Document mis en distribution le 17 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. —— ANNEXE N° 10 Rapporteur spécial : M. Jean-Marie LE GUEN Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances.
La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila. CHAPITRE PREMIER : L’AUDIOVISUEL PUBLIC 5 I.– LE BUDGET DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC POUR 2000 : UNE RUPTURE DANS LA STRUCTURE DE FINANCEMENT 5
II.– QUELQUES RÉFLEXIONS SUR LA GESTION DU GROUPE FRANCE TÉLÉVISION 26
CHAPITRE SECOND : LES AIDES À LA PRESSE ET L’AGENCE FRANCE–PRESSE 41 I.– LE RENFORCEMENT DES AIDES DIRECTES 42
II.– LA PÉRENNITÉ DES AIDES INDIRECTES 56
III.– L’AGENCE FRANCE-PRESSE 63 EXAMEN EN COMMISSION 67 ARTICLE 55 69 CHAPITRE PREMIER : L’AUDIOVISUEL PUBLIC Le secteur de l’audiovisuel public traverse une importante mutation. Le projet de loi actuellement en discussion devant le Parlement va profondément modifier les conditions financières de sa gestion. La création de la société mère à France Télévision, les contrats d’objectifs et de moyens, les nouvelles modalités de répartition de la redevance, l’ajustement des recettes publicitaires en sont autant d’exemples. Le budget pour 2000 anticipe fort opportunément les effets de ces différentes mesures en proposant une rupture dans la structure de financement de l’audiovisuel public. Cependant, l’optimisation de ces nouvelles règles imposera une évolution des méthodes comptables et de gestion de l’audiovisuel public par rapport à certaines pratiques encore constatées dans le groupe France-Télévision en 1998. I.– LE BUDGET DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC POUR 2000 : Le projet de budget du secteur public de la communication audiovisuelle s’élève en 2000 à 19,361 milliards de francs contre 18,478 milliards de francs en loi de finances initiale 1999, soit une croissance de 4,8 %. Les seules ressources publiques (redevance et dotations budgétaires) passeront de 12,823 milliards de francs en 1999 à 14,322 milliards de francs pour 2000, soit une progression de 11,7 % (1,5 milliard de francs), que l’on peut qualifier d’exceptionnelle au regard des évolutions passées (+ 3 % ces deux dernières années) et des mesures structurelles qu’elle traduit. Les ressources de publicité et de parrainage devraient atteindre 4,247 milliards de francs, soit un décrochage de l’ordre de 550 millions de francs par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 1999. Cette rupture dans la structure de financement de l’audiovisuel public constitue la première caractéristique du budget 2000. Il faut toutefois noter qu’elle s’accompagne d’une augmentation importante des budgets totaux des sociétés. La part du financement public passera ainsi de 69,4 % en 1999 à 74 % en 2000.
Cette évolution est très marquée pour les sociétés France 2 et France 3 qui focalisent le débat sur l’origine des financements et leurs conséquences sur la programmation. La part des recettes publiques passera ainsi de 49 % à 59 % entre 1999 et 2000 pour France 2 et de 60 % à 66 % pour France 3. A.– L’ACCROISSEMENT DES DOTATIONS PUBLIQUES L’augmentation de 1.500 millions de francs de crédits publics résulte pour moitié de la hausse du rendement de la redevance (738 millions de francs) et pour moitié de l’abondement sans précédent des crédits budgétaires (762 millions de francs). 1.– Le bon rendement de la redevance Le produit attendu de la redevance résulte lui-même d’un effet taux (hausse de 0,9 %) à hauteur de 108 millions de francs mais aussi et surtout d’un effet base (490 millions de francs) lié à la réduction du champ des exonérations et plus encore aux résultats de la lutte contre l’évasion. Enfin, est prévu le rattachement en 2000 de la moitié des excédents de la collecte 1998 pour un montant de 138 millions de francs. a) La hausse modérée du taux Les tarifs de la redevance augmenteront de 0,9 % (après 1,2 % en 1999) et porteront à 751 francs (contre 744 francs en 1999) le montant dû pour un récepteur couleur et à 479 francs (contre 475 francs en 1999) pour un récepteur noir et blanc. Cette progression est des plus modérées comme le montre le tableau ci-après qui retrace l’évolution du taux de la redevance depuis 1981.
Comme l’année dernière, votre Rapporteur estime que le maintien d’un taux spécifique noir et blanc ne se justifie plus. La possession d’un téléviseur couleur n’est plus un signe distinctif de richesse alors que le taux « noir et blanc » peut être utilisé par des fraudeurs afin de minorer leur redevance. On estime à 176.500 le nombre de comptes noir et blanc subsistant en France métropolitaine. Cette mesure représenterait une augmentation de 33 millions de francs des encaissements de redevance pour la France métropolitaine. b) Les effets de la lutte contre l’évasion L’efficacité du service doit être jugée sur son action de lutte contre la fraude mais aussi sur son action de recouvrement des produits constatés. L’évaluation de ce qu’il est convenu d’appeler la fraude à la redevance, recouvre en fait plusieurs situations : · la non déclaration d’appareils récepteurs, qu’il s’agisse des résidences principales ou secondaires ; · la non déclaration de la détention d’un appareil « couleur » pour un ménage titulaire d’un compte « noir et blanc », situation qui devient marginale ; · la non déclaration d’une modification dans la situation d’un ménage, pouvant conduire à suspendre le bénéfice de l’exonération et à remettre le compte exonéré en catégorie payante ; · la non déclaration d’un changement d’adresse qui peut conduire à l’arrêt du fonctionnement du compte. C’est pourquoi le terme « évasion », de sens plus large, paraît plus approprié pour évoquer ces divers types de situation, la fraude n’en constituant qu’une partie non chiffrable. Une évaluation plausible ne peut être présentée que pour l’équipement en récepteurs de résidences principales. En effet, le dénombrement des résidences secondaires réellement habitées une partie de l’année est incertain et leur équipement n’est soumis à la redevance que si le récepteur est installé en permanence, c’est-à-dire sans rupture au cours de l’année. Le service de la redevance compare le nombre de ménages équipés de télévision, statistiquement évalué, à partir de l’estimation annuelle du nombre de ménages (INSEE) et du taux d’équipement en appareils de télévision, stabilisé à 95 % des foyers par l’INSEE et Médiamétrie, au nombre de comptes ouverts dans ses fichiers au titre des résidences principales. Cette différence donne une estimation des ménages équipés ne figurant pas dans le fichier redevance. Ainsi, la dernière évaluation effectuée en janvier 1999 a donné un taux d’évasion de 7,6 %. Ceci permet d’approcher assez précisément (avec une fourchette de 1 %) le taux d’évasion à la taxe, apprécié en importance et en pourcentage du nombre de comptes manquants. Ce taux représente bien entendu la valeur de référence moyenne pour l’ensemble du territoire, avec une variabilité selon les secteurs géographiques. Ce calcul est retracé ci-après :
L’évasion au paiement de la redevance a été très nettement limitée par les actions de contrôle largement développées par le service depuis 1989. Si l’effet de ces actions ne s’est pas statistiquement traduit par une réduction du taux d’évasion (il s’est maintenu autour de 7 %) mais par une stabilisation, l’origine en est la réévaluation périodique, et forte, du nombre de ménages par l’INSEE, liée elle-même à des changements importants dans la structure des catégories de ménages. Les ménages comportant une famille monoparentale ont ainsi augmenté de 15,2 % sur la période 1990-1999 et ceux constitués d’une seule personne de 14,1 % sur cette même période. L’INSEE décomptait un nombre total de ménages de 21,51 millions en 1990 et de 23,36 millions en 1998, soit une progression nettement supérieure à l’évolution générale de la population sur la même période. Le fait qu’il y ait un nombre plus important de ménages ne signifie pas pour autant qu’il y ait un nombre plus important de redevables, au regard de la « notion de foyer » retenue par l’assiette de la redevance. Ainsi plusieurs ménages, au sens fiscal, vivant sous le même toit, ne sont redevables que d’une redevance par foyer. Dans les 1,7 million de comptes manquants, existe une part d’évasion incompressible en raison de son constant renouvellement (mouvements de population, arrivée de nouveaux détenteurs et renouvellement permanent du fichier) estimée, sur la base de l’expérience du service, à 4 % du nombre de détenteurs d’appareils. L’enjeu des contrôles porte donc sur 3 à 4 % des ménages équipés, soit près de 800.000 comptes à ouvrir, correspondant à environ 500 millions de recettes supplémentaires. Depuis 1989, l’objectif prioritaire du service en matière de contrôle a porté sur la recherche de postes non déclarés, par une adaptation en profondeur des méthodes, reposant désormais sur des enquêtes par questionnaire, des permanences ouvertes au public et des contrôles sur place. Les résultats ont suivi puisque de 157.000 ouvertures de comptes supplémentaires en 1990 on est passé à 398.000 en 1998. A ceci s’est ajouté le résultat des enquêtes portant sur les conditions d’exonération (158.000 comptes remis en catégorie payante en 1997, 91.000 en 1998). En 1997, comme en 1998, une forte augmentation des ouvertures de comptes à la suite des opérations de recherches de postes non déclarés a pu être réalisée, grâce à la mise en œuvre de la procédure de rapprochement informatique des fichiers « redevance » et « taxe d’habitation » autorisée par la loi n° 96-314 du 12 avril 1996. Les actions de contrôle menées par le service ont donc permis de faire progresser très significativement les encaissements annuels, bien au-delà de l’effet de l’augmentation des taux. De 1991 à 1998 inclus, les recettes collectées ont augmenté de + 52 %, alors que le taux de la taxe a été revalorisé de 30 %. c) Les exonérations En application du décret n° 93-1314 du 20 décembre 1993, il faut, pour être exonéré de la redevance, remplir simultanément plusieurs conditions. Pour être exonéré, à partir de 1998, il faut remplir les conditions suivantes : · être âgé de 65 ans au 1er janvier de l’année d’exigibilité de la redevance ; · être titulaire de l’allocation supplémentaire du Fonds de solidarité vieillesse (définie aux articles L. 815-2 à L. 815-22 du code de la sécurité sociale) ; · ne pas cohabiter avec des personnes dont le revenu excède la limite prévue par l’article 1417-1 bis du code général des impôts (43.900 francs pour la première part du quotient familial majorée de 11.470 francs pour chaque demie part supplémentaire) ; ou bien · être infirme ou invalide au taux minimum de 80 % ; · bénéficier d’un revenu fiscal soumis aux conditions décrites ci-dessus ; · ne pas être passible de l’impôt de solidarité sur la fortune. Les personnes âgées bénéficiant d’une exonération accordée avant le 1er janvier 1998 aux conditions précédentes continuent d’en bénéficier sur la base de la réglementation antérieure. Au 30 juin 1999, le « manque à gagner », en termes d’encaissement, après prise en compte des situations d’irrecouvrabilité pour insolvabilité, puisque les cas d’exonérations correspondent à de faibles revenus, est de l’ordre de 2 milliards de francs. Le nombre de comptes exonérés reflète le durcissement progressif des conditions d’exonération.
d) Le coût du service En 2000, on estime le coût du service à 482 millions de francs, soit 3, 5 % des encaissements de redevance à répartir. Le coût annuel moyen de gestion d’un compte est de 23 francs. Les systèmes comparables des pays européens qui reposent sur des organisations variables (service spécialisé comme en Allemagne, ou associant parfois la Poste comme au Royaume-Uni ou en Belgique ou encore intégré à la télévision publique comme au Danemark) ne semblent pas produire des coûts de collecte inférieur, pour autant que les chiffres soient consolidés et les périmètres comparables. Le budget du service est retracé par le tableau ci-après.
Le service compte 1.441 personnes réparties comme suit : · 50 emplois au service central, c’est-à-dire agence comptable, définition des objectifs, coordination, évolutions réglementaires, centralisation des recettes et versements aux bénéficiaires ; · 997 emplois dans les cinq centres régionaux (Lille, Lyon, Rennes, Strasbourg, Toulouse) et deux services outre-mer (Antilles et Réunion). Ils sont essentiellement chargés de la gestion des comptes redevance (plus de 20 millions au total) c’est-à-dire de la réception des déclarations d’achat et de détention, de l’ouverture et mise à jour des comptes, changements d’adresse, exonérations, clôture, recouvrement amiable et précontentieux, et des relations avec les usagers. Ils traitent aussi la comptabilité des droits constatés, des encaissements, des annulations et admissions en non-valeur ; · 394 emplois dans les services de contrôle, organisés en 78 circonscriptions au niveau départemental. 2.– L’augmentation des crédits budgétaires L’événement de ce budget est la réintroduction massive de crédits budgétaires dans le financement de l’audiovisuel public comme le montre le tableau ci-après.
Les remboursements des exonérations de redevances passeront ainsi de 120 millions de francs en loi de finances initiale 1999 à 881,5 millions de francs en 2000, ce qui témoigne de l’effort prodigué (+ 761,5 millions de francs). Cette croissance s’accompagne de la pérennité de la simplification opérée en 1998 et 1999 et qui s’est traduite par la suppression de la ligne figurant jusqu’alors sur le fascicule du ministère de la Culture. Enfin, le projet de budget pour 2000 opère une réforme importante en procédant à l’inscription de ces crédits sur le compte d’affectation spéciale des produits de la redevance, ce qui aura pour effet de les « sanctuariser » et de les protéger de la régulation budgétaire. Cet avantage n’est pas mince comme en témoigne encore l’exécution de 1999. Ainsi, RFI a-t-elle vu sa dotation amputée de 20 millions de francs en faveur, d’une part, de Canal France International (11 millions de francs) et, d’autre part, du financement de l’aide d’urgence au Kosovo (9 millions de francs). Cette réforme a aussi pour effet de clarifier le vote parlementaire puisque désormais l’article de répartition entre les sociétés de l’audiovisuel public porte sur l’ensemble des ressources publiques (à l’exception de la dotation de RFI inscrite sur le fascicule des Affaires étrangères) et non plus sur la seule redevance. B.– LA BAISSE DES RESSOURCES PROPRES 1.– Les recettes de publicité : les effets de la chute de l’audience et des modifications réglementaires Les objectifs de recettes de publicité s’établissent à 3.967 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, soit une baisse de 560 millions de francs (– 12,4 %) par rapport aux montants inscrits dans la loi de finances initiale pour 1999 et de 520 millions de francs par rapport aux budgets votés lors des conseils d’administration des sociétés. Leur répartition est retracée dans le tableau ci-après :
L’objectif de France 2 sera ainsi réduit de 369 millions de francs (14,6 %) entre 1999 et 2000 et celui de France 3 de 204 millions de francs (11,3 %). Cette baisse prend en compte les effets de l’évolution réglementaire attendue. En effet, dès le 1er janvier 2000, la durée maximale des messages publicitaires par heure glissante sera portée de 12 à 10 minutes et la durée maximale des écrans sera plafonnée à 4 minutes. A partir de 2001 et de l’entrée en vigueur du projet de loi actuellement en discussion, la durée maximale de la publicité par heure glissante sera fixée à 8 minutes. Mais cet ajustement prend aussi en compte l’essoufflement des rentrées publicitaires constaté en 1998 et 1999 et qui résulte largement des mauvaises performances des chaînes publiques en matière d’audience. En 1998, ni France 2 ni France 3 n’ont atteint leurs objectifs publicitaires. Il s’en est fallu de 27 millions de francs pour France 2 (1 %) et de 43 millions de francs pour France 3 (2,5 %). A l’automne 1998, les prévisions étaient plus pessimistes encore, au point qu’elles avaient fondé la décision d’abonder en loi de finances rectificative les dotations de redevance de France 2 (30 millions de francs) et de France 3 (70 millions de francs) au titre de la répartition des excédents constatés en 1997. Ces ressources supplémentaires ont finalement été partiellement reportées sur 1999 sous forme de réduction de l’objectif de recettes publicitaires des chaînes, qui est passé à 2.511 millions de francs pour France 2 (– 15 millions de francs) et à 1.772 millions de francs pour France 3 (– 35 millions de francs). Les prévisions de réalisation pour 1999 sont encore pessimistes. Pour France 3, le manque à gagner serait de l’ordre de 100 millions de francs et pour France 2, de l’ordre de 50 millions de francs. De fait, les chaînes publiques étaient engagées dans une spirale négative en matière de recettes publicitaires, avant même l’annonce des mesures de redressement de la proportion du financement public. Leur part de marché des investissements publicitaires déclinait sérieusement. En 1997, la part de France 2 était de 18,3 %, elle est passée à 17,5 % en 1998, année où M6 l’a dépassée en atteignant 17,9 %, puis à 16,1 % pour le premier semestre 1999. France 3 est passée de 12 % en 1997 à 11,6 % en 1998 et 10,6 % pour le premier semestre 1999. TF1, avec 51 % pour le premier semestre 1999 et M6, avec 19 %, sont les bénéficiaires directes de cette évolution. Dans le même temps, France Télévision augmentait encore la durée de ses écrans publicitaires puisque ceux de France 2 passaient d’une durée de 107 minutes par jour en moyenne en 1998, à 111 minutes pour le premier semestre 1999 et ceux de France 3 de 76 minutes à 80 minutes. Si le temps de diffusion de la publicité reste supérieur sur les chaînes privées, l’écart s’est encore réduit, puisque la différence entre les deux chaînes de France Télévision et l’ensemble TF1-M6 est ainsi passée de une heure par jour en moyenne en 1998 à 51 minutes pour le premier semestre 1999. Enfin, le taux de remise globale (différence entre les recettes brutes et les recettes nettes) s’est encore dégradé en 1998 pour France 2 en atteignant 42,4 % (contre 41,6 % en 1997) mais il s’est amélioré pour France 3 (39,1 % contre 40,8 % en 1997). L’explication fondamentale de ces mauvais résultats publicitaires, plus que dans tel ou tel effet d’annonce gouvernementale, est à rechercher dans la dégradation de l’audience des chaînes publiques. La part d’audience (4 ans et plus) de France 2 est ainsi passée de 23,7 % en 1997 à 22,5 % en 1998 et 22,2 % pour le premier semestre 1999. Celle de France 3 est passée de 17,1 % en 1997 à 17 % en 1998 et 16,2 % au premier semestre 1999. L’effet des modifications réglementaires interviendra aussi, mais à partir de leur application effective, c’est-à-dire en 2000. 2.– Les recettes de parrainage et les autres ressources propres Les recettes prévisionnelles de parrainage s’élèvent à 280,2 millions de francs, soit une hausse de 12 millions de francs (4,5 %) par rapport à la loi de finances pour 1999. Leur répartition est retracée par le tableau ci-après :
Avec un montant de 792 millions de francs, le budget pour 2000 consacre aussi une opération vérité sur les autres ressources propres (services rendus aux administrations, produits financiers, recettes commerciales diverses) qui sont en baisse sensible par rapport à 1999 (- 67,9 millions de francs) Ce retrait traduit une évaluation plus réaliste et sincère des recettes commerciales et diverses, notamment pour France 2 et France 3 pour lesquelles sont inscrits des montants plus en conformité avec les exercices précédents (baisse respective de 26,8 millions de francs et de 39,6 millions de francs, soit – 38,3 % et – 9,9 % par rapport à ceux figurant dans la loi de finances initiale pour 1999). Ceci ne doit pas conduire France Télévision à ralentir ses efforts dans le domaine de la diversification et des produits dérivés qui abrite de nombreuses potentialités. C.– DES BUDGETS GLOBALEMENT EN HAUSSE SIGNIFICATIVE La performance de ce budget est non seulement d’avoir réussi à compenser par des crédits publics la perte de recettes publicitaires attendue mais aussi d’aller bien au-delà en permettant aux sociétés de disposer de budgets totaux en forte progression, comme le montrent les tableaux ci-après.
1.– L’institut national de l’audiovisuel L’année 1998 a marqué le retour à l’équilibre économique pour l’Institut, avec un résultat net positif de 2,5 millions de francs. Ce résultat est en partie dû à l’accentuation des efforts de réduction des dépenses entrepris par l’INA et à la maîtrise de ses dépenses de personnel. Ses effectifs permanents sont ainsi restés stables. On notera que les recettes contractuelles, en baisse depuis plusieurs années, se maintiennent au niveau atteint en 1997 (220 millions de francs soit 37 % du total). L’amélioration des résultats de l’activité s’accompagne d’une évolution favorable des ratios significatifs du bilan, qui font apparaître notamment un accroissement sensible du fonds de roulement global (249 millions de francs, provision incluse) et du niveau de trésorerie (200,9 millions de francs), liés toutefois, pour une part importante, à la mise en œuvre tardive du programme d’investissement en 1998. C’est dans ce contexte économique et financier favorable que le nouveau président de l’INA, M. Francis Beck, a fait approuver par le conseil d’administration de l’Institut un plan d’orientations stratégiques pour la période 1999–2003 qui repose sur les deux principes suivants : · un recentrage de l’INA sur son métier principal de collecte, de conservation, de valorisation et de diffusion du patrimoine audiovisuel. L’intégration des nouvelles technologies numériques dans les métiers de l’archivage permettra de renforcer les effets bénéfiques attendus de ce recentrage ; · une réorientation de ses autres missions (formation, recherche, production) pour assurer leur convergence avec le métier principal et le développement du numérique. En 2000, le budget de l’institut national de l’audiovisuel (INA) sera reconduit à un niveau identique à celui prévu par la loi de finances pour 1999, soit 658,2 millions de francs. Il permettra toutefois d’accompagner l’Institut dans son effort de modernisation des conditions d’exercice de ses missions. Ainsi, sera poursuivi le processus d’informatisation et de numérisation de la chaîne d’exploitation des archives, qui permettra d’améliorer le service rendu aux diffuseurs et de conforter les ressources commerciales de l’Institut. Destiné à donner son plein essor à la vocation patrimoniale de ce dernier, le plan pluriannuel de sauvegarde des archives, engagé cette année, verra ses moyens renforcés à hauteur de 11,5 millions de francs. 2.– Radio-France Internationale Comme en 1997, RFI affiche en 1998 un résultat net comptable négatif (– 8,4 millions de francs) en raison de fortes tensions sur l’exploitation et des conséquences des mesures de régulation budgétaire, auxquelles la société est particulièrement exposée en raison de la structure de son budget. L’année 1999 sera à cet égard toute aussi délicate puisque 20 millions de francs ont été annulés sur la dotation budgétaire de RFI inscrite sur le budget du ministère des Affaires étrangères. En 1998, une nouvelle cabine numérique, élément central du processus de numérisation de l’activité de la société, de la production à la diffusion, a été mise en place. Elle permettra à RFI d’adapter ses programmes à la diversité de ses auditoires et d’offrir une gamme de produits radiophoniques diversifiée. Par ailleurs, la diffusion en Europe Centrale et Orientale a été renforcée, grâce à la création d’émissions en albanais et à l’allongement des émissions nationales en serbe et croate. Le réseau de diffusion en FM a été développé pour répondre à une demande accrue de qualité de réception. RFI continue d’accroître le nombre de ses auditeurs en étendant son réseau d’émetteurs ou en concluant de nouveaux partenariats avec des radios locales. En Afrique, RFI continue à étendre sa présente dans les deuxièmes et troisièmes villes (à Madagascar et au Gabon), et à se développer en Afrique anglophone (au Nigeria, au Ghana …). D’autres développements sont envisagés pour 1999 et 2000 comme la diversification du fil musical, ainsi que le développement du site Internet, sur lequel certaines émissions pourront être prochainement disponibles (en allemand, russe et persan). Ces développements pourront être financés par l’économie de 80 millions de francs résultant de l’arrêt d’une partie de la diffusion en ondes courtes. 3.– Radio France Le groupe Radio France, avec une audience moyenne de 27 % sur l’ensemble de ses antennes, a conforté sa place de premier réseau radiophonique national. En 1998, Radio France a diffusé plus de 477.700 heures de programmes, soit un volume équivalent à celui de 1997. Les budgets fonctionnels par antenne sont retracés par le tableau ci-après.
Cette répartition comprend pour chacun des programmes locaux et nationaux : · les charges externes de fonctionnement correspondant aux crédits alloués à une activité et relevant de l’autorité de son responsable ; · les appointements des personnels permanents et occasionnels affectés à cette activité ; · les prestations techniques (mise à disposition de preneurs de son, de personnels de production, de studios, de moyens d’enregistrement et de diffusion mobiles…) et les prestations fonctionnelles (locaux, reprographie, prestations documentaires…). En revanche, ne sont pas ventilés par chaînes, les frais de diffusion, les versements aux sociétés d’auteurs et aux sociétés de perception des droits voisins, les frais de structure et les charges générales de la société (contributions obligatoires, formation professionnelle, action sociale…). Il convient enfin de préciser que le coût de l’information est présenté de façon globale et n’est pas intégré dans le coût des chaînes concernées. L’année 1998 a également été marquée par l’installation à Toulouse de l’antenne destinée aux jeunes, le Mouv’, et par la montée en charge de son programme et de ses équipes. Le Mouv’ a été lancé le 17 juin 1997 et est diffusée sur 17 fréquences en province et à Paris. Elle propose un programme destiné au jeune public (reportages, flashs quotidiens d’informations, chroniques sur l’emploi, la santé, les spectacles, la vie culturelle…). Après deux années d’existence marquées par de nombreuses remises en question tant internes qu’externes, une évolution du programme a été engagée par son nouveau directeur. La nouvelle grille – élément fondamental du reformatage – sera totalement opérationnelle pour le dernier quadrimestre 1999. Le Mouv’ prend aujourd’hui en compte les habitudes du public et se pose en rupture radicale avec la notion de « flux aléatoires » (qui sous-tendait l’ancien format) ce qui impose une forte logique d’antenne et des rendez-vous fixes et thématiques. Début novembre 1999, le président de Radio-France a soumis au comité central d’entreprise un plan de redéploiement des fréquences des différentes antennes du groupe, qui aura notamment pour effet d’élargir la diffusion du Mouv’ grâce à une réaffectation à son profit de fréquences utilisées par FIP. Le Mouv’ serait ainsi diffusé à Lille, Lyon, Marseille et Nantes, ce qui aurait pour effet de porter de 2 à 5 millions d’auditeurs le bassin d’audience de la radio. Le Mouv’ compte actuellement 59 collaborateurs et fait plus de 50 % de son audience à Toulouse (2,3 % d’audience cumulée). Votre rapporteur spécial a toujours exprimé son scepticisme sur l’opportunité du lancement de cette nouvelle antenne alors que le secteur privé compte de nombreuses radios consacrées aux jeunes qui répondent globalement à leurs attentes et que, si des insuffisances apparaissent, ce n’est sans doute pas par la construction d’une offre alternative que l’on pourra y remédier. Les résultats d’audience, médiocres après plus de deux années d’activité, montrent que le Mouv’ n’a pas atteint son but. Les moyens (financiers, humains, fréquences) déjà mobilisés par ce projet et ceux qui doivent y être affectés dans l’avenir seraient mieux utilisés sur d’autres antennes du groupe Radio France. Enfin, Radio France a poursuivi son engagement dans le développement de nouvelles technologies, avec notamment la diffusion de six programmes en numérique, à Marseille, Toulouse et Nantes. La création de produits nouveaux est un objectif de la stratégie de Radio France, dans un contexte d’évolution rapide des attentes des auditeurs et des techniques. C’est pourquoi a été créée une direction générale déléguée chargée de la stratégie et du développement des produits et des services. Cette direction a déjà mené à bien la construction de bases de données numérisées autour des contenus existants à Radio France ou la création d’un « portail » Internet permettant d’accueillir les sites de différentes stations. Dans le domaine technologique, l’accélération du passage au numérique implique les actions suivantes : · extension aux rédactions de France Inter, France Culture et France Musique, des outils rédactionnels numérisés dont France Info disposera dès la fin 1999 ; · automatisation des diffusions de toutes les antennes, à l’instar de celles d’Hector et Sophia qui le seront fin 1999 ; · numérisation des moyens de production fixes et mobiles ; · numérisation de l’ensemble du réseau des radios locales. 4.– Radio télévision française d’outre-mer L’exercice 1998 se solde par un déficit de 20,5 millions de francs correspondant à une exécution budgétaire négative de 12,5 millions de francs, alourdie par un solde négatif des autres écritures comptables de 8 millions de francs, imputable en particulier à une forte augmentation de la provision pour congés payés et récupérations. Les budgets de fonctionnement présentent par ailleurs des dépassements de dépenses importants (70,9 millions de francs), atténués par des excédents de recettes (27,5 millions de francs) conduisant à un solde des notifications budgétaires de – 43,4 millions de francs. Celui-ci se trouve partiellement compensé par l’affectation des réserves budgétaires (18,9 millions de francs), un écart favorable sur les amortissements (2,7 millions de francs), ainsi qu’un excédent sur les recettes générales (redevance, publicité) de 9,3 millions de francs, conduisant donc à un déficit budgétaire de 12,5 millions de francs. Les dépenses excédentaires s’expliquent à hauteur de 49,2 millions de francs par le surcoût des activités (objectifs non budgétés et dépassements sur objectifs budgétés), à hauteur de 19,4 millions de francs par des surcoûts sur les charges de personnel permanent (évolutions salariales, coûts d’intégration de pigistes, emplois non budgétés), et de 2,3 millions de francs sur les frais de structures. Par rapport à l’exercice précédent, les charges de personnel progressent ainsi de 10,9 %, alors que les autres charges de fonctionnement restent stables (+ 0,9 %). Cette stabilité se constate sur la quasi totalité des postes de dépenses, les impôts et taxes progressant cependant de manière significative (+ 10 %), ainsi que les stages de formation professionnelle (+ 15 %). Le dérapage des dépenses de personnel constaté à RFO en 1998 a eu pour effet de porter les charges de personnel de 54 % du chiffre d’affaires en 1997 à plus de 58 % en 1998. De 1997 à 1998, l’effectif des salariés permanents a progressé de 94 postes nets, principalement en raison de l’intégration de 117 collaborateurs jusqu’ici détenteurs de contrats à durée déterminée. L’exercice se solde par ailleurs par de fortes reprises de provisions (+ 13,5 millions de francs), ainsi que par une augmentation de la valeur des programmes immobilisés de 3,1 millions de francs. Une mission conjointe de l’Inspection générale de l’administration des affaires culturelles et de l’Inspection générale des finances a été réalisée au premier semestre 1999. Les conclusions de cette mission soulignent la double nécessité d’une réduction à court terme des charges de RFO et de l’élaboration d’une véritable stratégie à moyen terme. Alertés par la gravité du diagnostic financier, les ministres de tutelle ont demandé au président de la société de prendre des mesures de réduction des charges d’exploitation de la société et de leur présenter un projet stratégique pluriannuel compatible avec les ressources publiques affectées à la société. L’année 1998 a été caractérisée par la modernisation technologique de la société, le déménagement du siège de RFO de Paris vers Malakoff étant l’occasion du passage des installations techniques au numérique. Plusieurs projets de modernisation des équipements et des réseaux se sont concrétisés avec le transfert du siège parisien de RFO à Malakoff, et l’ouverture du nouveau siège de RFO-Polynésie de Pamataï à Faaa. L’année 1998 a également été marquée par le lancement (en novembre 1998) des travaux des futurs sièges des stations de Guyane et de Guadeloupe qui ont fait l’objet d’un préfinancement public important (109 millions de francs au total à l’occasion des lois de finances rectificatives pour 1996, 1997 et 1998). Le nouveau système de diffusion a permis de multiplier les canaux de diffusion en quelques mois, le lancement d’une nouvelle chaîne, RFO SAT, ainsi que la diffusion satellitaire de RFO sur l’intérieur guyanais. RFO SAT est un programme quotidien de 6 heures diffusé par Canal Satellite et TPS et progressivement distribué sur les réseaux câblés. 5.– La Sept-Arte et La Cinquième En 1998 et au cours du premier semestre 1999, le rapprochement entre La Sept-Arte et La Cinquième s’est poursuivi dans la perspective de la fusion juridique des deux sociétés, prévue dans le projet de loi portant réforme de la loi de 1986 sur la liberté de communication. Les services des deux entreprises sont désormais regroupés dans deux immeubles situés à Issy-les-Moulineaux, en cohérence avec l’organisation commune mise en place. L’immeuble Horace Vernet, occupé par La Cinquième depuis son démarrage, a d’ailleurs été acquis par la société en début d’année 1999, permettant de réduire les charges d’exploitation. Un projet d’entreprise commun à la Sept-Arte et à La Cinquièrme a été établi à l’issue d’une réflexion collective, et après une concertation avec Arte GEIE. Il repose clairement sur le principe de deux lignes éditoriales distinctes et de la complémentarité de ces deux lignes. L’objectif consiste à concevoir un ensemble éditorial cohérent autour de l’initiation à la connaissance et au savoir, chaque chaîne gardant sa mission spécifique : éducation, connaissance, savoir, emploi pour La Cinquième ; culture, Europe et création pour Arte. La Sept-Arte a mis en œuvre en septembre 1998 une nouvelle grille d’avant soirée entre 19 heures et 20 heures 45. Cette évolution a permis de mieux tenir compte du décalage dans les horaires de programmation de début de soirée entre la France et l’Allemagne où l’audience de la chaîne reste confidentielle. L’audience en France a poursuivi sa lente progression : 3,2 % de part de marché en 1998 contre 3,05 % en 1997. Cette évolution positive s’est poursuivie au 1er semestre 1999 où l’audience s’est établie à 3,4 %. L’augmentation du budget de programmes de La Sept-Arte, après la forte diminution enregistrée en 1997, a été consacrée au renforcement de la politique de création, en particulier pour la fiction, les documentaires et les spectacles vivants. La Cinquième a développé en 1998 des objectifs ambitieux, en matière de programmes et de diversification. Deux nouvelles grilles de programmes ont été mises à l’antenne en janvier et septembre 1998. Ces nouvelles offres ont renforcé la progression continue de son audience puisque celle-ci a atteint 4,5 % (contre 4,3 % en 1997), avec une accélération de l’évolution depuis septembre 1998 (4,8 % en moyenne de septembre 1998 à juin 1999). La Cinquième a également consolidé sa politique en matière de création, en consacrant 83 % du budget de programmes à la production. Au total, ce sont 348 millions de francs qui ont financé la production de 1.448 heures de programmes, avec plus de 182 producteurs. L’année 1998 a vu le développement du projet de « banque de programme et de services » qui permet la consultation, la sélection et le téléchargement de programmes à contenu socio-éducatif. 400 sites étaient installés au début de l’exercice 1999, et près de 8.000 programmes inscrits au catalogue. Le processus technique, totalement revu, est désormais fiabilisé, et des accords sont intervenus avec les producteurs concernant l’exploitation de leurs programmes. La BPS entrera en phase d’exploitation en 2000. II.– QUELQUES RÉFLEXIONS Votre rapporteur spécial a souhaité cette année développer quelques réflexions sur la gestion du groupe France Télévision qui n’en est pas encore un au sens juridique du terme, pour des raisons évidentes : · France 2 et France 3 bénéficieront en 2000 de dotations publiques d’un montant exceptionnel avec 3,4 milliards de francs pour France 2 (+ 800 millions de francs, soit + 31 %) et 4,1 milliards de francs pour France 3 (+540 millions de francs, soit +15 %) ; · France Télévision a vocation à regrouper l’ensemble des télévisions publiques ; · les constations faites à France Télévision peuvent, dans une certaine mesure, être représentatives de la gestion de l’ensemble du secteur public audiovisuel. Dans cette optique, trois points seront plus particulièrement développés : · la nécessaire rationalisation des pratiques comptables ; · le poids des engagements hors-bilan ; · la difficile maîtrise des charges de personnel. A.– LA CRÉATION DE LA SOCIÉTÉ MÈRE IMPOSE UNE RATIONALISATION DES MÉTHODES COMPTABLES La constitution d’un véritable groupe des télévisions publiques, au sens juridique du terme, c’est-à-dire d’un ensemble de sociétés filiales d’une société mère et reliées à elle par des liens capitalistiques entraînera l’obligation de présenter des comptes consolidés. Ceci a conduit les chaînes publiques à s’engager dans un processus d’harmonisation de leurs méthodes comptables qui doit être poursuivi. Cette réforme constitue aussi l’occasion de rationaliser ces pratiques comptables qui, actuellement, ne reflètent qu’imparfaitement la réalité de l’activité économique des chaînes de télévision. Cette dernière problématique ne concerne pas que les sociétés nationales de programmes puisque c’est le régime juridique applicable à l’ensemble du secteur de l’audiovisuel, et notamment la possibilité d’amortissements dérogatoires profitant aux sociétés les plus bénéficiaires, qui induit un certain décalage entre l’activité de diffusion audiovisuelle et sa traduction comptable. Cette situation a été soulignée à plusieurs reprises et notamment par la mission d’audit de l’audiovisuel public de 1996 et par les différents rapports particuliers de la Cour des Comptes consacrés en 1998 à France 2 et France 3. Enfin, la présentation des comptes au Parlement introduit encore quelques modifications par rapport à la réalité des choses. Ces différents points nécessitent d’être explicités. Tout d’abord, la présentation au Parlement des comptes de l’ensemble des sociétés de l’audiovisuel public, telle qu’elle apparaît au fascicule annexé (jaune) à la loi de finances, est largement artificielle et archaïque. Toutes les dépenses ne figurent pas dans la nomenclature budgétaire et notamment pas les investissements pluriannuels ou les prises de participation. Celles qui y figurent ne donnent qu’une image lointaine de la réalité de l’activité de l’entreprise. Le coût de la grille diffusée n’est par exemple pas du tout identifié. Les conventions comptables diffèrent d’une société publique à l’autre. En exécution, de nombreuses adaptations sont apportées et validées par le Conseil d’administration des chaînes sans tenir compte du vote du Parlement (ajustement des objectifs publicitaires, dépassements de charges, etc.). Il existe par ailleurs une dichotomie entre la présentation budgétaire de l’activité et la présentation comptable, qui fait seule autorité pour les comptes sociaux de l’entreprise. Cette dualité produit des soldes intermédiaires de gestion différents qui brouillent l’analyse et l’évaluation des performances. Selon le contexte, on évoquera ainsi le résultat net comptable d’une société nationale de programmes ou bien son résultat budgétaire. Dans la perspective d’une profonde réforme des relations entre le Parlement et l’audiovisuel public (répartition globale de la redevance, contrats d’objectifs et de moyens), il conviendra d’améliorer considérablement les instruments de suivi et de contrôle mis à sa disposition et la conception même de l’annexe jaune publiée chaque année. Au-delà de la loi de finances, ce sont les conventions comptables applicables à ces sociétés qui méritent un réexamen attentif. L’activité de diffusion de programmes audiovisuels bénéficie en effet de règles comptables fiscalement favorables mais peu rationnelles sur un plan économique. Ainsi, les programmes achetés qui sont économiquement assimilables à des stocks de produits, destinés à être vendus (chaque diffusion correspondant à une vente), sont-ils considérés comme des immobilisations par la comptabilité des diffuseurs. La comptabilisation des programmes en tant que stocks exigerait l’inscription au compte de résultat ainsi qu’au bilan des coûts d’approvisionnement des stocks constitués et non utilisés durant un exercice, la charge n’étant constatée que sur l’exercice durant lequel il y a eu déstockage (en l’occurrence diffusion). Cette réalité économique n’est pas correctement traduite puisque, de manière hybride, les programmes sont considérés comme des immobilisations, bien que transitant par le compte de résultat, dont la charge est constatée dès l’année d’acquisition par le biais des amortissements, ce qui permet de bénéficier de règles de dégressivité fiscalement favorables. Cette méthode permet ainsi aux sociétés de passer en charges de l’exercice la majeure partie du coût d’approvisionnement en programmes tout en les considérant comptablement comme des immobilisations. Avant leur diffusion, l’enregistrement comptable des émissions de flux et de stock est identique. Les actifs immobilisés que constituent ces programmes, même lorsqu’ils sont achetés, transitent par le compte de résultat. Cette comptabilisation a une double conséquence : · elle majore artificiellement (et de manière atypique) aussi bien le montant des produits d’exploitation que celui des charges d’exploitation qui ne sont donc pas représentatifs de l’activité du diffuseur pour l’exercice considéré ; · la différence (qui provient de l’addition des frais d’achat au coût des programmes) entre le montant du coût des programmes achetés immobilisés et le montant des immobilisations de programmes, majore le résultat d’exploitation. Cette méthode est, de plus, contraire aux pratiques comptables habituelles qui imposent que l’acquisition de biens immobilisés ne transite par le compte de résultat que par l’intermédiaire de leurs amortissements. Le plan comptable général indique ainsi que – de manière exclusive – la production de l’exercice conservée par l’entreprise en vue de son immobilisation constitue un produit d’exploitation enregistré à son coût de production. A contrario, l’achat de biens en vue de leur immobilisation ne devrait pas avoir pour conséquence un accroissement des produits d’exploitation. Lors de la diffusion, l’enregistrement comptable diffère suivant qu’il s’agit d’émissions de stock ou de flux. Les émissions de flux sont amorties à 100 % lors de la première diffusion alors que les émissions de stock sont amorties selon des clés d’amortissement qui diffèrent selon les chaînes publiques et privées. France 2 et France 3 ont harmonisé leurs pratiques en 1998 en choisissant un taux de 80 % pour les premières diffusions et 20 % pour les deuxièmes diffusions. Sont donc amorties des immobilisations qui ont déjà fait l’objet d’amortissements ou de provisions. En fait, les amortissements qui font l’objet de dotations ou les provisions qui sont passées avant la diffusion débitent un compte de charges exceptionnelles. Lors de la diffusion, c’est un compte de charges d’exploitation qui est débité. Il y a alors écriture de régularisation pour reprendre les amortissements ou les provisions correspondantes, ce qui se traduit par des produits exceptionnels. Ceci illustre l’aspect largement fictif du montant des charges et des produits exceptionnels qui perdent leur caractère exceptionnel pour devenir des éléments normaux de l’exploitation de sociétés comme France 2 et France 3. En 1991, le conseil national de la comptabilité a rédigé un avis dans le but de rationaliser ces pratiques originales. Il a considéré que le seul moyen de normaliser le secteur de la diffusion audiovisuelle était d’assimiler comptablement les programmes (au moins pour leurs parts antenne) à des stocks et non plus à des immobilisations. Ceci aurait eu pour effet logique de n’imputer en charges les coûts d’approvisionnement qu’au moment de la diffusion des programmes et de donner, par là même, une image plus fidèle de l’activité économique des diffuseurs. Si l’assimilation des programmes à des stocks était retenue, la charge ne serait constatée qu’au destockage, c’est-à-dire lors de la diffusion, et le régime dérogatoire d’amortissement dégressif serait, ipso facto, supprimé. Ce régime a été accordé par simple lettre du directeur général des Impôts à l’ORTF le 3 juillet 1970. Il permet de déduire du résultat imposable la totalité du coût de l’approvisionnement en programmes (part antenne) à l’issue d’une période de deux ans (76 % à l’issue d’un an). Il s’agit d’un avantage fiscal important (déductibilité fiscale de dépenses d’exploitation avant leur consommation réelle) qui peut s’analyser comme un prêt permanent de l’État à ces sociétés, dont l’ampleur dépend du coût d’alimentation de la grille, et qui ne profite, bien évidemment, qu’aux chaînes bénéficiaires, c’est-à-dire essentiellement aux diffuseurs privés. Cet élément ne facilite pas la rationalisation nécessaire des pratiques comptables du secteur. S’agissant du seul secteur public, c’est à une harmonisation accélérée qu’il faut procéder dans la perspective de la constitution du groupe France Télévision. Elle est bien entamée entre France 2 et France 3 qui ont adopté en 1998 des coefficients d’amortissement identiques et le principe commun de l’amortissement à la diffusion des parts producteurs, ce qui en dit long sur leur véritable signification économique. Enfin, France 2 a adopté, comme France 3, la pratique des amortissements fiscalement dérogatoires alors qu’elle ne le faisait plus depuis quelques années. Faut-il y voir des perspectives de retour d’un bénéfice ? B.– LE POIDS DES ENGAGEMENTS HORS-BILAN LIMITE LA MARGE DE MANŒUVRE FUTURE 1.– Des engagements de nature différente Les engagements pluriannuels hors-bilan de France 2 et France 3 sont importants et de nature différente. Certains sont liés à leur activité de diffuseurs (droits sur les programmes), d’autres pas (crédit-bail du siège commun). Pour France 3, ces engagements s’élevaient au 31 décembre 1998 à 2,5 milliards de francs dont un milliard au titre du crédit bail immobilier, 670 millions de francs pour les programmes et 710 millions de francs au titre des droits sportifs. Pour France 2, ces engagements atteignaient au 31 décembre 1998 le montant de 5,7 milliards de francs dont 1,5 milliard de francs au titre du crédit bail immobilier, 2,9 milliards de francs au titre des programmes, un milliard de droits sportifs et 300 millions de francs au titre des engagements souscrits par TPS et certaines chaînes thématiques. Ce sont les programmes qui expliquent l’essentiel de l’augmentation de ces engagements. Cette évolution correspond à celle du marché des droits qui voit les diffuseurs s’engager de plus en plus tôt pour l’achat des programmes et pour des durées relativement longues, ce qui fige les positions et ne facilite pas l’éventuelle émergence d’un véritable second marché des programmes. Les engagements sur exercices ultérieurs progressent donc de manière importante. Ceci n’est pas sans risque pour le diffuseur, notamment en cas de renouvellement d’engagements pluriannuels pour des émissions de flux comme, par exemple, celui conclu en décembre 1998 avec la société de production de M. Jean-Luc Delarue et qui porte jusqu’en juin 2002. Ce type d’engagements nécessite un suivi particulier et exige un renforcement des clauses de protection, par exemple des clauses d’audience pour les émissions de flux. Les droits sportifs constituent une catégorie spécifique et particulièrement inflationniste de ce type d’engagements. 2.– L’emballement des droits sportifs : l’exemple contestable du Tour de France. L’inflation des droits sportifs est un phénomène qui frappe tous les diffuseurs, en France comme dans le reste de l’Europe occidentale. Il est naturellement observé à France Télévision même si le groupe a renoncé à des sports particulièrement coûteux comme le football ou la formule un. Les programmes sportifs constituent ainsi un élément important de la dynamique du coût de grille de France 2 et France 3. Le coût de la grille diffusée sur France 2 a ainsi progressé de 13 % entre 1995 et 1998 alors que le coût des programmes sportifs diffusés a progressé de 44 %. Sur la même période, le coût de la grille diffusée sur France 3 a progressé de 20 % et le coût des programmes sportifs diffusés de 110 %. À cet égard, certains engagements récents attirent plus particulièrement l’attention. Il en va par exemple ainsi du coût de la retransmission des Jeux Olympiques d’été de Sydney en 2000 qui s’élèvera à 230 millions de francs pour France Télévision au titre des droits, auxquels il faut ajouter 50 millions de francs de coûts de production. Cette facture excessive résulte en fait du désengagement des diffuseurs privés et des caractéristiques particulières entourant les négociations sur les droits des événements détenus par l’Union européenne de radiodiffusion (UER). On ne saurait pourtant reprocher à France Télévision d’assumer ses obligations de service public en rediffusant à prix d’or les Jeux Olympiques alors que la carence des diffuseurs privés est manifeste. Il n’en va pas de même pour le renouvellement des conditions de la diffusion du Tour de France conclu le 15 septembre 1998. En 1998, France Télévision était déjà détentrice des droits du Tour de France et de diverses autres épreuves cyclistes associées (huit au total dont Paris-Roubaix, la Flèche wallonne et Liège-Bastogne-Liège) jusqu’en 2001. France Télévision a alors éprouvé le besoin d’entamer une négociation avec le propriétaire des droits, le groupe Amaury Sport Organisation (ASO) afin d’étendre la durée de ces droits et, plus précisément, comme l’a écrit France Télévision à votre rapporteur spécial : « Afin de faire porter ces droits de télédiffusion sur une durée de 5 ans et d’en mettre les termes en harmonie avec le contexte actuel, les parties ont convenu de refondre l’ensemble des textes dans le cadre d’une nouvelle convention couvrant également les années 2002 et 2003. » Il était en effet peut-être judicieux de négocier en 1998, année noire pour le cyclisme au cours de laquelle des pratiques massives de dopage ont été révélées. L’édition du Tour de 1998 en a été à ce point perturbée que l’on se demandait si l’épreuve parviendrait à survivre à ces tristes événements. Les téléspectateurs avaient d’ailleurs manifesté leur dépit en étant beaucoup moins nombreux à suivre le Tour en 1998 qu’en 1997 (6,9 points d’audience contre 8,5 en 1997 pour les étapes diffusées par France 2 et 4,1 points d’audience contre 5,1 en 1997 pour France 3). Un accord signé le 15 septembre 1998 ne pouvait donc réserver que de bonnes surprises compte tenu de la position de force de France Télévision, même si le fait de s’engager pour cinq ans pouvait être considéré comme risqué en raison du contexte. Votre Rapporteur spécial a dû constater qu’il n’en était rien et que, bien au contraire, la négociation s’est conclue par un accord très déséquilibré au détriment de France Télévision. Le montant des droits a tout d’abord subi une croissance accélérée comme le montre le tableau ci-après :
On constate qu’alors que la progression n’était « que » de 5 millions de francs par an au terme des conventions précédentes, l’accord du 15 septembre 1998 porte les droits à 100 millions de francs pour 2000, soit 10 millions de francs d’augmentation, et qu’après un palier à 102 millions de francs en 2001, les droits flambent littéralement pour atteindre la somme de 130 millions de francs en 2003, au motif qu’il s’agit de l’année du centenaire du Tour. En 9 ans, de 1994 à 2003, les droits auront donc été multipliés par deux. En 2003, la retransmission du Tour coûtera à France Télévision 130 millions de francs de droits auxquels s’ajouteront au moins 50 millions de frais de production (c’est quasiment le montant atteint en 1998), soit un total de 180 millions de francs et plus de 8,5 millions de francs par jour. Pour mémoire, l’édition du Tour 1999 a généré à peine 29 millions de recettes nettes (publicité et parrainage) pour France Télévision même si l’audience a remonté par rapport à 1998 tout en restant très moyenne au regard des années passées (7,3 points d’audience pour les étapes diffusées par France 2 et 4,8 points pour celles diffusées par France 3). Les autres clauses du contrat confortent cette impression de déséquilibre. La clause dite des droits variables et qui consiste à obliger France Télévision à rétrocéder à ASO 50 % des recettes nettes de parrainage est maintenue, de même d’ailleurs que celle qui figure au contrat de diffusion du rallye Grenade-Dakar dont les droits appartiennent au même groupe. Enfin, la rétribution de France Télévision au titre de la cession par ASO des images du Tour en dehors du territoire français reste ridiculement faible (2 % pour 1999 et 3 % pour 2000-2003), alors que toute la valeur ajoutée de ces images relève du savoir-faire de France Télévision et des équipes de la Société française de production. En contrepartie de toutes ces concessions, France Télévision fait valoir que les droits sont concédés en exclusivité pour la diffusion hertzienne terrestre mais aussi par câble et satellite et que ceci pourrait générer des recettes qui viendraient compenser partiellement la progression des droits. Pour l’instant, les négociations entamées avec les uns ou les autres n’ont rien donné alors que des recettes avaient été programmées dans ce cadre dès l’édition 1999. Par ailleurs, un tel accord générerait aussi des frais supplémentaires de production en fonction des caractéristiques du signal exigées. C.– LE DÉRAPAGE DES CHARGES DE PERSONNEL CONSTATÉ À FRANCE 2 EN 1998 L’audiovisuel public a toujours rencontré les plus grandes difficultés à maîtriser ses charges de personnel. L’année 1998 a été particulièrement édifiante sur ce point puisque le ratio charges de personnel sur le total des ressources s’est significativement dégradé dans de nombreuses sociétés dont France 2 (de 15,5 % en 1997 à 17 % en 1998), France 3 (de 32,6 % à 33,2 %), Radio France (53,9 % à 54,5 %) et RFO (53,8 % à 58,3 %). Pour France 2 et RFO, c’est un véritable dérapage qui s’est produit puisque leurs masses salariales ont progressé de 10,5 % en un an. Le cas de France 2 appelle une analyse particulière. 1.– Des causes multiples Les tableaux ci-après retracent l’évolution récente des effectifs permanents et non permanents de France 2.
Entre 1997 et 1998, l’effectif du personnel permanent de France 2 est passé en moyenne de 1.367 à 1.489 personnes, soit une progression de 122 postes (+ 9 %). Entre 1998 et 1999, il a encore progressé en moyenne de 36 postes (2,4 %). Ces taux exceptionnels de recrutement résultent principalement d’une opération d’intégration massive de personnels temporaires, décidée en décembre 1997 pour application début 1998 et qui concernait 125 personnes. Cette mesure a été prise à la suite d’une intervention de l’inspection du travail qui estimait contraire au droit du travail la situation de ces personnels temporaires effectuant des tâches à caractère permanent. On constate aussi que le total des personnels temporaires n’a pas corrélativement décru puisqu’il était de 558 postes en équivalent temps plein en 1997 en moyenne, pour 574 en 1998 et 550 en 1999. Ceci montre que d’autres facteurs expliquent la progression des effectifs, en dehors même de la mesure d’intégration collective. France 2 a ainsi identifié les causes suivantes : · l’augmentation de l’activité ; · le déménagement ; · l’internationalisation de certaines prestations extérieures. L’augmentation de l’activité est due en premier lieu à l’augmentation de la production interne de programmes (information, sports, nouvelles émissions). À elles seules, les nouvelles émissions produites en interne représentent 14 personnes. La progression des dépenses de personnel qui résulte de cette augmentation de volume de la production interne (environ 40 postes en tout) devrait être compensée par la baisse du coût de la grille de l’exercice puisque les programmes produits en interne se substituent à d’autres types de programmes. En deuxième lieu, l’exercice 1998 a été marqué par la progression des activités de développement (environ 29 postes) : Superfoot, expérimentation du journal international, internet, service interactif. Le déménagement a occasionné une augmentation des besoins de personnels liée aux travaux nécessités par le déménagement lui-même mais également par la nécessité de faire fonctionner deux sites en même temps. Le déménagement a été également l’occasion de procéder à la modernisation de certains équipements technologiques, ce qui a suscité d’importants besoins de formation lesquels ont entraîné des coûts de remplacement de personnels. Enfin, au cours de l’année 1998, un certain nombre de décisions ont été prises visant à réduire le recours aux prestations extérieures (environ 16 postes) dans le même esprit que l’opération de régularisation, c’est-à-dire en ayant pour objectif de limiter les risques d’infraction aux règles du droit du travail dans ce domaine. Cette évolution a concerné notamment la rédaction (équivalent à 10 emplois) et les services généraux (2 emplois). Le fonctionnement du nodal de diffusion précédemment assuré par TDF a aussi été intégré au sein de France 2 (4 recrutements) à l’occasion du déménagement, ce qui a eu pour effet une réduction des prestations payées à TDF. L’augmentation des dépenses de personnel qui résulte de cette internalisation devrait ainsi être compensée par la diminution des dépenses de prestataires externes. Si l’on peut souscrire à ces différentes analyses, il importe aussi de s’interroger sur les raisons pour lesquelles France 2 ressentait un tel besoin de personnel temporaire et sur les conséquences possibles de ces régularisations sur la productivité de l’entreprise, notamment dans la perspective de la négociation des 35 heures. À cet égard, la rédaction constitue un bon exemple de questionnement sur l’organisation du travail à France 2. 2.– L’évolution des effectifs de la rédaction Les tableaux ci-après retracent l’évolution récente des effectifs de la rédaction de France 2 :
Le nombre de journalistes permanents de la rédaction est passé de 264 personnes au 31 décembre 1997 à 317 personnes au 31 décembre 1998, soit une augmentation de 53 postes dont 44 dans le cadre de l’opération de régularisation précédemment décrite. Parallèlement, le nombre de journées de pigistes a logiquement décru, mais pas dans une proportion équivalente à l’intégration massive de journalistes. La baisse constatée entre 1998 et 1997 est ainsi de 5.700 journées de pigistes, soit de l’ordre de 25 postes équivalent plein temps (sur la base de 230 jours de travail par an). Par ailleurs, le nombre de journalistes appelés en renfort en contrat à durée déterminée augmente considérablement entre 1998 et 1997. En 1999, l’augmentation constatée de journalistes en contrats à durée déterminée par rapport à 1998 résulte de l’expérimentation de la semaine de 4 jours dans trois services de la rédaction qui a mobilisé en renfort 9 journalistes à contrat à durée déterminée sur six mois. Ceci démontre que, nonobstant la régularisation massive de 1998, la rédaction de France 2 a toujours besoin d’un volant important de pigistes et de contrats à durée déterminée. Les règles de fonctionnement de la rédaction, détaillées dans un rapport particulier de la Cour des Comptes, en date du 7 mai 1998 et consacré aux comptes et à la gestion de France 2, permettent d’en comprendre les raisons. La Cour a caractérisé l’organisation des services de la rédaction de France 2 par les constatations suivantes : « La multiplicité des unités fonctionnelles qui se traduit par l’existence d’une trentaine de services différents, chacun doté d’un ou de plusieurs chefs de service, ne facilite pas la coordination. De l’avis général, la rédaction se présente comme une juxtaposition d’entités dont certaines dotées d’une forte autonomie, avec tous les risques que cette situation peut entraîner pour la bonne gestion de l’ensemble. La dérive la plus significative est la réalisation par plusieurs équipes d’un reportage sur le même sujet, faute de coordination des commandes. Il existe, certes, des conférences de rédaction destinées à préparer le sommaire des différents journaux, auxquelles sont supposés assister les principaux chefs de service. Toutefois, celles-ci peuvent intervenir trop tard par rapport à un événement dont deux services ont décidé de rendre compte, chacun de leur côté. Il n’est pas exceptionnel non plus que des équipes soient dépêchées en province alors qu’un bureau de la rédaction de France 2 est basé sur place : le résultat est que le même événement peut être couvert par la ou les équipes envoyées de Paris, l’équipe du bureau de province et une équipe de France 3. Le nombre des équipes envoyées pour rendre compte d’un fait particulier n’est pas nécessairement établi en fonction de besoins concrets, clairement décrits. Il est souvent lié au prestige de l’événement : plus celui-ci est réputé prestigieux, plus on déplace de personnels. Lorsque les éditions de la journée ne commandent que très peu de sujets à un service –on a déjà constaté que la répartition entre services n’était pas fonction du nombre moyen de sujets passés à l’antenne- les journalistes de ce service restent inoccupés. L’actualité peut fortement solliciter un autre service, au-delà des moyens mis à sa disposition : celui-ci a alors recours à des pigistes dont on verra que leur coût représente un des principaux postes de dépassement budgétaire. Il a été suggéré, au sein même de France 2, de remplacer les services cloisonnés de la rédaction par un pool de journalistes permanents, mis à la disposition des responsables d’édition et qui pourraient avoir deux spécialités, comme c’est généralement le cas des pigistes. Cette organisation qui n'empêcherait pas de préserver un ou deux postes de haut niveau pour des responsables de chacun des thèmes traités (politique intérieure, sociale, étrangère…), est considérée comme plus rationnelle et source d'économies par ses défenseurs. Il ne semble pas toutefois que cette hypothèse soit actuellement à l'étude. L’existence de fonctions imprécises et de journalistes non-employés ou sous-employés est une autre caractéristique de l’organigramme de la rédaction. Les organigrammes successifs mentionnent les noms des journalistes en « attente d’affectation ». Pour plusieurs d’entre eux, cette situation qui devrait être transitoire se prolonge dans le temps ». Après avoir dénombré 73 pigistes affectés aux journaux pour l’année 1996, la Cour écrit ceci : « Une rédaction qui compte 272 journalistes permanents a donc recours, pour les seuls journaux, à 73 pigistes, soit l’équivalent de 27 % de son effectif. Ces chiffres ne peuvent pas ne pas alimenter les rumeurs, propagées dans tous les services de la rédaction et dans toute la chaîne, sur l’absence de productivité de certains journalistes. » Ce rapport donne ainsi de la rédaction une image de structure cloisonnée, hiérarchisée (31 % des journalistes y exercent des fonctions hiérarchiques) et, finalement peu soucieuse de rationaliser les moyens mis à sa disposition. Avec près de 330 journalistes et 279 personnels administratifs et techniques, soit un effectif permanent de plus de 600 personnes, la rédaction de France 2 atteindra en 1999 une taille critique dont la mobilisation optimale exigera la définition de règles plus strictes que celles constatées par la Cour des Comptes. Une exigence plus affirmée de polyvalence, une coordination systématique des équipes, un contrôle centralisé des décisions de recrutement de personnels temporaires, semblent constituer un socle minimal de mesures à mettre rapidement en œuvre, sous peine de voir les effectifs de pigistes recommencer à croître avant la prochaine opération massive de régularisation. Pour mémoire, la rédaction de TF1 comptait à l’automne 1999 284 salariés permanents dont 233 journalistes et celle de LCI 76 journalistes permanents. Laisser cette page sans numérotation. CHAPITRE SECOND : LES AIDES À LA PRESSE 2000 verra un renforcement du dispositif de soutien à la presse écrite, notamment quotidienne d’information générale et politique, puisque les aides directes augmentent de 3,2 % (hors AFP) et que, dans le même temps, le fonds de modernisation attribuera ses premières subventions. Cette réorientation était nécessaire. Les récents bons résultats ne doivent pas masquer une fragilité structurelle des quotidiens nationaux et régionaux. Les résultats provisoires de l’enquête traditionnelle du Service juridique et technique de l’information et de la communication (SJTIC) pour 1998 confortent cette analyse. La presse nationale d’information générale et politique, (quotidiens et news), qui représente 17 % de la presse éditeur, a connu une forte progression de son chiffre d’affaires, soit + 4,3 %. Ce résultat provient essentiellement de la publicité commerciale (+ 10 %) et aussi, de la forte croissance des petites annonces (+ 18,4 %). En revanche, les ventes au numéro ont baissé de 3,8 %. La presse locale d’information générale et politique, essentiellement les quotidiens et hebdomadaires locaux, représente un peu plus du quart de la presse éditeur ; son chiffre d’affaires progresse aussi de 4,3 %, en raison d’une part, du développement des ventes par abonnement (+ 4,9 %) et, d’autre part, de petites annonces (+ 19,4 %). Le chiffre d’affaires de la presse spécialisée grand public qui représente 38 % de l’ensemble, est en stagnation. La presse spécialisée technique et professionnelle (11 % de la presse éditeur) est la catégorie qui enregistre la plus forte progression (+ 5,2 %). I.– LE RENFORCEMENT DES AIDES DIRECTES A.– LES CRÉDITS Les crédits consacrés aux aides directes augmentent de 3,2 % à périmètre constant (de 253 millions de francs à 261 millions de francs), alors même que le fonds de modernisation se met en place, comme le montre le tableau ci-après :
B.– LES DIFFÉRENTS DISPOSITIFS D’AIDES 1.– Les réductions de tarifs accordées à la SNCF L’état de l’exécution de la convention avec la SNCF est retracé par le tableau ci-après.
La SNCF accorde, pour leur transport, des réductions de tarifs aux publications de presse, compensées par le budget de l’État. Depuis le 1er janvier 1998, les taux de prise en charge du transport de presse s’établissent à 70 % pour les quotidiens et à 22 % pour les périodiques. Pour l’exercice 1998, la très forte augmentation du tonnage des quotidiens et de leur coût de transport, non prévus en début d’année, a conduit les pouvoirs publics à résilier la convention de 1988 et à demander au Sernam de prendre à sa charge le différentiel constaté en 1998 entre les besoins (environ 104,4 millions de francs) et la dotation budgétaire de 95 millions de francs. Le montant de l’aide s’est donc établi à 95 millions de francs en 1998. Une nouvelle convention a été signée pour l’exercice 1999, qui prévoit une participation forfaitaire de l’État au transport de presse par la SNCF, fixée à 90 millions de francs. Les crédits restants, de 12 millions de francs, serviront à alléger la dette de l’État envers l’établissement public. Les taux sont demeurés inchangés. La réflexion sur l’avenir de l’aide à la SNCF a donné lieu à de nombreux échanges entre l’administration, le Sernam et les messageries de presse. Ceux-ci ont montré d’une part que tous les bénéficiaires de l’aide ne disposaient pas, contrairement à ce que prévoyait la convention, de numéro de commission paritaire, d’autre part que les quotidiens bénéficiaires étaient peu nombreux. Le nombre de titres ayant indûment bénéficié de l’aide n’est pas connu à ce jour. Sur la demande des pouvoirs publics, les messageries doivent se mettre en conformité et exclure du transport subventionné ces exemplaires au plus tard avant la fin de l’année. Un rattrapage devrait être effectué afin d’annuler les réductions de tarif consenties à ces exemplaires en cours d’année 1999. Pour ce qui concerne les quotidiens, il est apparu que 88 % du tonnage était constitué par un quotidien national. Les autres bénéficiaires sont les quotidiens régionaux (environ 1.000 tonnes sur 11.370 en 1998). Face à ce constat, le Gouvernement s’oriente vers la reconduction d’un dispositif transitoire en 2000, également fondé sur une participation forfaitaire de l’État. Les taux de prise en charge pourraient être modifiés. L’année 2000 sera mise à profit pour engager une réflexion sur l’avenir de l’aide, notamment à la suite des propositions qui ne manqueront pas d’être émises à l’issue de l’étude sur la distribution de la presse, dont les conclusions devraient être rendues en fin d’année 1999. 2.– Le fonds d’aide à l’expansion de la presse à l’étranger Les économies budgétaires, imposées dès 1996 et amplifiées depuis, ont conduit la commission mixte pour la diffusion de la presse dans le monde à réorienter les aides. Celles-ci ont été recentrées sur certaines publications selon leur contenu, les actions proposées et leur effort en matière d’abonnements gratuits ou à prix préférentiels. La diminution des crédits a été imputée presque intégralement sur les Nouvelles messageries de la presse parisienne (NMPP), dont la subvention est passée de 22 millions de francs en 1996 à 11,4 millions de francs en 1998, soit une diminution de 48 % alors que, dans le même temps, celles des éditeurs et d’Unipresse restaient globalement identiques. Ainsi, les NMPP recevaient 70 % du fonds en 1996, elles n’en reçoivent plus que 56 % en 1998. En 1999, la subvention aux NMPP a atteint 12,1 millions de francs, soit 55 % du fonds. Depuis deux ans, la commission s’efforce de réorienter les aides vers les publications scientifiques, médicales et culturelles, considérées comme les principaux véhicules de la langue, de la pensée et de la culture française et qui, essentiellement vendues par abonnement, ne bénéficient pas des structures des NMPP. A l’exception des grands groupes scientifiques, ces revues bénéficiaient d’aides relativement réduites. En 1998, ce mouvement s’est accentué et les subventions à la presse scientifique et spécialisée ont été nettement améliorées. Trois exemples illustrent cette évolution : les Presses universitaires de France (PUF) ont vu leur subvention passer de 110.000 francs en 1996 à 180.000 francs en 1999 ; celle d’Excelsior Publications est passée de 70.000 francs en 1997 à 100.020 francs en 1999 et celle de SPES Masson de 145.000 francs en 1996 à 250.000 francs en 1999. Sont soutenues aussi les publications pédagogiques pour la jeunesse : en 1997, a été admise au bénéfice du fonds une association, Lire en Français au Liban, dont l’objectif est de diffuser par abonnement la presse française dans les écoles libanaises. Cette aide a été reconduite en 1998 et doublée en 1999. Ces hausses ont été financées notamment par la baisse des aides allouées aux magazines d’information politique et générale qui ont été réduites parce que certaines d’entre elles semblaient surévaluées au regard des subventions versées à d’autres formes de presse, qui supportent des charges plus lourdes puisqu’elles ne recourent pas aux NMPP. La baisse de ces aides est donc due au souci de rééquilibrer la répartition des subventions entre les bénéficiaires et d’accorder une prime aux ventes par abonnement. L’on constate que le nombre d’éditeurs bénéficiaires du fonds tend à diminuer au fil du temps. Ils étaient 58 en 1995 contre 40 en 1999. Il semble que ce processus soit lié au manque d’incitativité des aides allouées, souvent faibles au regard des actions engagées par les éditeurs, plus qu’à la plus grande sélectivité du fonds. 3.– Les fonds d’aide aux quotidiens et assimilés a) Les quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires Le décret n° 98-714 du 17 août 1998 a modifié le texte de 1986, qui régissait cette aide. Le fonds est désormais divisé en deux sections, dont la première ne peut être inférieure à 85 % de la dotation globale du fonds. Les conditions d’éligibilité au titre de la première section sont les mêmes qu’auparavant : être un quotidien de langue française d’information politique et générale à diffusion nationale, paraissant cinq jours au moins par semaine, imprimé sur papier journal et dont le tirage et la diffusion payante sont compris dans une fourchette de + 30 % et – 10 % du prix de vente moyen pondéré des quotidiens nationaux d’information politique et générale. Enfin, les recettes publicitaires ne peuvent excéder 25 % des recettes totales. Ces conditions sont vérifiées sur les données de l’année précédant celle de l’attribution de l’aide. Le bénéfice de la seconde section est accordé aux journaux répondant aux mêmes conditions, mais dont le prix de vente ne dépasse pas 130 % du prix de vente moyen pondéré par la diffusion annuelle en France des quotidiens nationaux d’information politique et générale, sans qu’aucun plancher soit fixé. La répartition des aides s’effectue selon des modalités nouvelles : elle commence par la détermination d’un taux de subvention par exemplaire vendu pour chacune des tranches, qui ne doit pas dépasser 8 % du prix de vente moyen pondéré des quotidiens nationaux d’information générale et politique. Ce taux unitaire est ensuite multiplié par le nombre d’exemplaires vendus par chaque bénéficiaire. Toutefois, pour la première tranche, il est abattu de 50 % au-delà des 20 premiers millions d’exemplaires effectivement vendus par chaque bénéficiaire. Cette disposition vise à favoriser les journaux à faible diffusion. En 1998, sur les cinq journaux ayant présenté une demande d’aide, trois étaient éligibles au fonds : La Croix et L’Humanité pour la première section, Mon Quotidien pour la seconde section. Comme en 1997, ont été exclus Présent parce qu’il a porté son prix de vente de 7 à 10 francs, dépassant ainsi la limite de 130 % du prix de vente moyen des quotidiens nationaux, et Le Quotidien de Paris parce qu’il n’est pas imprimé sur papier journal. La première section a été dotée de 18,9 millions de francs, la seconde de 0,1 million de francs. La répartition des aides du fonds est récapitulée par le tableau ci-après.
Pour 1999, la dotation est de 20 millions de francs. Le calcul de sa répartition entre les bénéficiaires est en cours. Pour 2000, cette dotation est en forte progression avec un montant de 26,6 millions de francs. Il est envisagé de mieux tenir compte de la faiblesse du tirage dans les critères de répartition. b) Les quotidiens régionaux à faibles ressources de petites annonces L’aide est désormais régie par le décret n° 89-528 du 28 juillet 1989 modifié par le décret n° 97-1068 du 20 novembre 1997. En 1997, une deuxième part a été ouverte en faveur des quotidiens ne pouvant pas bénéficier des aides attribuées au titre de la première section, laquelle ne peut être inférieure à 85 % des crédits du fonds. Parmi les critères d’éligibilité, le prix minimum en dessous duquel l’aide n’était pas accordée a été supprimé. La seconde section a pour but d’apporter une aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux à faibles ressources de petites annonces qui subiraient de fortes augmentations de leurs abonnements postaux. La première section de l’aide est réservée aux quotidiens de langue française d’information politique et générale à diffusion régionale, départementale ou locale : · paraissant cinq jours au moins par semaine et imprimés sur papier journal ; · dont le tirage et la diffusion payante sont respectivement inférieurs, en moyenne, à 70.000 et 60.000 exemplaires ; · dont l’édition locale la plus diffusée est vendue à un prix inférieur à 130 % du prix de vente moyen des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d’information politique et générale ; · dont les recettes de petites annonces n’excèdent pas 5 % de leurs recettes publicitaires totales ; · qui, dans la région ou le département où ils sont diffusés, n’ont pas la diffusion la plus forte des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux et, par conséquent, ne sont pas en position dominante. La seconde section est allouée aux quotidiens de langue française d’information politique et générale à diffusion régionale, départementale ou locale : · paraissant cinq jours au moins par semaine et imprimés sur papier journal ; · dont le tirage et la diffusion payante sont respectivement inférieurs en moyenne, à 70.000 et 50.000 exemplaires ; · dont l’édition locale la plus diffusée est vendue à un prix inférieur à 130 % du prix de vente moyen des quotidiens régionaux, départementaux et locaux d’information politique et générale ; · dont les recettes de petites annonces n’excèdent pas 15 % de leurs recettes publicitaires totales ; · dont plus du quart de la diffusion payée est assurée par voie d’abonnement postal ; · dont 40 % des abonnements postaux concernent des publications de moins de 100 grammes. Sont exclues du bénéfice de cette aide les entreprises de presse qui éditent également des publications gratuites. Pour chaque section, la répartition du montant global annuel de l’aide est définie proportionnellement au nombre d’exemplaires vendus et dans la limite d’un plafond de subvention par exemplaire vendu, égal à 6 % du prix de vente moyen des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d’information politique et générale. En 1998, comme en 1997, la première section a représenté 90 % de l’aide, soit 7 millions de francs. Dix journaux se sont réparti cette somme, sur la base d’une aide à l’exemplaire de 0,1288 franc. La seconde section a été dotée de 0,8 millions de francs. Deux quotidiens se sont réparti cette somme, sur la base de 0,0821 franc par exemplaire. La répartition des aides est détaillée dans le tableau ci-après :
Le budget 1999 prévoit une dotation de 8,2 millions de francs pour ce fonds, soit une augmentation de 5,1 % par rapport à 1998 et le projet de loi de finances pour 2000 la porte à 8,7 millions, soit encore une augmentation de 6 %. c) La presse hebdomadaire régionale d’information générale et politique Le plan de réforme des aides à la presse arrêté par le Gouvernement en avril 1995 prévoyait notamment une mesure visant à soutenir, par la création d’un fonds spécifique, la diffusion au numéro des titres de la presse hebdomadaire d’information politique et générale dont le maintien est indispensable au pluralisme d’expression et à la cohésion du tissu économique et social. L’aide a été instituée par le décret n° 96-410 du 10 mai 1996, modifié par le décret n° 97-1067 du 20 novembre 1997. Aux termes du décret de 1996, l’aide est réservée aux publications d’information politique et générale à diffusion régionale, départementale ou locale, de langue française, inscrites sur les registres de la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP), dépassant d’une façon manifeste les préoccupations d’une catégorie de lecteurs, paraissant au moins cinquante fois par an, imprimées sur papier journal, et dont le prix de vente est compris entre 50 et 180 % du prix de vente moyen des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d’information politique et générale. Le décret du 20 novembre 1997 a scindé le fonds d’aide en deux sections. Cependant, le montant des crédits affectés à la première section ne peut être inférieur à 85 % de la dotation globale du fonds. La seconde section est ouverte aux publications qui, répondant aux conditions fixées pour bénéficier de la première section, peuvent en outre justifier : · d’une part, que 50 % au moins des exemplaires parus au cours de l’année civile précédant l’année d’attribution de l’aide pesaient moins de cent grammes ; · d’autre part, que leur diffusion payée effective par abonnement postal a représenté, en nombre d’exemplaires par parution, au moins 50 % de leur diffusion totale payée. La répartition du montant global annuel de l’aide accordée au titre de la première section est définie proportionnellement au nombre d’exemplaires vendus au numéro, dans la limite d’un plafond de 20.000 exemplaires et d’un plancher de 2.000 exemplaires. Le montant du taux unitaire de subvention par exemplaire au titre de la première section de l’aide est égal au rapport des crédits alloués à cette section sur le nombre moyen d’exemplaires effectivement vendus au numéro par l’ensemble des bénéficiaires. Le montant du taux unitaire de subvention par exemplaire au titre de la deuxième section de l’aide est égal au rapport des crédits alloués à cette section sur le nombre d’exemplaires effectivement vendus par abonnement postal par l’ensemble des bénéficiaires. La dotation du fonds inscrite dans la loi de finances initiale pour 1999 s’élève à 8,4 millions de francs. 178 publications ont déposé une demande au titre de la première section du fonds. Parmi elles, soixante-trois ont postulé pour la seconde section. L’instruction des dossiers de demande étant actuellement en cours, les taux de subvention ne sont pas encore connus. Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit de porter le montant du fonds d’aide à 8,7 millions de francs, soit une augmentation de 3,6 % par rapport à la loi de finances pour 1999. 4.– L’aide au portage Le portage acquiert une importance croissante dans la distribution de la presse écrite et constitue indéniablement une composante de la modernisation du secteur, notamment du fait des difficultés rencontrées par La Poste à assurer une distribution très matinale de la presse quotidienne. La diffusion par portage connaît de fortes disparités selon les familles de presse et les zones géographiques. Alors que dans l’Est et le Nord de la France, ce mode de diffusion est bien implanté, il demeure encore marginal sur le reste du territoire et peu développé pour la presse quotidienne nationale. La situation du secteur de la presse écrite au regard du portage est donc contrastée. Pour l’année 1997, le fonds portage était doté de 15 millions de francs, qui ont été répartis entre les bénéficiaires en deux parts égales, permettant, pour l’une de soutenir le stock d’exemplaires portés, pour l’autre de récompenser l’accroissement de leur nombre. Pour la première part, la répartition s’est effectuée sur la base d’une subvention à l’exemplaire, calculée par division de l’aide (7.500.000 francs) par le nombre total d’exemplaires portés en 1996. Cette aide unitaire, multipliée ensuite par la diffusion portée de chaque journal en 1996, donne la subvention de chaque journal. Pour la seconde part, la subvention unitaire a été déterminée en proportion de la progression du nombre d’exemplaires portés entre le premier semestre 1996 et le premier semestre 1997. Seuls les journaux qui avaient augmenté leur diffusion portée sur la période bénéficiaient de la seconde part et de l’aide. Celle-ci a été calculée selon le même principe que la première part : détermination d’une subvention unitaire et multiplication de celle-ci par les exemplaires portés par chaque journal sur la période. Pour 1998, la réflexion engagée autour de la mise en œuvre de ce fonds, doté de 45 millions de francs par la loi de finances initiale, a amené à recentrer le soutien au développement (75 % du fonds) par rapport à l’aide au stock (25 %). Le tableau ci-après retrace cette évolution.
Par ailleurs, l’évolution sur les deux dernières années sera prise en compte dans l’attribution de l’aide afin de tenir compte des coûts de promotion, mais aussi des investissements en logistique engagés par les éditeurs. Le décret n° 98-1009 du 6 novembre 1998 précise ces modalités. Votre Rapporteur s’interroge sur l’équité du choix consistant à privilégier le développement du portage au détriment des entreprises qui l’ont choisi depuis longtemps et qui ont assumé un rôle de pionnier dans cette technique de distribution aujourd’hui encouragée par les pouvoirs publics. En 1999, le fonds d’aide au portage était doté de 49,5 millions de francs, soit une augmentation de 10 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998 et le projet de loi de finances pour 2000 la stabilise à 50,5 millions de francs. En 1999, 59 titres ont bénéficié de cette aide dont 7 quotidiens nationaux, 30 régionaux et 22 départementaux. 5.– L’aide au multimédia Aux termes de la convention du 8 janvier 1997, la gestion du fonds multimédia a été confiée conjointement à l’institut de financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC), établissement de crédit spécialisé au sein duquel l’État est représenté, et au service juridique et technique de l’information et de la communication. Le bénéfice du fonds est limité à un seul projet par an et par entreprise de presse et les investissements concernés sont : · les investissements en équipements (matériels informatiques, de numérisation, constitution d’une banque de données numérisées…) ; · les investissements immatériels (logiciels, frais de R&D, recours au conseil, sous-traitances, recrutement de cadres et techniciens, promotion et marketing …). Afin d’améliorer l’efficacité du fonds, un avenant à la convention a été signé le 3 septembre 1998, qui modifie les conditions d’octroi des aides aux éditeurs de presse, en augmentant le montant maximum des avances et la durée maximale de remboursement de celles-ci : l’avance représente toujours 50 % au maximum de la dépense éligible, mais le plafond est rehaussé à 2 millions de francs (contre 1,5 million de francs précédemment) et la durée de remboursement est allongée à 48 mois (contre 36 mois précédemment). En ce qui concerne la remise de dette (subvention), deux modifications sont apportées : elle pourra atteindre jusqu’à 40 % (contre 30 % précédemment), sans être inférieure à 10 % (sauf si l’éditeur ne respecte pas ses engagements) et son montant sera déterminé en même temps que l’avance. Depuis sa création en 1997, 54 projets ont été aidés pour un total de près de 40 millions de francs dont, en moyenne, un quart en subventions et trois quarts en avances remboursables. Ce fonds voit sa dotation stabilisée à 15 millions de francs. 6.– Le remboursement des charges de fac similé Afin d’adapter le régime des aides à la modernisation de la gestion des rédactions, l’État a supprimé en 1998 le remboursement des charges téléphoniques. Il a remplacé ce dispositif pour une nouvelle aide, destinée à rembourser aux journaux une partie de leurs dépenses de transmission par fac similé vers les imprimeries décentralisées de province, et dont le régime est fixé par le décret n° 98-793 du 4 septembre 1998. Instituée pour trois ans, elle est accordée aux quotidiens. Toutefois, sont aussi éligibles les journaux qui bénéficiaient précédemment de l’allégement des charges de transmission par fac-similé (9 quotidiens nationaux, un quotidien régional et Le canard enchaîné). Le remboursement s’effectue sur la base de 50 % maximum des dépenses. Il s’agit donc d’un fonds de répartition. Le premier versement est intervenu en milieu d’année 1999. Le fac similé se présente comme un procédé de transmission ancien fondé sur le principe de la télécopie. Ce procédé fonctionne cependant sur des supports de télécommunications de très hauts débits afin d’assurer une qualité et une rapidité de transmission des informations adoptées à la densité des pages de journaux. Plusieurs quotidiens régionaux (Le Berry républicain, La Voix du Nord, le Journal du Centre) utilisent désormais cette technique de transmission. Au titre du second semestre de 1998, 14 titres ont perçu 8 millions de francs. Le montant de la dotation pour 1999, de 6,7 millions de francs, permettra de couvrir 50 % des dépenses des journaux. Pour 2000, le fonds devrait être doté de 6,5 millions de francs. Les dépenses de transmission par liaison numérique, particulièrement importantes pour les quotidiens régionaux dont les correspondants et journalistes sont géographiquement éloignés des sièges rédactionnels ou industriels ne sont pas prises en charge par ce fonds. C.– LE FONDS DE MODERNISATION DE LA PRESSE QUOTIDIENNE ET ASSIMILÉE A l’initiative de votre Rapporteur, l’article 62 de la loi de finances pour 1998 a créé un compte d’affectation spéciale n° 902-32, intitulé « Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d’information politique et générale ». Les bénéficiaires du fonds sont : · les entreprises de presse éditrices d’au moins un quotidien ou d’une publication hebdomadaire régionale ayant obtenu la certification d’inscription délivrée par la commission paritaire des publications et agences de presse et relevant de la presse d’information politique et générale ; · les agences de presse inscrites sur la liste prévue à l’article 1er de l’ordonnance n° 45-2646 du 2 novembre 1945 portant réglementation provisoire des agences de presse. Les principales recettes du fonds sont constituées par : · le produit de la taxe instituée à l’article 302 bis MA du code général des impôts ; · le remboursement par les bénéficiaires des avances consenties par le fonds. La taxe qui alimente le fonds de modernisation de la presse est due par toute personne assujettie à la TVA dont le chiffre d’affaires de l’année civile précédente est supérieur à 5.000.000 francs hors TVA. Son taux est de 1 % et elle est assise sur les dépenses engagées au cours de l’année civile précédente et ayant pour objet : · la réalisation ou la distribution d’imprimés publicitaires ; · les annonces et insertions dans les journaux mis gratuitement à la disposition du public. Sont exclues de l’assiette de la taxe : · les dépenses engagées par les associations à but non lucratif en application des dispositions des articles 256 B, 261 (9° du 4) ou 261 (1° du 7) du code général des impôts ; · les dépenses afférentes à la réalisation ou à la distribution de catalogues adressés, destinés à des opérations de vente par correspondance ou à distance. Les aides accordées prennent la forme de subventions, d’avance remboursables ou de dépenses d’études. Les décisions d’attribution seront prises par le ministre chargé de la Communication après avis d’un comité d’orientation. Les conditions d’application du dispositif ont été précisées par un décret n° 99-79 en date du 5 février 1999 modifié par un décret n° 99-356 du 7 mai 1999. Les actions éligibles et les dépenses prises en compte pour le calcul des aides sont définies de manière ouverte comme le montre l’article 2 du décret : « Peuvent faire l’objet d’une aide au titre du fonds les actions de modernisation permettant d’atteindre un ou plusieurs des objectifs suivants : a) Augmenter la productivité des entreprises et des agences de presse, notamment par la réduction des coûts de production, l’adaptation des moyens et la recherche de la qualité ; b) Améliorer et diversifier la forme rédactionnelle des publications, notamment par le recours aux nouvelles technologies d’acquisition, d’enregistrement et de diffusion de l’information ; c) Assurer, par des moyens modernes, la diffusion des publications auprès des nouvelles catégories de lecteurs ». Le même article précise toutefois que : « Les dépenses correspondant à la gestion normale de l’entreprise, et notamment les investissements de simple renouvellement des équipements, ne sont pas éligibles au bénéfice du fonds ». Votre Rapporteur regrette qu’à ce jour, soit deux ans après l’adoption de la mesure, les premières décisions d’attributions des aides ne soient pas encore intervenues. Le rendement constaté de la taxe affectée suscite aussi des interrogations puisque les recettes pour 1998 ont à peine atteint 140 millions de francs et qu’au premier septembre 1999, elles n’étaient que de 155 millions de francs pour une prévision annuelle de 200 millions de francs. Le fonds dispose toutefois d’une somme de l’ordre de 300 millions de francs puisque les 140 millions de francs non consommés de 1998 ont été reportés sur le compte d’affectation spéciale en 1999. Il appartient désormais à son comité d’orientation de faire fonctionner concrètement le dispositif. II.– LA PÉRENNITÉ DES AIDES INDIRECTES A.– LES CRÉDITS Le tableau ci-après récapitule les différentes aides indirectes et dépenses fiscales bénéficiant à la presse.
B.– L’AIDE POSTALE Les accords du 4 juillet 1996 et du 10 janvier 1997 sont intervenus après une longue concertation entre l’État, la presse et La Poste. Ils favorisent la maîtrise des déficits publics compte tenu notamment de la revalorisation de la contribution de la presse de 50 % sur cinq ans (correspondant à un montant de l’ordre de 850 millions de francs), et de l’engagement de La Poste de réaliser des gains de productivité de 1,5 % par an sur cette activité. Le principe de la contribution de l’État au service obligatoire du transport et de la distribution de la presse, qui constitue le principal soutien que l’État accorde à la presse, a été réaffirmé dans le cadre des accords de la table ronde. Conformément à l’article 38 du cahier des charges de la Poste, l’État participe à la prise en charge du coût du service obligatoire du transport et de l’acheminement de la presse. Cette participation est déterminée pour la durée du contrat d’objectif et de progrès, c’est-à-dire jusqu’en 2001. La contribution annuelle de l’État au titre de l’aide à la presse, fixée à 1.850 millions de francs pour 1998 et 1999, sera portée à 1.900 millions de francs en 2000 et 2001. Parallèlement, la réglementation du transport et de la distribution de la presse par La Poste a été assouplie, s’agissant notamment des conditions de présentation des publications. Les mesures prises permettent également aux éditeurs de tirer profit des évolutions technologiques et de mieux cibler leur clientèle en effectuant, s’ils le souhaitent, une segmentation régionale ou professionnelle de leurs publications. Mieux orientée vers les coûts, la nouvelle grille tarifaire proposée intègre des principes de neutralité économique : ainsi, la tarification est linéarisée en fonction du poids alors que le degré de préparation et le critère d’urgence sont pris en compte. Toutefois, afin de limiter l’impact économique du nouveau dispositif, plusieurs mesures ont été prises. Un dispositif de plafonnement et d’étalement des hausses permet de lisser dans le temps les ressauts tarifaires les plus importants. Ce dispositif prévoit que : · les publications dont le poids est supérieur à 100 grammes bénéficient d’un écrêtement en pourcentage (augmentation maximale de 20 % en 1997 et 25 % les années suivantes) ; · les publications dont le poids est inférieur à 100 grammes bénéficient d’un écrêtement en centimes (augmentation maximale de 15 centimes en 1997 et 20 centimes les années suivantes). Cette mesure générale de plafonnement maximal des hausses tarifaires s’accompagne de mesures financières particulières dont bénéficient les publications les plus fragilisées par l’application de la nouvelle tarification. L’observatoire des tarifs postaux de presse, présidé par l’État, est composé de représentants de l’État, de La Poste et des organisations professionnelles de la presse. Il détermine les publications les plus fragilisées, éligibles aux mesures particulières transitoires, ainsi que le montant de chacune de ces mesures dont le financement est assuré par La Poste, à hauteur de 10 millions de francs en 1997 et 1998 et 5 millions de francs en 1999 et 2000. Par ailleurs, sans remettre en cause le principe de l’aide de l’État à l’ensemble des différentes formes de presse, le Gouvernement a souhaité que la presse concourant prioritairement au pluralisme d’expression et à la démocratie bénéficie d’un soutien particulier. Les publications d’information politique et générale paraissant au moins une fois par semaine bénéficieront donc, à terme, d’un tarif postal inférieur de 28 % à celui des autres publications. Afin d’assurer la transparence et la neutralité de ce dispositif, le Gouvernement a déterminé la liste des publications éligibles à ce titre, après avis d’une commission de magistrats. Les publications concernées ont été informées des décisions prises par l’État au début du mois de juin 1997. Pour les nouvelles publications concernées par ce dispositif, c’est la commission paritaire des publications et agences de presse qui décidera de leur éligibilité. Enfin, les publications à faibles ressources publicitaires, qu’elles soient nationales (L’Humanité, La Croix ...) ou locales, continuent de bénéficier d’un abattement supplémentaire sur les tarifs. Une réfaction de l’ordre de deux tiers par rapport aux tarifs postaux de référence leur est appliquée. Dans un arrêt récent (CE – Syndicat de la presse périodique, culturelle et scientifique en date du 29 septembre 1999), le Conseil d’État vient de valider la légalité du décret postal du 17 janvier 1997 et notamment le principe du ciblage en faveur des publications d’information générale et politique. Le Conseil d’État a notamment estimé que « le principe d’égalité devant le service public ne s’oppose pas à ce qu’un traitement différent soit réservé aux usagers qui sont placés dans des situations différentes ; que, compte tenu des difficultés particulières rencontrées par la presse d’information politique et générale, le gouvernement a pu légalement prévoir que cette dernière bénéficierait, dans les conditions qu’il détermine, d’un abattement supplémentaire sur les tarifs postaux, lequel, loin de porter atteinte au pluralisme de la presse écrite, tend au contraire à le rendre plus effectif ; ». Le Conseil d’État a aussi validé le principe de l’extension des avantages tarifaires accordés à la presse d’information général et politique à ses suppléments et hors séries. Cette position conforte le bien fondé de la politique de ciblage des aides à la presse menée depuis quelques années et que votre Rapporteur a toujours encouragée et souhaitée. C.– LES AIDES FISCALES
L’article 118 de la loi de finances pour 1997 a reconduit, jusqu’en 2001, en les aménageant, les dispositions de l’article 39 bis du code général des impôts. Elles permettent aux entreprises de presse, éditant soit un quotidien ou un hebdomadaire à diffusion départementale ou régionale consacré principalement à l’information politique et générale, soit une publication mensuelle ou bimensuelle consacrée pour une large part à l’information politique, d’affecter en franchise d’impôt une partie de leurs profits à l’acquisition d’éléments d’actif nécessaires à leur exploitation. Les entreprises concernées peuvent donc retrancher de leur bénéfice imposable, dans certaines limites : · soit les dépenses effectuées au cours de l’exercice pour l’acquisition de matériel ou de constructions strictement nécessaires à l’exploitation du journal ; · soit une provision destinée à leur permettre de faire face au financement ultérieur d’investissements de même nature. Certaines des caractéristiques de l’aide instaurée par l’article 39 bis du code général des impôts en limitent la portée : · par construction, le champ d’application du régime est limité aux seules entreprises réalisant des bénéfices ; · la limitation du champ d’application aux seules entreprises éditrices favorise les structures intégrées ; · les dépenses éligibles ne concernent pas la totalité des actions de modernisation envisageables. En effet, seuls certains investissements peuvent bénéficier de la déduction spéciale. Il s’agit : ù des matériels mobiliers, terrains, constructions et prises de participation majoritaires dans des entreprises d’imprimerie ou exploitant des réseaux de portage, dans la mesure où ces éléments d’actifs sont strictement nécessaires à l’exploitation du journal ou de la publication ; ù de la constitution de bases de données, extraites du journal ou de la publication éligible ainsi que l’acquisition du matériel nécessaire à leur exploitation ou à la transmission de ces données tels que ordinateurs, serveurs, matériels périphériques (imprimantes, supports de stockage), terminaux, éléments de raccordements aux réseaux de transmission (modems). Néanmoins, le dispositif de l’article 39 bis permet aux entreprises bénéficiaires, conformément à son principe fondateur, d’augmenter leur capacité de financement par un effet mécanique d’accroissement des ressources du fait de l’économie d’impôts. De ce point de vue, son impact sur l’autonomie financière et le maintien de l’indépendance des entreprises éligibles est positif. Il ne semble pas nécessaire de revoir ce dispositif dans l’immédiat, d’autant que la création du Fonds de modernisation de la presse compense ses principales limitations. La moins-value fiscale pour le budget de l’État résultant de l’application de l’article 39 bis du code général des impôts est estimée à 150 millions de francs en 1999. 2.– L’exonération de taxe professionnelle Aux termes de l’article 1458 du code général des impôts, les éditeurs de feuilles périodiques et, sous certaines conditions, les agences de presse ainsi que les correspondants locaux de presse régionale et départementale, sont exonérés de taxe professionnelle. Le champ d’application de cette exonération de taxe professionnelle est large puisqu’il comprend actuellement les bénéficiaires suivants : · les éditeurs de feuilles périodiques, c’est-à-dire les entreprises qui éditent des périodiques, journaux ou revues et dont la partie littéraire, scientifique ou d’information au sens large forme le corps même de leurs publications. Les annonces et la publicité ne doivent en revanche qu’en constituer l’accessoire ; · l’exonération de la taxe professionnelle a été aussi étendue à l’impression et à la diffusion des périodiques lorsque ces opérations sont effectuées par les éditeurs des publications eux-mêmes ou par des sociétés coopératives de presse ; · les agences de presse, à condition qu’elles figurent sur la liste fixée par arrêté sur proposition d’une commission paritaire. Le coût de l’exonération est supporté par les collectivités locales qui participent ainsi aux côtés de l’État à l’effort commun en faveur de la presse. Son montant s’élevait à 1.206 millions de francs en 1999. Il ne tient pas compte de la taxe d’habitation acquittée par les entreprises de presse sur leurs locaux exonérés de taxe professionnelle. 3.– Le régime particulier de TVA Jusqu’en 1977, les ventes des publications étaient exonérées de TVA. Ce régime était la source de distorsions considérables : les éditeurs ne pouvaient en effet récupérer la TVA sur leurs achats non exonérés qu’au prorata de leurs recettes taxables, c’est-à-dire des recettes correspondant aux insertions publicitaires et aux annonces. En outre, ils devaient acquitter la taxe sur les salaires sur une base imposable déterminée en fonction du rapport existant entre le chiffre d’affaires non soumis à la TVA et le chiffre d’affaires total. La taxe exigible sur les salaires était donc proportionnellement d’autant plus faible que les recettes publicitaires étaient importantes. L’article 88 de la loi n° 87-1060 du 30 décembre 1987 a étendu, à compter du 1er janvier 1989, à tous les périodiques le taux de 2,1 % réservé depuis 1977 aux quotidiens et assimilés. Cette mesure est régulièrement mise en cause par la politique européenne de rapprochement des taux de TVA. La situation actuelle de l’assujettissement de la presse et des produits culturels au taux réduit de TVA en Europe est retracée par le tableau ci-après :
La directive 92/77/CEE du 19 octobre 1992 relative au rapprochement des taux de TVA permet le maintien des taux super-réduits, c’est-à-dire inférieurs au taux réduit minimal de 5 % dès lors qu’ils existaient avant le 1er janvier 1991 et ce, jusqu’à la fin de la période transitoire, fixée initialement au 1er janvier 1997. En revanche, les taux super–réduits ne peuvent être abaissés pendant cette période. Ainsi, la France peut-elle maintenir le taux de 2,10 % applicable notamment à la presse pendant toute la durée de la période provisoire. Dans le cadre du passage à la monnaie unique et de l’harmonisation de la fiscalité indirecte, la Commission européenne a adopté, en juillet 1996, un programme de travail pour l’instauration d’un système commun de TVA, mais dans l’immédiat, le régime actuel est prorogé pour plusieurs années, au moins jusqu’en 2001. L’imposition à la TVA au taux de 2,10 % des publications de presse représente, par rapport à l’assujettissement au taux réduit de 5,5 %, une dépense fiscale de 1.200 millions de francs en 1999. La comparaison au regard du taux de TVA normal de 20,6 % conduit à évaluer la moins-value fiscale à environ 6,5 milliards de francs. 4.– La déduction forfaitaire supplémentaire des journalistes En application des dispositions de l’article 87 de la loi de finances pour 1997, modifiées par l’article10 de la loi de finances pour 1998, la déduction forfaitaire supplémentaire pour frais professionnels de 30 % dont bénéficient les journalistes et professions assimilées est, comme l’ensemble des déductions supplémentaires accordées à certaines autres catégories de salariés, progressivement supprimée par abaissements successifs du plafond applicable à compter de l’imposition des revenus de l’année 1998. Après une première réduction de 50.000 francs à 30.000 francs pour l’imposition des revenus de l’année 1998, le plafond sera réduit à 20.000 francs puis à 10.000 francs pour l’imposition des revenus des années 1999 et 2000. Toutefois, compte tenu des conditions particulières dans lesquelles les journalistes exercent leur profession, tenant notamment à la confidentialité de leurs sources d’information, qui ne leur permettent pas d’exercer aisément l’option pour le régime de déduction des frais professionnels réels et justifiés, l’article 22 de la loi de finances rectificative pour 1998 a prévu que les rémunérations perçues ès qualités par les journalistes, rédacteurs, photographes, directeurs de journaux et critiques dramatiques et musicaux sont, à concurrence de 50.000 francs, représentatives d’allocations pour frais d’emploi utilisées conformément à leur objet et, à ce titre, exonérées d’impôt sur le revenu. Conformément aux règles de droit commun applicables en matière de déduction des frais professionnels, cette exonération ne peut s’appliquer qu’aux salariés qui font état de leurs frais professionnels sous la seule forme de la déduction forfaitaire de 10 %. III.– L’AGENCE FRANCE-PRESSE Le président de l’Agence France-Presse (AFP) a rendu public le 14 septembre 1999 un projet de plan stratégique pour la période 2000–2005 qui a déclenché un vif débat interne et externe. Sans se prononcer sur le fond de telle ou telle mesure, tâche qui revient aux organes de direction de l’AFP où le personnel est représenté, votre rapporteur souhaite exprimer quelques réflexions qui portent davantage sur la méthode employée et sur la suite du processus. Deux évolutions semblent inéluctables : la définition d’un plan de développement qui évite la marginalisation à terme de l’AFP d’une part, et la réforme de son statut législatif afin de lui assurer des conditions optimales d’activité, d’autre part. Les deux questions présentent des zones de connexité mais ne sont pas absolument superposables. De la réponse qui sera apportée à ces deux questions au terme d’un débat interne à l’AFP pour la première et parlementaire pour la seconde, viendra, et alors seulement, l’identification d’éventuels partenaires stratégiques ou ponctuels sur différents projets. L’AFP doit définir un plan de développement crédible. Sur son métier de base, l’Agence présente des points forts et des faiblesses selon les zones géographiques ou linguistiques. Elle a su aussi se diversifier de manière ponctuelle (photo par exemple) mais, ces dernières années, elle a raté quelques créneaux porteurs, notamment celui de l’information économique et financière qui a permis à ses principales concurrentes, Reuters et Associated Press, de la distancer en terme de chiffre d’affaires et de capacité d’autofinancement. Une des questions qui se pose maintenant est celle de la diversification des supports et notamment de l’accès à l’internet et au multimédia. Cette nécessité est prise en compte par la direction qui a défini huit plans d’actions prioritaires dont les plus novateurs et les plus coûteux sont : · l’adaptation aux besoins spécifiques du développement multimédia ; · le renforcement de la couverture géographique, linguistique et sectorielle ; · le renforcement de l’outil commercial et marketing. Le premier objectif fonde ainsi l’essentiel du plan de développement. Il s’agit de rompre avec une certaine logique monoproduit (dépêche, photo) pour promouvoir des produits multimédias (image, texte, graphique, son, vidéo) dans la perspective de les vendre à des sites internet et de recueillir les dividendes de l’explosion de ce secteur sous forme d’abonnements ou de partage des recettes publicitaires. Toutefois, la définition des contours de ce plan de développement et son estimation financière semblent encore imprécises. Les objectifs paraissent parfois très volontaristes, ce qui nuit à la crédibilité de l’ensemble. Le montant de l’investissement jugé nécessaire, à savoir 800 millions de francs sur cinq ans, ne semble pas déduit d’études de marché systématiques, marché par marché. Cette question est fondamentale puisque c’est principalement l’ampleur de l’investissement qui légitime la demande de réforme du statut législatif. Le statut doit par ailleurs évoluer, au moins pour une raison. Il ne permet plus au conseil d’administration d’assumer sa fonction essentielle de lieu de décision stratégique de l’Agence. La composition de ce conseil confère une représentation importante à la presse, notamment régionale, laquelle, en sa qualité de principal client de l’Agence est forcément juge et partie. C’était vrai pour la politique de tarification des prestations de l’Agence, ce le sera aussi pour l’approche de l’internet et du multimédia, secteur dans lequel la presse peut considérer l’investissement de l’Agence comme une concurrence frontale. Il n’est pas assuré en effet que l’investissement de l’AFP dans cette activité ne se traduise pas par une évolution de son rôle traditionnel de grossiste en matière d’information. Si l’AFP va jusqu’à fournir une prestation individualisée aux utilisateurs finaux de l’internet, au-delà des sites des médias traditionnels ou des moteurs de recherche, la mutation sera évidente. Les limitations imposées par le statut à l’activité économique de l’Agence existent par ailleurs (absence de capital, règle de l’équilibre annuel qui empêche l’endettement sur le marché financier, etc). Sont-elles primordiales par rapport à la première problématique qui relève du gouvernement de l’entreprise ? Le débat sur les axes stratégiques du développement de l’Agence et leur évaluation financière et le débat sur son statut législatif ne sont donc pas totalement confondus. Ils sont, en tout état de cause, loin d’être clos. L’avant-projet de plan stratégique présentait un caractère choquant à cet égard puisqu’il avait pour effet, au nom de l’urgence à prendre des parts de marchés sur l’internet, de mettre tous les partenaires devant le fait accompli. Le statut de 1957 est législatif. Il appartiendra donc au Parlement de décider de son évolution, sans voir ses décisions largement prédéterminées par des alliances ou des accords déjà signés. Le temps nécessaire au déroulement du débat parlementaire permettra à l’AFP d’affiner ses projets de développement. Au terme de ces deux processus, se posera alors la question d’éventuelles alliances stratégiques. Dans ce domaine, le pragmatisme doit succéder à l’idéologie. Il est fréquent en France d’assimiler la présence de l’État à une garantie d’indépendance ; à l’étranger, et notamment dans le monde anglo-saxon, c’est l’inverse. A leurs yeux, en effet, la pire atteinte à l’indépendance et à la crédibilité d’un média n’est pas la présence d’actionnaires privés dans ses instances dirigeantes mais celle de l’État, et les concurrents de l’AFP ne manquent jamais une occasion de souligner le rôle des représentants de l’État dans son conseil d’administration ou le poids des abonnements de l’État dans son chiffre d’affaires (proche de 50 %). Ce problème de l’indépendance doit donc être relativisé. Un actionnaire privé ou public qui exercerait des pressions sur son agence de presse décrédibiliserait son outil et lui porterait gravement préjudice. La question devra cependant être évoquée lors du débat parlementaire. D’autres approches seraient envisageables, notamment la perspective d’un rapprochement des grandes agences nationales européennes qui pourrait faire l’objet d’une étude plus approfondie. Ces différentes questions sont donc fondamentales ; il conviendra d’y apporter des réponses selon un ordre de priorité qui convient, peut-être légèrement différent de celui préconisé dans le projet de plan stratégique, mais avec le même objectif, celui d’assurer et de conforter la place et le rayonnement de l’AFP à moyen terme. EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 25 octobre, la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan, a examiné les crédits de la Communication. Après l’exposé de votre Rapporteur, M. Pierre Hériaud, après avoir demandé des précisions sur les recettes attendues du produit de la redevance, des exonérations et de l’effet « taux », compte tenu du nombre de téléviseurs noir et blanc et couleur, a évoqué l’inéquité du régime d’assujettissement des lycées et établissements d’éducation à la redevance télévision, puisque ceux-ci se voyaient systématiquement taxés en cas de multiéquipement. Après avoir rappelé que le Gouvernement s’était engagé à compenser l’intégralité des exonérations de redevance, M. Laurent Dominati a interrogé le rapporteur sur : ù la ventilation entre la redevance et les crédits budgétaires des sommes à répartir sur le compte d’affectation spéciale ; ù la prise en compte du coût du service de la redevance ; ù l’effet sur les recettes publicitaires des télévisions publiques des annonces faites au moment de la discussion du projet de loi ; ù la répartition des subventions attribuées par le fonds de modernisation de la presse quotidienne. Après avoir précisé les modalités de calcul du produit de la redevance et indiqué que le produit à répartir s’entendait hors frais de fonctionnement du service, M. Jean-Marie Le Guen a répondu qu’à l’inverse des établissements hospitaliers qui bénéficiaient d’une exonération de la redevance, les établissements d’éducation bénéficiaient du seul tarif dégressif applicable au multiéquipement. Il a relevé que toute extension des exonérations se soldait par un manque à gagner pour l’audiovisuel public et qu’elle pouvait légitimer des demandes émanant d’autres catégories de la population. Il a considéré qu’il fallait inscrire ce type de réforme dans une réflexion sur l’évolution à long terme de cette taxe, qui serait inéluctablement mise en cause par l’évolution des équipements de réception de la télévision. En matière de publicité, le rapporteur spécial a remarqué que l’objectif fixé par la loi de finances prenait en compte une estimation de la perte de recettes résultant de la baisse de la durée des écrans mais que, pour 1999, les importants manque à gagner de France 2 et France 3 ne pouvaient pas s’expliquer par le seul effet des annonces faites au moment de la discussion du projet de loi, mais plutôt par la baisse d’audience des chaînes publiques. S’agissant enfin du fonds de modernisation de la presse quotidienne, il a indiqué que la méthode de travail avait été arrêtée, que certains projets avaient été validés mais que l’attribution des subventions avait été retardée. Il a enfin précisé que l’article 55 répartissait le montant attendu des produits de la redevance et inscrivait, au titre du remboursement par l’État des exonérations, 900 millions de crédits budgétaires, ainsi sanctuarisés. Sur la proposition du rapporteur spécial, la Commission a ensuite adopté les crédits de la Communication, les lignes 39 et 40 de l’état E et l’article 55 et vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption. Article 55 Approbation de la répartition du produit de la redevance Texte du projet de loi : Est approuvée, pour l’exercice 2000, la répartition suivante des recettes hors taxe sur la valeur ajoutée du compte d’emploi de la taxe parafiscale affectée aux organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de télévision :
Est approuvé, pour l’exercice 2000, le produit attendu des recettes des sociétés du secteur public de la communication audiovisuelle provenant de la publicité de marques, pour un montant total de 3.966,8 millions de francs hors taxes. Exposé des motifs du projet de loi : En application de l’article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, cet article a pour objet d’approuver d’une part la répartition du produit attendu des recettes du compte d’emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle et d’autre part les recettes attendues provenant de la publicité de marque. En 2000, les tarifs de la redevance pour droit d’usage des récepteurs de télévision seront fixés à 479 francs pour les téléviseurs en noir et blanc et à 751 francs pour les téléviseurs couleur, soit une augmentation de 0,9 % par rapport aux barèmes en vigueur en 1999. Les crédits de paiement du compte d’affectation spéciale, dont la répartition entre les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle est soumise à l’approbation du Parlement, s’élèvent à 13,87 milliards de francs. Outre le produit prévisionnel des encaissements de la taxe au cours de l’année 2000, soit 12,85 milliards de francs, après déduction des frais de fonctionnement du service de la redevance, le montant à répartir comprend également une partie des excédents de collecte 1998 de redevance audiovisuelle soit 138,5 millions de francs et 900 millions de francs (soit 881,5 millions de francs hors taxes) de crédits ouverts au chapitre 46-01 du budget des Services généraux du Premier ministre qui sont affectés au compte spécial n° 902-15 « Compte d’emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision. ». Par ailleurs, le montant prévisionnel des recettes publicitaires des sociétés nationales de l’audiovisuel s’établit à 3.966,8 millions de francs hors taxe. Observation et décision de la Commission : Votre commission des Finances a adopté l’article 55 et vous demande d’émettre un avis favorable à son adoption. N°1861-10. - Rapport de M. Jean-Marie Le Guen, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Culture et communication : communication - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
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