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le 8 novembre 1999

N° 1861

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

    ONZIÈME LÉGISLATURE

    Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

RAPPORT

FAIT

    AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR
    LE PROJET DE
    loi de finances pour 2000 (n°1805),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 20


EMPLOI ET SOLIDARITÉ

AFFAIRES SOCIALES


Rapporteur spécial : M. Pierre FORGUES

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

                      Lois de finances.

La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de  M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.– LA GESTION DES CRÉDITS DE LA SOLIDARITÉ EN 1998 ET EN 1999 9

II.– LES MOYENS ACCORDÉS AUX INTERVENANTS 13

A.– LES ÉTABLISSEMENTS NATIONAUX POUR JEUNES SOURDS ET AVEUGLES 13

B.– LE SERVICE NATIONAL DES OBJECTEURS DE CONSCIENCE 14

C.– LA FORMATION DES PERSONNELS SOCIAUX 18

1.– Les aides aux centres de formation 21

    a) Les subventions de fonctionnement 21

    b) Les subventions d’investissement 22

2.– Les aides financières aux étudiants en travail social 23

D.– L’INNOVATION SOCIALE 24

III.– LES POLITIQUES SOCIALES 27

A.– LES PERSONNES HANDICAPÉES 27

1.– Les allocations 29

    a) L’allocation aux adultes handicapés 30

    b) L’allocation supplémentaire du fonds spécial d’invalidité 32

2.– Les établissements 33

3.– La tutelle et la curatelle d’État 39

4.– L’action sociale 41

5.– Des progrès à accomplir 42

    a) L’accès aux loisirs 42

    b) Le vieillissement des personnes handicapées mentales 44

B.– L’INSERTION 45

1.– Le revenu minimum d’insertion 45

2.– Les centres d’hébergement et de réadaptation sociale 48

3.– L’aide médicale 49

4.– Les dépenses d’intervention 51

    a) Les crédits non déconcentrés 51

    b) Les crédits déconcentrés 53

5.– Les autres prestations obligatoires de l’État 55

    a) L’aide sociale 55

    b) Les allocations diverses et supplémentaires 56

    c) Le règlement de dépenses à des pays étrangers 57

C.– LA FAMILLE ET L’ENFANCE 57

1.– L’allocation de parent isolé 57

2.– L’action sociale 57

D.– LES PERSONNES ÂGÉES 59

1.– L’action sociale 59

2.– La transformation des établissements d’hébergement 60

3.– Les services de soins infirmiers à domicile 61

E.– L’INTÉGRATION 62

1.– Les dispositifs de portée générale 63

2.– Les dispositifs destinés aux réfugiés 64

    a) Les centres d’hébergement et de réadaptation sociale 65

    b) L’allocation d’attente 65

F.– LES DROITS DES FEMMES 66

G.– LES SUBVENTIONS À CERTAINS RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE 69

1.– Le régime des mineurs 69

2.– La protection sociale de l’outre-mer 71

EXAMEN EN COMMISSION 75

INTRODUCTION

Au sein du fascicule II (santé et solidarité) du budget de l’emploi et de la solidarité, les crédits des affaires sociales sont regroupés en deux agrégats : l’agrégat 04, intitulé « Développement social », et l’agrégat 05, intitulé « Intégration et lutte contre l’exclusion ».

Leur évolution pour 2000, à l’exclusion des crédits spécifiques aux rapatriés, qui sont examinés dans un rapport spécial distinct, est retracée dans le tableau ci-dessous :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES AFFAIRES SOCIALES (1999-2000)

(en millions de francs)

 

LFI 1999

PLF 2000

Évolution
(en %)

Développement social

35.417,2

36.421,9

+ 2,8

Intégration et lutte contre l’exclusion

35.522

44.752

+ 26,0

Total

70.939,2

81.173,9

+ 14,4

Sources : budget voté et projet de loi de finances.

Le projet de budget de la solidarité pour 2000 porte la marque de deux grands textes de loi adoptés par la majorité actuelle : non seulement le financement de la loi d’orientation (n° 98-657 du 29 juillet 1998) de lutte contre l’exclusion est poursuivi, mais les moyens nécessaires à l’application de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle (CMU) sont également prévus.

Le budget de la solidarité pour 1999 avait été marqué par les incidences de la loi d’orientation de lutte contre l’exclusion. Contrairement à tant d’autres lois, dont les engagements financiers ne sont respectés que la première année de leur exécution, cette loi d’orientation continuera à être financée en 2000, comme le montre le tableau ci-dessous :

LOI D’ORIENTATION CONTRE LES EXCLUSIONS

MESURES NOUVELLES (1999-2000)

(crédits de paiement, en millions de francs)

 

1999

2000

Formation des travailleurs sociaux

52

11,7

Fonds d’aide aux jeunes

120

60

Appui social individualisé

100

100

Accueil en résidences sociales

80

860

Extension du dispositif de veille sociale

40

 

Équipement des centres d’hébergement et de réadaptation sociale

19

12

Total

411

243,7

Source : projet de loi de finances.

Ces mesures seront présentées et analysées de manière plus détaillée dans le cours du présent rapport spécial.

Afin d’être complet, il convient d’ajouter que pour les chapitres du budget de la santé qui avaient bénéficié d’un abondement en loi de finances pour 1999, les engagements financiers du programme de lutte contre les exclusions étaient applicables à cette seule année 1999. Il faut toutefois préciser que les montants de ces chapitres seront reconduits au même niveau en 2000. Autrement dit, l’effort en faveur des programmes régionaux d’accès à la prévention des soins (PRAPS) est maintenu.

Indépendamment du respect des engagements financiers, les instances prévues par la loi d’orientation ont commencé à travailler. Un comité interministériel de lutte contre les exclusions a été créé par un décret en date du 12 février 1999. L’observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion, mis en place par un décret en date du 22 mars 1999, a tenu sa première réunion le 11 juin dernier. 5 millions de francs pour son fonctionnement en 2000 sont d’ailleurs prévus sur le chapitre 34-94 du budget de la santé. En outre, le conseil national des politiques de lutte contre l’exclusion, mis en place par un décret en date du 22 mars 1999, s’est réuni dès le 21 juin afin d’examiner un premier bilan de la loi d’orientation.

Pour ce qui est de la loi créant la CMU, votre Rapporteur spécial se bornera à relever, à ce stade, que la participation de l’État au fonds de financement de la protection complémentaire, soit 7 milliards de francs, est inscrite en loi de finances pour 2000. On peut estimer à 1 milliard de francs l’apport net du budget de l’État à ce titre (cf. page 50).

Par ailleurs, la nomenclature a fait l’objet d’un important effort de clarification, de rationalisation et d’adaptation aux missions nouvelles qui incombent au budget de la solidarité. S’y ajoutent les effets de champ, au premier rang desquels les modalités de participation de l’État au financement de la CMU. Toujours est-il que la transition de l’ancienne à la nouvelle nomenclature requiert, dans l’immédiat, un effort supplémentaire d’analyse, afin d’identifier avec précision les crédits.

Les changements de périmètre porteront sur près de 9 milliards de francs de crédits. Il s’agit :

– de l’inscription de la dotation de l’État au fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU (7 milliards de francs) ;

– du transfert croisé avec le budget des charges communes concernant le fonds spécial d’invalidité et la subvention d’équilibre au régime de retraites des mines (1,6 milliard de francs).

– du transfert au budget de la ville de la contribution au fonds d’intervention pour la ville (95 millions de francs)

– des transferts consécutifs à la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie (16 millions de francs) ;

– du transfert des frais sanitaires des centres de rétention administrative (5 millions de francs).

Les modifications de la nomenclature n’ont pas la même portée budgétaire, mais elles illustrent un souci de clarification permettant de renforcer la vision par agrégats. Ainsi, tous les chapitres du budget de la solidarité, à l’exception des chapitre 36-81 (établissements nationaux à caractère sanitaire et social) et 66-20 (subventions d’équipement social), se rattachent-ils désormais intégralement à l’un ou l’autre des deux agrégats de ce budget.

Corrélativement, la fonction informative du « bleu » a été améliorée : si le nombre de chapitres et d’articles diminue, la présentation des agrégats est enrichie d’indicateurs et de séries statistiques. Enfin, la déconcentration et la globalisation des crédits se poursuivront en 2000.

Votre Rapporteur spécial s’est efforcé de reconstituer une évolution à structures constantes du budget de la solidarité, qui est retracée dans le tableau ci-après :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES AFFAIRES SOCIALES À STRUCTURES CONSTANTES (1999-2000)

(en millions de francs)

 

LFI 1999

PLF 2000

Évolution
(en %)

Développement social

35.417,2

36.434,7

+ 2,9

Intégration et lutte contre l’exclusion

44.649

48.342,2

+ 8,3

Total

80.066,2

84.776,9

+ 5,9

Sources : budget voté et projet de loi de finances.

Il en ressort qu’au-delà même des effets de structure, le budget de la solidarité progressera de près de 6 % en 2000. Il est composé, pour près de 72 %, par les trois allocations prises en charge par l’État que sont le revenu minimum d’insertion, l’allocation aux adultes handicapés et l’allocation de parent isolé, de telle sorte qu’il n’est pas surprenant que les deux tiers de la progression globale du budget de la solidarité pour 2000 résultent mécaniquement de l’évolution du montant et du nombre des bénéficiaires de ces allocations.

Ceci étant, le projet de budget pour 2000 respecte les engagements financiers qu’impliquent la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions et la mise en place de la couverture maladie universelle. En même temps, il poursuit ou renforce le soutien aux intervenants et les aides traditionnelles aux différentes politiques sociales.

I.– LA GESTION DES CRÉDITS DE LA SOLIDARITÉ
EN 1998 ET EN 1999

En cours d’exécution, les crédits du budget de la solidarité, au sein de la section II (santé, solidarité et ville) du budget de l’emploi et de la solidarité pour 1998 ont progressé de 4,3 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale. Hors transferts et répartitions, l’augmentation s’élève à 4 %. Enfin, les crédits de dépenses ordinaires disponibles en 1998 étaient supérieurs de 7,2 % à ceux de 1997.

Le tableau ci-dessous permet d’identifier les causes de ces évolutions :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS AU COURS DE L’EXERCICE 1998

(en millions de francs)

 

Dépenses
ordinaires

Dépenses
en capital

Total
(crédits de paiement)

Crédits ouverts en loi de finances initiale

63.104,1

332,1

63.436,2

Mesures positives

2.715,9

147,6

2.863,5

· Loi de finances rectificative

1.266,5

113

1.379,5

· Décret d’avance

1.000

0,5

1.000,5

· Fonds de concours

154,2

154,2

· Reports

85,9

34,1

120,0

· Répartitions

102

102

· Décret pour dépenses accidentelles

100

100

· Décret de virement

7

7

· Transferts

0,3

0,3

Mesures négatives

– 154,0

– 0,8

– 154,8

· Transferts

– 109

– 109

· Répartitions

– 37

– 37

· Décret de virement

– 8

– 0,8

– 8,8

· Annulations

– 0,0

– 2,4

– 2,4

Crédits disponibles nets

65.666,0

478,9

66.144,9

Source : rapport du contrôleur financier.

Il en ressort que la loi de finances rectificative a constitué le premier facteur d’accroissement des crédits au cours de l’exercice 1998. Les ouvertures se sont élevées à 1.379,5 millions de francs :

– 900 millions de francs sur le chapitre 46-21 (RMI), afin d’adapter la dotation au nombre des bénéficiaires et de financer des dépenses correspondant à des exercices antérieurs ;

– 270 millions de francs sur le chapitre 47-21 (programmes d’action sociale), correspondant à la mise en œuvre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions ;

– 113 millions de francs sur le chapitre 66-20 (subventions d’équipement social), « dotation complémentaire exceptionnelle » destinée, en réalité, à rattraper le retard des crédits de paiement sur les autorisations de programme ;

– 81,5 millions de francs sur le chapitre 37-01 (service national des objecteurs de conscience), soit 69,5 % de la dotation initiale, qui est ainsi portée à 140 millions de francs ; par ailleurs, des crédits supplémentaires ont été directement inscrits dans les budgets des autres ministères dont relèvent les objecteurs de conscience (jeunesse et sports, environnement), afin de raccourcir le délai de versement des montants dus aux organismes d’accueil ;

– 15 millions de francs sur le chapitre 47-23 (subventions à divers régimes de protection sociale) permettant de solder les engagements pris par l’État dans le cadre de la convention de développement avec Mayotte.

Le décret d’avance n° 98-34 du 16 janvier 1998 est également très important, puisqu’il est venu abonder d’un milliard de francs le chapitre 47-21 précédemment mentionné. L’objectif était de financer les fonds départementaux d’urgence sociale, antérieurement à la loi d’orientation, afin d’apporter une réponse financière immédiate aux personnes en situation de détresse grave. A la fin de l’année, un décret pour dépenses accidentelles a complété la dotation de ce chapitre, à hauteur de 100 millions de francs.

Les fonds de concours ont atteint 154 millions de francs en 1998, bénéficiant, pour l’essentiel, aux chapitres 47-21, 46-23 (aide sociale obligatoire), 47-81 (populations et migrations) et 43-02 (droits des femmes). Les reports de fonds concours sur 1998, portant sur les mêmes chapitres de dépenses ordinaires, ont atteint près de 50 millions de francs. Les montants en jeu sont significatifs, car ils représentent entre 1 et 3 % des crédits de ces quatre chapitres, soit bien davantage, en pratique, pour les quelques articles concernés.

Votre Rapporteur spécial regrettera à nouveau que ces crédits d’origine communautaire, à l’exception des fonds rattachés au chapitre 46-23 (correspondant à la récupération, essentiellement sur successions, de dépenses d’aide sociale financées par l’État), souffrent systématiquement de reports importants. La lenteur et la complexité des circuits nationaux expliquent, sans la justifier, l’impossibilité de rattacher ces subventions communautaires au cours de l’exercice 1997. L’Union européenne gagnerait pourtant en popularité si nos procédures internes étaient adaptées pour enfin assurer une mise à disposition rapide des subventions qu’elle accorde.

Le montant des autres reports de 1997 sur 1998 atteint 71,3 millions de francs : outre les reports de crédits d’investissement (34,1 millions), il faut relever des reports de 15,4 millions sur le chapitre 46-23 et de 14,8 millions sur le chapitre 37-01. L’existence de reports sur ce dernier chapitre, dont les difficultés d’exécution sont pourtant bien connues, est la conséquence du fait que les crédits ouverts en loi de finances rectificative ne peuvent être délégués et que les dossiers sont donc traités à l’échelon central. Certains d’entre eux qui auraient fait l’objet d’un engagement ne peuvent être ordonnancés à temps ou peuvent être rejetés au moment de l’ordonnancement, ce qui justifie l’obtention de reports sur l’exercice suivant.

Il faut enfin signaler que deux chapitres ont bénéficié, au total, de 102 millions de francs de répartitions provenant du budget de l’emploi, dans le cadre du programme de prévention et de lutte contre les exclusions : le chapitre 47-21, à hauteur de 85 millions de francs, en particulier pour la veille sociale, les résidences sociales, les fonds d’aide aux jeunes (30 millions) dans le cadre du programme TRACE (trajet d’accès à l’emploi) et l’appui social individualisé (30 millions), ainsi que le chapitre 43-33 (formation des professions sociales), au titre de l’augmentation de 10 % des effectifs formés à compter de septembre et de l’amélioration de la filière supérieure en travail social.

Pour ce qui est des facteurs de diminution des crédits en cours d’exécution, la seule annulation porte sur 2,4 millions de francs d’autorisations de programme dites « dormantes ». Par conséquent, l’absence de mesures de gel en cours d’année s’est traduite par l’absence d’annulations et les mouvements intervenus sont donc de nature purement technique : 109 millions de francs de transferts du chapitre 47-21 au profit du budget de la ville (opération « ville-vie-vacances » et fonds interministériel) et 37 millions de répartitions au profit des ministères concernés par les objecteurs de conscience.

En 1998, comme de coutume, les taux d’engagement de la quasi totalité des lignes ont été proches de 100 %, ce qui illustre souvent des conditions d’exécution extrêmement tendues.

Enfin, s’agissant de l’exécution de la loi de finances pour 1999, aucune mesure de gel n’est intervenue, comme en 1998.

Au contraire, le décret d’avance n° 99-753 du 2 septembre 1999 a même ouvert 3,6 milliards de francs de crédits sur les titres III et IV du budget de la solidarité :

– il a majoré de 3,5 milliards de francs la dotation destinée au RMI pour 1999, compte tenu de l’allocation forfaitaire, versée à la fin de 1998, dans le but de faire bénéficier les allocataires des fruits de la croissance, et de la hausse de l’allocation (+ 3 % au 1er janvier 1999). Dans ce décret d’avance, 1,8 milliard correspondent donc à l’exercice 1998 et 1,7 milliard à l’exercice 1999 ;

– il a augmenté de 86 millions de francs les crédits des objecteurs de conscience, ce qui représente un effort non seulement indispensable mais également significatif par rapport à une dotation initiale de 106 millions de francs ;

– compte tenu de l’augmentation constatée des flux, il a accrû de 14 millions de francs (43,8 %), les dépenses pour l’allocation d’attente servie aux demandeurs d’asile (chapitre 46-81, article 70).

À ce jour, les autres mouvements intervenus au cours de l’exercice 1999 consistent :

– en un transfert de 109 millions de francs du chapitre 47-21 au profit du budget de la ville, au titre du fonds interministériel à la ville et de l’opération « ville-vie-vacances » ;

– en un virement interne au budget de la solidarité, à hauteur de 140 millions de francs (abondement du chapitre 46-23, article 21), permettant de financer l’accueil des réfugiés du Kosovo et, en même temps, l’ouverture de 9 millions de francs au titre du suivi médical dans les centres de rétention administrative, qui était imputé de façon peu satisfaisante, jusqu’alors, sur l’article 81 (aide médicale) du même chapitre ; les montants en cause ont pu être financés grâce à l’importance des reports existant sur le chapitre 47-21 ;

– en une première répartition (42 millions de francs), au profit des autres ministères concernés, des crédits destinés aux objecteurs de conscience ;

– en différents reports de crédits de 1998 sur 1999, bénéficiant notamment aux chapitre 47-21 (238,3 millions de francs), 66-20 (129,2 millions), 46-23 (34,4 millions) et 37-01 (20 millions). Il faut y ajouter des reports de crédits de fonds de concours, qui portent principalement, comme en 1998, sur les chapitres 47-21 (36,9 millions de francs) et 46-23 (7,1 millions).

II.– LES MOYENS ACCORDÉS AUX INTERVENANTS

Une partie du budget de la solidarité correspond à des crédits destinés à certains des intervenants des politiques sociales. Outre les moyens de fonctionnement des administrations sanitaires et sociales, traditionnellement examinés avec les crédits de la santé publique, il faut mentionner les subventions aux établissements nationaux pour jeunes sourds et aveugles, la contribution au service national des objecteurs de conscience, les aides à la formation des professions sociales ainsi que les crédits de l’innovation sociale.

    A.– LES ÉTABLISSEMENTS NATIONAUX POUR JEUNES SOURDS
    ET AVEUGLES

Le budget de la solidarité comprend à la fois une subvention de fonctionnement, qui couvre les rémunérations et la formation des enseignants, et une subvention d’investissement.

Le tableau ci-dessous récapitule l’évolution des subventions à ces établissements depuis 1993.

ÉTABLISSEMENTS NATIONAUX POUR JEUNES SOURDS ET AVEUGLES (1993–2000)

(en millions de francs)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Subventions de fonctionnement

68,6

71,9

75,5

76,8

74,8

70,8

76,0

76,0

Subvention d’équipement

               

    l autorisations de programme

12,4

17,2

5

1

2

19,2

21,7

15

    l crédits de paiement

6,2

13,2

1,5

0,3

21,5

9,3

20,6

18,4

Total (DO + CP)

74,8

85,1

77

77,1

96,3

80,1

96,6

94,4

Source : budgets votés et projet de loi de finances.

Inscrite au chapitre 36-81, article 91, la subvention de fonctionnement était d’un montant de 76 millions de francs en 1999. Ce montant sera maintenu en 2000.

S’agissant de la subvention d’investissement, 15 millions de francs en autorisations de programme (– 30,9 %) et 18,4 millions de francs en crédits de paiement (– 10,7 %) sont inscrits pour 2000 au chapitre 66-20, article 60. La subvention d’investissement sert actuellement à financer l’opération de réhabilitation de l’institut national de jeunes sourds de Paris, d’un montant total de 75,4 millions de francs. Le chantier, qui a débuté en septembre 1998, devrait s’achever au cours de l’année 2001. Compte tenu des montants engagés, aucun autre financement n’est prévu pour les autres instituts nationaux, qui mènent à bien d’éventuelles opérations grâce à leurs fonds propres.

    B.– LE SERVICE NATIONAL DES OBJECTEURS DE CONSCIENCE

L’accroissement régulier du nombre des objecteurs de conscience a été interrompu depuis le début de l’année 1996 par l’annonce de la mise en œuvre de la réforme du service national. Ce recul s’est confirmé en 1998, les demandes étant, au 31 décembre, inférieures de 28,1% par rapport à 1997. L’évolution du nombre des appelés incorporés en 1998 (– 27,9 %) a été comparable.

La répartition des 5.982 objecteurs de conscience en poste au 15 mars 1999 était la suivante :

RÉPARTITION DES OBJECTEURS DE CONSCIENCE (MARS 1999)

Affaires sociales et office national des forêts

3.247

Jeunesse et sports

925

Enseignement supérieur

665

Environnement

343

Agriculture

315

Culture

269

Éducation nationale

157

Économie et finances

35

Urbanisme

20

Justice

6

Total

5.982

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité.

Par rapport à 1998, certaines administrations perdent plus de 35 % de leur contingent (urbanisme, justice, environnement, éducation nationale), tandis que d’autres sont relativement épargnées par cette baisse (économie et finances). Services de l’État, collectivités locales ou associations agréées à l’échelon départemental, ce sont aujourd’hui 5.759 structures qui offrent des postes de travail à ces appelés.

Leur entretien était intégralement assuré, jusqu’en 1996, par l’État, sur la base de 55 francs par jour pour la nourriture et de 16 francs par jour pour le logement, ces taux n’ayant pas été revus depuis 1984. Cependant, pour les contingents affectés postérieurement au 15 janvier 1997, il a été décidé que les structures d’accueil pourvoiraient à ces prestations ou verseraient aux appelés une indemnité mensuelle d’un montant de 1.700 francs. Demeurent donc à la charge du chapitre 37-01 du budget de la solidarité la solde quotidienne spéciale dont bénéficient les appelés militaires de seconde classe (17,90 francs), une indemnité d’habillement et d’entretien (1.800 francs), les remboursements de frais de santé et de transports ainsi que l’organisation des séances médico-administratives d’incorporation et de libération des recrues.

Les structures d’accueil avancent les sommes prises en charge par l’État, soit désormais une moyenne de 3.000 francs par mois et par objecteur. On relèvera d’ailleurs qu’elles sont les seules à avancer le montant de la solde qui est pourtant due à tout appelé dans le cadre du service national. Restent à leur charge, outre les frais de nourriture et de logement, l’ensemble des frais d’organisation, particulièrement la tâche de formation qu’elles assument, soit au titre des activités exercées par l’objecteur, soit même au titre de son insertion.

Votre Rapporteur spécial considère que la justification fournie par le ministère de l’emploi et de la solidarité, aux termes de laquelle « les organismes ont eu la possibilité de refuser ces dispositions en renonçant à l’agrément leur permettant d’accueillir de tels appelés » fait peu de cas – et c’est un euphémisme – de l’action menée sur le terrain par ces organismes.

L’objection de conscience est l’une des modalités du service national obligatoire pour tous les jeunes nés avant 1979. Il est donc logique et juste que l’État assure la totalité de son financement.

Toutefois, depuis 1993, les organismes d’accueil souffrent de l’insuffisance de la dotation inscrite en loi de finances initiale. Il semble que les crédits aient d’abord été sous-évalués lorsque le dispositif a connu une forte montée en charge et qu’ensuite, la décroissance du nombre des objecteurs ait été excessivement anticipée. En effet, la décrue du nombre des déclarations ne signifie pas, ipso facto, que les entrées effectives dans le dispositif de l’objection de conscience diminuent immédiatement, en raison du délai qui peut intervenir entre ces deux événements.

Entre 1996 et en 1998, les lois de finances rectificatives ont donc ajusté une dotation largement sous-évaluée. L’année 1999 a été caractérisée par une certaine amélioration, puisque le renforcement de la dotation (86 millions de francs) est intervenu dès le 2 septembre, par décret d’avance, ce qui devrait éviter les difficultés liées à la délégation de crédits en fin d’exercice.

OBJECTEURS DE CONSCIENCE
(Chapitre 37–01)

1996

1997

1998

1999

PLF 2000

500

415,6

258

192

106

Sources : budgets votés, lois de finances rectificatives et projet de loi de finances.

Malgré le transfert de charges opéré sur les structures d’accueil depuis 1997, les dettes n’en ont pas moins persisté sur ce chapitre, alors même qu’il semble qu’il ait été convenu à cette occasion de remédier à ces retards de remboursement. De ce fait, les montants versés aujourd’hui aux structures d’accueil servent à payer des frais parfois engagés depuis près de deux ans. On en est parfois même arrivé à la situation pour le moins absurde dans laquelle une association ne reçoit les premiers remboursements concernant un jeune que lorsque celui-ci vient de quitter son poste, à l’issue de ses dix-sept mois de service civil...

Certes, des efforts sont consentis, de telle sorte que les associations, et particulièrement les plus fragiles d’entre elles, soient remboursées avant les collectivités locales. Lors de sa mission en Haute-Garonne, votre Rapporteur spécial a effectivement pu mesurer les efforts déployés par la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS) en ce sens. Mais il n’y a pas lieu de se féliciter outre mesure de ces aménagements, qui empêchent les DDASS de se consacrer à des tâches plus utiles, d’autant qu’il a été confirmé à votre Rapporteur spécial que les petites associations rencontraient des difficultés particulièrement graves.

La situation de la trésorerie de certaines associations, qui attendent le versement de sommes parfois considérables, demeure extrêmement préoccupante. Selon des informations communiquées à votre Rapporteur spécial, la DDASS de Paris, qui exerce la tutelle sur les grands organismes du secteur social (Secours populaire, Secours catholique, Médecins du monde), accumulerait des arriérés d’environ 30 millions de francs, dont 10 millions pour la seule Fédération des centres sociaux de France.

La dotation demandée pour 2000 reste stable par rapport à celle qui était inscrite en loi de finances initiale pour 1999, soit 106 millions de francs. Les besoins au titre de l’exercice 2000 proprement dit ne seraient que de l’ordre de 60 millions de francs, ce qui laisserait donc une marge disponible de 40 à 50 millions de francs pour rembourser les dépenses correspondant aux exercices précédents. Selon le ministère de l’emploi et de la solidarité, la résorption des retards de paiement pourrait ainsi être achevée à la fin de l’année prochaine, sous réserve du règlement des derniers dossiers, qui sont nécessairement les plus délicats.

Enfin, comme l’année dernière, votre Rapporteur spécial doit déplorer qu’à un moment où cette forme du service national connaît de graves difficultés, la commission de gestion des objecteurs de conscience prévue à l’article R. 227-18 du code du service national ne se soit pas réunie avec une régularité suffisante. Pourtant, cette commission a pour fonction de « connaître de la gestion du régime des objecteurs de conscience, des difficultés éventuelles et d’étudier les propositions d’adaptations jugées nécessaires. Elle peut entendre des représentants des organismes habilités et des associations concernées par l’objection de conscience ».

Une nouvelle fois, dans ses réponses au questionnaire écrit de votre Rapporteur spécial, le ministère se borne à indiquer que la commission « n’a pu être réunie en 1998 pour des raisons d’indisponibilité de certains participants » et qu’elle « est appelée à se réunir dans le courant de l’année 1999 afin d’établir un bilan de la mise en œuvre de ces mesures et de préparer la fin du dispositif de mise à disposition de ces appelés concomitamment avec la suspension du service national ».

Une comparaison avec les réponses fournies l’année passée par ministère est particulièrement édifiante : « la commission précitée est appelée à se réunir dans le courant de l’année 1998 ». Votre Rapporteur spécial en est donc réduit à la prudence, pour ne pas dire au scepticisme.

Le service national des objecteurs de conscience sera suspendu, dans sa forme actuelle, en même temps que la conscription, c’est-à-dire en 2002. Seulement en 2002, devrait-on même dire, car trop souvent prévaut le sentiment que l’objection de conscience n’a plus lieu d’être et que les derniers appelés bénéficiant de ce statut n’ont pas droit à la considération qu’ils méritent. Votre Rapporteur spécial souhaite donc que cette forme de service national obligatoire soit maintenue, avec des moyens suffisants, jusqu’à son terme normal.

Au-delà, l’article L. 111-2 du code du service national dispose que le service national universel « comporte aussi des volontariats ». Conformément aux dispositions de l’article 8 de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, une loi « définira les conditions d’exécution des volontariats civils mentionnés à l’article L. 111-3 du code du service national », qui couvrent les trois domaines suivants : défense, sécurité et prévention ; cohésion sociale et solidarité ; coopération internationale et aide humanitaire. La réforme du service national se traduit ainsi par une séparation du volontariat militaire, relevant du ministère de la défense, et des volontariats civils, relevant d’autres ministères tout en demeurant rattachés à la notion de service national.

Le Gouvernement a donc déposé le 31 mars dernier sur le bureau du Sénat un projet de loi (n° 293, 1998-1999) relatif aux volontariats civils. Comme le souligne fort justement l’exposé des motifs, « l’abandon des formes civiles actuelles du service national impose […] la recherche d’une solution qui permettrait de préserver et même développer, dans le cadre d’un nouveau service civil de volontariat, une mission au bénéfice du rayonnement international de la France, ainsi qu’une réponse aux besoins croissants de sécurité, de prévention, de cohésion sociale et de solidarité ».

Votre Rapporteur spécial se félicite que le volontariat civil soit rapidement mis en place, sans attendre la suspension du service national, afin que sa montée en charge puisse compenser progressivement la réduction des effectifs.

    C.– LA FORMATION DES PERSONNELS SOCIAUX

Près de 150 centres de formation en travail social regroupent actuellement plus de 30.000 étudiants.

FORMATION DES TRAVAILLEURS SOCIAUX
NOMBRE D’ÉTUDIANTS (1997-1998)

Assistant de service social

6.044

Conseiller en économie sociale et familiale

937

Éducateur spécialisé

7.604

Éducateur de jeunes enfants

3.197

Éducateur technique spécialisé

924

Moniteur éducateur

3.647

Aide médico-psychologique

5.156

Travailleuse familiale

275

Aide à domicile (CAFAD)

3.062

Total

30.846

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité.

Le ministère de l’emploi et de la solidarité se contente de préciser, pour les années 1998-1999 et 1999-2000, que le nombre d’étudiants inscrits a progressé, respectivement, de 785 et de 1.107.

L’article 151 de la loi d’orientation du 29 juillet 1998, modifiant la loi n° 75-535 du 30 juin 1975, a permis de clarifier et de consolider les fondements juridiques, administratifs et financiers des centres de formation. En même temps, il reconnaît des droits aux étudiants, parmi lesquels celui aux aides financières de l’État. Cinq orientations ont été définies en conséquence :

– l’élaboration des schémas national et régionaux des formations sociales, à laquelle le conseil supérieur en travail social sera associé ;

– la détermination d’un contrat type pluriannuel entre l’État et les organismes responsables d’établissements de formation, prévoyant notamment les modalités de l’aide financière sous la double forme d’une subvention couvrant les dépenses liées aux charges de personnels formateurs et d’un forfait national annuel par étudiant afin de financer les charges administratives et pédagogiques ;

– l’homogénéisation des conditions d’agrément des organismes responsables d’établissements de formation ;

– la fixation d’une liste d’aptitude nationale des directeurs et formateurs, se substituant aux agréments individuels ;

– l’attribution d’aides aux étudiants sous la forme de bourses d’État, comme pour les autres étudiants de l’enseignement supérieur.

Par ailleurs, le programme de prévention et de lutte contre les exclusions se traduit par un renforcement significatif de la formation en travail social :

– la mise en place de la formation des techniciens de l’intervention sociale et familiale (réforme de la formation des travailleuses familiales) et la réforme de la formation des conseillers en économie sociale et familiale sont presque achevées ;

– les réformes de la formation des assistants de service social et de la formation préparant au certificat d’aptitude aux fonctions de directeur d’établissement social (CAFDES) sont en cours ;

– l’accès des emplois jeunes du secteur social aux formations sociales par une prise en compte de leur parcours professionnel sera favorisée grâce à un accord cadre signé avec le ministère de l’Éducation nationale.

Le budget de la solidarité comporte principalement des aides au titre de la formation initiale, destinées au fonctionnement des centres de formation, d’une part, et aux étudiants, d’autre part. Le cas échéant, l’État finance également les formations supérieures en travail social au titre de la formation professionnelle dans le cadre de conventions spécifiques ainsi que certaines formations des intervenants à domicile.

L’intervention des collectivités locales atteint un peu plus de 4 % de celle de l’État, avec, au premier rang, les départements (12,2 millions de francs en 1997), puis les régions (3,8 millions de francs) et les autres collectivités, notamment les villes (3,6 millions de francs). Globalement, c’est donc l’État qui finance la plus grande partie des aides publiques pour les formations initiales en travail social, comme le montre le tableau ci-dessous, qui retrace les dernières données disponibles :

FORMATIONS INITIALES EN TRAVAIL SOCIAL
FINANCEMENTS ACCORDÉS PAR LES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES (1995-1997)

(en millions de francs)

 

État

Régions

Départements

Autres collectivités

Total

1995

459,3

4,4

10,6

3,6

477,8

1996

464,8

3,5

12,1

3,7

484,1

1997

484,4

3,8

12,2

3,6

504,1

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité.

Il faut relever que l’apport des régions est extrêmement variable : dix-huit régions n’allouent ni subventions aux écoles, ni aides aux étudiants. Parmi les cinq régions restantes, on note par exemple qu’elles accordaient 712 bourses ou rémunérations en 1997-1998, dont 582 pour une seule d’entre elles. Ceci étant, nombre de régions ont mis en place, dans le cadre de la loi quinquennale sur l’emploi et la formation professionnelle, des programmes et actions de qualification des intervenants sociaux.

Le tableau ci-après récapitule, par type d’action, les différentes interventions et subventions de l’État dans ce secteur :

FORMATION DES PROFESSIONS SOCIALES (1999-2000)

(en millions de francs)

 

1999

2000

Fonctionnement (chapitre 43-33)

680,6

703,8

    · Dépenses non déconcentrées (art. 10)

1,5

1,5

    · Dépenses déconcentrées (art. 20)

594,6

615

– formations initiales

579,0

599,4

– intervenants à domicile

1,5

1,5

– formation professionnelle

12,8

12,8

      – Centre national de formation des enseignants intervenant auprès des jeunes sourds

1,4

1,4

    · Bourses (art. 30)

82,2

77

    · Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (art. 60)

2,3

10,3

Investissement (chapitre 66-20, art. 50)

6,2

10,0

Total (DO + CP)

686,8

713,8

Source : projet de loi de finances.

Il convient de relever que la nomenclature sera simplifiée à compter du budget pour 2000, dans la mesure où les crédits des bourses destinées aux bénéficiaires de formations sociales, jusqu’alors regroupés au chapitre 43-34 avec les crédits des bourses destinées aux formations des professions paramédicales, figureront au chapitre 43-33 avec l’ensemble des aides à la formation des professions sociales.

      1.– Les aides aux centres de formation

L’essentiel des aides concerne le fonctionnement des centres, assuré par l’État en application de l’article 29 de la loi du 30 juin 1975, mais il faut relever le maintien, en 2000, d’un haut niveau d’investissement.

      a) Les subventions de fonctionnement

L’article 10, dont les crédits resteront fixés à 1,5 million de francs en 2000, retrace les montants accordés aux actions nationales en faveur de la formation de travailleurs sociaux : d’une part, le soutien aux organismes fédératifs des centres de formation en travail social (organisation nationale des formations au travail social et groupement national des instituts régionaux du travail social) ; d’autre part, l’aide à certaines associations dans le cadre de la réflexion et de l’expérimentation sur le travail social.

En progression globale de 3,4 %, l’article 20 rassemble les dépenses déconcentrées en faveur de la formation des professions sociales.

Il s’agit d’abord de la formation initiale de plus de 22.000 étudiants, qui recouvre les formations préparant aux diplômes et certificats d’assistant de service social, d’éducateur spécialisé, d’éducateur de jeunes enfants, de moniteur éducateur, de conseiller en économie sociale et familiale et d’éducateur technique spécialisé. La dotation sera accrue de 20,4 millions de francs par rapport à 1999 : 8,7 millions de francs afin de couvrir l’évolution de la masse salariale des centres de formation et 11,7 millions de francs destinés à poursuivre en 2000 l’augmentation des effectifs d’étudiants dans les établissements de formation de travailleurs sociaux.

Cette progression très significative des moyens est d’autant plus remarquable qu’elle succède à l’augmentation déjà constatée en 1998 et en 1999. Surtout, elle traduit l’une des priorités de la loi d’orientation du 29 juillet 1998, visant à accroître de 10 % les effectifs formés dans les centres et d’améliorer la qualité des filières de formation.

Le financement direct de la formation des travailleurs sociaux dans le cadre de conventions de formation professionnelle qualifiante à certains diplômes, certificats ou titres (diplôme d’État à la fonction d’animation, diplôme supérieur en travail social, attestation de formateur de stage, certificat d’aptitude aux fonctions de professeur de jeunes sourds et aveugles, certificat de délégué à la tutelle) est également couvert par l’article 20. Malgré les difficultés de trésorerie rencontrées par les centres de formation, dues aux régulations budgétaires opérées en cours d’exercice, les crédits ont été réduits de 33 % en 1998 et maintenus en 1999 (avec un report de 5,7 millions de francs en gestion). La ligne sera également reconduite en 2000, soit 12,8 millions de francs, permettant de former plus de 3.000 stagiaires.

Enfin, l’article 20 comporte :

– les quelques crédits qui sont encore destinés à la formation de certains des intervenants de l’aide à domicile (techniciens de l’intervention sociale et familiale), soit 1,5 million de francs en 2000 ;

– la subvention au GIP « Centre national de formation des enseignants intervenant auprès des jeunes sourds » (Chambéry), au titre de la formation initiale, de la formation permanente et des frais de personnel.

Enfin, l’article 60, consacré au fonctionnement du GIP « Institut de formation aux carrières administratives et sociales » (Dieppe), passera de 2,3 à 10,3 millions de francs en 2000. Comme en 1999, la progression des crédits résulte d’un transfert provenant du titre III, l’IFCAS prenant en charge la rémunération de ses trente-sept agents. Une mesure nouvelle de 680.000 francs permettra également d’augmenter la dotation pour les travaux de mise en conformité et de sécurité.

      b) Les subventions d’investissement

Le chapitre 66-20, article 50, permet de financer la réhabilitation des écoles de formation des travailleurs sociaux, c’est-à-dire en priorité des travaux visant à améliorer la sécurité et l’accessibilité de ces bâtiments, car la dotation ne permet pas de répondre aux demandes d’extension de locaux et de rénovation.

En loi de finances initiale pour 1999, 6,6 millions de francs étaient inscrits en autorisations de programme et 6,2 millions de francs en crédits de paiement. Au cours de cet exercice, près de 3,7 millions de francs de travaux ont été payés pour des travaux concernant trois centres de formation, au titre d’autorisations de programme de 1996, 1997 ou 1998. À la fin de l’exercice, 14,6 millions de francs d’autorisations de programme restaient disponibles.

Pour 2000, 20 millions de francs en autorisations de programme et 10 millions de francs en crédits de paiement sont prévus. Des rénovations ou des restructurations importantes de centres de formation pourront ainsi être effectuées, ces opérations étant proposées à la contractualisation dans le cadre des contrats de plan 2000-2006.

      2.– Les aides financières aux étudiants en travail social

Les crédits, qui financent à la fois les bourses d’État, les indemnités aux travailleuses familiales en cours d’emploi et des rémunérations aux étudiants dans le cadre du programme ministériel de formation professionnelle, diminueront de 6,3 % en 2000, pour atteindre 77 millions de francs (chapitre 43-33, article 30).

Cette évolution résulte de trois phénomènes :

– une mesure acquise de 1,1 million de francs (incidence de la revalorisation des bourses intervenue en 1999) ;

– une mesure nouvelle de 0,96 million de francs, afin d’adapter les crédits au montant de la bourse, qui est fixé postérieurement à leur adoption en loi de finances ;

– une réduction de moyens de 7,3 millions de francs, qui se justifie par le fait que les bourses accordées aux techniciens de l’intervention sociale et familiale sont moins importantes que celles versées jusqu’alors aux travailleuses familiales, dont la formation vient d’être réformée (cf. page 19) ; en effet, ces aides, d’un niveau proche du SMIC et prises en charge, à parité, par l’État et par la CNAF, étaient supérieures au montant des bourses de l’enseignement supérieur dont bénéficieront désormais les techniciens de l’intervention sociale et familiale en formation.

Les modalités d’attribution des bourses d’État en travail social sont sensiblement différentes de celles en vigueur dans l’enseignement supérieur. En effet, pour ces dernières, les conditions requises font intervenir les ressources et les charges familiales, moyennant divers barèmes et pondérations. En outre, un quota national, maintenu à 3.400 bourses à taux plein depuis plus de dix ans, est réparti entre les régions, de telle sorte que le fait de remplir les conditions nécessaires à l’octroi d’une bourse n’entraîne pas le versement de l’aide dans les régions dont le quota est saturé.

Votre Rapporteur spécial considère que cette situation est anormale. Faute de progression du quota national et afin de remédier à ces injustices, les DRASS ont été donc contraintes, après instruction ministérielle, de recourir à des bourses à mi-taux, ce qui permet de satisfaire davantage de demandes. C’est ainsi que 4.097 étudiants ont été bénéficiaires d’une bourse d’État au titre de l’année scolaire 1997-1998.

L’article 151 de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, précédemment évoqué, aurait dû mettre fin à cette situation peu satisfaisante. Il a inséré dans la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales un article 29-2 ainsi rédigé : « Les étudiants inscrits dans les établissements [publics ou privés dispensant des formations sociales, initiales, permanentes et supérieures] peuvent, pour l’accomplissement de leur scolarité, prétendre à l’attribution d’aides de l’État, dont la nature, le taux et les conditions d’attribution sont fixés par décret ».

Cette disposition offre donc le cadre juridique qui permettra d’harmoniser les modalités d’attribution des bourses d’État en travail social, paramédicales et de l’enseignement supérieur. Il est urgent que cette harmonisation soit menée à bien.

On précisera enfin que le montant de la bourse à taux plein, qui était de 20.682 francs à la rentrée 1998, aligné sur celui du 5ème échelon applicable aux bourses de l’enseignement supérieur, a été maintenu à la rentrée de 1999.

    D.– L’INNOVATION SOCIALE

La délégation interministérielle à l’innovation sociale et à l’économie sociale (DIISES) assure le développement des coopératives, des mutuelles et des associations ainsi que la promotion de l’innovation sociale. Elle s’efforce de faciliter l’adaptation de l’économie sociale à l’environnement économique général et de donner aux organisations de ce secteur les moyens leur permettant de remplir leur rôle de cohésion sociale et d’innovation. La DIISES entend ainsi mobiliser les acteurs de l’économie sociale autour de l’emploi et de la lutte contre l’exclusion.

Les crédits, inscrits au chapitre 46-31, articles 71 et 72, du budget de la solidarité, seront fortement accrus en 2000, pour atteindre 13,5 millions de francs. C’est la meilleure illustration de la volonté de relance de la DIISES, conformément au souci exprimé tant par le Premier ministre que par la ministre de l’Emploi et de la solidarité. En témoignaient déjà l’année dernière l’extension des compétences de la délégation par un décret en date du 27 mai 1998, la nomination d’un nouveau délégué, M. Hugues Sibille, en juin 1998, et la stabilisation des crédits, qui succédait à une longue période de diminution constante.

En outre, une circulaire du Premier ministre en date du 14 septembre 1998 a confié à la délégation la coordination interministérielle de l’action gouvernementale dans le domaine associatif. C’est elle qui a donc organisé les assises nationales de la vie associative qui se sont tenues à Paris les 20 et 21 février 1999 et qui assure désormais le suivi des mesures annoncées à cette occasion.

Enfin, la délégation s’est également préoccupée de la préparation des contrats de plan 2000-2006, en entreprenant un effort de redynamisation des réseaux d’acteurs de l’économie sociale, en particulier les groupements régionaux de la coopération, de la mutualité et des associations (GRMCA).

En 2000, 8,5 millions de francs bénéficient à des opérations nationales (article 71) : le soutien aux réseaux de l’économie sociale (associations engagées dans la lutte contre l’exclusion, fédérations coopératives) pour les deux tiers, la mobilisation pour l’emploi et la lutte contre l’exclusion ainsi que la promotion de l’innovation sociale, pour le tiers restant.

37 % des crédits sont désormais déconcentrés (article 72). Chaque année, 5 millions de francs seront ainsi utilisés dans le cadre des contrats de plan, afin de financer l’appui-conseil à la création d’activités et d’emplois ainsi que le développement des services de proximité.

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III.– LES POLITIQUES SOCIALES

La lecture du « bleu » ne peut donner une vision globale de l’ensemble des politiques sociales. Mais le budget de la solidarité n’en apporte pas moins, pour nombre de publics prioritaires – qu’il s’agisse des handicapés, des exclus, des personnes âgées, des femmes, des immigrés de la famille ou de l’enfance – une contribution souvent essentielle.

Le tableau ci-dessous montre la part tenue par ces différentes politiques dans les interventions du budget de la solidarité :

INTERVENTIONS SOCIALES (1999–2000)

(dépenses ordinaires et crédits de paiement, en millions de francs)

 

1999

2000

Évolution
(en %)

Handicapés

31.838,7

34.641,4

+ 8,8 (*)

Insertion

31.345,3

40.393,6

+ 28,9 (**)

Famille et enfance

4.359,8

4.466,2

+ 2,4

Personnes âgées

235,1

208,1

– 11,5

Intégration

395,1

431,9

+ 9,3

Droits des femmes

80,7

100

+ 22,5

Régimes de protection sociale

1.821,3

242,9

– 86,7 (*)

Total

70.076,0

80.484,1

+ 14,9

(*) y compris transferts croisés entre les budgets de la solidarité et des charges communes (cf. pages 32 et 69).

(**) y compris contribution au fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU.

Source : projet de loi de finances.

    A.– LES PERSONNES HANDICAPÉES

Le budget de la solidarité ne retrace pas l’ensemble des crédits budgétaires en faveur des personnes handicapées. Deux autres budgets apportent également leur contribution : celui de l’emploi, mais aussi celui des charges communes, qui a succédé à celui de l’agriculture, pour une part de l’allocation aux adultes handicapés (AAH).

CONTRIBUTION DES DIFFÉRENTS BUDGETS
À L’EFFORT EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPÉES

(Dépenses ordinaires et crédits de paiement)

(en millions de francs)

Solidarité

34.641,4

85,2 %

Emploi

5.596,7

13,8 %

Charges communes

422

1,0 %

Total

40.660,1

Source : projet de loi de finances.

En 2000, les crédits budgétaires destinés aux personnes handicapées enregistreront une progression de près de 3,6 %. Le tableau ci-après décrit l’évolution des différents dispositifs soutenus par l’État, parmi lesquels les aides financières demeurent prépondérantes (81,1 %).

CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPÉES

(dépenses ordinaires et crédits de paiement, en millions de francs)

 

Budget

Chapitre

Article

PLF 2000

PLF 2000

LFI 1999

(en %)

Ressources

     

32.985,7

+ 3,7

Allocation aux adultes handicapés

Solidarité

46-33

10

25.550

+ 3,2

 

Charges communes

46-90

70

422

– 7,5

Fonds spécial d’invalidité

Solidarité

46-33

60

1.592

 

Allocations et prestations diverses

Solidarité

46-33

30

36

– 10,5

Garantie de ressources

Emploi

44-71

40

5.385,7

+ 3,6

Accueil et travail protégé

     

6.750,1

+ 3,0

Établissements nationaux pour jeunes sourds

Solidarité

36-81

91

76,0

et aveugles

Solidarité

66-20

60

18,4

– 10,9

Centres d’aide par le travail

Solidarité

46-31

40

6.476,9

+ 3,4

Subventions d’équipement aux établissements pour enfants et adultes

Solidarité

66-20

10

18,8

– 52,6

Ateliers protégés et centres de distribution de travail à domicile

Emploi

44-71

30

160

+ 3,2

Insertion en milieu ordinaire

     

51

+ 4,1

Mesures en faveur de l’emploi

Emploi

44-71

10

51

+ 4,1

EPSR (1)

Emploi

44-71

50

Action sociale

     

873,3

+ 5,2

Personnes handicapées – Dépenses non déconcentrées (2)

Solidarité

46-31

30

16,9

Personnes handicapées – Dépenses déconcentrées

Solidarité

46-31

50

144

+ 11,6

Tutelle et curatelle d’État

Solidarité

46-33

20

600

+ 5,0

Aide sociale (2)

Solidarité

46-33

50

112,4

Total

     

40.660,1

+ 3,6

(1) À compter de 2000, financement par l’association de gestion du fonds pour l’insertion des personnes handicapées (AGEFIPH)

(2) La présente récapitulation ne prend en compte que les crédits consacrés, parmi ces articles, aux personnes handicapées.

Source : projet de loi de finances.

Afin de disposer d’une vue plus globale des aides publiques aux personnes handicapées, il convient de prendre également en compte l’effort des départements dans ce domaine, soit 19,4 milliards de francs en 1995 (dernière année connue), comprenant 9,8 milliards de francs d’aide sociale au logement et 9,5 milliards de francs d’aide sociale à domicile (essentiellement au titre de l’allocation compensatrice pour l’aide d’une tierce personne).

Enfin, les différentes branches de la sécurité sociale apportent leur contribution : famille, au titre de l’allocation d’éducation spéciale (2 milliards de francs), maladie, au titre des pensions d’invalidité (18,7 milliards de francs) et, à un niveau plus modeste, de l’action sanitaire et sociale (près de 40 millions de francs).

Toutes institutions publiques confondues, la solidarité nationale consacre donc plus de 80 milliards de francs, sous diverses formes, aux personnes handicapées.

Ces moyens viennent à l’appui d’une politique cohérente que les ministres ont rappelée devant les associations concernées le 25 octobre dernier :

– la reconnaissance du droit à la compensation des incapacités sous la forme d'aides humaines, techniques et financières ;

– la poursuite du programme pluriannuel de créations de places ;

– l'octroi de moyens supplémentaires pour l'éducation spéciale et le développement de la politique de scolarisation des enfants et des adolescents handicapés, en particulier mentaux ;

– l'engagement d'une large réflexion autour de la situation de la personne handicapée âgée.

Il convient également de rappeler que notre collègue Pascal Terrasse a été chargé d’une mission sur la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales, dont chacun conviendra qu’il est urgent de la réviser. Votre Rapporteur spécial estime qu’il conviendra de trouver, dans ce cadre, un équilibre satisfaisant entre le contrôle exercé par la tutelle, garantie indispensable du bon emploi des fonds publics, et une nécessaire responsabilisation des établissements. Dans cet esprit, la contractualisation des relations entre les associations et les financeurs publics constitue une piste intéressante, à l’image de celle qui a inspiré les réformes du secteur sanitaire.

Par ailleurs, la coordination entre les services déconcentrés des affaires sociales (DDASS et DRASS) et des agences régionales de l’hospitalisation (ARH) devra être améliorée dans le secteur médico-social. Il suffit de penser aux excédents actuels en psychiatrie, face aux besoins immenses qui existent dans les MAS. Enfin, il conviendra que la loi fixe des impératifs de qualité, afin d’aboutir, comme dans le secteur sanitaire, à des normes et référentiels, dans la perspective d’une procédure d’accréditation.

      1.– Les allocations

Le budget de la solidarité prend traditionnellement en charge l’allocation aux adultes handicapés (AAH), versée par les caisses d’allocation familiale. Vient s’y ajouter, à partir de cette année, l’allocation du fonds spécial d’invalidité (FSI) retracée jusqu’à présent au budget des charges communes.

      a) L’allocation aux adultes handicapés

Selon les statistiques de la CNAF, 668.000 personnes bénéficiaient, en 1998, de cette allocation différentielle d’un montant de 3.540,41 francs par mois, prise en charge par le budget de l’État. Par ailleurs, 120.000 personnes percevaient le complément d’AAH (16 % de l’allocation, soit 566 francs par mois).

La progression du nombre des allocataires continue donc, comme le montre le tableau ci-dessous. En onze ans, elle atteint 35 %.

BÉNÉFICIAIRES DE L’ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

495.000

511.000

524.000

539.000

552.000

563.000

583.000

597.000

617.000

630.000

649.000

668.000

+ 3,2 %

+ 2,5 %

+ 2,9 %

+ 2,4 %

+ 2,0 %

+ 3,6 %

+ 2,4 %

+ 3,4 %

+ 2,1 %

+ 3,0 %

+ 2,9 %

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité.

Indépendamment de l’évolution du nombre des personnes handicapées et de la situation du marché de l’emploi, ce phénomène risque de se prolonger mécaniquement durant une quinzaine d’années. En effet, comme le souligne un rapport des inspections des affaires sociales et des finances, daté de janvier 1999, l’allocation ayant été créée en 1975, la montée en charge du dispositif n’est pas achevée, certains bénéficiaires entrés dès l’origine ne devant en sortir qu’en 2015. Il suffit de rappeler à cet égard que les 35-50 ans représentent désormais 38 % des allocataires, contre 30 % en 1988.

Des disparités sont d’ailleurs relevées, d’un département à l’autre, tant dans le nombre de demandes que dans la proportion d’allocataires ou dans les décisions des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP). Le rapport précité met en lumière les difficultés de fonctionnement de ces instances. Il propose de transférer l’instruction vers le contrôle médical de l’assurance maladie et de l’articuler avec la réinsertion professionnelle et de confier l’attribution de l’allocation aux caisses primaires d’assurance maladie (CPAM), qui gèrent déjà l’invalidité. Il suggère également de réfléchir à une harmonisation des modes d’appréciation du handicap, à une unification de l’AAH et de l’allocation du FSI et à la création d’un régime universel des prestations d’incapacité qui pourrait, à compter de soixante ans, se transformer en une assurance « grande dépendance ».

Le montant de l’allocation et ses conditions d’attribution font régulièrement l’objet de débats. Sur ces deux points, votre Rapporteur spécial souhaite apporter les précisions suivantes.

Comparée à l’évolution du SMIC brut, la progression de l’AAH est indéniablement plus lente, puisqu’elle ne représente plus aujourd’hui que 51,45 % du SMIC brut, contre 54,29 % en 1980. Il faut toutefois souligner que compte tenu des exonérations fiscales et sociales dont bénéficie cette allocation, une comparaison par rapport au SMIC net est plus pertinente, et elle fait apparaître que la tendance est opposée, puisque l’AAH en représente aujourd’hui 65,13 %, contre 62,26 % en 1980. Le rapport précité des inspections des affaires sociales et des finances est d’ailleurs formel : « l’AAH apparaît comme une allocation très attractive, qui représente 75 % du SMIC net (en incluant le complément) ».

Certaines restrictions dans l’attribution de l’allocation ont par ailleurs été assouplies, puisqu’une circulaire en date du 7 juillet dernier demande désormais de veiller à la prise en compte, dans la détermination du taux d’incapacité, des éléments de désavantage subis par les personnes dans leur vie quotidienne et liés aux conséquences de la maladie, des traitements et aux contraintes et limitations diverses liés à leur prise en charge. Cette nouvelle orientation est destinée aux personnes atteintes de maladies évolutives telles que le sida et l’hépatite C.

La progression des montants budgétaires consacrés à l’AAH est parallèle à celle des allocataires. Votre Rapporteur spécial relève qu’en 1998, pour la première fois depuis 1993, les montants inscrits au budget de la solidarité n’ont pas été complétés par une loi de finances rectificative.

En 2000, les crédits, retracés au chapitre 46-33, article 10, du budget de la solidarité et au chapitre 46-90, article 70, du budget des charges communes, se monteront, respectivement, à 25,55 milliards de francs et 422 millions de francs, soit un total de près de 26 milliards de francs (+ 3,8 %).

En valeur absolue, l’augmentation des crédits du budget de la solidarité est de 981 millions de francs. Dans ses réponses, le ministère de l’emploi et de la solidarité se borne à indiquer que le montant pour 2000 est « fixé en fonction d’une estimation des dépenses tentant compte de l’évolution antérieure de la prestation moyenne et du nombre de bénéficiaires connus ». En réalité, il semble que l’évolution de 3,8 % se décompose en un effet prix de l’ordre de 0,9 % et un effet volume de 2,9 %.

L’article 134 de la loi de finances pour 1999 a fait basculer au minimum vieillesse les handicapés de plus de 60 ans atteints d’une incapacité comprise entre 50 et 80 % et reconnus inaptes à se procurer un emploi. Au cours de la discussion, votre Rapporteur spécial avait soutenu cette mesure de bon sens.

Dans ses réponses à votre Rapporteur spécial, le ministère de l’emploi et de la solidarité se refuse à donner une évaluation des incidences financières de cette disposition, que ce soit pour le budget de l’État, pour le FSV ou pour les régimes de retraite : « Compte tenu de cette montée en charge progressive et de l’application encore très récente des dispositions précitées, une évaluation des conséquences financières de la mesure sur le budget général et les régimes de retraite est prématurée ».

Votre Rapporteur spécial relève que si cette évaluation est « prématurée » cette année, elle ne l’était pas l’année dernière, puisque le Gouvernement estimait alors que cette mesure devait entraîner, pour l’État, une baisse des dépenses d’AAH, évaluée à 31 millions de francs pour 1999, à 63 millions de francs en année pleine et à 300 millions de francs sur les cinq années de montée en charge.

      b) L’allocation supplémentaire du fonds spécial d’invalidité

Une allocation supplémentaire, à caractère différentiel, est versée aux personnes bénéficiaires d’une pension d’invalidité servie par un régime de sécurité sociale au titre d’une incapacité permanente ayant réduit des deux tiers au moins leur capacité de travail ou de gain, lorsque cette pension d’invalidité est inférieure à un certain montant (24.940 francs par an pour une personne seule, soit 2.078,33 francs par mois).

À la différence de l’allocation supplémentaire pour les personnes âgées, cette allocation différentielle a été mise à la charge d’un fonds spécial d’invalidité (article L. 815-3-1 du code de la sécurité sociale), doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière, administré par le ministre chargé de la sécurité sociale et géré par la Caisse des dépôts et consignations.

L’allocation est à la charge de l’État, en vertu de l’article 10 de la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite. Ses crédits étaient inscrits jusqu’à présent au chapitre 46-92 du budget des charges communes. Dans un souci de clarification, il a paru logique de regrouper cette allocation de solidarité avec l’AAH, sur le chapitre 46-33, article 60.

1.592 millions de francs sont inscrits pour 2000, soit un montant identique à celui voté en 1999. Ce montant est par ailleurs très proche de celui de la subvention d’équilibre au régime de vieillesse des mines, qui, dans un mouvement symétrique, quitte le budget de la solidarité pour rejoindre celui des charges communes (cf. page 69).

      2.– Les établissements

Les établissements et services médico-sociaux comprennent aujourd’hui 114.000 places pour enfants. Depuis 1985, le nombre de places a globalement peu évolué, grâce au développement de nouvelles formes de prise en charge, notamment les services d’éducation spécialisée et de soins à domicile (SESSAD). Il faut également souligner la reconversion de places destinées aux enfants déficients intellectuels vers l’accueil des jeunes polyhandicapés.

Ceci étant, le nombre d’enfants en attente de prise en charge reste élevé, car on estime encore à environ 3.500 le nombre de places manquantes dans les établissements pour les enfants orientés par la commission départementale de l’éducation spéciale (CDES).

Les établissements d’hébergement pour adultes offrent environ 88.000 places, dont 40.000 en foyers d’hébergement et 30.000 en foyers de vie. Depuis 1985, le nombre de places a plus que doublé, et même triplé dans les maisons d’accueil spécialisées (MAS), mais sans parvenir encore à satisfaire entièrement la demande et, surtout, à mettre fin aux disparités régionales.

Le nombre des jeunes adultes encore maintenus dans les établissements pour enfants faute de places dans les établissements qui leur sont destinés s’élevait, au 31 décembre dernier, à 3.920 (contre 4.600 à la fin de 1996 et 4.230 à la fin de 1997), dont 1.060 en MAS ou foyer à double tarification (FDT) et 1.040 en foyer occupationnel. Ces chiffres donnent un ordre de grandeur des besoins qui restent à satisfaire. Encore ne prend-il pas en compte les 220 jeunes Français hébergés dans des établissements belges.

Le problème est particulièrement douloureux pour les 14.000 autistes qui, en 1997, se trouvaient sans solution institutionnelle et restaient donc à la charge de leur famille. Le nombre des enfants ou adultes autistes était évalué, en 1994, entre 17.400 et 23.700 par l’Agence nationale pour le développement de l’évaluation en médecine (ANDEM).

Au cours de sa mission en Haute-Garonne, votre Rapporteur spécial a pu constater que les établissements avaient les plus grandes difficultés à faire face au surcoût, de l’ordre de 20 %, résultant de l’hébergement de ces formes de handicap qui appellent un encadrement plus important. Dans un « Livre blanc » rendu public le 24 septembre dernier, l’Union nationale des associations de parents et amis de personnes handicapées (UNAPEI) souligne également les carences persistantes du diagnostic de l’autisme.

Les disparités régionales demeurent également fortes. Les taux d’équipement varient de 1 à 4 pour les FDT, de 1 à 6 pour les foyers occupationnels et de 1 à 14 pour les MAS.

En 1997, votre Rapporteur spécial avait souhaité que le début de la présente législature soit l’occasion d’une mise en perspective pluriannuelle de la résorption de ces besoins. Compte tenu des situations dramatiques auxquelles sont confrontées les familles qui, dans certaines régions, doivent attendre huit à neuf ans qu’une place se libère après l’orientation par la COTOREP, il paraissait opportun, en effet, de se fixer un objectif qui apporterait, en cinq ans, une solution à ces problèmes.

Votre Rapporteur spécial se félicite donc que le Gouvernement ait décidé de mettre en œuvre un programme pluriannuel (1999-2003) de création de 5.500 places de MAS et FDT, qui permettra de résorber totalement la situation des jeunes adultes maintenus en établissements d’éducation spéciale mais également d’absorber et de réguler le flux annuel de sortie des jeunes et de faire bénéficier les personnes inscrites sur les listes d’attente à la fois des places nouvelles et des places libérées par l’évolution des orientations et des sorties de CAT.

Parmi les établissements relevant de l’assurance maladie, l’accent est désormais mis sur les autistes et les traumatisés crâniens. Pour les premiers, 1.171 places nouvelles ont été créées dès 1997 pour les adultes et les enfants. 50 millions de francs permettront de poursuivre cet effort en 2000.

Au titre de 1999, 100 millions de francs de crédits assurance maladie ont été réservés à la création de structures nouvelles, soit 450 places dans les SESSAD, les instituts médico-éducatifs (IME), les FDT et les MAS. En 2000, 270 millions de francs seront affectés au financement des places supplémentaires en MAS et FDT et 40 millions de francs pour les SESSAD. S’y ajouteront 30 millions de francs pour les enfants lourdement handicapés.

Trois centres de ressources sur les handicaps rares ont également été créés et l’objectif est de doter progressivement l’ensemble des départements d’un centre d’action médico-sociale précoce (CAMSP). Un montant de 20 millions de francs est prévu à ce titre dans le projet de loi de financement pour 2000.

Pour les traumatisés crâniens, les besoins restant à satisfaire sont importants, puisqu’on estime à environ 160.000 par an le nombre de nouveaux cas, 3.000 à 5.000 ne parvenant pas à retrouver une vie normale. Après la création de 426 places en 1996, l’effort s’est poursuivi en 1998 à hauteur de 50 millions de francs, puis dans le cadre du programme pluriannuel. Ainsi 50 millions de francs sont-ils à nouveau inscrits dans le projet de loi de financement pour 2000.

S’agissant des établissements destinés à l’intégration des handicapés au monde du travail, la progression du nombre des places est continue : + 14 % entre 1994 et 1998, principalement au bénéfice des ateliers protégés et des centres d’aide par le travail (CAT), qui prennent en charge respectivement 89.000 et 14.000 personnes.

Le programme annuel précédemment évoqué trouve également à s’appliquer dans ces établissements : 8.500 places de CAT et de 2.500 places d’ateliers protégés, ces derniers relevant du budget de l’emploi, seront créées entre 1999 et 2003, selon l’échéancier suivant :

PROGRAMME PLURIANNUEL DE CRÉATION DE PLACES POUR HANDICAPÉS (1999-2003)

 

1999

2000

2001

2002

2003

Total

CAT

2.000

2.000

1.500

1.500

1.500

8.500

Ateliers protégés

500

500

500

500

500

2.500

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité.

En réalité, les créations de places de CAT prévues dans la circulaire du 10 août 1999 sont inférieures de 10 % aux chiffres annoncés, soit 1.800 en 1999 et en 2000, puis 1.350 entre 2001 et 2003. Toutefois, ce décalage ne constitue en rien un remise en cause de l’engagement pris, car ces places ainsi mises en réserve seront affectées en fin de programmation, afin de mieux prendre en compte les disparités régionales en termes de taux d’équipement.

Le financement des dépenses de fonctionnement des CAT (chapitre 46-23, article 10) s’élèvera, en 2000, à 6,5 milliards de francs (+ 3,4 %), soit une hausse de 213 millions de francs. Cette augmentation traduit d’abord la création de 2.000 places nouvelles (soit 131 millions de francs, pour une moyenne de 65.500 francs par place), conformément au programme pluriannuel précédemment mentionné. Mais elle résulte également de l’évolution de la masse salariale (+ 82 millions de francs).

Il faut souligner que les créations effectuées sont réparties dans le souci de réduire les écarts entre régions, même si le taux d’équipement varie toujours considérablement d’un départements à l’autre.

S’agissant des subventions d’investissement aux établissements pour enfants et adultes handicapés (chapitre 66-20, article 10), votre Rapporteur spécial avait déploré, l’année passée, que « le montant des crédits de paiement [soit] trop faible pour que des autorisations de programme puissent être déléguées ». Depuis lors, les délégations d’autorisations de programme ont été partiellement débloquées par le contrôleur financier, à hauteur de 451 millions de francs. Une partie de ces montants a permis de solder les opérations programmées en 1997 et de réaliser la programmation pour 1998, notamment les opérations figurant aux contrats de plan État-régions.

En 1999, aucune autorisation de programme n’avait été inscrite. Selon le ministère, « une priorité [était] en effet donnée au programme de rénovation des centres d’hébergement et de réadaptation sociale ». Votre Rapporteur spécial comprenait que ces centres puissent être privilégiés dans la mise en œuvre de la loi contre les exclusions, mais, pour avoir constaté lui-même la situation précaire de nombreux CAT, il considérait que ceux-ci devaient également bénéficier d’un important effort d’investissement.

Pour 2000, les autorisations de programme (10 millions de francs) et les crédits de paiement (18,8 millions de francs) permettront d’accompagner le plan pluriannuel de créations de places, plus particulièrement pour les adultes handicapés, et de répondre aux demandes ponctuelles et urgentes de sécurité ou de rénovation.

Pour mémoire, votre Rapporteur spécial indiquera enfin que le budget de l’emploi traduit également, pour ce qui le concerne, le programme pluriannuel, avec 500 nouvelles places en ateliers protégés, comme en 1998 et 1999.

Au-delà de cette simple analyse budgétaire, votre Rapporteur souhaite faire le point sur deux des difficultés que rencontre actuellement le secteur social et médico-social.

Il s’agit d’abord des conséquences de l’absence d’extension de la convention collective des établissements du secteur médico-social.

La convention collective nationale de travail du 15 mars 1966 s’applique à 6.400 établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées (foyers, MAS, IME, SESSAD), qui emploient environ 180.000 salariés. Saisie d’un litige survenu dans ce secteur, la chambre sociale de la Cour de cassation, dans un arrêt « Association départementale des pupilles de l’enseignement public de l’Indre » en date du 29 juin dernier, a toutefois jugé que ce texte n’avait pas été étendu.

Cet arrêt a des conséquences sur le régime d’équivalence mis en place par les partenaires à cette convention pour les heures de travail effectuées en chambres de veille. Il est admis, en effet, que ces heures sont rémunérées sur la base de trois heures pour neuf heures de surveillance de nuit. La validité du principe même de ce régime avait pourtant été reconnue dans un arrêt « Mme Hecq » de la chambre sociale en date du 9 mars 1999.

On sait que le droit du travail n’autorise un dispositif dérogatoire défavorable au droit commun que si celui-ci est étendu. Comme l’arrêt de juin dernier susmentionné constate que la convention de 1966 n’a pas été étendue, les établissements se trouvent donc actuellement sous la menace de devoir payer, au gré de contentieux individuels, l’intégralité des heures effectuées en chambre de veille.

Il convient de souligner ici que le rappel peut porter sur les cinq années précédentes, y compris les droits à congés payés, les heures supplémentaires, les jours de repos compensateurs ainsi que les dommages et intérêts, et que s’agissant de créances salariales, les tribunaux peuvent demander l’exécution immédiate du jugement. Une estimation effectuée par le syndicat national des associations de parents et amis de personnes handicapées mentales gestionnaires d’établissements et de services spécialisés (SNAPEI) montre que l’incidence pour les financeurs publics (CNAM, conseils généraux, mais aussi État) pourrait être d’environ 1,8 milliard de francs au titre des établissements relevant de la convention collective de 1966.

À moyen terme, il est à craindre que les établissements tenteront de limiter les incidences financières de cette jurisprudence en faisant appel à du personnel moins qualifié, les secours d’urgence étant appelés à intervenir en cas de besoin, avec le risque inhérent à un délai d’intervention nécessairement plus long.

Votre Rapporteur spécial estime qu’un compromis peut et doit être trouvé :

– dans l’avenir, un avenant à l’accord de branche prévoira que huit heures effectuées en chambre de veille seront rémunérées quatre heures ; ce régime paraît enfin apporter une réponse convenable aux particularités posées par les fonctions exercées dans ce cadre ;

– il conviendrait que l’apurement des années antérieures se fasse sur la base équitable ainsi définie, solution intermédiaire entre le paiement total des heures de chambre de veille et la validation pure et simple du régime antérieur.

Seconde question sensible tenant à la gestion de ces établissements : la réduction du temps de travail.

Les établissements signataires de la convention de 1966 ont conclu un accord de réduction du temps de travail qui devrait permettre de créer 9.000 à 10.000 emplois dans un secteur qui compte environ 180.000 salariés. Cet accord repose sur une modération salariale (gel de la valeur du point en 2000, suppression de la majoration familiale de salaire pour les naissances à venir), sur une indemnité destinée à maintenir un taux de salaire horaire identique entre salariés à temps complet et à temps partiel refusant la réduction du temps de travail, sur le bénéfice de dix-huit jours ouvrés de repos supplémentaires pour le personnel d’encadrement non soumis à l’horaire collectif de travail et sur un maintien des effectifs pendant trois ans à compter de la dernière embauche concrétisant l’accès aux aides.

Cet accord-cadre a été agréé et étendu. Il reste maintenant à mettre en place le dispositif à l’échelon local. 1.600 accords locaux ont déjà été signés, mais en vertu de la loi de 1975, ils doivent préalablement être examinés par la commission nationale d’agrément, composée de représentants des ministères de la solidarité et du budget ainsi que de l’association des départements de France (ADF) et qui statue, selon l’usage, à l’unanimité. En raison du grand nombre d’accords à traiter, les agréments actuellement accordés portent sur des accords qui ont été signés au printemps dernier. Le problème est que l’agrément n’est pas la dernière étape du processus, car un conventionnement avec la direction départementale du travail et de l’emploi est encore requis. En outre, la loi prévoit que la réduction du temps de travail est mise en place dans les trois mois qui suivent.

Par conséquent, nombre d’accords ne seront pas applicables lorsque la réduction du temps de travail sera devenue obligatoire, c’est-à-dire le 1er janvier prochain. Les établissements concernés, du seul fait du retard pris par l’agrément, seront donc contraints, faute d’accord applicable, de payer quatre heures supplémentaires par semaine dans les conditions fixées par la loi.

Il conviendra donc qu’une solution législative ou réglementaire puisse être rapidement trouvée afin que les établissements ne subissent pas, au cours de cette période de transition, les incidences de retards qui ne leur sont pas imputables.

Votre Rapporteur spécial relèvera enfin, dans le même ordre d’idées, que l’avenant à la convention de 1966 relatif à la situation des cadres du secteur n’a pas été agréé par la commission nationale, alors même que la revalorisation demandée entraîne un surcoût limité à 0,42 % de la masse salariale. Compte tenu des évolutions profondes que connaît actuellement le secteur social et médico-social, il paraît peu satisfaisant que la revalorisation du statut de ses cadres ne soit pas menée à bien.

3.– La tutelle et la curatelle d’État

L’article 427 du code civil dispose que « la tutelle, protection due à l’enfant, est une charge publique ». En conséquence, l’article 433 du même code prévoit que si celle-ci est vacante, le juge des tutelles la défère à l’État si l’enfant est majeur et au service de l’aide sociale à l’enfance s’il est mineur.

Les dépenses engagées à ce titre, c’est–à–dire les rémunérations allouées par l’État aux personnes physiques ou morales qualifiées pour exercer la tutelle d’État, présentent un caractère quelque peu particulier, puisque ce sont les décisions des juges des tutelles, au sein du tribunal d’instance, qui déterminent l’ampleur des moyens requis.

On rappellera, par ailleurs, que les caisses d’allocations familiales assurent la charge de l’aide aux familles dans ce domaine (tutelle aux prestations sociales), pour un montant d’environ 500 francs par mois.

En 1998, le fort accroissement du nombre des mesures prononcées par les juges s’est confirmé : avec 99.274 mesures en cours, la progression est de 47,3 % par rapport à 1995. Les estimations pour 1999 sont de 112.000. Le nombre brut des nouvelles mesures a atteint 22.246 en 1998, contre 21.000 en 1997. Après déduction des mesures arrivées à terme en cours d’année, le nombre net des mesures nouvelles s’élève à 11.689, contre 10.578 en 1997. Pour 1999, l’accroissement net devrait être proche de 13.000.

Par conséquent, les dépenses inscrites désormais au chapitre 46-33, article 20, ont poursuivi leur croissance :

TUTELLE ET CURATELLE D’ÉTAT

(en millions de francs)

 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Crédits (*)

287,3

328,7

374

439,2

515

571,5

600

Dépenses (**)

340,6

404

455

521

571,5

(*) y compris fonds de concours.

(**) constatées ou prévues.

Sources : ministère de l’emploi et de la solidarité et projet de loi de finances.

L’écart entre les dépenses constatées et la dotation votée en loi de finances a commencé à s’inverser en 1997. L’année 2000 permettra de poursuivre l’ajustement des crédits aux besoins effectifs : en effet, les montants inscrits en loi de finances initiale passeront de 571,5 millions de francs à 600 millions de francs (+ 5 %, après une augmentation de 18,3 % en 1998 et de 11 % en 1999).

S’il se félicite naturellement de ce que le présent projet de loi de finances continue de prendre toute la mesure des aspects financiers du problème, votre Rapporteur spécial considère cependant que le constat établi depuis plusieurs années demeure : il est urgent de réfléchir à un dispositif, éventuellement de nature législative, qui permettrait, en amont, de contenir la progression des dépenses par un recours plus rigoureux aux mesures de tutelle.

Une mission conjointe des inspections générales des affaires sociales, des services judiciaires et des finances, concluait, dans un rapport daté de juillet 1998, que le fonctionnement du dispositif de protection des majeurs n’était pas satisfaisant.

Mettant en lumière une « expansion sans contrôle » des tutelles et une « désorganisation du système judiciaire », le rapport relevait : « Sollicités de toute part et soumis à une forte pression sociale, les juges des tutelles ne peuvent rendre leurs décisions dans un atmosphère sereine. Une fois les décisions rendues, ils ne sont pas non plus en mesure de contrôler les comptes de gestion. Or ce contrôle des comptes est bien la contrepartie du contrat de confiance passé avec des tuteurs aux larges pouvoirs ».

Au-delà, on assiste à une véritable confusion des finalités juridique et sociale de la tutelle, tandis que l’absence ou l’insuffisance de mécanismes régulateurs conduit à s’interroger sur la sollicitation financière croissante demandée à la collectivité. Autrement dit, dans un contexte sociale difficile, le dispositif endosse une mission que le législateur ne lui avait pas confiée à l’origine.

La mission formulait un ensemble de propositions regroupées autour de trois thèmes : rendre au dispositif une cohérence qui lui fait défaut, instaurer des mécanismes de régulation et redéfinir les procédures de contrôle.

L’année dernière, votre Rapporteur spécial avait souhaité que l’ensemble des départements ministériels concernés – solidarité, justice, budget – entreprennent une réflexion commune sur le coût et le devenir de ce dispositif. Lorsqu’un magistrat reconnaît que l’examen de l’ensemble des mesures de protection en cours lui avait permis d’en diminuer le nombre de 25 %, on peut considérer qu’il est sans doute temps de mettre un terme à cette dérive juridique, sociale et financière.

Un groupe interministériel a effectivement été mis en place à la suite du rapport des inspections générales ; il sera appelé à formuler des propositions de réforme afin d’harmoniser le fonctionnement et la rémunération des diverses mesures de protection des majeurs.

      4.– L’action sociale

Deux articles du chapitre 46-31 retracent les crédits d’action sociale en faveur des personnes handicapées.

D’une part, les subventions aux associations et organismes d’aide aux personnes handicapées sont retracées à l’article 30 (dépenses non déconcentrées). Maintenus à 16,85 millions de francs, les montants permettront de verser la subvention prévue, soit 9,6 millions de francs, au centre technique national d’études et de recherche sur les handicaps et les inadaptations (CTNERHI) ainsi que des aides aux associations nationales et à divers programmes ou actions.

La répartition des crédits pour 1999 permet de mieux apprécier les actions menées sur cet article :

ACTION SOCIALE EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPÉES

DÉPENSES NON DÉCONCENTRÉES (1999)

(en millions de francs)

Subvention au CTNERHI

9,641

Institut national des jeunes aveugles

1

Programmes particuliers

1,255

– formation des appelés

0,375

– CNRH

0,65

– Handibase

0,23

Subventions aux associations nationales

3,7

Subventions à des actions d’intégration sociale

1,224

Total

16,85

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité.

On rappellera que la subvention au CTNERHI, à laquelle s’ajoute une contribution de la mutualité sociale agricole, s’inscrit dans une convention pluriannuelle d’objectifs (1997-1999), conclue dans le cadre de la restructuration du centre qui avait fait suite aux travaux de l’IGAS. En application de cette convention, la subvention devait s’élever à 9,65 millions de francs en 1997, 9,55 millions en 1998 et 9,64 millions en 1999. Les modalités de reconduction de cette convention pour les années à venir sont à l’étude.

D’autre part, l’article 50 (dépenses déconcentrées) progressera de 15 millions de francs pour atteindre 144 millions de francs. Les crédits sont délégués aux DDASS, afin de financer, d’une part, les services gestionnaires d’auxiliaires de vie (1.864 équivalents temps plein, soit 118 millions de francs) et, d’autre part, les centres régionaux d’aide à l’enfance et à l’adolescence (CREAI, 11 millions de francs). En 2000, 15 millions de francs de crédits permettront d’améliorer la prise en charge de la compensation fonctionnelle du handicap et le développement de dispositifs adaptés d’accès aux aides techniques.

      5.– Des progrès à accomplir

Au-delà de l’analyse des crédits budgétaires pour 2000, votre Rapporteur spécial souhaite attirer l’attention sur certaines des difficultés qui continuent à affecter les personnes handicapées.

      a) L’accès aux loisirs

Votre Rapporteur spécial a évoqué l’année passée les difficultés, pour ne pas dire l’indifférence, que rencontre la question de l’accès aux loisirs des handicapés. Dans ce domaine, les obstacles financiers, quels que soient les efforts remarquables accomplis dans le cadre des fonds d’aide individualisée (FAI), sont tels que le surcoût des vacances des personnes handicapées, lié à la nécessité d’une tierce personne, signifie trop souvent privation de vacances.

En outre, la fragmentation des responsabilités dans ce domaine, entre les ministères chargés de la jeunesse et des sports, de la solidarité et du tourisme, contribue grandement à la complexité de ce dossier.

Il avait donc souhaité que l’ensemble des questions soit remis à plat, en réunissant l’ensemble des intéressés autour d’une même table : les trois ministères concernés, les associations nationales généralistes (UNAPEI, APF, APAJH) ainsi que les associations nationales spécialisées (UNAHL, JPA, FNTLA). Dans un courrier en date du 23 décembre 1998 adressé à votre Rapporteur spécial, le Médiateur de la République, qui a soumis un projet de réforme, confirmait cette analyse : « ces difficultés peuvent être complexes à résoudre en raison de leur étroite imbrication. Leur solution nécessite à l’évidence un dialogue interministériel entre les trois ministères compétents […] ainsi que l’écoute des attentes et des propositions du milieu associatif ».

Force est de constater que la situation a peu évolué au cours de l’année écoulée. La ministre de l’emploi et de la solidarité, en réponse à une question écrite de notre collègue François Sauvadet, indiquait qu’elle s’efforçait de « créer les conditions les plus favorables pour inciter au développement du partenariat qui est à l’origine du fonds d’aide individualisé » et que « ses services se [rapprocheraient] des services du ministère de la jeunesse et des sports et de l’économie et des finances afin d’étudier, ensemble, la possibilité de mettre en œuvre les dispositions facilitant ce partenariat ».

Les projets de réforme de la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales comprennent une reconnaissance des structures d’accueil non traditionnelles, dont les lieux de vie et d’accueil, pour les personnes handicapées en grande difficulté d’insertion, non soumises aux dispositions de la loi n° 89-475 du 10 juillet 1989 relative à l'accueil par des particuliers, à leur domicile, à titre onéreux, de personnes âgées ou handicapées adultes ou à celles de la loi n° 92-645 du 13 juillet 1992 fixant les conditions d’exercice des activités relatives à l’organisation et à la vente de voyages ou de séjours. Votre Rapporteur spécial souhaite donc à nouveau que la réforme de la loi de 1975 aboutisse dans le courant de l’année prochaine.

Le 26 janvier 1999, le secrétariat d’État au tourisme a organisé une réunion sur les problèmes liés à l’accueil des personnes handicapées dans les centres de vacances et de loisirs, en présence de représentants de douze associations. Les conclusions de cette réunion méritent d’être citées : « il apparaît à l’ensemble des personnes présentes qu’une harmonisation des textes, du moins partielle, est sans doute nécessaire. Il est demandé à la direction du tourisme dans un premier temps une mise à plat et une clarification des textes applicables, en liaison avec les ministères concernés (jeunesse et sports, affaires sociales), et, dans un second temps, un examen de ce qui serait modifiable ».

Enfin, dans un courrier en date du 4 octobre dernier, adressé à votre Rapporteur spécial, Mme Marie-George Buffet, ministre de la jeunesse et des sports, précise qu’une concertation a été organisée entre la direction de la jeunesse et de l’éducation populaire et les services du ministère de l’emploi et de la solidarité (direction de l’action sociale). Selon la ministre, « il s’agira dans un premier temps de vérifier la compatibilité des textes en vigueur et de procéder pour le ministère de l’emploi et de la solidarité si nécessaire à leur mise en adéquation avec la demande des handicapés adultes de profiter pleinement de leurs loisirs et de leurs vacances dans des conditions de sécurité matérielle et physique satisfaisantes ».

Tout en demandant que ces efforts soient poursuivis, votre Rapporteur spécial conclura sur une note optimiste, puisque la ministre précise que « la direction de la jeunesse et de l’éducation populaire participe à la mise en œuvre d’un colloque prévu en mars 2000 sur l’accession des handicapés aux vacances et aux loisirs ».

      b) Le vieillissement des personnes handicapées mentales

En 1930, l’âge moyen de décès des personnes handicapées mentales était de 9 ans ; il est aujourd’hui de 50 ans. S’il faut bien évidemment s’en féliciter, chacun comprendra que cette espérance de vie accrue entraîne des difficultés de prise en charge croissantes. Il convient d’ailleurs de préciser d’emblée que le vieillissement s’apprécie de manière très différente de celui de la personne ordinaire, dans la mesure où le moment à partir duquel la personne handicapée mentale peut être considérée comme vieillissante se situe aux alentours de quarante ans.

La proportion de handicapés mentaux actuellement âgés de plus de quarante ans serait de l’ordre du tiers, mais un cinquième aurait entre trente-cinq et trente-neuf ans. C’est pourquoi le problème est appelé à prendre une dimension toujours plus grande au cours des toutes prochaines années. Or, comme le souligne à juste titre le comité national des retraités et personnes âgées, « la statut de personne handicapée ne disparaît pas à soixante ans, le handicap ne prend pas de retraite ».

Une autre difficulté tient à ce qu’à compter de soixante ans, la personne handicapée mentale est reconnue comme une personne âgée avec un handicap mental, perdant ainsi le bénéfice de la spécificité du statut de personne handicapée, avec les toutes les conséquences juridiques qui s’y attachent.

Pour l’heure, une approche globale de ces problèmes fait défaut, car le cadre existant n’offre que des solutions ponctuelles : temps aménagé ou temps partiel dans les CAT, foyer logement, maison d’accueil pour personnes âgées dépendantes (MAPAD), accueil de jour, foyers de vie, centres et unités de long séjour, maisons de retraite, voire accession à la propriété, pour l’hébergement.

Votre Rapporteur spécial estime donc qu’il faudra évoluer vers la reconnaissance d’un statut individuel pour la personne handicapée âgée de plus de soixante ans. La réforme de la loi n° 75-435 d’orientation en faveur des personnes handicapées pourra en fournir l’occasion. En tout état de cause, il ne faudra pas qu’apparaissent pour les personnes âgées les complexités de financement auxquelles donne lieu la prise en charge des adultes maintenus dans les établissements pour jeunes handicapés.

Enfin, répondant à une question de notre collègue Marc Dolez au cours de la première séance du 6 octobre dernier, Mme Dominique Gillot, secrétaire d’État à la santé et à l’action sociale, s’est engagée à s’appuyer sur le rapport « Vieillir en France : enjeux et besoins d’une nouvelle orientation de la politique en direction des personnes âgées en perte d’autonomie » que notre collègue Paulette Guinchard-Kunstler a remis au Premier ministre le mois dernier, afin d’étudier dans quelle mesure ses propositions en faveur des personnes âgées dépendantes pourraient s’appliquer aux personnes handicapées vieillissantes.

    B.– L’INSERTION

Le présent projet de loi de finances enregistre, en matière d’insertion, une forte hausse (+ 28,9 %), tout juste tempérée par la prise en compte des effets de structure. À première vue, votre Rapporteur spécial serait plutôt enclin à s’en inquiéter, car c’est le signe que la situation l’économique continue de créer des phénomènes d’exclusion et de pauvreté. Mais il faut se féliciter qu’au-delà des solutions innovantes mises en œuvre par la nouvelle majorité (programme de lutte contre les exclusions, couverture maladie universelle), les mécanismes traditionnels du budget de la solidarité, à commencer par le RMI, soient significativement renforcés.

      1.– Le revenu minimum d’insertion

Si la montée en charge du nombre des allocataires a été rapide, entre 1989 et 1994, la progression n’est toujours pas enrayée et le cap du million est désormais largement dépassé, comme le montre le tableau ci-après :

EFFECTIFS DES TITULAIRES DU RMI (1989-1998)

(au 31 décembre)

 

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Effectifs

407.081

510.146

582.361

671.243

792.947

908.336

946.010

1.010.472

1.067.901

1.112.108

Évolution (en %)

+ 26,0

+ 14,2

+ 15,2

+ 18,1

+ 14,6

+ 4,2

+ 6,8

+ 5,6

+ 4,1

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité.

Le nombre d’allocataires comprend 993.286 personnes en métropole (+ 3,8 %) et 118.822 dans les DOM (+ 6,8 %). Si l’augmentation enregistrée en 1998 est donc la plus faible depuis la mise en place du dispositif, il n’en reste pas moins que l’on approche du million d’allocataires en métropole et que l’accélération se poursuit dans les DOM.

Par conséquent, la baisse du chômage, y compris du chômage de longue durée, constatée en 1998, n’a pas permis une inversion de la tendance. Il est vrai que le mécanisme de l’intéressement (cumul de revenus d’activité et de l’allocation), qui concerne 16 % des effectifs en métropole, a pu contribuer à maintenir un niveau élevé de bénéficiaires.

Contrairement à une idée reçue, les flux d’entrées et de sorties peuvent être considérés comme importants : 361.997 personnes ont ainsi quitté le dispositif en 1998. Les entrées au RMI ont baissé (– 4,4 % en métropole) pour la première fois depuis quatre ans.

Votre Rapporteur spécial souligne qu’un tiers des allocataires sortent après six mois et la moitié après un an et demi. Plus de 60 % de ces sorties se sont effectuées grâce à un emploi. Certes, il s’agit souvent d’emplois instables (un quart d’entre eux ont une durée de moins de six mois) et faiblement rémunérés. Un ancien allocataire embauché sur trois occupe un emploi aidé du secteur public ou associatif (contrat emploi solidarité ou contrat emploi consolidé).

Mais les anciens allocataires eux-mêmes, selon une étude de la DREES (ministère de l’emploi et de la solidarité) et de l’INSEE, dressent généralement un bilan positif de leur accès à l’emploi. Ce constat doit être rapproché d’une autre enquête de la DREES, qui démontre que si la moitié des bénéficiaires du RMI déclarent avoir des problèmes de santé ou éprouver des gênes dans leur vie quotidienne, cette proportion tombe à 20 % pour ceux qui sont sortis du RMI.

Cette même enquête illustre également à quel point les raisonnements hâtifs sur le volet « insertion » du RMI doivent être relativisés. En effet, pour 100 bénéficiaires du RMI en décembre 1996, la situation avait évolué comme suit en janvier 1998 : 29 étaient sortis du RMI (15 avec un emploi, 9 en recherche d’emploi et 5 inactifs) et 71 demeuraient donc dans le dispositif (dont 11 avec un emploi, 48 en recherche d’emploi et 12 inactifs).

Les principaux bénéficiaires de cette évolution sont les jeunes de moins de 29 ans, dont le nombre diminue pour la première fois depuis 1989. Au contraire, le nombre des allocataires âgés de 50 à 54 ans, c’est-à-dire les générations nombreuses nées après 1945, a crû de 13 %. À cet égard, votre Rapporteur spécial est contraint de relever à nouveau que l’âge requis pour le bénéfice du minimum vieillesse, qui demeure de soixante-cinq ans, n’a pas été adapté à la réduction de l’âge de départ à la retraite opérée voici plus de quinze ans.

Pour le premier semestre de 1999, les premières estimations fournies par la CNAF font état d’une croissance de 2 % en métropole et de 4,6 % dans les DOM. Cette croissance est identique à celle du premier semestre de 1998 : d’un côté, l’activité économique tend à réduire les effectifs, de l’autre, la revalorisation de l’allocation (+ 3 % en janvier 1999) et les nouvelles mesures permettant le cumul avec l’allocation pour jeune enfant (APJE) ou la majoration pour âge des allocations familiales contribuent au maintien dans le dispositif. On rappellera par ailleurs que dans le souci d’atténuer les effets de seuil exerçant un effet dissuasif sur le retour à l’emploi, l’article 19 bis du projet de loi de finances, tel qu’adopté par notre Assemblée en première lecture, prévoit que les bénéficiaires du RMI ayant retrouvé un emploi seront exonérés de taxe d’habitation pendant un an.

DOTATION BUDGÉTAIRE DE L’ALLOCATION DE RMI

(en millions de francs)

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

5.810

8.668

14.318

13.163

16.631

19.217

22.022

23.000

24.230

26.227

29.900

28.700

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité.

Les dépenses, pour leur part, ont connu l’évolution suivante :

DÉPENSES D’ALLOCATION DE RMI

(en millions de francs)

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999 (*)

2000 (*)

10.270

12.150

13.920

16.340

19.520

21.400

23.000

24.500

27.800

28.100

28.700

(*) prévisions

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité.

Le projet de loi de finances prévoit un montant de 28,7 milliards de francs de crédits pour le RMI. La forte augmentation (+ 8,7 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 1999 appelle les observations suivantes.

D’abord, comme on l’a vu (cf. page 12), la dotation au titre de 1999 s’élève, en réalité, à 28,1 milliards de francs, compte tenu du décret d’avance du 2 septembre dernier. Par conséquent, la progression pour 2000 s’établit, en réalité, à + 2,1 %.

Cette évolution s’analyse comme la conséquence d’un effet prix de l’ordre de 0,9 à 1 % et d’un effet volume de 1 % environ. Cet objectif peut donc être considéré comme volontariste, car il résulte d’une progression tendancielle en volume de 3 % atténuée par les mesures pour l’emploi en faveur des bénéficiaires du RMI.

Le montant de l’allocation ne représente que 55 % du coût global du dispositif. En effet, si l’on prend comme référence l’année 1998, il faut y ajouter :

– pour l’État : la créance de proratisation destinée aux DOM (809 millions de francs), les mesures spécifiques pour l’emploi (8,35 milliards), le logement (1,1 milliard) ou la santé (420 millions), ainsi que l’exonération de la taxe d’habitation (850 millions) et les coûts de gestion (250 millions) ;

– pour les départements : les crédits d’insertion obligatoires (4,8 milliards) et l’aide médicale (6,2 milliards).

Les dépenses directement liées au RMI se sont donc élevées à près de 50 milliards de francs en 1998, dont 39,6 milliards (79 %) à la charge de l’État.

      2.– Les centres d’hébergement et de réadaptation sociale

L’ensemble des moyens budgétaires affectés aux centres d’hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) a évolué comme suit depuis 1995 :

CENTRES D’HÉBERGEMENT ET DE RÉADAPTATION SOCIALE (1995-2000)

(Crédits de paiement)

(en millions de francs)

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Fonctionnement

2.130

2.222

2.348

2.413

2.490

2.563

Investissement

4

21

14

21

43

53

Total

2.134

2.243

2.362

2.433

2.533

2.616

Sources : budgets votés et projet de loi de finances.

Au 1er janvier 1998, 994 centres d’hébergement accueillaient et aidaient 33.490 personnes. Avec 745 centres en activité et 29.002 places installées, les CHRS constituent la principale structure d’accueil. Au-delà de leur vocation d’accueil d’urgence, ils s’efforcent également d’assurer le retour à l’autonomie. Une enquête menée en 1999 par le ministère de l’emploi et de la solidarité permet de mieux cerner les caractéristiques sociologiques des personnes hébergées : 61 % sont des hommes, 60 % des adultes ont moins de 35 ans et 15 % disposaient d’un logement personnel. Si les deux tiers vivent seuls, la part des familles, le plus souvent monoparentales, a fortement augmenté : les enfants occupent 29 % des places, contre 22 % en 1985.

La plupart des centres sont des organismes privés gérés par des associations, mais le financement est assuré par l’État. Il faut toutefois signaler que grâce au RMI, 84 % des adultes hébergés contribuent désormais à leur prise en charge.

L’État accorde d’abord une subvention de fonctionnement, qui figure au chapitre 46-81, article 30. Les dépenses inscrites au projet de loi de finances pour 2000 conservent un rythme de progression soutenu, justifié par l’ampleur des besoins. Elles s’élèveront à 2,6 milliards de francs (+ 2,9 %).

L’augmentation de 73,2 millions de francs s’explique d’abord, comme en 1998 et en 1999, par la création de 500 places nouvelles (+ 42 millions), conformément au programme de prévention et de lutte contre les exclusions. Comme ces créations résultent de la transformation de places d’accueil d’urgence (résidences sociales), une diminution de crédits de 10 millions de francs est corrélativement opérée sur le chapitre 46-81, article 20. L’évolution de la masse salariale (+ 31,3 millions) constitue l’autre source de progression des crédits en 2000.

Au cours de sa mission en Haute-Garonne, votre Rapporteur spécial a pu constater les besoins importants qui demeurent insatisfaits dans ce secteur. Le programme de prévention et de lutte contre les exclusions s’était fixé un objectif de création de 1.500 places en trois ans (1998-2000). En 1998 et en 1999, ce sont ainsi, respectivement, 539 et 561 places qui ont été créées. L’engagement sera donc tenu au terme de ces trois années. La répartition régionale des places créées est effectuée en tenant compte des indices de pauvreté et de précarité et dans le souci de rééquilibrer les moyens entre régions.

Les CHRS bénéficient également d’une subvention d’équipement, qui devrait faire l’objet d’une contractualisation dans le cadre des contrats de plan État-régions pour 2000-2006. Les crédits de paiement continueront de progresser en 2000, pour atteindre 53 millions de francs (+ 22,6 %). Avec les montants inscrits pour 2000, ce sont au total 180 millions de francs d’autorisations de programme nouvelles qui auront été ouvertes depuis 1997.

      3.– L’aide médicale

Aux côtés des départements, qui assuraient plus de 90 % de l’aide médicale (6,9 milliards de francs en 1997, selon les estimations de l’ODAS), l’État, conformément à l’article 8 de la loi du 29 juillet 1992 (article 190-1 du code de la famille et de l’aide sociale), contribuait également aux dépenses de soins, de forfait journalier et de cotisations à l’assurance personnelle des personnes dépourvues de résidence stable et ayant fait élection de domicile auprès d’un organisme agréé à cet effet.

La loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle (CMU) a profondément bouleversé cette architecture (). Elle aura deux conséquences distinctes sur le budget de la solidarité.

D’une part, la contribution de l’État au fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU est inscrite au chapitre 46-82, article 10. Son montant est fixé à 7 milliards de francs pour 2000. Votre Rapporteur spécial rappelle que les ressources de ce fonds sont complétées par une contribution de 1,75 % sur les primes ou cotisations émises par les organismes complémentaires, pour un montant évalué à 1,75 milliard de francs.

D’autre part, les crédits de l’aide médicale, désormais inscrits au chapitre 46-82, article 20, enregistreront une forte baisse en 2000 : 495 millions de francs, contre 807 millions en 1999. Comme l’État n’interviendra plus désormais qu’au titre des étrangers en situation irrégulière et des personnes soignées sur notre territoire pour des motifs humanitaires, les besoins annuels seraient de l’ordre de 400 millions de francs, de telle sorte que 95 millions de francs resteraient disponibles pour résorber les retards de paiement qui existent sur ce chapitre.

Au cours de sa mission en Haute-Garonne, votre Rapporteur spécial a pu constater que l’État finissait seulement de rembourser cette année au département (prestations d’aide médicale), aux établissements (frais d’hospitalisation) et, surtout, aux URSSAF (assurance personnelle) des dépenses antérieures à la précédente réforme de l’aide médicale, c’est-à-dire antérieures au… 1er janvier 1996.

Le financement de la CMU peut s’analyser comme un transfert entre les budgets de l’intérieur (par la voie d’une diminution de la DGD) et de la solidarité (inscription de la subvention d’équilibre de l’État). Les flux pour le budget de l’État peuvent être résumés dans le tableau suivant :

INCIDENCES DE LA MISE EN PLACE DE LA CMU POUR LE BUDGET GÉNÉRAL

(en millions de francs)

Dépenses (ou moindres recettes)

Recettes (ou moindres dépenses)

Affectation à la CNAM d’une fraction des droits sur les tabacs au titre de la suppression des prises en charge de cotisations d’assurance personnelle pour l’aide médicale





3.500

   

Coût de l’aide médicale résiduelle

400

Coût de l’ancien système d’aide médicale

792

Subvention de l’État

7.000

Baisse de la DGD

9.127

Total

10.900

Total

9.919

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité.

Par conséquent, l’effort supplémentaire de l’État au titre de la CMU en 2000 peut être évalué à 1 milliard de francs.

      4.– Les dépenses d’intervention

      a) Les crédits non déconcentrés

Le chapitre 46-81, article 10, retrace les crédits non déconcentrés destinés à l’intégration et à la lutte contre l’exclusion. Ils ont permis de financer en 1999 :

– des postes FONJEP (foyers de jeunes travailleurs, centres sociaux, animation locale, emplois locaux d’insertion), qui font l’objet d’un engagement de financement pluriannuel, à hauteur de 113 millions de francs environ ;

– les conventions d’objectifs avec les grandes associations caritatives ;

– des conventions spécifiques en vue de venir en aide à des populations très précarisées (gens du voyage, chômeurs) ou de faire face à des fléaux sociaux particuliers (prostitution, sectes, suicide).

Les crédits se monteront à 128 millions de francs en 2000, en baisse de 51,5 millions de francs. L’évolution de cet article tient à deux phénomènes :

– un transfert, vers l’article 20 du même chapitre (dépenses déconcentrées), de la subvention au GIP « Habitat et interventions sociales », soit 1,5 millions de francs ;

– une diminution de 50 millions de francs de la subvention au fonds de coopération de la jeunesse et de l'action populaire (FONJEP).

Votre Rapporteur spécial souhaite plus particulièrement faire le point, cette année, sur le FONJEP, dont l'objectif est de faciliter la rétribution des personnels permanents remplissant des fonctions d'animation et de gestion qui sont employés par des mouvements de jeunesse, des associations d'éducation populaire et des organismes de droit privé à but non lucratif concourant à l'action sociale. Cette instance compte douze partenaires ministériels (jeunesse et sports, affaires sociales, affaires étrangères, coopération, culture, justice, délégation à l'économie sociale, délégation à la formation professionnelle, délégation interministérielle à la ville et fonds d'action sociale). Le FONJEP est à la fois un mécanisme de financement public, pour les animateurs et responsables associatifs, un organisme technique, qui assure le versement des fonds, ainsi qu’un lieu de débat et de propositions.

Un poste FONJEP est une aide destinée à la rémunération d'animateurs permanents d'associations nationales ou locales agréées au titre de la jeunesse et de l'éducation populaire. La participation annuelle de l'Etat est de 45.000 francs par an, ce qui représente en moyenne 25 % du salaire brut.

Le nombre de postes (1.690 pour la budget de la solidarité) n’a pas augmenté depuis 1993, alors même que la demande sociale a grandement évolué. Avec l’extinction brutale des emplois locaux d’insertion (ELI), qui, créés en 1992, reviennent nettement plus cher à la collectivité (72.000 francs par an et par emploi), il serait souhaitable que ces emplois, actuellement au nombre de 500 environ, soient transformés en postes FONJEP, autrement dit que les associations dont les ELI arrivent à échéance triennale puisse, après évaluation, bénéficier a due concurrence de postes FONJEP pour une nouvelle période.

De même, le montant de la participation de l’État a reculé par rapport à 1986, où il était de 45.666 francs. Votre Rapporteur spécial estime que cette aide devrait être automatiquement revalorisée. En attendant, un simple rattrapage depuis 1993 en porterait le montant à 49.000 francs, soit un coût de moins de 7 millions de francs. On peut penser que si l’un des deux grands départements ministériels concernés (jeunesse et sports, avec 3.200 postes, et solidarité) prenait l’initiative d’une telle revalorisation, les 5.400 postes recensés dans l’ensemble des ministères ne tarderaient pas à en bénéficier à leur tour.

Enfin, il faut souligner que grâce à une gestion avisée, le FONJEP dispose d’un fonds de roulement de 75 millions de francs, qui lui permet de verser les dotations aux associations avant d’avoir reçu les montants dus par l’État. Par conséquent, les associations qui recourent à ces postes ne subissent jamais de retards de paiement, à la différence de ce que l’on a vu, par exemple, dans le cas des objecteurs de conscience. C’est précisément l’existence de ce fonds de roulement qui motive la diminution de 50 millions de francs des crédits pour 2000, soit les deux tiers de la subvention du ministère de l’emploi et de la solidarité.

Votre Rapporteur spécial reconnaît que le ministère verse suffisamment tôt dans l’année les montants destinés au FONJEP pour que les associations n’aient pas à subir le contrecoup de cette opération d’économies budgétaires. Mais il demeurera très attentif à ce que la trésorerie du FONJEP ne soit pas menacée en 2000 et à ce que la dotation soit rétablie dès 2001.

      b) Les crédits déconcentrés

L’article 20 du chapitre 46-81, qui retrace les interventions déconcentrées, regroupe désormais les crédits inscrits jusqu’alors aux articles 70 et 90 du chapitre 47-21.

L’ancien article 70 (dépenses déconcentrées d’intégration et de lutte contre l’exclusion) finançait :

– les réponses apportées à l’urgence sociale (hébergement des personnes sans abri, lieux d’accueil de jour, SAMU social, aide alimentaire, prise en charge des factures d’énergie impayées, accompagnement social dans le logement) ;

– les fonds d’aide aux jeunes (FAJ) ;

Sur ce point, il convient de rappeler que ces fonds sont financés à parité par l’État (225 millions de francs en 1999, 285 millions en 2000) et les départements, pour lesquels il s’agit d’une dépense obligatoire. Les autres collectivités locales, principalement les communes, et les organismes de protection sociale peuvent également contribuer à ces fonds.

Grâce à une organisation fortement déconcentrée (plus de 500 fonds locaux), les secours temporaires peuvent faire face à des besoins urgents en moins de 24 heures. Pour les jeunes inscrits dans un parcours de trajet pour l’accès à l’emploi (TRACE), l’article 5 de la loi d’orientation du 29 juillet 1998 a ouvert l’accès au dispositif dès l’âge de 16 ans et a également prévu l’examen systématique de la situation de ces jeunes lorsqu’ils ne perçoivent plus de rémunération. En juillet dernier, le programme TRACE avait accueilli au total 18.000 jeunes.

– des actions spécifiques (gens du voyage, opérations ville-vie-vacances, ...) ;

– un prélèvement au profit du fonds interministériel d’intervention pour la politique de la ville (FIV), qui a atteint 95 millions de francs en 1999.

Pour sa part, l’ancien article 90 (dépenses déconcentrées d’insertion et d’accompagnement social), complété par des financements du fonds social européen (FSE), concourait aux deux actions suivantes :

– ainsi que le rappelle le ministère de l’emploi et de la solidarité, « l’accompagnement social renforcé au profit des personnes prises en charge par les structures relevant du champ de l’insertion par l’activité économique et connaissant des difficultés particulières d’insertion nécessitant une prise en charge sociale spécifique pour permettre leur accès ou leur maintien dans les activités de mise au travail et d’insertion professionnelle dispensées par ces organismes », soit 53,65 millions de francs en 1999 ;

– l’appui social individualisé (ASI), très sollicité dans la mise en œuvre du plan national d’action pour l’emploi (PNAE), qui est dispensé par des opérateurs sociaux au profit de personnes en difficultés d’emploi orientées par l’ANPE sur cette mesure de nature à les aider à surmonter les obstacles à leur insertion professionnelle, soit 130 millions de francs en 1999. Le coût moyen de la mesure est de 4.800 francs pour le suivi d’une personne durant six mois. Par conséquent, le nombre de bénéficiaires potentiels passera de 27.000 à près de 48.000.

Pour 2000, compte tenu des modifications de nomenclature et des transferts, la progression des crédits s’élève à 15,7 %, de telle sorte que le nouvel article 20 s’élèvera à 1.008,7 millions de francs. Cette progression résulte des évolutions suivantes :

– transfert de 95 millions de francs au chapitre 46-60, article 10, du budget de la ville, étant précisé que cette opération était déjà effectuée chaque année en gestion au profit du fonds interministériel (FIV), auquel succédera en 2000 un « fonds d’intervention pour la ville » ;

– transfert de 1,5 million de francs provenant de l’article 10 du chapitre 46-81 du budget de la solidarité (cf. page 51) ;

– deux mesures acquises négatives de 5,4 millions de francs ;

– une mesure nouvelle de 120 millions de francs pour la veille sociale et l’accompagnement social (60 millions), permettant de développer l’ensemble des prestations nécessaires (accueil, écoute et orientation, hébergement, aide alimentaire et secours divers, accompagnement social) aux personnes frappées ou menacées de grande exclusion, ainsi que pour les fonds d’aide aux jeunes (60 millions), dans le cadre de la loi d’orientation sur les exclusions ;

– une mesure nouvelle de 100 millions de francs pour l’accompagnement social individualisé, conformément à la loi d’orientation sur les exclusions ;

– deux mesures de réduction de services votés, pour un total de 55 millions de francs, tenant au fait que l’insertion par l’économique est désormais considérée comme relevant du budget de l’emploi ;

– une mesure d’économie de 10 millions de francs correspondant à la transformation de places d’accueil d’urgence en places de CHRS (cf. page 49).

      5.– Les autres prestations obligatoires de l’État

Compte tenu des changements intervenus dans la nomenclature budgétaire, trois articles du chapitre 46-33 (prestations obligatoires en faveur du développement social) et un article du chapitre 46-81 (action sociale de lutte contre l’exclusion et d’intégration) concourent désormais à différentes dépenses d’aide sociale obligatoire de l’État.

      a) L’aide sociale

Trois différents types de dépenses sont prévus au chapitre 46-33, article 50 : hébergement et allocations des personnes âgées et handicapées sans domicile fixe, aides aux familles et remboursements d’aide à l’enfance aux départements.

La dotation en loi de finances initiale s’élève, comme en 1999, à 350 millions de francs. Cet article est abondé, en outre, par rattachement de crédits de fonds de concours.

AIDE SOCIALE (1994-2000)

(en millions de francs)

 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Crédits disponibles (*)

425,2

425,2

356,8

367,4

394

379

350

Consommation

387,3

369,3

357,8

370,4

379,5

(*) y compris fonds de concours, sauf 2000.

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité et budgets votés.

Selon les réponses communiquées à votre Rapporteur spécial, compte tenu de l’extinction des remboursements d’aide sociale à l’enfance et des aides sociales à la famille, les dépenses se stabilisent aux alentours de 350 millions de francs, soit environ 250 millions pour les personnes âgées et 100 millions pour les personnes handicapées.

Par conséquent, la dotation pour 2000 devrait permettre à l’État de continuer à honorer la dette constituée au titre des exercices antérieurs, qui atteignait 89 millions de francs en 1999.

      b) Les allocations diverses et supplémentaires

    · Les allocations et prestations diverses

Figurant au chapitre 46-33, article 30, elles concernent deux allocations d’aide sociale relevant de l’État :

– l’allocation différentielle servie aux personnes handicapées au titre des droits acquis aux anciennes allocations aux infirmes remplacées par la loi de 1975. Les montants prévus sont donc en recul régulier (37 millions de francs en 1999), d’autant que les étrangers bénéficiaires de cette allocation peuvent, en vertu de l’article 42 de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, prétendre à l’AAH ;

– l’allocation simple d’aide sociale à domicile, fixée par équivalence au montant de l’allocation aux vieux travailleurs salarié (AVTS, 1.462,08 francs par mois) et attribuée aux personnes âgées, principalement de nationalité étrangère, ne pouvant prétendre à l’allocation spéciale de vieillesse servie par la Caisse des dépôts et consignations (16,4 millions de francs en 1999). L’article 42 de la loi précitée ayant ouvert le droit à l’AVTS pour ces personnes, le transfert de ces dépenses devrait se poursuivre.

En outre, cet article permet également d’aider l’action d’organismes de prévention de la prostitution, à hauteur de 28,4 millions de francs en 1999 et en 2000.

Poursuivant la diminution enregistrée depuis 1992, les crédits inscrits, pour l’ensemble de l’article, passeront donc à 68 millions de francs en 2000, en recul de 26,2 %.

    · Les allocations supplémentaires en faveur des ressortissants de l’aide sociale

L’article 40 du chapitre 46-33 finance des dépenses d’allocations supplémentaires en faveur des ressortissants de l’aide sociale. Il s’agit, pour l’essentiel, de personnes âgées bénéficiaires de l’allocation simple d’aide sociale et de certaines personnes handicapées encore titulaires d’anciennes allocations d’aide sociale.

La révision des dossiers par les COTOREP aboutit à une réduction progressive des dépenses afférentes aux allocataires handicapés. Les dépenses ont donc considérablement diminué depuis 1993, passant de 56,1 millions de francs à 9,3 millions de francs en 1999. Pour 2000, il a donc paru suffisant d’inscrire des crédits à la hauteur des dépenses constatées en 1997 et en 1998, 7,5 millions de francs.

      c) Le règlement de dépenses à des pays étrangers

L’État doit acquitter des dépenses d’aide sociale dans certains pays étrangers. En réalité, il s’agit principalement, en application d’une convention d’assistance franco-suisse de 1931, du remboursement réciproque des frais occasionnés par les nationaux de chacun des deux États résidant sur le territoire de l’autre État cosignataire.

Cette compensation est retracée au chapitre 46–81, article 90 (autres dépenses non déconcentrées d’aide sociale obligatoire). Compte tenu du niveau des dépenses constatées au cours des exercices précédents, la dotation sera maintenue 20 millions de francs.

    C.– LA FAMILLE ET L’ENFANCE

Jusqu’en 1998, les crédits spécifiquement consacrés à l’enfance et à la famille étaient peu importants (63,7 millions de francs). En 1999, deux innovations ont profondément modifié la nature des interventions budgétaires dans ce domaine : la prise en charge de l’allocation de parent isolé par le budget de l’État, d’une part, et le développement du soutien à la fonction parentale, d’autre part.

      1.– L’allocation de parent isolé

La budgétisation de l’allocation de parent isolé (API) a été décidée en 1999 afin de compenser, pour la branche famille, le retour à l’universalité des allocations familles. L’API rejoignait ainsi le RMI et l’AAH parmi les minima sociaux versés par les caisses d’allocation familiale et retracés dans le budget général. On rappellera que son montant s’élève à 3.220 francs par mois pour une femme enceinte et à 1.073 francs par mois par enfant à charge.

4.352 millions de francs sont prévus à ce titre pour 2000 (chapitre 46-83, article 10), contre 4.233 millions en 1999 (+ 2,8 %). L’effet volume attendu étant nul, cette évolution se décompose en un effet prix (0,8 à 0,9 %) et un rattrapage de l’exercice précédent, les montants transférés en 1999 s’étant révélés insuffisants.

      2.– L’action sociale

Comme la politique de l’enfance est de la compétence des départements, les crédits budgétaires inscrits à cet effet aux articles 10 et 20 du chapitre 46-31 ne sont pas très significatifs : 114,2 millions de francs en 2000 (– 8,2 %).

L’article 10 (dépenses non déconcentrées) permet de financer les associations à caractère national intervenant dans le domaine de l’action parentale, de l’information et du conseil familial ainsi que les associations travaillant pour l’insertion des familles défavorisées au cours des vacances (tourisme social).

Les crédits, après une forte hausse en 1998 (+ 74,5 %) et une stabilité en 1999, diminueront en 2000 (27,4 millions de francs). Selon le ministère de l’emploi et de la solidarité, il s’agirait « en réalité d’une reconduction, compte tenu des transferts d’activité sur d’autres lignes ». Effectivement, 2,5 millions de francs de crédits d’étude et de communication (journée nationale des droits de l’enfant) sont transférés au titre III (chapitres 34-94 et 34-98). Mais il faut aussi compter avec deux mesures nouvelles :

– une réduction des moyens à hauteur de 8,2 millions de francs, correspondant au montant de la subvention versée jusqu’alors au Centre internationale de l’enfance et de la famille (CIDEF) ;

– une augmentation de 3,2 millions de francs de la dotation pour le financement de la cellule technique du réseau d’écoute, de soutien et d’accompagnement des parents.

À l’échelon local, l’article 20 (dépenses déconcentrées) est appelé à financer, dans les DDASS, tous types d’actions pour l’enfance et la famille : conseil familial et conjugal dispensé par les établissements d’information, de consultation ou de conseil familial, associations de médiation familiale et lieux de visite enfants-parents. Depuis 1999, un effort particulier (63 millions de francs), reconduit en 2000, a permis de mettre en place des réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents.

Les crédits diminueront de 5,1 millions de francs (– 5,5 %), compte tenu de mesures non renouvelables (2,1 millions de francs) et d’une réduction des moyens (3 millions de francs).

Les établissements de conseil familial et conjugal jouent pourtant un rôle essentiel, auquel l’État apporte un financement forfaitaire prévu par des conventions, dans les domaines suivants :

– accueil, information et orientation du public sur les questions relatives à la fécondité, à la contraception, à la sexualité et à la prévention des maladies sexuellement transmissibles ;

– préparation des jeunes à la vie de couple et à la fonction parentale ;

– entretiens et accompagnement pour les interruptions volontaires de grossesse ;

– accueil et conseil aux personnes se trouvant dans des situations liées à des dysfonctionnements familiaux ou victimes de violences.

    D.– LES PERSONNES ÂGÉES

Au-delà des quelques crédits budgétaires spécifiques, votre Rapporteur spécial abordera cette année une question de fond, les services de soins infirmiers à domicile.

      1.– L’action sociale

Les dépenses d’action sociale en faveur des personnes âgées sont regroupées avec les dépenses correspondantes pour les personnes handicapées, précédemment évoquées (cf. page 41).

En 1999, les crédits non déconcentrés s’élevaient à 2,85 millions de francs. Ils sont destinés à subventionner des organismes nationaux auxquels l’État confie des missions d’intérêt général (2,55 millions de francs) ou des actions innovantes s’inscrivant dans les priorités de la politique nationale dans ce domaine. Par redéploiement interne, 1,5 million de francs ont également pu être affectés au renforcement de l’action contre les maltraitances des personnes âgées et la mise en œuvre d’actions nationales dans le cadre de l’année internationale des personnes âgées.

L’article 50, en 1999, ne comportait pas de crédits déconcentrés pour les personnes âgées. Pourtant, c’est sur ce chapitre qu’est financé le fonctionnement des comités départementaux des retraités et des personnes âgées (CODERPA) et des dix conférences régionales des retraités et des personnes âgées (CORERPA). En réalité, leur financement a été assuré, en gestion, à hauteur de 5 millions de francs.

6 millions de francs sont prévus pour 2000, dont 3 millions déjà présents en loi de finances initiale. Selon les informations communiquées à votre Rapporteur spécial, l’autre moitié des crédits pourrait soit provenir de redéploiements internes, soit être prise en charge par le titre III (moyens des services) du budget de la santé et de la solidarité, à l’image de ce qui est fait, depuis 1998, pour le comité national des retraités et personnes âgées (CNRPA).

Il importe de signaler que pour améliorer le fonctionnement des CODERPA et en renforcer la légitimité, le Gouvernement a décidé d’instituer un second vice-président élu parmi les représentants des retraités. Par ailleurs, ces instances se réuniront désormais au moins trois fois par an. Il est enfin prévu de généraliser la mise en place des CORERPA.

      2.– La transformation des établissements d’hébergement

Au sein du budget de la solidarité, les subventions d’équipement social (chapitre 66-20) sont consacrées, pour près des deux tiers, soit 128 millions de francs en autorisations de programme et 202,25 millions de francs en crédits de paiement, à la transformation des établissements d’hébergement des personnes âgées (article 30).

Le programme entrepris dans le cadre de la loi du 30 juin 1975 touche presque à sa fin : sur les 216.300 lits d’hospice publics originels, il reste aujourd’hui moins de 5.000 lits à transformer juridiquement, principalement en unités de soins de longue durée relevant de la loi de 1970, mais également en unités médico-sociales relevant de la loi de 1975.

Les 211.403 lits transformés ont permis de créer, compte tenu des opérations d’humanisation, 148.522 lits de maisons de retraite, 48.300 lits d’unités de soins de longue durée, 2.640 lits de soins de suite et 4.450 lits pour adultes handicapés, soit un total de 203.916 lits.

Dans le cadre du XIème plan (1994-1998), 22.198 lits devaient être humanisés, les collectivités locales (départements et régions) et l’État s’étant engagés, respectivement, à hauteur de 2 milliards de francs et de 1,8 milliard de francs. On rappellera cependant que les contrats de plan ont été étalés sur une année supplémentaire. En outre, le montant des crédits délégués durant cette période n’a atteint que 1.550 millions de francs.

Dans ses réponses au questionnaire écrit de votre Rapporteur spécial, le ministère de l’emploi et de la solidarité avait précisé, l’année passée, a propos de l’exercice 1998, que « les délégations d’autorisations de programme ont été suspendues en raison de difficultés, qui ne peuvent être que provisoires, au niveau des crédits de paiement disponibles ». Cette année, le ministère est plus précis : « pour des raisons techniques tenant à l’insuffisance structurelle des crédits de paiement, les autorisations de programme du chapitre 66-20, à l’exception des réserves parlementaires, n’ont pu être déléguées en 1998 ».

Pour 1999, « du fait du blocage partiel des crédits à hauteur de 451 millions de francs, seul le solde des autorisations de programme de 1997 et une partie de la programmation de 1998 ont pu être délégués ».

Dans le cadre des futurs contrats de plan, l’apport de l’État, auquel il ne revient pas, en tout état de cause, d’intervenir au premier rang dans ce domaine, devrait être réorienté vers des opérations ponctuelles.

      3.– Les services de soins infirmiers à domicile

Les services de soins infirmiers à domicile sont pris en charge à 100 % par l’assurance maladie dès lors qu’ils ont été prescrits à une personne âgée de plus de soixante ans, et ne correspondent donc pas à une prestation sociale retracée dans le budget de la solidarité. Toutefois, votre Rapporteur spécial souhaite consacrer cette année un développement plus spécifique à ces services, car ils offrent aux personnes âgées, pour un prix de journée inférieur à 200 francs, un soutien à domicile et une approche plus personnalisée.

Agréés par les DDASS, les services de soins infirmiers à domicile fonctionnent dans le cadre d’un budget global accordé également par les DDASS, sous la forme d’un prix de journée versé par les caisses primaires d’assurance maladie (CPAM). L’une des difficultés que soulève cette organisation tient à ce que les services de l’État sont eux-mêmes contraints par une enveloppe limitée et ne tiennent pas suffisamment compte de la réalité du terrain.

Trop souvent, la spécificité des situations concrètes et le fonctionnement réel des services sont ainsi ignorés. Pourtant, un service de soins infirmiers à domicile ne peut être considéré de la même manière s’il est adossé à un centre communal d’action sociale (CCAS) ou s’il est géré par une association. De même, la différence n’est pas assez établie entre secteurs urbains et ruraux : d’un côté, en effet, la proximité des centres hospitaliers universitaires (CHU) limite sans nul doute le recours à ce services ; de l’autre, la tendance est bien davantage au maintien à domicile et il faudrait davantage prendre en compte les distances parcourues par les personnels soignants.

Une fois de plus, votre Rapporteur spécial doit déplorer l’absence de coordination entre les DDASS et les CPAM : les premières seraient logiquement tentées de privilégier les soins légers, pour « tenir » plus facilement dans l’enveloppe allouée, tandis que les secondes estiment qu’en raison de la prise en charge par l’assurance maladie, les services de soins infirmiers à domicile doivent prendre en charge des malades nécessitant des soins lourds. De ce fait, les médecins conseil sont amenés à faire le tri parmi les patients, ce qui entraîne non seulement des disparités inévitables d’une caisse à l’autre, mais surtout des conséquences parfois dramatiques pour les intéressés qui se trouvent dès lors placés en institution ou dans leur famille.

En outre, dans le cadre de l’attribution de la prestation spécifique dépendance (PSD), il n’est pas rare que le plan d’aide, incluant des soins, soit mis en place sans véritable connaissance des acteurs de terrain. Dès lors, les services de soins infirmiers à domicile en sont exclus, au profit des associations mandataires, qui vont bénéficier de l’ensemble du contingent horaire accordé, alors qu’elles ne disposent pas toujours d’un personnel suffisamment qualifié pour le volet « soins ».

La fourniture du petit matériel continue également de soulever des difficultés. Les textes réglementaires prévoient que cette charge incombe aux services de soins infirmiers à domicile, mais sans donner une définition précise de cette notion de « petit matériel », de telle sorte que les dotations accordées par les DDASS risquent de se révéler insuffisantes pour financer tout ce dont les caisses primaires demandent le remboursement. Au-delà, il faudra permettre de façon effective aux services de soins infirmiers à domicile d’intervenir dans l’accompagnement des malades en fin de vie, c’est-à-dire étendre l’expérimentation mise en œuvre depuis 1992 pour les personnes souffrant du sida, consistant en des prix de journée adaptés, en raison des contraintes techniques, jusqu’à 400 ou 500 francs.

    E.– L’INTÉGRATION

Depuis 1997, la politique d’intégration a pris une nouvelle dimension. Ainsi la lutte contre les discriminations à caractère racial constitue-t-elle une priorité du ministère de l’emploi et de la solidarité.

Le haut conseil à l’intégration, dans son rapport pour 1998, mettant l’accent sur la montée et la gravité des discriminations dont sont victimes les étrangers et les Français d’origine étrangère, appelait les pouvoirs publics à mener des actions volontaristes. Il soulignait, à cet égard, qu’une politique de quotas n’est pas de nature à répondre aux problèmes posés, car elle n’est pas de nature à créer les conditions d’un large consensus.

Dès le conseil des ministres du 21 octobre 1998, le Gouvernement a annoncé la création d’un observatoire des discriminations, sous la forme d’un GIP dénommé « groupe d’étude sur les discriminations ». Constitué pour une durée de six ans, son premier conseil d’administration, présidé par le directeur de la population et des migrations, s’est réuni le 24 septembre dernier. Il aura pour mission « d’analyser les discriminations dont souffrent dans tous les domaines les populations à raison de leur origine étrangère, réelle ou supposée, en exploitant les études et connaissances existantes et en suscitant de nouvelles, d’en expliquer les mécanismes, de porter les résultats de ses travaux à la connaissance de l’opinion publique, des acteurs sociaux et des pouvoirs publics, dans le but d’éclairer la mise en œuvre et la conduite des actions de lutte contre les discriminations, à partir notamment des recommandations qu’il pourra formuler ».

Le GIP est constitué par l’État, représenté par neuf ministères, le fonds d’action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS), la société nationale de construction pour les travailleurs (SONACOTRA) et l’association « Groupe de réflexion sur les discriminations » (GRID). Il est doté d’un conseil d’orientation, présidé par M. Philippe Bataille et composé de dix-sept chercheurs et universitaires, qui définira prochainement les premiers thèmes de travaux.

S’agissant des moyens budgétaires de la politique d’intégration, les améliorations apportées à la nomenclature permettront de regrouper sur trois articles du chapitre 46-81 (action sociale de lutte contre l’exclusion et d’intégration), à compter de 2000, les crédits d’intervention du budget de la solidarité visant à répondre aux besoins spécifiques d’accueil, de formation linguistique et d’insertion des populations immigrées, auxquels viennent s’ajouter par ailleurs les crédits de fonctionnement des centres d’accueil.

Il importe enfin de signaler que dans le cadre de la prise en charge progressive (2000-2002) par la CNAF de la majoration de l’allocation de rentrée scolaire (ARS), celle-ci ne financera plus le FAS. Ce versement a atteint 986 millions de francs en 1999, soit 79,3 % des ressources totales de ce fonds.

Comme cette majoration était financée par l’État, c’est le budget de la solidarité, probablement par la voie d’un abondement du chapitre 36-81 (établissements nationaux à caractère sanitaire et social) en loi de finances rectificative pour 2000, qui remboursera, en fin d’exercice, la subvention versée au FAS par la CNAF. Votre Rapporteur spécial regrette qu’il incombe ainsi à cet organisme, comme dans le cas de la majoration de l’ARS, de porter la charge financière d’un engagement pris par l’État.

      1.– Les dispositifs de portée générale

Les interventions en matière de populations et de migrations retracées aux articles 40 et 50 s’élèveront à 78,8 millions de francs, contre 59,1 millions en 1999.

Les dépenses non déconcentrées (article 40), soit 28,3 millions de francs en 1999 comme en 2000, permettent :

– de financer la coordination du réseau national d’accueil des réfugiés et des demandeurs d’asile ;

– d’assurer l’accompagnement social dans les centres de rétention d’étrangers ;

– de subventionner les organismes intervenant en faveur de l’intégration des populations étrangères.

Les dépenses déconcentrées (article 30) connaissent une progression apparemment très soutenue (+ 19,8 millions de francs). En réalité, il s’agit d’un double transfert, destiné à regrouper les moyens nécessaires au dispositif de soins dans les centres de rétention administrative : 15 millions de francs proviennent des crédits d’aide médicale inscrits au chapitre 46-82, article 20, et 4,8 millions de francs du chapitre 34-41 du budget de l’intérieur, correspondant aux montants consacrés à la prise en charge des frais de santé en centre de rétention à Paris.

Les autres actions bénéficieront des mêmes dotations qu’en 1999. Il s’agit de :

– la formation linguistique et professionnelle des réfugiés (10,5 millions de francs prévus pour 1999), qui bénéficient, en outre, de 8 millions de francs de concours du FSE ;

– les contrats locaux pour l’accueil et l’intégration, au nombre de quarante-cinq au 31 juillet dernier, par lesquels les communes s’engagent avec l’État à mener un programme pluriannuel local d’intégration des immigrés ;

– l’accompagnement scolaire (réseaux « solidarité école ») ;

– la réalisation d’actions de parrainage de jeunes vers l’emploi (1,5 million de francs, abondés par un montant identique du FSE) ;

– les aides au GIP « Habitat et interventions sociales pour les mal logés et les sans-abri » en Île-de-France et à l’observatoire régional de l’intégration et de la ville (ORIV) d’Alsace (1,5 million de francs).

      2.– Les dispositifs destinés aux réfugiés

La baisse du nombre des admissions au statut de réfugié a cessé en 1998, comme le montre le tableau ci-après, mais la tendance reste très inférieure à celle du début des années 1990 :

RÉFUGIÉS ACCUEILLIS

Origine

1990

1993

1997

1998

Europe

2.944

3.020

947

1.056

Amérique

587

537

126

85

Asie

8.396

4.767

2.050

2.185

Afrique

1.516

1.487

935

991

Indéterminée ou apatride

5

54

25

Total

13.448

9.811

4.112

4.342

Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

S’agissant en revanche du nombre des demandeurs d’asile accueillis, la hausse constatée en 1997 se confirme.

DEMANDEURS D’ASILE

Origine

1995

1996

1997

1998

Europe

7.728

7.079

9.653

7.997

Amérique

330

266

257

517

Asie

5.896

5.672

6.840

7.501

Afrique

6.375

4.263

4.506

6.234

Indéterminée ou apatride

125

160

126

Total

20.329

17.405

21.416

22.375

Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Pour 1999, plus de 30.000 dossiers devraient être déposés.

      a) Les centres d’hébergement et de réadaptation sociale

Respectant ses obligations internationales découlant de la convention de Genève du 28 juillet 1951, la France a mis en place un dispositif national d’accueil des réfugiés et des demandeurs d’asile organisé autour de centres provisoires d’hébergement (CPH), de centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) et de centres de transit, qui disposent respectivement de 1.078, 3.588 et 116 places.

En 2000, les crédits des centres d’hébergement et de réadaptation sociale pour les réfugiés (chapitre 46-81, article 60) seront portés à 314,1 millions de francs, soit une augmentation de 3,3 %. Cette progression démontre l’existence d’un besoin social, indépendamment de la reprise des flux de demandeurs d’asile : la durée moyenne de séjour en centre est passée de 7 mois en 1993 à 15 mois en 1998, ce qui a entraîné une diminution du taux de rotation. Depuis le second semestre de 1997, une liste d’attente a même été constituée, comprenant aujourd’hui 1.800 noms.

La progression des crédits pour 2000 résulte de la création de 120 places nouvelles de CADA (7 millions de francs) et de la revalorisation du taux directeur des établissements médico-sociaux (3,1 million de francs).

      b) L’allocation d’attente

Attribuée par le service social d’aide aux émigrants (SSAE), l’allocation d’attente (chapitre 46-81, article 70) est servie aux demandeurs d’asile démunis de ressources qui en font la demande à leur arrivée en France. Ce secours, qui n’est attribué qu’une fois, est d’un montant de 2.000 francs par adulte (ou mineur de plus de seize ans) et de 700 francs par enfant mineur à charge. Il est destiné à couvrir les premières dépenses des demandeurs dans l’attente des prestations auxquelles ils peuvent légalement prétendre.

Au cours des dernières années, l’exécution de cet article s’est révélée délicate, en raison de l’augmentation des flux de demandeurs. En 1998, les 18 millions de francs inscrits en loi de finances initiale ont pu être complétés par 12 millions de francs de crédits disponibles au SSAE à la fin de 1997. En 1999, la dotation avait été portée à 32 millions de francs, mais le décret d’avance du 2 septembre est venu la majorer de 14 millions de francs. Pour 2000, 39 millions de francs sont inscrits.

    F.– LES DROITS DES FEMMES

Les quelques indicateurs permettant de mesurer l’égalité de traitement hommes/femmes continuent de révéler un déséquilibre, quoique leur évolution soit généralement encourageante ().

Ainsi, dans la fonction publique, si le taux de féminisation est globalement fort, compris entre 52,6 et 55,9 % selon les catégories, il diminue au fur et à mesure de la progression hiérarchique à l’intérieur de la catégorie A : 28,1 % dans l’enseignement supérieur et la recherche (1994), 19,1 % pour les emplois de chef de service, directeur-adjoint et sous-directeur (1997), 15,9 % dans les « grands corps » (1997) et 6,6 % dans les emplois à la discrétion du Gouvernement (1997). Seule la magistrature, où les femmes représentaient 47,5 % des effectifs (juin 1996), fait exception.

Dans un rapport remis en février 1999 à M. Émile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l’État et de la décentralisation, Mme Anne-Marie Colmou comporte dix-sept propositions afin d’améliorer la place des femmes dans la fonction publique. Outre l’élaboration de statistiques plus précises, le rapport suggère d’identifier plus clairement les critères de sélection qui président au recrutement des cadres supérieurs de la fonction publique et de mettre en place dans chaque ministère un plan d’objectifs de trois à cinq ans. Des projets de décrets ont été élaborés dans le but d’assurer une plus grande mixité des jurys de concours et d’examens.

Dans le secteur privé, la part des femmes parmi les cadres ou les professions libérales ne cesse de progresser : elle atteint désormais, respectivement, 35,5 % et 37,7 %. Toutefois, elles ne représentent que 7 % des cadres dirigeants au sein des 5.000 premières entreprises et 5 % des membres des conseils d’administration des grands groupes.

Cette constante amélioration du taux de féminisation dans la vie publique – dont les élections à l’Assemblée de Strasbourg, succédant aux élections, législatives ont marqué une nouvelle étape spectaculaire, puisque l’on compte désormais 40,2 % de femmes parmi les représentants français – ou dans le monde du travail, n’ôte rien à la nécessité de maintenir un effort spécifique dans ce domaine.

Bien entendu, c’est cette préoccupation qui a inspiré la révision constitutionnelle du 28 juin 1999, qui a modifié les articles 3 et 4 de la Constitution, afin d’établir que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » et que les partis politiques « contribuent à la mise en œuvre » de ce principe « dans les conditions déterminées par la loi ».

Mais c’est également le sens de la politique menée par le ministère de l’emploi et de la solidarité, sous la conduite de Mme Nicole Péry, qui est expressément chargée des droits des femmes depuis le 17 novembre 1998. Présentée au cours du conseil des ministres du 23 juin dernier, cette politique obéit à deux principes : intégrer les femmes à tous les dispositifs existants (lutte contre l’exclusion, emploi, …) et renforcer les dispositifs spécifiques. Elle s’articule autour de quatre axes : la lutte contre les exclusions et l’accès aux droits ; la lutte conte les violences ; l’emploi, l’égalité et la formation professionnelle ; la parité.

Les crédits d’intervention (chapitre 43-02), qui s’élèvent à 100 millions de francs, augmenteront de 24,2 %. Cette progression succède à la forte hausse (+ 11,5 %) également enregistrée en 1999. S’y ajoutent des concours communautaires au titre de l’objectif 3 du FSE pour l’ensemble des actions de formation et d’accès à l’emploi. Ce dernier apport s’est monté à 6,9 millions de francs en 1998 et est estimé à 4 millions de francs en 1999.

L’évolution récente du chapitre 43-02 est décrite ci-après :

DROITS DES FEMMES (1993-2000)

(en millions de francs)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Dotation initiale

86,5

86

85

83,8

78,7

72,1

80,7

100

Dotation finale (1)

83,5

86,9

90,9

89,0

83,8

78,7

84,2 (2)

(1) après annulations, reports et concours communautaires.

(2) estimations.

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité et budgets votés.

Globalement, la progression par rapport à 1999 sera donc de 19,3 millions de francs :

– 11,6 millions au titre de la création d’emplois et d’entreprises, de la mixité et de l’égalité des chances ;

– 4,2 millions pour les associations et projets innovants en matière de parité dans le cadre de l’Europe sociale ;

– 3,6 millions au titre de la lutte contre l’exclusion et de l’accès aux droits ;

– 0,9 million afin de poursuivre les actions de lutte contre les violences.

21,5 millions de francs seront consacrés aux dépenses non déconcentrées (article 10) : il s’agit des aides aux associations ou organismes à vocation nationale ou participant à l’élaboration, à l’évaluation ou à la mise en œuvre d’une politique d’intérêt national, notamment le centre national d’information et documentation des femmes et des familles (CNIDFF), à hauteur de 7,65 millions de francs, soit près de la moitié de son budget, en 1999. La progression nette des moyens sur cet article sera de 2,8 millions de francs :

– le CNIDFF, qui est financé dans le cadre d’une convention triennale avec l’État, et les associations nationales bénéficieront de 3,8 millions de francs de moyens supplémentaires ;

– en revanche, 990.000 francs inscrits en 1999 ne seront pas reconduits, dont 800.000 francs au titre de la conférence des ministres de l’Union européenne chargés de l’égalité des chances.

À l’article 20, les dépenses déconcentrées atteindront 78,5 millions de francs, soit une augmentation de 16,5 millions de francs. Ces crédits permettront de financer l’aide aux centres d’information sur les droits des femmes (CIDF), les structures pour les femmes victimes de violences, les bureaux de ressources juridiques internationales, les interventions des « femmes relais » pour l’insertion et les mesures dans le domaine de l’emploi et de la formation.

On rappellera que les 119 CIDF, créés en 1972, sont des associations dotées d’une mission d’information et d’orientation des femmes et, plus généralement, de l’ensemble du public, dans les domaines du droit, de l’emploi, de la santé et de la vie familiale. Ils exercent également pour l’État un rôle de veille dans la détection de toute forme nouvelle de discrimination envers les femmes. Ce réseau, qui représente au total plus de 500 points d’information, est coordonné par le CNIDFF.

54 CIDF offrent un service particulier en faveur de l’information et de l’accompagnement des femmes en difficultés particulières d’insertion professionnelle par la tenue d’un bureau d’accompagnement individualisé vers l’emploi (BAIE). Depuis 1997, cette activité fait l’objet d’une convention triennale avec l’État et l’ANPE.

Enfin, 20 CIDF ont développé des permanences d’information juridique et d’accès au droit dans les sites de la politique de la ville.

La subvention du budget de la solidarité (31,5 millions de francs en 1999) ne couvre que 40 % des ressources totales des CIDF, qui, hormis leurs ressources propres, bénéficient par ailleurs de subventions d’autres ministères, des collectivités locales et de fonds communautaires.

    G.– LES SUBVENTIONS À CERTAINS RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE

La solidarité s’exerce également à l’égard de la protection sociale des mineurs, d’une part, et de celle de l’outre-mer, d’autre part.

      1.– Le régime des mineurs

Conformément à un décret du 27 novembre 1946, la contribution de l’État au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) est destinée à assurer l’équilibre de l’ensemble des opérations de l’assurance vieillesse-invalidité de ce régime spécial.

C’est la structure démographique particulièrement déséquilibrée du régime qui fonde cette intervention de la solidarité nationale : en effet, on comptait, en 1998, 25.300 cotisants pour 246.688 bénéficiaires de droits propres et 156.465 bénéficiaires de droits dérivés.

L’aide de l’État prenant la forme d’une subvention d’équilibre, le montant, inscrit jusqu’en 1999 au chapitre 47-23, article 10, devrait être égal au solde prévisionnel des opérations de l’assurance vieillesse du régime.

La subvention d’équilibre sera, en 2000, de 1.587 millions de francs. Elle avait atteint, en 1999, 1.563,8 millions de francs, mais l’exercice devrait se clore par un solde positif de 423 millions de francs.

COMPTES DU RÉGIME SPÉCIAL DE SÉCURITÉ SOCIALE DANS LES MINES

(vieillesse et invalidité)

(en millions de francs)

 

1999

2000

Emplois

14.065

13.833

Prestations sociales légales

12.750

12.528

Transferts versés entre gestions

1.311

1.300

Autres dépenses

4

4

Ressources

14.488

14.235

Cotisations sociales

540

494

Taxe sur les hydrocarbures

23

23

Compensation généralisée

2.027

2.074

Compensation régimes spéciaux

10.236

9.957

Subvention de l’État

1.564

1.587

Autres recettes

99

101

Solde des opérations courantes

+ 423

+ 402

Source : commission des comptes de la sécurité sociale.

Pour 1999 et 2000, comme le souligne la commission des comptes de la sécurité sociale, la subvention de l’État « suréquilibrerait le régime de 423 millions de francs en 1999 et de 402 millions de francs en 2000 ». Cette anomalie tient au fait que l’élaboration du projet de loi de finances est antérieure aux prévisions de la commission des comptes et que les montants sont sans doute assez difficiles à prévoir, mais elle se répète pour la seconde année consécutive.

Les montants disponibles sur cet article pourraient d’ailleurs contribuer, en 1999, à financer le fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante créé par l’article 41 de la loi du 23 décembre 1998 (n° 98-1194) de financement de la sécurité sociale pour 1999, à hauteur de 130 millions de francs, ainsi que des dépenses sociales dans les collectivités territoriales et les territoires d’outre-mer, à hauteur de 15 millions de francs. Un virement pourrait également bénéficier aux CHRS pour réfugiés (55 millions de francs) et au chapitre 47-19 du budget de la santé (système de santé de Wallis-et-Futuna).

En outre, comme l’observe la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 1997, le déficit de la branche maladie du régime minier « n’est finalement contenu que grâce à une dotation du fonds des retraites (6,8 % des pensions versées). Cette dotation contrevient au principe, qui devrait prévaloir, de l’autonomie des branches. Dès lors que l’équilibre financier du régime des retraites est assuré en dernier ressort par la subvention de l’État, elle masque le fait que cette subvention contribue également au financement de l’assurance maladie ».

Comme la branche maladie maternité décès devrait elle-même enregistrer un excédent de 185 millions de francs en 1999, il y a lieu de s’interroger sur le montant de la subvention, mais, à compter de 2000, c’est la budget des charges communes (chapitre 46-90, article 60) qui retracera cette subvention d’équilibre. Alors que le budget de la solidarité reprendra la fonds spécial d’invalidité (cf. page 32), le budget des charges communes, dans un souci de cohérence, regroupera désormais, outre la subvention au régime de vieillesse des mines, les subventions suivantes :

– régime de retraite de la S.E.I.T.A. ;

– caisse des retraites de l’Imprimerie nationale ;

– financement des prestations sociales et de l’AAH des non-salariés agricoles.

      2.– La protection sociale de l’outre-mer

Pour un montant total de 242,9 millions de francs, l’État concourt, au travers de trois articles du chapitre 47-23, à la protection sociale dans les collectivités territoriales et les territoires d’outre-mer.

L’article 32 de la loi n° 87-563 du 17 juillet 1987 portant réforme du régime d’assurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon prévoit que les charges de la caisse de prévoyance sociale afférentes au service de l’allocation supplémentaire sont couvertes par une subvention spécifique de l’État.

Cette subvention est inscrite à l’article 50, pour un montant de 6,8 millions de francs, en diminution de 6,8 % en 2000. En effet, même si une revalorisation de 1,2 % est prise en compte, la montée en charge du régime d’assurance vieillesse local entraîne une diminution progressive du nombre des personnes à faibles droits contributifs. Plus généralement, les évolutions sur cet article peuvent difficilement être connues avec précision, dans la mesure où les dépenses sont très sensibles aux variations du nombre des bénéficiaires de cette allocation différentielle, qui n’est que d’environ 300.

Comme en 1999, 30 millions de francs sont inscrits à l’article 60 pour Mayotte, dans la perspective du renouvellement de la convention de développement conclue avec Mayotte le 5 avril 1995. Dans ce cadre, l’État s’était engagé à verser 105 millions de francs entre 1995 et 1998, au titre de diverses allocations et du financement de l’aide sociale. La loi de finances rectificative pour 1998 avait permis de solder les engagements de l’État, pour un montant finalement inférieur de 3 millions de francs, compte tenu des indications fournies par la collectivité territoriale.

A l’article 70, l’essentiel des montants est destiné à la Polynésie française. En application de l’article 10 de la loi d’orientation de 1994, le versement de l’État à ce territoire était de 195 millions de francs en 1998. Compte tenu du fait que le renouvellement de l’ensemble du dispositif n’est pas encore conclu, la dotation prévue pour 1998, déjà reconduite en 1999, le sera à nouveau en 2000.

Par ailleurs, la Nouvelle-Calédonie bénéficie de crédits :

– pour le financement d’une allocation d’aide sociale destinée aux personnes âgées sans ressources, en application d’une convention du 6 février 1991 (11,6 millions de francs) ;

– pour les actions menées dans le territoire en faveur des personnes handicapées (enfants handicapés en établissement, aides individuelles au maintien à domicile), en application d’une convention du 23 décembre 1980, modifiée par un avenant du 6 septembre 1994 (4 millions de francs) ;

– pour des actions de maintien à domicile des personnes âgées et handicapées, dans le cadre des contrats de développement (2,5 millions de francs) ;

– pour une convention de gestion des tutelles et curatelles d’État (0,1 million de francs).

En application des articles 180 et 181 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, les deux premières interventions, soit 15,7 millions de francs (compte tenu d’une revalorisation de la dotation de 0,1 million de francs), sont transférés au budget de l’Outre-mer, où ils abonderont le chapitre 41-56, article 20 (dotation globale de fonctionnement).

2,6 millions de francs demeureront par conséquent à la charge de l’article 70 en 2000.

À Wallis-et-Futuna, 4,3 millions de francs sont destinés à une allocation d’aide sociale aux personnes âgées sans ressources financée conjointement par l’État et le territoire en vertu d’une convention du 3 juillet 1992. Par ailleurs, le budget de la solidarité finance également l’aide sociale à l’enfance créée par la convention de développement du 2 mars 1995 (1995-2000), à raison de 2,2 millions de francs par an. Enfin, un arrêté du 21 novembre 1989 prévoit une aide de l’État de 0,45 million de francs par an afin de soutenir des actions en faveur des personnes handicapées.

Pour 2000, les actions en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées bénéficieront d’une mesure nouvelle de 1,5 million de francs.

L’ensemble des subventions du budget de la solidarité à la protection sociale de l’outre-mer retracé au chapitre 47-23 peut donc être récapitulé comme suit :

SUBVENTIONS À LA PROTECTION SOCIALE OUTRE-MER

Article

Collectivité bénéficiaire

Intervention

1999

2000

50

Saint-Pierre-et-Miquelon

Allocation vieillesse

7,3

6,8

60

Mayotte

Aide sociale

30

30

70

Polynésie française

Régime de solidarité

195

195

70

Nouvelle-Calédonie

 

18,21

2,61

   

Allocation vieillesse

11,6

   

Personnes handicapées

4

   

Maintien à domicile

2,5

2,5

   

Gestion des tutelles

0,11

0,11

70

Wallis-et-Futuna

 

6,94

8,44

   

Allocation vieillesse

4,29

nd

   

Aide sociale enfance

2 ,2

2,2

   

Personnes handicapées

0,45

nd

Total

257,5

242,87

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité.

Laisser cette page blanche sans numérotation.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 12 octobre 1998, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Pierre Forgues, rapporteur spécial, les crédits des Affaires sociales.

Après l’exposé de votre Rapporteur spécial, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale.

Saluant l’effort considérable consenti pour la deuxième année consécutive, M. Louis Mexandeau a exprimé son soutien enthousiaste aux crédits proposés et souhaité obtenir des précisions sur l’évolution des créations de places en CAT.

Se félicitant que la création de places en CHRS ait repris depuis 1997, M. Alain Rodet a estimé qu’il convenait de souligner que l’évolution de la dotation de l’État pour la CMU risquait de connaître la même progression que celle des minima sociaux inscrits au budget des affaires sociales.

Jugeant qu’il n’était pas normal que des associations employant des objecteurs de conscience soient mises en difficulté lorsque l’État ne peut honorer ses dettes, ce qui pouvait être interprété comme une distance, voire un mépris pour leurs activités, M. Jean-Louis Dumont a déploré les retards de l’équivalence communautaire des diplômes des travailleurs sociaux. La forte progression des crédits de l’innovation sociale est très satisfaisante, afin de dynamiser les mutuelles et les coopératives, notamment dans le cadre de la construction européenne. Si le chômage commence à régresser, l’exclusion n’en continue pas moins à progresser, ce qui laisse craindre que notre société n’empêche pas les conditions d’une exclusion définitive de certaines personnes. La création de places en CAT avait pris beaucoup de retard, ce phénomène étant aggravé par d’importantes inégalités géographiques ; l’augmentation régulière du nombre des places depuis 1997 doit donc être saluée, mais il faudra que les départements consentent également un effort de leur côté et que soit trouvée une réponse à l’hébergement des personnes handicapées atteignant l’âge de la retraite.

Votre rapporteur spécial, a indiqué que les effets positifs de la création de places en CHRS ne tarderaient pas à se faire sentir, de même que dans les CAT, où il faut non seulement résorber le retard mais faire face à une demande toujours croissante. Il existe indéniablement un problème pour l’accueil des handicapés parvenus à l’âge de la retraite et aucune réponse satisfaisante n’a encore été trouvée. Le cas des adultes handicapés placés dans des maisons de retraite spécialisées illustre bien les difficultés qui se présentent, celles-ci étant aggravées par le fait que le surcoût présenté par le handicap mental n’est pas suffisamment pris en compte.

La Commission a adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits des affaires sociales et vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption.

_____________

N°1861-20. - Rapport de M. Pierre Forgues, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Emploi et solidarité : affaires sociales.

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© Assemblée nationale

() Votre Rapporteur spécial renverra, pour plus de précisions, au rapport d’information (n° 1787) « CMU : Mode d’emploi » présenté, au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, par notre collègue Jean-Claude Boulard.

() Votre Rapporteur spécial renverra, plus de précisions, au rapport « Femmes – Hommes : quelle égalité professionnelle ? » remis au Premier ministre par notre collègue Catherine Génisson (La documentation française, octobre 1999).