxe générale sur les activités polluantes. Il a ainsi rappelé qu’il avait été initialement prévu pour l’agriculture, de taxer les suppléments d’azote. La détermination de cette assiette s’est révélée rapidement difficile, compte tenu de la complexité de la mesure. Par ailleurs, il a considéré qu’il n’était pas cohérent de taxer les activités de prélèvement de granulats, sans tenir compte du mode d’extraction. Il a estimé que la mise en place de la TGAP était inspirée de la gabelle de l’Ancien régime ; taxer au motif affiché de préserver l’environnement, l’ensemble des engrais sans tenir compte du caractère spécifique de chacun d’entre eux et de leur impact écologique particulier, soulève un problème d’éthique. Il a enfin demandé si le ministère chargé de l’environnement profiterait de la présidence française de l’Union européenne à partir de juillet prochain, pour tenter de modifier les normes nouvelles limitant la présence de plomb dans l’eau, ou tout au moins essayer d’obtenir l’étalement dans le temps de leur application. Il a rappelé que la mise en conformité des installations coûterait en France plusieurs dizaines de milliards de francs, ce qui ne manquerait pas de poser des problèmes de financement aux agences de bassin et risquerait de se répercuter sur le prix de l’eau. M. Jean-Michel Marchand a exprimé sa satisfaction à l’égard d’un projet de budget qui se situait à la hauteur des ambitions de la ministre. Il a considéré que les préoccupations que traduisait ce budget rejoignaient les intérêts de nos concitoyens en matière de lutte pour la qualité de l’eau et de l’air, de réduction des nuisances sonores et des risques industriels. Il a estimé qu’il existait un décalage entre, d’une part, les objectifs affirmés, lors de l’instauration de la TGAP, en faveur de l’emploi et de l’environnement et, d’autre part, les possibilités réelles, les industriels étant incités par la technique fiscale retenue, à modifier leur production pour échapper à la taxation. Il s’est réjoui de la création de la nouvelle direction créée au sein du ministère. Il a demandé des précisions sur les moyens que consentira le ministère en faveur des associations, qui seront sollicitées sur la mise en place du volet environnemental des contrats territoriaux d’exploitation issus de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d’orientation agricole. Il a enfin souhaité savoir comment le ministère contribuerait à la mise en place des conseils de développement au sein des comités de bassin d’emplois des pays et des agglomérations. M. Léonce Deprez a craint que la TGAP ne subisse, par un processus de « Bercyfication », le sort de la vignette Ramadier. Il a invité la ministre à tenir bon pour conserver l’objet originel de cette taxe. M. Daniel Marcovitch a souhaité que la TGAP soit perçue comme un élément de dissuasion vis-à-vis de la pollution et non comme une avance sur réparation : il ne doit donc pas s’agir du paiement d’un droit à polluer. Le fait que son produit abonde le budget de l’Etat va en ce sens. Il s’est ensuite interrogé sur la définition des assiettes respectives des redevances de bassin et de la TGAP, et notamment sur la prise en compte de paramètres tels que le réchauffement des cours d’eau, le déversement de nitrates ou de produits contaminés. Concernant la pollution de l’eau par les phosphates, il a souligné qu’en l’absence de marquage, aucune politique de lutte ne sera vraiment efficace. Quant à la taxation de l’usage de produits phytosanitaires dangereux pour l’environnement, il a demandé qu’une campagne de communication soit mise en place pour parvenir à signaler au public les produits ayant été cultivés sur des terrains contaminés par des produits réputés dangereux. Il a ensuite rappelé que les dépenses nécessaires à la lutte contre la pollution de l’eau par le plomb avaient été chiffrées à 120 milliards de francs. Il a souhaité savoir si, plutôt que de tenter de modifier les normes en vigueur, il ne serait d’abord pas préférable de mieux cerner le coût qui, selon certains experts, pourrait être ramené à 80 ou 90 milliards de francs et de définir en fonction du chiffrage les instruments d’intervention les mieux adaptés. M. Jacques Le Nay a ensuite abordé la question de la reconversion des terres arables en herbages extensifs, en notant que cette action faisait partie du volet « mesures agri-environnementales », financées pour partie par l’Union européenne et destinées à protéger les cours d’eau et les périmètres de captage. Il a souligné la nette progression de cette action depuis 1997, les agriculteurs ayant été très sensibilisés à cette démarche, mais a déploré que les fonds prévus pour son financement soient désormais dédiés à celui des contrats territoriaux d’exploitation. Il a souhaité savoir en conséquence, quelles mesures pourraient être mises en place afin de poursuivre ces actions. M. Jacques Le Nay a ensuite observé que, à moins de trois mois de la clôture définitive des engagements, la consommation des crédits communautaires destinés à l’objectif 5b approchait, voire atteignait le taux de 100 % dans certaines régions, témoignant de la mobilisation de l’ensemble des acteurs concernés, notamment dans les cantons ruraux. Il s’est inquiété des difficultés qui en résultent pour de nombreux maîtres d’ouvrage, notamment en matière d’aide à l’immobilier industriel, qui ont pris en compte les crédits des fonds structurels européens dans leurs plans de financement et dont les projets sont aujourd’hui remis en cause. Ainsi, des dossiers ayant pourtant reçu l’avis favorable des comités départementaux de pilotage, ne pourront être honorés faute de crédits disponibles. M. Joseph Parrenin, évoquant les crédits d’études inscrits au FNADT, a observé que de nombreuses communes souffraient d’un manque de moyens en matière d’ingénierie de projets. Aussi a-t-il demandé s’il était envisageable de leur apporter une aide à cet égard. Par ailleurs, il a déploré, citant l’exemple de son département, que les interprétations de la loi sur l’intercommunalité divergent sur la maîtrise d’ouvrage dans le cadre de syndicats mixtes de pays empêchant ainsi la réalisation de certains projets. Enfin, il a regretté que, dans le cadre de l’élimination des déchets par les collectivités locales, les contribuables soient financièrement sollicités alors que la grande distribution est le premier producteur de déchets. Aussi a-t-il estimé que la charge financière résultant du traitement et de l’élimination de ces derniers devait être plus équitablement répartie. M. Marc Dumoulin a souligné que la directive Natura 2000 avait donné lieu à des gels de territoires auparavant disponibles pour les communes, et a demandé si des mesures compensatoires à ces contraintes avaient été envisagées. En réponse aux différents intervenants, Mme Dominique Voynet a apporté les précisions suivantes : – les orientations de la politique de l’eau seront présentées lors d’un prochain Conseil des ministres. Les priorités porteront sur la réduction des pollutions diffuses, la protection des zones humides, la restauration des milieux aquatiques anciennement pollués, la prise en charge des factures d’eau pour les personnes en difficulté, la mise en place d’instances consultatives tel le Haut conseil de l’eau et la lutte contre les inondations. Les 500 millions de francs affectés aux Fonds national de solidarité pour l’eau permettront de réaliser ces différentes actions. En revanche, les moyens affectés à la police de l’eau seront directement inscrits au budget de l’environnement ; – la TGAP doit être compréhensible au regard des objectifs de protection de l’environnement. C’est pour cette raison qu’il a été décidé d’établir un bilan de l’utilisation des produits azotés en agriculture avant d’étendre l’assiette de la taxe. Les deux tiers des produits phytosanitaires (600 sur 900) ne seront pas taxés. Quant aux produits de ce type entrant dans le champ d’application de la TGAP, ils font l’objet d’un traitement différencié puisqu’on dénombre sept classes de taxation. S’agissant des granulats, il aurait été souhaitable qu’une base de calcul différente soit retenue selon leur lieu d’extraction (carrières ou lits de rivière) mais le ministère chargé des finances s’y est opposé. Quant aux détergents il était légitime de prévoir une taxation différenciée en fonction de leur teneur en phosphates ; – il n’est pas envisagé un changement des normes applicables en matière de distribution d’eau car celles-ci ont fait l’objet de négociations longues et sont le fruit d’un compromis délicat. Or, il est nécessaire que les industriels et les collectivités locales disposent de normes durablement stables. S’agissant de la mise aux normes des réseaux de distribution d’eau comportant du plomb, deux délais successifs de 15 ans ont été accordés pour rendre conformes les canalisations. Ce double délai s’explique par le coût de cette action (entre 40 et 50 milliards de francs) et par le fait que le plomb se trouvant souvent sur des canalisations situées en aval des compteurs, les travaux sont souvent à la charge des particuliers ; – le décret relatif aux contrats territoriaux d’exploitation sera complété par une circulaire précisant les engagements environnementaux des exploitants agricoles. Le ministère de l’environnement se montrera particulièrement vigilant sur son application dans certains espaces particulièrement sensibles comme les zones humides ; – le ministère s’efforce de favoriser les actions visant à réduire les emballages, à encourager les éco-audits et l’application des normes ISO 9000 et ISO 14000 dans le domaine des déchets. Certaines collectivités locales ont lancé des initiatives associant les usagers à leur politique de gestion des déchets (pesage suivi d’une taxation différenciée) ; – la détermination des sites du réseau Natura 2000 ne devrait pas entraîner, en principe, de contraintes particulières pour les collectivités locales, mais l’Etat s’engage, sur le fondement de cahiers d’objectifs, à prendre si nécessaire des mesures compensatoires. à à à Conformément aux conclusions de M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de l’aménagement du territoire et de l’environnement : II. – environnement pour 2000. N°1866-04. - Avis de M. Jean-Pierre BLAZY, au nom de la commission de la Production, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Aménagement du territoire et environnement : environnement - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
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