Document mis en distribution le 12 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. —— ANNEXE N° 37 Rapporteur spécial : M. Philippe AUBERGER Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de : M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
INTRODUCTION Le projet de loi de finances pour 2000 propose, pour l’ensemble des crédits du Secrétariat d’État à l’Outre-mer, un montant de dotations en dépenses ordinaires et crédits de paiement de 6.364 millions de francs, contre 5.604 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999 et 5.230 millions de francs en 1998. Cette augmentation de 13,6 % par rapport à 1999 représente une progression de 9,3 %, hors transferts. En effet, d’une part, conformément à la loi organique n° 99–209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, 326 millions de francs sont transférés de différents budgets ministériels pour abonder les ressources globales destinées à la Nouvelle–Calédonie, en faveur de laquelle un nouveau chapitre budgétaire est créé, et, d’autre part, un transfert de 336 millions de francs, en provenance du ministère de l’Emploi et de la Solidarité, finance les contrats emploi solidarité. En 2000, le Secrétariat d’État à l’Outre–mer consacrera aux territoires d’outre-mer et à la Nouvelle–Calédonie 1,46 milliards de francs en dépenses ordinaires (1,034 milliards de francs en 1999) et crédits de paiement, et 489 millions de francs en autorisations de programme. La progression des crédits concerne surtout les titres IV (Interventions publiques) et VI (Subventions d’investissement accordées par l’État). Ce budget n’est qu’une fraction des sommes consacrées par l’État aux pays et territoires d’outre-mer, par l’intermédiaire des différents ministères concernés, qui s’élèvent au total en 2000 à 11,4 milliards de francs. Dans les pays et territoires d’outre–mer, l’année 1999 a été marquée par une amélioration différenciée de la conjoncture économique, l’application satisfaisante des Accords de Nouméa en Nouvelle–Calédonie et la préparation du changement du statut de la Polynésie française. Votre rapporteur spécial a suivi ces évolutions, avec la coopération des services du Secrétariat d’État à l’Outre–mer et de l’Agence française de développement. Un déplacement en Nouvelle–Calédonie et à Wallis et Futuna en mai 1999 a notamment permis de mieux appréhender les enjeux miniers de la Nouvelle–Calédonie, qui font l’objet, en raison de leur importance, d’un développement particulier dans ce rapport. Laisser cette page blanche sans numérotation. I.– LA GESTION DES CRÉDITS EN 1998 ET EN 1999 Les informations apportées par les réponses du Gouvernement, le contenu du rapport du contrôleur financier, ainsi que le rapport de la Cour des comptes sur l’exécution de la loi de finances pour l’année 1998, permettent de dresser le bilan de l’exécution du budget 1998 et des six premiers mois de 1999. A.– LA GESTION DES CRÉDITS EN 1998 1.– Présentation d’ensemble La loi de finances initiale n°97–1269 du 30 décembre 1997 avait ouvert 5.230,4 millions de francs de crédits pour le budget du secrétariat d’État à l’outre-mer, dont 3.839,3 millions de francs de dépenses ordinaires et 1.391 millions de francs de dépenses en capital. Les divers mouvements en cours de gestion (reports, transferts, fonds de concours, loi de finances rectificative, etc.) ont porté ce montant à 6.110,8 millions de francs. Le tableau suivant, issu du rapport du contrôleur financier, effectue la récapitulation de ces mouvements, titre par titre.
Source : rapport du contrôleur financier sur l’exécution du budget 1998 Le rapport du contrôleur financier remarque qu’en 1998, contrairement aux années précédentes, l’exécution n’a fait l’objet d’aucune mesure de régulation budgétaire. Le montant des annulations de crédits, de 284 millions de francs en 1997, a très fortement diminué pour passer à 15,1 millions de francs (dépenses ordinaires et crédits de paiement), dont 6 millions de francs annulés par un arrêté du 16 janvier 1998, et destinés à contribuer au financement des mesures sociales mises en œuvre par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité. Les mouvements de crédits les plus importants ont concerné, comme les années précédentes, les deux chapitres de répartition (46–01 Les rattachements de fonds de concours se sont élevés à 6,2 millions de francs en autorisations de programme et 67,5 millions de francs en crédits de paiement, dont 60 millions de francs en provenance du Fonds Social Européen. 2.– Les taux de consommation des crédits Le contrôle financier établit quelques constats, dont certains sont récurrents. a) La consommation et la déconcentration des crédits Le taux de consommation des crédits est de 95 % pour les dépenses ordinaires et de 86 % pour l’ensemble des dépenses. Les services du Secrétariat d’État à l’Outre–mer n’ayant pu consommer la totalité des dotations mises à sa disposition, une augmentation des reports de fin d’année est intervenue, pour un montant total de 863,7 millions de francs, principalement issus des chapitres du Fonds pour l’emploi dans les départements d’outre–mer (FEDOM), du Fonds d’investissement des départements d’outre–mer (FIDOM) et du Fonds pour l’investissement et le développement économique et social (FIDES). Le taux de déconcentration atteint 62,3 % en 1998. Les services du Secrétariat d’État à l’Outre–mer et le contrôle financier ne disposent que d’informations incomplètes sur l’utilisation des crédits déconcentrés. Selon le rapport du contrôleur financier, « en l’absence de rapports d’exécution (rarement établis), il est en effet difficile de connaître avec précision les résultats de l’utilisation des autorisations de programme affectées localement». b) Les dépenses en capital Le rapport de la Cour des comptes, en ce qui concerne les subventions d’investissement accordées par l’État, note que les dépenses se sont élevées en 1998 à 1,7 milliards de francs, en diminution de 9 % par rapport à 1997. Il souligne la « sous–consommation chronique » des crédits du chapitre 67–54 – Subventions d’équipement aux collectivités pour les dégâts causés par les calamités publiques, « les besoins appréciés dans l’urgence étant souvent surévalués et les collectivités locales manquant des moyens nécessaires au financement des opérations ». Le rapport note également le faible taux de consommation des crédits délégués à la Nouvelle–Calédonie : 35,4 %. Il souligne que, s’agissant du chapitre 68–90 – Subvention au fonds d’investissement pour le développement économique et social, les reports de crédits sont passés de 289,1 millions de francs à 326,3 millions de francs, et que le taux de consommation a diminué de 47 % à 39 %. 3.– La qualité de la gestion des crédits Votre rapporteur spécial estime utile de reprendre certaines critiques émises par le contrôle financier et la Cour des comptes. a) Une gestion des personnels à améliorer 5.798 emplois sont inscrits au budget du Secrétariat d’État à l’Outre–mer, dont 3.883 du service militaire adapté (SMA) et des Bureaux d’études (leur solde est versée par les organismes payeurs du ministère de la Défense), 1.180 issus du cadre des préfectures, gérés par le ministère de l’Intérieur, et 46 personnes mises à disposition. La Direction des Affaires politiques, administratives et financières de l’outre–mer (DAPAF) ne contrôle directement qu’un peu plus de 600 agents, dont 279 en administration centrale, 375 dans les services d’État dans les TOM, et 56 personnels d’autorité. Lors de son déplacement en Nouvelle–Calédonie, votre rapporteur spécial a d’ailleurs constaté la complexité de la gestion du personnel occasionnée par l’hétérogénéité des différents statuts des agents travaillant pour le Haut–Commissariat. Le contrôleur financier souligne que cet état de fait « ne facilite pas la gestion prévisionnelle des emplois », note que « l’administration centrale préfère souvent user de divers expédients plutôt que d’ouvrir des postes aux concours » et conclut que « le recours à de telles pratiques pourrait, s’il se pérennisait, compliquer à long terme la gestion des corps de fonctionnaires en place ». Votre rapporteur spécial, s’il se réjouit des mesures de clarification déjà intervenues (par exemple, les dotations de l’article 60 du chapitre 41–91, qui supportaient la rémunération de 33 agents contractuels en poste en Nouvelle–Calédonie, ont été transférées sur l’article 30 du chapitre 31–95 – Services d’État dans les territoires d’outre–mer et en Nouvelle–Calédonie), appelle les services du Secrétariat d’État à l’Outre–mer à poursuivre cet effort et à se conformer aux préconisations du contrôle financier et de la Cour des comptes. En ce qui concerne la prise en charge des frais de changement de résidence, ainsi que celle de l’ensemble des déplacements temporaires depuis et vers les collectivités d’outre–mer, le décret n°98–844 du 22 septembre 1998 supprime le remboursement sur factures et institue une indemnisation forfaitaire. La mise en œuvre progressive de ce décret met fin à des pratiques parfois contestables nées de l’interprétation très large du décret original datant du … 3 juillet 1897 ! Votre rapporteur spécial se réjouit de cette actualisation du droit. b) La gestion courante Le contrôleur financier, après avoir souligné que l’année 1998 a été marquée par la passation de plusieurs marchés importants, préconise un regroupement de l’ensemble des utilisateurs civils et militaires dans la convention conclue avec Air France. Il recommande également la création « de réelles synergies » dans ce domaine entre les services gestionnaires du Secrétariat d’État à l’Outre–mer et ceux du ministère des Affaires étrangères et de l’Intérieur. En outre, le rapport de la Cour des comptes note que le Secrétariat d’État à l’Outre–mer a utilisé des crédits inscrits sur les chapitres 34–03 – Frais de réception et voyages exceptionnels – pour des dépenses qui concernent en quasi–totalité les voyages du Président de la République et du Premier ministre. B.– LA GESTION DES CRÉDITS AU 30 JUIN 1999 Le montant des dotations pour 1999 était de 5,6 milliards de francs. Au 30 juin 1999, après divers mouvements, les dotations s’élèvent à 6,5 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et à 1,8 milliards de francs en autorisations de programme. Au 30 juin 1999, la consommation des crédits est de 40 %. 1.– Les dépenses ordinaires On constate un report de la gestion 1998 sur l’année 1999 de 185,1 millions de francs, qui s’explique notamment par un report de charges de 122 millions de francs au titre du dispositif emplois–jeunes sur le FEDOM, et par le rattachement tardif de fonds de concours pour 37,2 millions de francs au titre du service militaire adapté. 2.– Les dépenses en capital La loi de finances initiale pour 1999 a ouvert 1,878 milliard de francs en autorisations de programme et 1,668 milliard de francs en crédits de paiement. Le montant des autorisations de programme a été porté à 1,8 milliard de francs, celui des crédits de paiement à 2,2 milliards de francs. Au 30 juin 1999, 971,7 millions de francs, soit 52 % des autorisations de programme, ont été délégués. Les reports de crédits se montent à 678,6 millions de francs, résultant de l’ouverture de crédits en loi de finances rectificative, du rattachement tardif de fonds de concours au chapitre 57–91 et des difficultés rencontrées à l’échelon local pour mobiliser les fonds. C.– LA MONOGRAPHIE PLURIANNUELLE DE LA COUR DES COMPTES SUR LE BUDGET DE L’OUTRE–MER La Cour des comptes, dans son rapport intitulé « L’exécution des lois de finances pour l’année 1998 », établit une monographie sur l’exécution du budget de l’outre–mer sur les années 1995 à 1998. Il a paru intéressant d’en dégager les principaux enseignements. 1.– Les crédits initiaux et la régulation budgétaire La Cour a examiné les évolutions comparées des lois de finances initiales et des régulations budgétaires intervenues par la suite. a) Les crédits initiaux de 1994 à 1998 En ce qui concerne l’évolution des crédits initiaux par exercice, après une hausse modérée en 1994 et 1995, le transfert des crédits provenant du ministère du Travail et des Affaires sociales et l’affectation de la créance de proratisation au financement de l’insertion et du logement social ont fait progresser très fortement les crédits en 1996. Les crédits sont restés stables en 1997, puis ont augmenté de 7,5 % en 1998, principalement sur le titre IV. Sur la période 1994–1998, les crédits initiaux ont cru de 2,958 milliards de francs (dont 2,494 milliards de francs sur le titre IV). b) La régulation budgétaire La Cour des comptes a mis en perspective la régulation budgétaire sur les années considérées. Cette régulation, particulièrement importante entre 1994 et 1997, a rendu compliquées la gestion budgétaire et les opérations de fin d’année. Les mesures intervenues en 1997 et l’absence de régulation en 1998 ont facilité le travail des services gestionnaires. 2.– La sous-consommation des crédits Le rapport relève une sous–consommation récurrente des dotations, qui s’exprime par l’augmentation des reports de fin d’exercice : 335,7 millions de francs en 1993, 345,6 millions de francs en 1995, et 678,6 millions de francs en 1998. Cette sous–consommation concerne surtout les subventions au FIDES, les subventions au FIDOM et les subventions d’équipement aux collectivités territoriales pour les dégâts causés par les calamités publiques. Les reports en provenance du chapitre 68–01 – Subvention au FIDOM – se fondent sur les difficultés à réaliser les opérations faisant l’objet d’engagements contractuels entre l’État et les collectivités territoriales. S’agissant de la gestion des crédits d’investissement, la Cour relève que le Secrétariat d’État à l’Outre–mer ne dispose que « d’informations ou d’évaluations parcellaires sur l’utilisation effective des crédits déconcentrés. (…) Il est difficile de connaître avec précision les résultats de l’utilisation des autorisations de programme affectées localement ». Elle souligne également la diminution continue des taux de consommation des crédits de paiement : 72,4 % en 1998, contre 77,1 % en 1997 et 85,2 % en 1994. D.– LA SITUATION DES CHAMBRES TERRITORIALES DES COMPTES DE NOUVELLE–CALÉDONIE ET DE POLYNÉSIE FRANÇAISE Conformément aux dispositions du code des juridictions financières, les missions des chambres régionales et territoriales des comptes comprennent trois volets : · le contrôle d’actes budgétaires des collectivités territoriales ; · le jugement d’office de tous les comptes des comptables publics ; · le contrôle de la gestion des organismes de leur ressort. L’article 207 de la loi organique n° 99–209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle–Calédonie a abrogé les articles L.262–14 et L.272–15 du code des juridictions financières, qui prévoyaient que les deux chambres territoriales des comptes de Nouvelle–Calédonie et de Polynésie française pouvaient être présidées par un même président, et dotées des mêmes assesseurs. L’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions exige de prendre les mesures nécessaires afin d’assurer le bon fonctionnement de la Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française : il s’agit essentiellement de la nomination du Président de cette chambre, de la répartition des magistrats entre les deux chambres et de l’affectation en Polynésie de moyens supplémentaires. Le décret du 22 août 1991 relatif à la Chambre territoriale des comptes de Polynésie française prévoyait déjà l’existence juridique de cette Chambre et fixait son siège à Papeete. Il conviendra de modifier son article 3 qui instituait une dérogation à l’obligation de résidence en faveur des magistrats affectés simultanément dans les deux chambres territoriales. Une modification du code des juridictions financières, qui permettrait aux deux chambres territoriales d’avoir le même commissaire du gouvernement, est à l’étude. Selon les informations fournies par le Secrétariat d’État à l’Outre–mer, la Chambre territoriale des comptes de Polynésie française pourra fonctionner avant même la modification de ce décret. « Qui finance contrôle », dit l’adage. Au nom de ce principe évident, votre rapporteur spécial estime tout à fait indispensable que les chambres territoriales des comptes de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française disposent des moyens nécessaires au contrôle des collectivités territoriales, et que les contrôles entrepris soient poursuivis sans délai dans le cadre de la nouvelle organisation juridictionnelle. laisser la page blanche sans numérotation II.– LES DONNÉES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES Selon le rapport annuel de l’Institut d’émission d’outre-mer (IEOM), l’année 1998 a été marquée par d’importantes divergences, en matière de conjoncture économique, entre les différents pays et territoires d’outre-mer. A.– LA SITUATION ÉCONOMIQUE EN 1998 1.– La conjoncture néo-calédonienne reste sous l’influence du secteur du nickel La situation économique de la Nouvelle-Calédonie, au début de l’année 1999, souffre de la mauvaise conjoncture du nickel. Si les autres indicateurs étaient orientés positivement, le cours du nickel a été ramené à des niveaux historiquement faibles. Un redressement des cours a été cependant observé au cours du premier semestre 1999. L’étude du secteur du nickel fera l’objet d’un développement ultérieur. La crise asiatique a entraîné une baisse de la valeur de la quasi-totalité des monnaies des pays du Pacifique sud, ce qui a affecté la position concurrentielle de la Nouvelle-Calédonie, notamment pour les activités touristiques et, peut-être, pour les exportations de crevettes. a) Le tourisme peine à démarrer Le tourisme a été affecté par la crise asiatique, à la fois par la baisse des monnaies des pays concurrents et par la perte de pouvoir d’achat de ses clients. Les capacités de desserte aérienne demeurent limitées. De ce fait, le nombre de touristes a stagné légèrement au-dessus de 100.000. De nombreux gîtes aménagés ont permis aux populations locales de participer à ce développement. Des mesures fiscales d’encouragement au tourisme local (déduction du revenu imposable d’une part des dépenses touristiques effectuées sur le territoire par des résidents) ont tenté de dynamiser ce secteur. Sa contribution au produit intérieur brut est d’environ 4 %, au niveau des industries hors BTP. La première partie de l’année 1999 a enregistré une baisse des flux qu’on peut attribuer en partie au retrait de la compagnie aérienne Corsair, mais surtout à une perte de compétitivité. La remontée actuelle du yen, des dollars australiens et néo-zélandais, ainsi qu’une baisse éventuelle de l’euro par rapport au dollar, pourraient redonner quelques points de compétitivité à la « destination Nouvelle–Calédonie ». b) Pêche et aquaculture sont en forte croissance Les secteurs de la pêche et de l’aquaculture font preuve de dynamisme. La production aquacole atteint 1.218 tonnes en 1998. La restructuration de la filière porte ses fruits : la production du seul premier semestre 1999 dépasse déjà celle de l’année 1998. Les exportations se développent parallèlement, les préalables réglementaires pour l’entrée sur le marché européen ayant été satisfaits. En ce qui concerne la pêche, l’environnement de la Nouvelle-Calédonie offre trois zones de pêche distinctes : le lagon, la pente externe du récif et la haute mer. Dans chaque zone, différentes formes de pêche sont possibles (pêche lagonaire, pêche côtière et, enfin, pêche hauturière, pratiquée de manière industrielle dans la zone économique exclusive (ZEE), au-delà des eaux territoriales, à partir de navires palangriers). On exploite ainsi les ressources en thonidés et marlins, exportés sur le marché japonais du poisson cru (sashimi). En 1998, le nombre de navires et d’embarcations armés pour la pêche professionnelle s’élevait à 291, pour 778 marins locaux. Le secteur de la pêche hauturière a enregistré la mise en service de 4 unités supplémentaires en 1998, soit un total de 11 navires thoniers. La livraison de 4 nouvelles unités est attendue en 1999. L’arrivée de palangriers de pêche fraîche, de plus grande autonomie, explique la nette augmentation des captures de thon et d’espèces associées en 1998. Selon les premières estimations, celles-ci dépasseraient 1.700 tonnes (contre 1.000 tonnes en 1997), pour une valeur des prises de 950 millions de francs CFP (contre 500 millions de francs CFP en 1997). c) Le bâtiment et les travaux publics Le retournement de la tendance en 1997 s’est confirmé en 1998. Le BTP constitue un élément dynamique de la conjoncture, compte tenu du poids de cette activité dans la formation du produit intérieur (autour de 8 %). Ce retournement a été déterminé par l’adoption de mesures fiscales en faveur du logement par le congrès, par la défiscalisation métropolitaine de programmes importants de logement, et par le lancement de grandes opérations. 2.– La bonne tenue de l’économie de la Polynésie française a) Le tourisme, atout majeur de la Polynésie française Les recettes touristiques représentent les trois quarts des ressources à l’exportation du territoire, cette activité a généré environ 1.450 millions de francs de recettes en 1997, et a occupé 7.500 personnes, soit 9 % de la population active. En 1997, le nombre des touristes est remonté à 180.500 et, en 1998, ce nombre s’est élevé à 189.000. Ils se répartissent entre 52.300 Nord-Américains (au lieu de 44.400 en 1997), 31.600 Européens non Français (au lieu de 29.700 en 1997), 55.800 Français métropolitains (au lieu de 53.800 en 1997), 13.500 Japonais (au lieu de 14.400 en 1997), 8.400 Australiens et 9.200 Néo-Zélandais. Le nombre des nuitées a été de 2.200.000, dont 1.466.000 nuitées hôtelières. La durée moyenne de séjour a été de 11,7 jours en 1998 et le coefficient moyen d’occupation des chambres de 59,2 % (54 % en 1997), mais il dépasse 63 % pour les hôtels 4 et 5 étoiles. A ces touristes de séjour, s’ajoutent les 19.000 croisiéristes des 3 bateaux qui assuraient le trafic inter-îles au sein du territoire en 1997, les 9.000 passagers des 19 navires de croisières internationales ayant fait escale sur le territoire et quelques 4.100 plaisanciers. La plaisance est en plein essor, concentrée autour de 2 pôles, Tahiti pour les bateaux à moteur, et Raiatea pour les bateaux à voile. Depuis 1989, le Gouvernement du territoire a mis en place un régime fiscal temporaire d’exonération des droits et taxes à l’importation, applicable à certains établissements classés. Le Territoire a créé sa propre compagnie aérienne, Tahiti Nui, dont la mise en service a eu lieu le 20 novembre 1998. Le contrat de développement conclu par l’État et le territoire vise à atteindre 300.000 touristes en l’an 2003, avec 5.000 chambres classées à cet horizon, et prévoit que le territoire élaborera un schéma d’aménagement touristique. Ce contrat comporte un certain nombre d’opérations d’aménagement et d’études touristiques, pour un montant de 210,3 millions de francs, dont 60 millions de francs de l’État financés sur le FIDES, et 150,3 millions de francs en provenance du territoire. S’y ajoutent des actions en matière de formation professionnelle des salariés du secteur touristique et des opérations d’assainissement de zones touristiques à Tahiti et à Bora Bora. Le « Programme stratégique pour le renforcement de l’autonomie économique de la Polynésie française » précise que « le tourisme est la principale industrie de la Polynésie française et doit le rester », que « de 1990 à 1995 les recettes du tourisme sont passées de 18 à 25 milliards de francs CFP » (990 millions de francs français à 1.375 millions de francs français), et que l’objectif est d’atteindre en 2005 une capacité totale d’hébergement touristique de 6.000 unités, permettant de recevoir 350.000 touristes par an, ce qui correspond à 3.500.000 nuitées. Cela suppose l’ouverture annuelle de 300 nouvelles chambres de 1995 à 2005. Plusieurs projets touristiques, dont les investisseurs sont en totalité ou en partie fiscalement résidents en métropole, ont été soumis à la Direction générale des impôts (DGI) afin d’obtenir le bénéfice de la défiscalisation. Celle-ci a notamment été accordée pour les projets d’hôtels de la chaîne Méridien à Tahiti et à Bora Bora. Par ailleurs, l’État a accordé sa bonification aux taux d’intérêt des prêts consentis en 1997, à hauteur de 116 millions de francs au secteur touristique par la SOCREDO, filiale polynésienne de l’Agence française de développement (AFD), et au prêt consenti par cette dernière à hauteur de 17,3 millions de francs pour participer au financement de l’achèvement de la réalisation d’un hôtel à Huahine. Pour 1998, les prêts de la SOCREDO au secteur touristique ont représenté 91,3 millions de francs. b) Le secteur de la pêche est en pleine expansion Le secteur de la pêche, longtemps resté au stade artisanal, a connu une profonde mutation au début des années 1990. La pêche polynésienne s’organise autour de 2 pôles complémentaires : · une pêche artisanale, orientée vers les marchés locaux. Elle recouvre la pêche lagunaire, la pêche côtière et la pêche des bonitiers (pêche aux thons et aux bonites pratiquée à la journée par des bateaux d’une dizaine de mètres) ; · une pêche semi-industrielle, tournée vers les marchés extérieurs. Celle-ci s’est développée dans la dernière décennie, avec une flottille de pêche hauturière passant de 2 palangriers en 1990 à plus de 60 actuellement. Le développement d’une flottille moderne s’est accompagné d’une augmentation sensible du volume des prises. La production, de 3.900 tonnes en 1995, approche les 7.000 tonnes actuellement. La production de poissons pélagiques est dominée par une forte proportion de thonidés (plus de 70 %). On a assisté en quelques années à l’émergence de la grande distribution, à la mise en exploitation du marché d’intérêt territorial du port de Papeete, ainsi qu’à une forte progression des exportations de poissons. Celles-ci ont été multipliées par 10 en volume de 1996 à 1997, atteignant en valeur plus de 400 millions de francs CFP, principalement orientées vers les États-Unis et le Japon. c) La perliculture est devenue l’un des secteurs moteurs de l’économie La perliculture a connu un développement important dans la dernière décennie. Elle se concentre dans certains atolls des Tuamotu et dans l’archipel des Gambier, mais s’est aussi développée aux îles Sous-le-Vent. Les fermes perlières recouvrent une large variété de situations, depuis l’exploitation familiale jusqu’aux entreprises employant plusieurs dizaines de salariés. L’essentiel de la production est assuré par trois grandes entreprises, dont la part de marché se situe entre 60 et 70 %. Malgré la baisse du cours de la perle, l’évolution des exportations témoigne du dynamisme de la filière. La production exportée représentait environ 30 kg au début des années 80, et atteint aujourd’hui environ 5.000 kg, soit une valeur de 15 milliards de francs CFP. 3.– Wallis et Futuna Le niveau élevé de la commande publique a permis de maintenir un taux d’activité satisfaisant, principalement dans le BTP. Le commerce de distribution tend à se structurer, et les importations sont en forte croissance, signe de la progression du pouvoir d’achat des ménages, rendue possible par l’augmentation des salaires. Le développement agricole a été réorienté vers les cultures traditionnelles telles que le taro, l’igname ou la culture du kava. L’activité de pêche à Wallis et Futuna reste artisanale. De nombreux Wallisiens et Futuniens pratiquent la pêche pour assurer un approvisionnement familial et, éventuellement, un revenu d’appoint pour les familles. Quelques pêcheurs sont passés à un stade plus professionnel. Le volume total des captures annuelles est évalué à 300 tonnes, dont 200 tonnes font l’objet d’une commercialisation. La demande potentielle économiquement solvable est estimée à un maximum de 900 tonnes, sous réserve d’un approvisionnement régulier et d’une commercialisation organisée. La mise en place récente d’une poissonnerie est à cet égard un facteur favorable. Le développement du secteur de la pêche passe sans doute par l’essor de la pêche artisanale en haute mer, exploitant les ressources pélagiques de la zone océanique de proximité. B.– LA SITUATION SOCIALE 1.– L’emploi a) La Nouvelle–Calédonie Au 31 décembre 1998, la population calédonienne est estimée à 206.000 personnes, contre 196.836 au recensement d’avril 1996, soit une augmentation de 4,6 %, principalement due au redressement du taux de natalité (le solde migratoire est stable). La population active salarié déclarée à la Caisse de compensation des prestations familiales, des accidents de travail et de prévoyance des travailleurs de la Nouvelle-Calédonie et Dépendances (CAFAT) était de 48.116, en augmentation de 3,9 % en un an. Cette croissance est principalement imputable au BTP (+ 541 salariés) et aux services publics et semi–publics (+ 524 salariés). Le secteur minier enregistre une baisse notable (– 204 salariés). La création nette de 263 entreprises en 1998 et l’activité économique soutenue sur le territoire expliquent cette évolution. Le secteur public demeure le principal employeur de Nouvelle-Calédonie, avec 21 % des salariés. Le commerce se situe en deuxième position, avec 18,1 % de la population salariée du secteur privé, suivi par le bâtiment et les travaux publics. Globalement, plus des trois quarts des salariés exercent leur activité professionnelle dans la province Sud, où 88,7 % des employeurs sont implantés. Concernant 8.321 personnes en moyenne sur l’année 1998, la demande d’emploi en fin de mois (DEFM) recensée à l’agence pour l’emploi marque une progression de 7,7 % en un an, contre 2,4 % en 1997. Au premier trimestre 1999, la hausse de la DEFM se poursuit, à un rythme annuel de 5,85 %. Alors que l’année 1997 avait connu une amélioration sur le plan des conflits sociaux (22 conflits hors mines représentant 7.819 journées perdues), leur nombre a doublé en 1998 (44 conflits), représentant 11.860 journées de travail perdues. Enfin, en raison de son impact à la fois sur la Nouvelle–Calédonie et Wallis et Futuna, il faut évoquer l’importante communauté wallisienne et futunienne vivant en Nouvelle–Calédonie. Cette communauté comptait en 1996 17.763 personnes (9 % de la population de la Nouvelle–Calédonie), essentiellement concentrée dans le grand Nouméa. Cette population est très jeune : 43 % de ses ressortissants ont moins de 20 ans, et elle connaît une forte expansion. Les Wallisiens et Futuniens sont surtout des ouvriers (2.945 sur un total de 5.342 actifs). Ce flux de Wallisiens et de Futuniens vers la Nouvelle–Calédonie pose des problèmes à la fois à Wallis et Futuna, dont les éléments jeunes et formés s’éloignent, et à la Nouvelle–Calédonie, dont le marché du travail éprouve quelques difficultés à absorber cette main d’œuvre supplémentaire, dont les niveaux de qualification sont généralement bas. b) La Polynésie française La population totale est estimée à 227.800 habitants au 31 décembre 1998, contre 219.521 au recensement de 1996, soit une augmentation de 3,7 %. 44 % de la population a moins de 20 ans. Le marché de l’emploi se caractérise par une arrivée massive de jeunes de moins de 20 ans, qui devrait se prolonger au cours des 15 prochaines années. Compte tenu du taux d’activité de cette catégorie d’âge (70 %), en fort accroissement chaque année, notamment en raison de l’évolution des comportements de jeunes femmes, il faudra prévoir l’accueil de 3.500 jeunes chaque année. Le taux de chômage est de 13,2 %. Le nombre de demandeurs d’emploi connaît une hausse annuelle régulière depuis 3 ans d’environ 10 %. Plus de la moitié des jeunes (soit environ 2.500 par an) sort du système scolaire sans aucun diplôme ou n’ayant que le certificat d’études primaires. En 1997, le volume d’emplois créés s’est élevé à 3.373. En 1998, à la faveur de l’accélération de la croissance économique, les créations d’emplois ont été nettement supérieures à l’augmentation de la population active : en un an, 5.209 personnes supplémentaires ont pu accéder à un emploi. Le secteur privé compte 47.000 salariés. Le secteur des services représente 79,5 % de ces emplois, le BTP et l’industrie comptent chacun pour 9 %. 2.– Les systèmes de protection sociale Le tableau suivant fait une synthèse des systèmes de protection sociale aménagés dans les pays et territoires d’outre-mer.
III.– ASSURER LES CONDITIONS DU DÉVELOPPEMENT L’État a souhaité accompagner le développement économique des pays et territoires d’outre-mer. Le tableau suivant rend compte des sommes totales dépensées en faveur des pays et territoires d’outre-mer en 1999 et en 2000 (prévisions), tous ministères confondus.
A.– LES DISPOSITIFS COMMUNS AUX PAYS ET TERRITOIRES D’OUTRE–MER 1.– Les moyens inscrits aux titres III et IV du budget a) Les moyens des services : les emplois et les rémunérations L’agrégat « Administration générale », retenu par la nomenclature budgétaire, regroupe principalement les moyens de fonctionnement de l’administration centrale et des services déconcentrés du Secrétariat d’État à l’Outre-mer. Son montant pour 2000 atteint 1.072 millions de francs, dont 869,9 millions de francs en dépenses de personnel. L’extension, en année pleine, des mesures de revalorisation de la situation des personnels prévues en 1999, constitue une dépense de 10,8 millions de francs, inscrite sur les chapitres 31-02, 31-15 et 31-90. Le solde total des emplois se monte à – 487 emplois, en raison principalement de la diminution du nombre d’appelés (– 1.000). Le nombre de titulaires augmente de 33. Les services de l’État vont se restructurer en Nouvelle–Calédonie. Le personnel non titulaire de l’État aura la possibilité d’accéder à des corps de la fonction publique de l’État, conformément à la loi organique du 19 mars 1999. 87 emplois de fonctionnaires sont créés (2 attachés, 11 secrétaires administratifs de classe normale de préfecture, 16 ouvriers professionnels, 10 agents administratifs, 48 agents des services techniques), en contrepartie de la suppression de 66 emplois d’agents contractuels, pour une dépense de 4,7 millions de francs. b) L’action sociale et culturelle Inscrits au chapitre 46-94, les crédits d’action sociale et culturelle destinés aux départements d’outre-mer et aux pays et territoires d’outre-mer atteignent 185,5 millions de francs en 2000. L’article 41 de ce chapitre comprend les crédits destinés au financement des chantiers de développement local dans les territoires d’outre-mer et en Nouvelle–Calédonie. Ils atteignent 27,4 millions de francs, contre 35,8 millions de francs en 1999. Ces dépenses mettent en place des solutions d’insertion d’une durée de trois mois au plus, en direction des jeunes et des adultes. L’article 50 du même chapitre contribue au financement des bourses d’enseignement supérieur des jeunes des territoires d’outre-mer suivant en métropole des enseignements non disponibles sur le territoire. Le montant de la dotation 2000 atteint 19 millions de francs, contre 2 millions de francs en 1999, à la suite du regroupement des crédits en provenance de l’article 92 – Action sociale en Nouvelle–Calédonie. Le projet de loi de finances pour 2000 marque un effort particulier pour mettre en valeur la richesse culturelle de l’outre-mer. Un fonds d’aide aux échanges artistiques et culturels pour l’outre-mer a été créé ; il sera financé à parité avec le ministère de la Culture et de la Communication. c) Le service militaire adapté Le service militaire adapté (SMA), forme de service militaire propre à l’outre-mer, qui combine la formation militaire et civique, la formation professionnelle et la participation au développement local, est présent en Nouvelle Calédonie et en Polynésie. La loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national a prévu la fin de l’appel obligatoire sous les drapeaux pour les jeunes gens nés à partir de 1979. Cette réforme concerne également le service militaire adapté, qui fera appel au volontariat. Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit la création de 600 postes de volontaires, dont 102 pour les territoires d’outre-mer. Un régime spécifique est prévu pour l’outre-mer : les volontaires comprendront 65 % de volontaires stagiaires et 35 % de volontaires techniciens. La durée du volontariat est fixée à 5 ans maximum (dont une durée de formation de 24 mois maximum). La création des postes de volontaires sur l’ensemble des départements et territoires d’outre-mer représente une dépense totale de 43 millions de francs dans le projet de loi de finances 2000. En contrepartie, 1.000 postes d’appelés (dont 101 dans les territoires d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie) et 80 emplois d’encadrement (dont 1 dans les territoire d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie) seront supprimés, pour un coût de 50,3 millions de francs. Globalement, les crédits destinés au service militaire adapté représentent pour les pays et territoires d’outre-mer un effort de 94 millions de francs. 2.– La mise en œuvre de la défiscalisation des investissements réalisés outre-mer Le régime d’aide fiscale prévu en faveur des investissements productifs réalisés dans les départements et territoires d’outre-mer est issu de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, dite « loi Pons ». Il a été ensuite régulièrement modifié jusqu’à la loi de finances n°98-1266 pour 1999. a) Rappel des dernières modifications législatives – Les dispositions de l’article 18 de la loi de finances pour 1998 Pour les personnes physiques, la déduction du montant de l’investissement du bénéfice industriel et commercial (BIC) (article 238 bis HA) est transformée en une déduction du revenu global (article 163 tervicies nouveau), les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés continuant à bénéficier d'une déduction de leurs résultats imposables (article 217 undecis nouveau). La base déductible est réduite du montant des subventions publiques attribuées à l’investissement concerné. L’imputation sur le revenu global des déficits résultant de leur exploitation par des personnes physiques n’exerçant pas à titre professionnel est supprimée. Corrélativement, l’agrément prévu au III quater de l’article 238 bis HA l’est également. La limite à partir de laquelle tout projet – dans les secteurs non soumis à agrément – doit être soumis à l’agrément préalable du ministre est abaissé à 10 millions de francs. – Les aménagements apportés par les articles 88 à 90 de la loi de finances pour 1999 L’ensemble des dispositifs de défiscalisation des investissements outre-mer est prorogé jusqu’au 31 décembre 2002. Les principales modifications apportées sont les suivantes : · les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés peuvent à nouveau réaliser des investissements par l’intermédiaire de structures « translucides » (GIE, SNC) ; la déduction fiscale est pratiquée par chaque société soumise à l’impôt sur les sociétés, à hauteur de sa participation dans la structure « translucide » ; · l’abattement du tiers prévu à l’article 217 bis du code général des impôts est supprimé pour le calcul de la déduction de l’investissement pratiquée par des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés et pour la détermination des résultats d’exploitation de cet investissement pendant sa durée normale d’utilisation ; · le champ d’application de la procédure d’agrément préalable est étendu aux secteurs dits « non sensibles » (industrie, tourisme, énergies nouvelles, agriculture, BTP, artisanat, maintenance industrielle) : – pour les investissements réalisés par les entreprises lorsque leur montant total, par programme et par exercice, excède 5 millions de francs ; – et pour les investissements, réalisés directement ou indirectement par une ou plusieurs personnes physiques agissant à titre non professionnel ou par des sociétés soumises à l’IS au travers de « structures translucides » (SNC, GIE…), lorsque le montant total des investissements par programme et par exercice excède 2 millions de francs. Corrélativement, la procédure d’accord préalable est supprimée. Les dispositions de la loi de finances pour 1999 n’ont pas eu d’incidence sur les projets d’investissement examinés en 1998, puisqu’elles s’appliquent, pour l’essentiel, aux projets réalisés à compter du 1er janvier 1999. b) Bilan financier et économique de l’application du dispositif en 1998 – La Polynésie française Le ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie indique avoir reçu au total 39 demandes (sur 539 pour l’ensemble des collectivités territoriales d’outre-mer). Le nombre d’agréments délivrés s’est monté à 22, pour un montant total d’investissements de 381,575 millions de francs, soit 12,5 % du montant total des investissements défiscalisés en 1998. Le nombre de projets agréés a été réduit de 30 % en 1998, et le montant des projets est trois fois moins élevé qu’en 1997 et 1996. Une répartition par secteurs donne les résultats suivants : · hôtellerie : 115,5 millions de francs, · tourisme/plaisance : 33,2 millions de francs (dont 10 bateaux de plaisance), · transports : 156,5 millions de francs, · industrie : 73,4 millions de francs, – La Nouvelle–Calédonie Le montant total des 10 investissements agréés s’est élevé en 1998 à 507,8 millions de francs, soit un niveau plus que doublé par rapport à 1997. La répartition sectorielle est la suivante : · tourisme/plaisance : 5 millions de francs, · transports : 108,7 millions de francs, · concessions et services publics industriels et commerciaux : 394 millions de francs, · logement : 110,9 millions de francs. Votre rapporteur spécial estime nécessaire le maintien de ce mécanisme, essentiel au développement économique des pays et territoires d’outre-mer. 3.– Le Fonds d’investissement pour le développement économique et social des territoires d’outre–mer Le Fonds d’investissement pour le développement économique et social des territoires d’outre–mer (FIDES) est régi par le décret n° 92–758 du 4 août 1992 modifié par le décret n° 94–273 du 30 mars 1994. Les ressources du fonds proviennent des crédits ouverts au budget répartis en deux sections : · une section générale, regroupant les interventions du Fonds relevant de l’action directe de l’État (chapitre 68–90) ; · une section des territoires, regroupant les interventions du Fonds relevant des compétences des territoires (chapitre 68–92). En outre, la loi référendaire n° 88–1028 du 9 novembre 1988 a créé, au sein du FIDES, un fonds d’équipement et de promotion de la Nouvelle–Calédonie (FEPNC) qui est alimenté par une répartition en provenance du chapitre 68–93 – Actions diverses pour le développement de la Nouvelle–Calédonie. Ce dispositif a été maintenu par la loi organique n° 99–209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle–Calédonie. En 1998, les crédits du FIDES en loi de finances initiale se sont élevés à 131,4 millions de francs (crédits de paiement). Les mouvements en cours de gestion, notamment un report de crédits de 326,2 millions de francs et deux arrêtés de répartition bénéficiant au FEPNC, ont porté le total des crédits de paiement à 694,9 millions de francs. Les crédits inscrits en projet de loi de finances, au titre du FIDES proprement dit, évoluent comme suit en 2000 :
Le tableau suivant répartit les dépenses du FIDES par territoire, par contrat de développement et par convention de développement.
A noter que les nouveaux contrats obéiront à une programmation particulière : 2000-2003 pour la Polynésie française et 2000-2004 pour la Nouvelle–Calédonie et Wallis et Futuna. a) L’action du FIDES en Nouvelle–Calédonie Le Secrétariat d’État à l’Outre–mer a transmis un tableau récapitulatif de la situation des crédits au 31 décembre 1998. Sur un total général cumulé de 962 millions de francs d’autorisations de programme, les crédits consommés en 1998 se sont montés à 162,6 millions de francs (avec un total cumulé de 642,4 millions de francs). 26,5 millions de francs de crédits ont concerné des opérations terminées durant l’année 1998. Parmi les opérations les plus significatives, on peut citer les travaux du stade de Païta (3 millions de francs), la promotion du tourisme dans les îles (1,7 millions de francs), le financement de l’Institut Calédonien de Participation (ICAP), la promotion de l’habitat social ou la rénovation du système d’alimentation en eau potable à Ouvéa. En ce qui concerne les opérations « en cours » (136,1 millions de francs de crédits dépensés en 1998), les plus importantes ont été les suivantes : · route Koné–Tiwaka en province Nord ; · Fonds d’électrification rurale (FER) ; · aides à l’accession à la propriété en province Nord ; · l’habitat social intérieur en province Sud (dont Ile des pins) et dans la province des Iles ; · financement du contrat de ville de Nouméa (Z.A.C de Kamere) ; · construction de l’aéroport d’Ouvéa ; · financement du fonds intercommunal de péréquation (FIP) équipement. b) Le FIDES en Polynésie française Le fonds finance le contrat de développement et l’équipement des communes, comme le montre le tableau suivant : OPÉRATIONS FINANCÉES PAR LE FIDES EN POLYNÉSIE FRANÇAISE (1998-1999)
c) L’action du FIDES dans le territoire des Terres Australes et Antarctiques françaises Au titre de l’année 1998, le territoire a présenté au comité du FIDES un montant total de programmes de 9,5 millions de francs d’équipements. Le comité a décidé l’ouverture de 1,5 millions de francs d’autorisations de programme. Les crédits de paiement correspondants ont été délégués. d) L’action du FIDES à Wallis et Futuna Le contrat de plan associant l’État et le territoire des îles de Wallis et Futuna a été signé le 14 novembre 1994. Il représente 72,6 millions de francs, dont 58,03 millions de francs à la charge de l’État. Il porte sur quatre objectifs : éducation, emploi et formation professionnelle, infrastructures et environnement. Les taux de délégation et d’engagement atteignent respectivement 80 % et 77 %. La convention de développement signée le 2 mars 1995 prévoit un effort supplémentaire de l’État de 159 millions de francs. Cette convention permet, d’une part, d’amplifier certaines opérations du contrat de plan, et d’autre part, de réaliser des opérations qui n’auraient pas pu être intégrées au contrat (promotion du logement social par exemple). B.– LES DISPOSITIFS SPÉCIFIQUES Compte tenu des besoins spécifiques exprimés par certains pays et territoires d’outre-mer, liés à leur histoire ou leur situation géopolitique, l’État a mis en place des dispositifs particuliers. 1.– La Polynésie française a) Assurer « l’après nucléaire » La convention pour le renforcement de l’autonomie économique de la Polynésie française, signée le 25 juillet 1996 entre le Premier ministre et le Président du gouvernement de la Polynésie française, prévoit le maintien des flux financiers (recettes de nature douanière et dépenses ayant un impact économique sur le territoire), qui résultaient de l’activité du centre d’expérimentation nucléaire. Elle plafonne l’engagement de l’État à 990 millions de francs. Les crédits nécessaires sont inscrits sur le chapitre 66-50 (article 21) du budget de la Défense. Au titre de la compensation des dépenses ayant un impact économique, l’État apporte son financement à un programme stratégique pour l’avenir économique et social de la Polynésie française. L’article 7 de la convention prévoit que le Haut-Commissaire constate le niveau des flux financiers réels, après consultation du président du gouvernement de la Polynésie française, à l’aide des chiffres fournis par le commandement supérieur des forces armées en Polynésie française. Les flux réels sont constitués : · des dépenses effectuées par les forces armées au titre des activités résiduelles liées au centre d’essais du pacifique, soit 337 millions de francs ; · des taxes douanières payées pour ces mêmes activités, soit 35 millions de francs ; · des dépenses du SMA (49 millions de francs). Le montant de ces flux réels est alors déduit du montant de la compensation de référence (990 millions de francs), pour déterminer les sommes attribuées à la Polynésie française, soit directement, sous la forme de dotation non affectée, soit au fonds pour la reconversion économique. Le solde, par rapport au niveau garanti de 990 millions de francs, soit 551 millions de francs, est ventilé entre : · un versement de nature fiscale à la Polynésie française (la convention garantissant un versement de recettes fiscales de 228 millions de francs, il reste à verser 228 – 35 = 193 millions de francs) ; · une attribution de la somme restante au Fonds pour la reconversion économique de la Polynésie française, soit 376 millions de francs. Les dotations attribuées au fonds ont atteint 157 millions de francs en 1997. En 1999, il est prévu d’abonder le fonds de 470 millions de francs. L’annexe 4 au projet de rapport du comité de suivi de la loi d’orientation pour l’année 1998 fait le point sur l’activité du Fonds pour la reconversion économique. 9 projets ont été retenus, dont le développement du port de pêche de Papeete, le réaménagement du port d’Uturoa et l’assainissement des eaux usées à Bora Bora. Ces neuf projets totalisent des dépenses de 188,8 millions de francs (3,4 milliards de francs CFP). Il faut y ajouter les projets relatifs au logement social et à l’emploi (104,5 millions de francs). Pour chacun des dossiers présentés, se pose la question du taux de participation du Fonds. En l’absence d’une règle commune approuvée par l’État et le territoire, la détermination du taux se fait au cas par cas, par consensus. b) Le bilan de la loi d’orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française Conformément aux dispositions de la loi d’orientation n° 94–99 du 5 février 1994, un contrat quinquennal de développement entre l’État et la Polynésie française et un contrat de ville pour Papeete ont été mis en place. L’État a fourni un effort particulier en faveur de l’éducation, du système de santé et des régimes de protection sociale, ainsi qu’au bénéfice des communes (prise en charge du FIP). Le tableau suivant fait le point sur l’évolution des transferts de l’État (dépenses civiles et militaires) vers la Polynésie française.
2.– La Nouvelle–Calédonie L’année 1998 a été marquée par la signature des Accords de Nouméa le 5 mai. La loi organique n° 99–209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle–Calédonie et la loi ordinaire ont été ensuite promulguées. Conformément à l’article 232–I de la loi organique, les élections au Congrès et aux Assemblées provinciales se sont déroulées le dimanche 9 mai 1999. Les Assemblées de province se sont réunies le 14 mai pour procéder à l’élection du président et du bureau de chaque assemblée, avant l’élection du président et du bureau du Congrès le 21 mai. Le 28 mai a eu lieu l’élection des onze membres du gouvernement. a) Le chapitre 68–93 – Actions diverses pour le développement de la Nouvelle–Calédonie La loi référendaire du 9 novembre 1988 a créé le fonds d’équipement pour la Nouvelle–Calédonie (FEPNC). La loi organique n°99–209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle–Calédonie maintient l’existence de ce fonds. Jusqu’en 1999, il est alimenté à partir des crédits du chapitre 68–93, doté de 390 millions de francs d’autorisations de programme et de 390 millions de francs de crédits de paiement pour les exercices 1998 et 1999. Le FEPNC a reçu, en 1998, en provenance du chapitre 68–93, 277,6 millions de francs d’autorisations de programme. La loi organique modifie les composantes du chapitre 68–93 : les indemnités compensatrices Santé/Enseignement (58,5 millions de francs) et la dotation spécifique collège (6 millions de francs) sont transférées sur le chapitre 41–56 nouveau créé par le projet de loi de finances pour 2000. Compte tenu de cette mesure, les crédits du chapitre 68–93 s’élèvent pour 2000 à 330,4 millions de francs d’autorisations de programmes, et 320,4 millions de francs de crédits de paiement. b) Les subventions aux établissements publics L’article 23 de la loi organique n°99–209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle–Calédonie prévoit le transfert à la Nouvelle–Calédonie de certains établissements publics d’État, notamment l’Institut de formation des personnels administratifs (IFPA), l’Agence de développement de la culture Kanak (ADCK) et l’Agence de développement rural et d’aménagement foncier (ADRAF). · L’Agence de développement rural et d’aménagement foncier (ADRAF) L’ADRAF, établissement public, a été créée par l’article 94 de la loi du 9 novembre 1988. L’agence est autorisée à acquérir des terres à vocation agricole, pastorale ou forestière, et à les rétrocéder, soit à titre gratuit à des Groupements de droit particulier local (GDPL), soit à titre onéreux dans le cadre de projets individuels. Conformément aux Accords de Nouméa, l’ADRAF devait devenir établissement territorial. Le transfert à la Nouvelle–Calédonie de l’Agence s’effectuera sur la proposition du congrès de la Nouvelle–Calédonie, par décret en Conseil d’État, qui en précisera la date et les modalités. Il donnera lieu, le cas échéant, à compensation des charges, selon le mécanisme prévu pour le transfert de compétences. Les ressources de l’Agence sont constituées de dotations de l’État, de redevances pour prestations de service, le produit des ventes et des locations ainsi que par des emprunts, dons et legs. En 1998, le budget de l’agence a été arrêté à 23,2 millions de francs, dont 6 millions de francs de ressources propres. S’agissant des crédits de l’outre–mer, la dotation 2000 est inchangée par rapport à 1999 : 7,4 millions de francs, prévue au chapitre 36-01. · L’Institut de formation des personnels administratifs Il assure la formation et le perfectionnement des agents publics en service en Nouvelle–Calédonie. L’institut a financé, en 1998, 15.840 heures de formation pour 6.920 stagiaires. Comme en 1999, le montant prévu de la subvention est de 1,9 million de francs. · L’Agence de développement de la culture canaque L’Agence a pour mission de valoriser le patrimoine kanak, d’encourager les formes contemporaines d’expression de la culture kanak, de promouvoir les échanges culturels, de définir et conduire des programmes de recherche. Son budget pour 1999 se montait à 43 millions de francs, dont une subvention de l’État d’un montant de 16 millions de francs (7 millions de francs en provenance du Secrétariat d’État à l’Outre–mer et 9 millions de francs en provenance du ministère de la culture et de la communication). Il est proposé de reconduire la même somme (16 millions de francs) pour 2000. 3.– Wallis et Futuna : l’accord particulier avec la Nouvelle–Calédonie L’accord signé à Nouméa le 5 mai 1998 stipule que « les relations de la Nouvelle–Calédonie avec le territoire des îles Wallis et Futuna seront précisées par un accord particulier. L’organisation des services de l’État sera distincte pour la Nouvelle–Calédonie et ce territoire. ». Conformément à la loi organique sur la Nouvelle–Calédonie du 19 mars 1999, cet accord devra être signé au plus tard le 31 mars 2000. Les frais éventuels de déplacement à Paris de la délégation de Wallis et Futuna pour participer aux négociations seront pris en charge par le budget du Secrétariat d’État à l’Outre–mer, dans la limite des crédits disponibles. Il semble que les conditions de négociation de cet accord particulier suscitent de l’inquiétude à Wallis et Futuna. Les autorités du territoire souhaitent en particulier qu’il préserve les intérêts des Wallisiens et des Futuniens installés en Nouvelle–Calédonie. Votre rapporteur spécial appuie cette demande. 4.– Le nickel en Nouvelle–Calédonie : projets et perspectives L’activité du nickel est une des richesses de la Nouvelle–Calédonie, surnommée parfois le « Koweit du nickel ». Les autorités politiques ont essayé de promouvoir son développement. a) Les projets néo–calédoniens dans le marché mondial du nickel — Un marché mondialisé et cyclique L’étude réalisée en 1998 par l’ITSEE (l’Institut Territorial des Statistiques et des Études économiques de la Nouvelle–Calédonie) présente les enjeux mondiaux de cette activité, vitale pour l’équilibre économique de la Nouvelle–Calédonie. L’industrie du nickel (extraction du minerai et métallurgie) est un secteur mondialisé, où les acteurs agissent en fonction de données à caractère global, s’affranchissant de contraintes nationales ou régionales. L’industrie mondiale du nickel, après avoir connu entre 1980 et 1983 l’une des crises les plus graves de son histoire, a connu une forte reprise jusqu’en 1994, qui a ensuite fait place à une baisse des cours sur le marché mondial du nickel. · Les ressources minières et la production Le nickel, relativement abondant dans le monde, se présente à l’état naturel sous deux formes : les minerais sulfurés (entre 1 et 2 % de nickel contenu) et les minerais oxydés, composés des latérites (entre 1,5 et 2 %) et les garniérites (de 2,2 % à 3 %). Il est difficile d’estimer précisément les réserves mondiales totales, dites « ressources », puisque certains gisements ne sont exploitables que dans des conditions techniques ou financières particulières. Les gisements exploitables actuellement (« disponibles ») représentent entre 60 et 80 millions de tonnes de nickel contenu. L’inventaire des gisements n’est pas terminé, et les ressources connues et estimées s’élèveraient à environ 230 millions de tonnes de nickel contenu, la Nouvelle–Calédonie représentant 20,2 % ce total (et 25 % des réserves disponibles). En Nouvelle–Calédonie, les réserves riches en minerais se situent plutôt dans le centre et le nord, et les autres ressources de minerais oxydés à teneur plus faible (latérites) sont situées dans le sud, près de Goro. De 1994 à 1998, la production mondiale de nickel a cru de 26 %. Les principaux pays producteurs de nickel sont, par ordre décroissant, la Russie, le Canada, l’Australie et la Nouvelle–Calédonie (cette dernière représente 11,3 % de la production mondiale en 1998). Le marché est très concentré autour de quelques entreprises : Inco (entreprise canadienne, numéro un du secteur), Falconbridge (Canada), Eramet (France) et Western Mining Corporation (Australie). · La consommation mondiale de nickel Le nickel est un élément d’alliage permettant la fabrication d’aciers inoxydables, d’aciers spéciaux et de superalliages. Les principaux clients sont les pays industrialisés, le Japon consommant 20 % de la production mondiale de nickel. Depuis quelques années, la consommation stagne, malgré un vif rebond cette année. Les producteurs d’inox recourent aux techniques de recyclage de déchets d’inox, et les pays d’Asie du Sud–est, touchés par la crise financière, ont fortement ralenti leur demande (– 10,6 % en 1998). · Les cours du nickel Les cours libellés en dollars américains présentent un caractère fortement cyclique. Les déséquilibres entre l’offre et la demande ont provoqué une chute du cours durant l’année 1998, accentuée par le retrait des fonds d’investissement américains du marché des matières premières. En effet, les progrès dans les procédés de traitement des minerais (extraction du cobalt), les exportations de minerai russe, et la compétition sévère entre les producteurs, exacerbée par une baisse de la demande, ont stabilisé les prix du nickel en 1998 à un prix historiquement faible (il s’agit de la plus forte chute enregistrée depuis 1986). Depuis, la remontée du cours a été alimentée par la reprise économique en Corée et à Taïwan. — Le marché néo–calédonien · L’extraction Un acteur majeur domine l’extraction du minerai en Nouvelle–Calédonie : la Société le Nickel (SLN), dont la production totale représente, en 1998, 44 % de la production de la Nouvelle–Calédonie. La SLN est une filiale du groupe français Eramet, lui–même contrôlé à hauteur de 55 % par le holding public d’entreprise de recherches et d’activités pétrolières (ERAP). Il y a également six sociétés minières indépendantes, la plus importante étant la Société Minière du Sud Pacifique (SMSP), avec sa filiale Nouméa Nickel. La SMSP est une société anonyme. En 1990, après la signature des Accords de Matignon, M. Jacques Lafleur a vendu la SMSP, dont il était le pricipal actionnaire, à deux sociétés d’économie mixte : la société de financement et d’investissement de la province Nord (SOFINOR) et la société de développement des Iles Loyauté (SODIL). La SMSP, détenue à 87,3 % par la SOFINOR et à 4,6 % par la SODIL (données au 8 avril 1998), a une dizaine de filiales opérant dans les secteurs suivants : mine, prospection et chalandage. Le minerai extrait est exporté majoritairement vers le Japon, en ce qui concerne les garniérites, et l’Australie pour les latérites. Le tableau suivant récapitule les principales données chiffrées concernant le minerai calédonien au cours des cinq dernières années :
· La métallurgie du nickel La Société le Nickel possède à Doniambo, près de Nouméa, dans la province Sud, une usine métallurgique produisant des ferronickels (composés métalliques contenant en moyenne 25 % de nickel et 70 % de fer) et des mattes (75 % de nickel et 20 % de soufre). La production de l’année 1998 s’est établie à 57.000 tonnes. La forte chute des prix du nickel a contraint Eramet en 1998 à programmer une réduction sur trois ans de ses coûts (– 15 %) et de ses effectifs (suppression de 300 postes sans licenciements) en Nouvelle–Calédonie. Le tableau ci–dessous récapitule les principales données concernant les produits métallurgiques produits en Nouvelle–Calédonie.
L’activité nickel représente 92 % des exportations totales du territoire et emploie environ 4,2 % de la population active (données 1996). De 1994 à 1997, le nombre global d’emplois liés au secteur « Mines et métallurgie » a augmenté de 17,5 % pour atteindre 3.585 salariés. — Les projets néo–calédoniens Compte tenu de l’existence d’un site unique en Nouvelle–Calédonie de valorisation du minerai (Doniambo), Parmi ces projets, trois retiennent particulièrement l’attention. Le projet d’usine métallurgique du Nord associe la SMSP et Falconbridge sur le site minier du Koniambo, que votre votre rapporteur spécial a visité. C’est un projet d’unité pyrométallurgique (par fusion de garniérites), d’une capacité annuelle à terme de 54.000 tonnes. Eramet et Queensland Nickel ont projeté de s’associer, à parts égales, pour construire une usine métallurgique dans le Nord (capacité de 20.000 à 30.000 tonnes de nickel par an). La volonté des promoteurs a été contrée par l’évolution du cours du nickel. Inco Limited (États–Unis) a lancé le projet Goro Nickel, site qu’a également visité votre rapporteur spécial. Les travaux de l’usine pilote, qui produira à terme 12 tonnes de nickel–métal par jour, ont commencé afin de confirmer l’intérêt économique du traitement des latérites par le procédé développé par Inco (traitement hydrométallurgique par lixviation). Les réserves de Goro sont estimées à 165 millions de tonnes, et Inco compte produire annuellement 60.000 tonnes. La technique de métallurgie utilisée devrait permettre d’extraire aussi du cobalt, ce qui améliorerait considérablement le bilan financier de l’opération. L’usine pilote est entrée en fonction en octobre dernier. La réalisation de ces projets augmenterait considérablement la valeur ajoutée produite en Nouvelle–Calédonie. Cependant, compte tenu de la saturation actuelle de la demande de nickel, de la taille des projets développés à l’étranger, notamment au Canada, et de l’évolution du cours du nickel, on peut se demander s’il existe de la place pour ces deux projets concurrents. En effet, la note de l’ITSEE estime qu’au niveau mondial, la production supplémentaire de minerais représentée par les projets existants se monte à 500.000 tonnes de nickel (métal contenu), à laquelle pourrait s’ajouter le recyclage prochain des pièces de monnaie (démonétisation) en nickel de la zone euro (environ 100.000 tonnes). Le Congrès de la Nouvelle–Calédonie a adopté à la fin de l’année 1998 la création d’un Fonds de concours pour le soutien conjoncturel du secteur minier. Il est alimenté par toutes dotations en provenance des entreprises du territoire des provinces, des communes, des Sociétés d’économie mixte, de l’État ou de l’Union Européenne. Les recettes fiscales affectées à ce fond de concours seront prises en compte pour le calcul des dotations aux provinces et aux communes. La délibération du Congrès définit les conditions dans lesquelles le Fonds peut intervenir. De plus, il est créé un Observatoire de la conjoncture minière, qui formulera des propositions aux pouvoirs publics. b) La gestation du projet de l’usine du Nord — Une exigence de nature politique Le projet de la construction d’une usine métallurgique dans le nord du territoire a été régulièrement évoqué depuis les années 1960. Il est devenu un enjeu politique. Les Accords de Matignon, signés en 1988, visaient à un certain rééquilibrage économique entre le sud et le nord de la Nouvelle–Calédonie. Dans cet esprit, la province Nord a acquis 75 % de la SMSP. Elle dispose également d’une holding de participations (SOFINOR), qui comptait, au 1er janvier 1999 44 filiales, dont 11 dans le secteur de la mine, 15 dans le tourisme et 11 PME-PMI. Plus récemment, l’engagement de discussions institutionnelles sur l’avenir de la Nouvelle–Calédonie, qui aboutirent ultérieurement à la signature des Accords de Nouméa le 5 mai 1998, fut subordonné par l’un des partenaires, le Front de libération nationale kanak socialiste, à la résolution du « préalable minier », c’est à dire la confirmation du principe de l’installation d’une usine métallurgique en province Nord. Toute réflexion sur ces problèmes miniers doit nécessairement intégrer le poids de la coutume dans la communauté kanak. En effet, le démarrage d’une exploitation minière ou, a fortiori, la construction d’un site de valorisation métallurgique, exige des aménagements fonciers d’envergure et donc le passage devant les autorités coutumières. Les troubles récents suscités par la construction de l’usine–pilote de Goronickel dans la province Sud ont souligné l’importance de cette exigence. — Une réponse industrielle L’exigence politique de la construction de l’usine dans la province Nord eut, dans un premier temps, une réponse industrielle. En mars 1996, la SMSP et le groupe canadien Falconbridge présentent conjointement un projet d’usine pyrométallurgique basée en province nord. Cette implantation industrielle nécessite des réserves suffisantes en minerai. Son principe reçoit le soutien des autorités de la province Nord et du congrès du territoire. Les dirigeants de Falconbridge projettent de produire du métal à un prix de revient extrêmement bas (1,2 dollars la livre). L’implantation nécessite notamment d’importants travaux de desserte du site (infrastructures portuaires et routières adéquates), ainsi que la construction d’une centrale électrique. Falconbridge évalue l’impact en termes d’emplois à 800 emplois directs et 2.000 emplois indirects. Le coût global de l’investissement est estimé entre 6 et 8 milliards de francs. Dans un deuxième temps, la mission conduite par M. Philippe Essig, à la suite d’une lettre de mission du Premier ministre en date du 16 juillet 1997, a permis de confirmer la possibilité de réaliser une usine métallurgique dans le nord, moyennant un accès large à la ressource minière, sur la base de 54.000 tonnes par an. Le 31 octobre, le rapport remis par M. Essig préconise un échange de massifs entre la SLN et la SMSP. Après de longues négociations, ce qu’on a appelé les « Accords de Bercy » sont signés le 1er février 1998. Ils organisent l’échange de deux gisements : Poum (qui appartient à la SMSP) et Koniambo (propriété de la Société Le Nickel). — Le montage juridique complexe des « Accords de Bercy » Ce protocole et ses nombreuses annexes, conclus par la SMSP, Eramet, la SLN, l’État et le territoire, garantissent aux deux promoteurs de l’usine du nord (SMSP et Falconbridge), la disponibilité de la ressource minière de Koniambo lors de l’entrée en service éventuelle de l’usine, et le retour du massif à la SLN, si la décision de la construction de l’usine n’est pas prise. L’État garantit le processus, et, par le versement d’une soulte, indemnise Eramet, société–mère de la Société Le Nickel (SLN). La soulte est versée en même temps que les droits miniers des gisements de Koniambo et de Poum à une structure ad hoc et juridiquement indépendante appelée l’Entité. Il s’agit d’une société par actions simplifiées détenue à 99 % par l’État via l’Agence française de développement (AFD), Eramet et la SMSP détenant chacun une action. L’article 5 des statuts de l’AFD précise que l’agence « gère pour le compte de l’État des opérations financées sur des crédits qui lui sont attribués par les ministres concernés dans les termes fixés par des conventions spécifiques ». L’Entité, dont la présidence est désignée dans des conditions examinées plus loin, est chargée de veiller au bon déroulement de l’accord. La forme de la société par actions simplifiées, dont le régime juridique est fixé par la loi du 3 janvier 1994, permet d’échapper à certaines contraintes de la société anonyme. Selon le schéma adopté par le protocole, la SMSP et la SLN vendent leurs droits miniers à l’Entité. L’Entité créée alors deux filiales portant les titres des deux massifs miniers. Les droits miniers seront définitivement répartis par l’Entité entre la SLN et la SMSP, lorsque les conditions posées par le Protocole seront remplies. Si le projet ne se concrétise pas, Eramet devra rembourser une partie de la soulte. c) L’état d’avancement du processus Après la signature par Falconbridge et la SMSP d’un accord de partenariat industriel, l’étude de faisabilité a été lancée en juillet 1998. L’étude se déroulera de 1998 à janvier 2005. Un bilan d’étape sera fait en 2002. Ce bilan, après avis d’un collège d’experts, pourra conduire à l’interruption du processus s’il ne se poursuit pas normalement. Jusqu’à présent, il semble que les transferts d’informations sur les massifs entre la SMSP et la SLN prévus par le Protocole aient été bien réalisés. Le 6 février 1998 est intervenu un versement de 1 milliard de francs du Trésor à l’AFD, suivi le 15 septembre 1998 d’un deuxième versement du Trésor à l’AFD de 90 millions de francs. L’AFD a ensuite fait les versements suivants : · versement de 50 millions de francs à la SLN le 5 mars 1998 ; deuxième versement à la SLN de 770 millions de francs le 11 septembre 1998 ; · 180 millions de francs à Eramet le 11 septembre 1998 ; · versement de la rémunération à la Présidence de l’Entité le 25 septembre 1998 ; · deux versements à l’Entité de 49,999 millions de francs et 39,990 millions de francs, pour acheter les sites de Poum et du Koniambo. Quant au partenaire de la SMSP, l’entreprise Falconbridge, le rapport annuel 1998 fournit les données suivantes. En 1998, l’entreprise a dégagé 1.673,756 millions de dollars canadiens de produits d’exploitation, mais a essuyé des pertes d’un montant de 36,398 millions de dollars. Le groupe fondé en 1928 emploie 6 700 personnes dans 14 pays. C’est le troisième producteur de nickel affiné et le quatrième pour le cobalt. La société vise à doubler son chiffre de production en ce qui concerne le nickel d’ici l’an 2010. Falconbridge a une grande expérience de l’exploitation minière, dans des conditions climatiques extrêmes, puisqu’elle possède la mine de Raglan, située au cœur de la région du Nuvanik, dans le nord québécois, où elle produit du concentré nickel–cuivre. Elle affirme mettre en pratique une « politique de développement durable ». Votre rapporteur spécial a d’ailleurs été favorablement impressionné par les premiers résultats de l’étude préliminaire (« Politique de développement durable, programme d’études environnementales, communication et intégration avec les communautés locales ») réalisée sur le site du Koniambo. * * * d) Les réserves exprimées par votre votre rapporteur spécial Votre rapporteur spécial sait l’importance de la réalisation d’un tel projet pour le développement économique de la Nouvelle–Calédonie, lui–même indispensable à la coexistence harmonieuse des communautés. Il est également conscient des exigences de confidentialité et de secret ayant entouré ces opérations complexes. Néanmoins, il lui semble indispensable d’exprimer des réserves sur six points précis. 1. Les fonds finançant l’indemnisation proviennent du Compte d’Affectation Spécial n°902–24 – Produits de cessions de titres, parts et droits de société, à hauteur de 1.000 millions de francs au titre de la gestion 1997 et de 90 millions de francs au titre de la gestion 1998, comme l’a confirmé à votre rapporteur spécial le Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie. Ils ont ensuite transité par l’Agence française de développement, avec qui le Trésor a conclu une convention afin de définir précisément son rôle. Il semble que la définition des comptes d’affectation spéciale n’autorise pas de telles opérations. Le compte 902–24 est dédié aux opérations de « respiration » du service public. Dans l’espèce, il s’agit moins de prises de participations ou de dotations en capital que du versement indirect à deux entreprises, via l’AFD, d’une indemnité pour préjudice. 2. Le protocole d’accord en date du 1er février 1998 prévoit la désignation d’une personne morale chargée de présider la SAS Entité, qui regroupe les titres miniers et qui exécute toutes les dispositions du protocole. Deux options étaient envisageables : soit une société constituée sous forme usuelle et détenue par trois banques désignées par les trois parties, soit un trust company de réputation internationale, désigné à l’unanimité. Les consultations visant à désigner le président ont répondu à la double exigence de mise en concurrence et de préservation du secret. Une solution à trois banques, coûteuse, est apparue aussi risquée, puisqu’elle était susceptible de reproduire les différends éventuels entre les parties. La solution de type trust a été finalement retenue. Le cabinet, filiale d’une grande banque, est une structure spécialisée dans la gestion et l’administration de sociétés ad hoc ; son offre était la moins–disante. Ce cabinet est localisé à Jersey. Selon les explications données à votre rapporteur spécial par le Ministère de l’Économie, des Finances et d’Industrie, cette localisation s’expliquerait uniquement pour des raisons juridiques : la formule du trust ne pourrait être mise en place que dans un pays de droit anglo–saxon. Aucune considération de nature fiscale n’aurait joué, seules les rémunérations du Président ayant été versées à Jersey. Il a été affirmé à votre rapporteur spécial que les indemnités versées n’avaient pas transité par Jersey. Si la formule du trust apparaissait comme la plus appropriée, rien ne justifiait que celui-ci soit domicilié dans un « paradis fiscal ». La lutte contre les privilèges des paradis fiscaux devient un objectif essentiel de la politique des pays industrialisés, et particulièrement de la France et de l’Union européenne. On peut donc se demander si ce choix est optimal, et si, dans ces questions, il ne convient pas de faire preuve de plus d’exemplarité. En outre, les intérêts produits par les sommes versées à l’AFD à partir du compte d’affectation spéciale n° 902–24 financent les frais de fonctionnement. Ceci constitue un manquement manifeste aux règles budgétaires normales et une gestion de fait des fonds publics. 3. En ce qui concerne l’indemnité versée à SLN–Eramet, le protocole du 1er février 1998 prévoit l’indemnisation par l’Entité des pertes subies par Eramet et la SLN, compte tenu de la disparité, en tonnage et en teneur de nickel, entre les massifs de Poum et du Koniambo. Il prévoit aussi le recours à des experts pour déterminer la méthode d’évaluation et son montant. L’indemnisation de la SLN et d’Eramet a souvent été ramenée au chiffre « rond » de 1 milliard de francs, versé en février 1998 à l’AFD. Le chiffre retenu est plus élevé que la simple valeur des titres miniers de Koniambo : il intègre la perte de jouissance consécutive et la perte des profits futurs éventuels qu’aurait pu fournir à la SLN le massif. Le protocole est conclu le 1er février, et la somme a été versée à l’AFD le 6 février. Le montant de l’indemnité semble donc avoir été fixé avant l’étude réalisée par les banques Fleming et Clinvest. Il a été impossible à votre rapporteur spécial d’avoir communication du contenu de cette étude, dont la fourchette d’estimation serait très large (entre 500 millions de francs et 1,4 milliards de francs). Par rapport au coût global estimé du projet (entre 6 et 8 milliards de francs de francs), une indemnisation de 1 milliard de francs peut paraître d’un montant très élevé, même exagéré. 4. Il existe un mécanisme d’amortissement progressif de l’indemnité, au bénéfice d’Eramet et de la SLN. Une partie du résultat 1998 d’Eramet et de la SLN est constituée de l’indemnisation des frais d’études engagés et de l’amortissement de l’indemnité. Conformément au protocole, si les actions de la SAS Koniambo sont cédées à la SLN, Eramet/SLN devra rendre à l’Entité l’indemnité perçue, augmentée d’un intérêt (fixé à l’issue d’une procédure d’expertise), mais diminuée d’une indemnité compensatrice pour le préjudice subi par Eramet/SLN à cause de l’indisponibilité de Koniambo. Cette « rémunération pour préjudice » resterait définitivement à Eramet. Le montant de cette rémunération, fonction de la durée de l’immobilisation, serait donc maximal si le massif est rendu à Eramet en 2005. Eramet devrait alors rendre la soulte, éventuellement diminuée de l’indemnisation citée plus haut, avec des intérêts dont le montant serait calculé sur la base des taux d’intérêt des obligations assimilables au Trésor. Si le projet ne voit pas le jour, l’indemnisation que devra verser le Trésor sera très lourde pour les finances publiques. Il faut de plus s’assurer qu’Eramet et la SLN aient toujours les moyens de rembourser, éventuellement, la somme prévue par le protocole. Cette question se révèle encore plus délicate après les changements de capital intervenus dans les deux entreprises. 5. Les garanties apportées par l’État reposent sur la fiabilité des acteurs. Certes, Falconbridge, qui a créé une filiale locale en Nouvelle–Calédonie, a engagé un programme de reconnaissance d’un montant total d’environ 400 millions de francs sur 4 à 5 ans. Ces travaux semblent suivre un déroulement satisfaisant. L’entreprise Falconbridge garde l’entière propriété des études, même si elle ne participe finalement pas à la construction de l’usine. Cette connaissance représente un avantage non négligeable dans la compétition mondiale. L’entreprise pourrait considérer les accords de Bercy comme un moyen de se constituer des réserves, sans procéder immédiatement à leur coûteuse exploitation, ou au moins, de les « geler », afin d’éviter leur utilisation par un éventuel concurrent. On peut s’interroger sur la capacité de la SMSP de devenir le partenaire à 51 % de Falconbridge dans une entreprise de cette envergure. Certes, grâce à une politique commerciale remarquable, la SMSP représente depuis quelques années une indéniable réussite industrielle en Nouvelle–Calédonie, notamment à l’exportation. La SMSP devrait exporter cette année entre 2,9 et 3 millions de tonnes de nickel, chiffre qui intègre les conséquences des rachats des entreprises Nouméa Nickel et Nickel Mining Corporation. Cependant, il a été impossible de fournir à votre rapporteur spécial les comptes 1998 approuvés de la SMSP. L’année 1998 semble avoir été mauvaise en termes de chiffre d’affaires pour la SMSP et la holding SOFINOR. L’entreprise a développé un programme de reprise de mines en difficulté, et ses engagements dans l’hôtellerie n’auraient pas été fructueux. La société a alourdi son endettement avec la reprise d’un immeuble à Nouméa. Or, le contexte politique néo–calédonien interdit d’envisager l’effondrement éventuel de cette société d’économie mixte. Il importe donc que l’État et la Nouvelle–Calédonie, qui ont apporté leur garantie à un projet industriel en partie porté par la SMSP, suivent attentivement la situation financière de l’entreprise. Cela relève aussi de la responsabilité de la province Nord. Rappelons qu’une des clauses du protocole impose à la SMSP de rester majoritairement détenue par les institutions publiques du territoire. Les enjeux industriels et politiques deviennent trop importants pour que la réussite de l’opération soit hypothéquée par une déroute financière de la SMSP, ou subordonnée, le moment venu, à une demande d’engagement supplémentaire de fonds par l’État. 6. Les conditions du transfert d’une partie du capital de SLN et d’Eramet à une structure territoriale de Nouvelle–Calédonie restent imprécises. L’article 3 de la loi n° 99–210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle–Calédonie dispose que « les actions détenues par l’État ou pour son compte dans des sociétés exerçant principalement leurs activités en Nouvelle–Calédonie pourront être cédées selon les modalités requises pour chacune d’entre elles ». L’État a décidé des modifications du capital d’Eramet et de sa filiale SLN. Le 11 février 1999 a été lancé un processus aboutissant à la parution du décret n°99–376 du 17 mai 1999 autorisant l’entreprise de recherches et d’activités pétrolières (ERAP) à transférer au secteur privé la majorité du capital de la société Eramet SA. La commission des participations et des transferts a émis un avis favorable le 6 mai 1999. A la fin des opérations projetées, l’ERAP détiendra 30 % de la SLN et environ 27,8 % d’Eramet. A cette date, Eramet ne détiendra plus que 60 % de la SLN, mais détiendra 100 % du groupe métallurgiste SIMA (3.456 millions de francs de chiffre d’affaires en 1998). Les anciens actionnaires de SIMA détiendront au total environ 43,1 % d’Eramet. Ces opérations comportent également des pactes d’actionnaires et seront accompagnées : · du transfert à la COGEMA des actions d’Eramet encore en possession de l’ERAP ; · du transfert d’une partie du capital d’Eramet, dans des conditions encore indéterminées, à une structure publique calédonienne. Le montant de cette dernière opération représente, selon le cours de l’action Eramet, environ 750 millions de francs. Elle constitue donc une sorte de « libéralité » au profit de la Nouvelle–Calédonie, qui ne peut être envisagée que par voie législative, ce qui n’a pas été le cas. Les Accords de Nouméa et ses lois d’application (organique et simple) ne peuvent fonder cette opération. Selon les réponses fournies par le Secrétariat d’État à l’Outre–mer, une « Société territoriale calédonienne de participation et d’investissement » a été créée ; elle gérera les participations dans le capital de la SLN et d’Eramet au profit des trois SEM provinciales (Promo Sud, Sofinor et Sodil). * * * Votre rapporteur spécial considère que le projet d’usine métallurgique de nickel sur le site de Koniambo est une opération plus politique qu’industrielle. Elle ne respecte pas certaines normes budgétaires et juridiques. Son coût est, de plus, très élevé pour l’État. En outre, alors que l’État s’est engagé à garantir le processus, la bonne fin des opérations est très incertaine. Il y a là un risque particulièrement élevé pour les finances publiques. IV.– LES FINANCES LOCALES L’évaluation de l’état des finances des différentes collectivités des pays et territoires d’outre–mer (territoires, provinces…) doit intégrer le changement institutionnel intervenu en Nouvelle–Calédonie en 1999. L’analyse des comptes des différentes collectivités révèle des évolutions différenciées, dans un contexte général de dépendance financière vis-à-vis de l’État. A.– LES INDISPENSABLES CONCOURS DE L’ÉTAT Les subventions de l’État transitent par le budget du Secrétariat d’État à l’Outre–mer et par des dotations globales. 1.– Les subventions inscrites au budget du secrétariat d’État à l’Outre-mer a) Les subventions de fonctionnement Les subventions sont inscrites au chapitre 41–91 – Subventions de caractère facultatif aux collectivités locales des départements d’outre–mer, aux budgets locaux des territoires d’outre–mer et de la Nouvelle–Calédonie et à divers organismes. L’article 10 permet de verser au territoire de Wallis et Futuna une subvention de fonctionnement de 3,3 millions de francs, soit un montant égal à celui inscrit dans la loi de finances pour 1999. La subvention versée aux terres australes et antarctiques françaises atteint 46,7 millions de francs. L’article 31 concerne la Nouvelle–Calédonie. L’article est abondé par des transferts en provenance du chapitre 68–93–Actions diverses pour le développement de la Nouvelle–Calédonie). En 1999, la dotation initiale, destinée au Fonds intercommunal de péréquation, s’élevait à 5,9 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 2000 n’abonde plus ce chapitre. Un mécanisme d’abondement joue pour l’article 34 (dotations aux provinces de Nouvelle–Calédonie), qui n’est pas doté en loi de finances initiale. Il a été ainsi transféré pendant l’exercice budgétaire 1998 une somme de 105 millions de francs, dont 59 millions de francs au titre de l’indemnité compensatrice pour charges d’enseignement primaire et d’assistance médicale gratuite aux provinces de Nouvelle–Calédonie, 6 millions de francs pour la dotation spécifique aux collèges pour les provinces, et 40 millions de francs pour le FEPNC au titre des contrats de développement. Pour 2000, les indemnités compensatrices santé/enseignement et la dotation spécifique collège, qui faisaient l’objet d’une répartition en cours d’année sur le budget des provinces par le biais de cet article 34, sont transférées sur le chapitre 41-56 (nouveau). L’article 40 autorise le gouvernement à verser une subvention alimentant les ressources de communes de la Polynésie française. Ce mécanisme, conformément à l’article 12 de la loi n°94–99 du 5 février 1994 portant loi d’orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française, a pris fin en 1998. Il n’est donc pas doté dans le projet de loi de finances pour 2000. b) Les subventions d’investissement Les subventions de l’État aux collectivités locales des territoires d’outre–mer sont inscrites au FIDES, chapitre 68-90 (2,5 millions de francs de crédits de paiement en section territoriale, et 30 millions de francs pour la section générale, bénéficiant aux communes de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française), et au chapitre 67-51-Travaux divers d’intérêt local. En ce qui concerne ce dernier chapitre, 5 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000 (montants identiques à la loi de finances pour 1999). Les autorisations de programme à l’article 10 du chapitre 67–51 se sont élevées à 0,942 millions de francs, et ont bénéficié à la Polynésie française et à Wallis et Futuna. 2.– Les dotations globales Jusqu’en 2000, les pays et territoires d’outre–mer n’étaient concernés directement ni par la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui est versée aux départements, aux communes ou aux circonscriptions de Wallis et Futuna, ni par la dotation globale d’équipement (DGE), réservée aux communes. Le projet de loi de finances pour 2000 créée un nouveau chapitre 41–56–Dotations globales pour la Nouvelle–Calédonie, avec un article 10 - Dotation globale de compensation, doté de 11,7 millions de francs, et un article 20 - Dotation globale de fonctionnement, doté de 393,7 millions de francs. Le fonctionnement de ce chapitre est abordé dans la section suivante. Le montant de la DGF par habitant en 1999, qui connaît une augmentation globale de 3,5 % en 1999 (contre 1,2 % en 1998) est de 1.281,77 FF pour la Polynésie française, 1.284,68 FF pour la Nouvelle–Calédonie et de 1.311,87 FF pour Wallis et Futuna. B.– LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS EN 1998 ET EN 1999 On abordera la situation des territoires, avant d’examiner la gestion des collectivités « infra–territoriales » (provinces, communes…). 1.– Les territoires a) La Nouvelle–Calédonie après les Accords de Nouméa L’État a pris les moyens nécessaires au respect des engagements pris vis–à–vis des partenaires aux négociations sur l’avenir du territoire. A cette fin, le chapitre budgétaire 41-56-Dotations globales pour la Nouvelle–Calédonie rassemble : · une dotation globale de compensation destinée à financer les transferts de compétences bénéficiant à la Nouvelle–Calédonie ; · une dotation globale de fonctionnement (D.G.F.) destinée aux provinces. — Principe du financement des transferts de compétences Les articles 21 et 22 de la loi organique n° 99–209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle–Calédonie définissent les compétences d’attribution réservées à l’État d’une part, à la Nouvelle–Calédonie, d’autre part. L’article 20 de la loi organique réserve une compétence de principe aux provinces. Les transferts immédiats de compétences (au premier janvier 2000) de l’État à la Nouvelle–Calédonie concernent une série de domaines, où l’ancien territoire obtient surtout une compétence de réglementation. Conformément à la loi organique, d’autres transferts de compétences interviendront ultérieurement. — Incidence budgétaire L’article 55 de la loi organique pose le principe d’une compensation intégrale par l’État des charges financières correspondant aux compétences nouvelles transférées par la loi à la Nouvelle–Calédonie et aux provinces. Le décret d’application retient comme base de calcul de la compensation le montant des dépenses annuelles effectuées par l’État lors du transfert de compétences. A cet effet, une dotation globale de compensation est inscrite à l’article 10 du chapitre 41–56. La dotation versée à chaque collectivité sera libre d’emploi. L’impact budgétaire sur les dépenses de l’État en gestion 1999 s’est traduit par un surcoût des frais de fonctionnement de 2 millions de francs, délégués au Haut–Commissariat sur le chapitre 34–96, article 30 (avec un financement par redéploiement). Le transfert de compétences induit des frais de fonctionnement et d’équipement administratif plus élevés pour le Haut–Commissariat. Certains services étaient hébergés dans des locaux appartenant au territoire. Ces frais supplémentaires sont prévus par le projet de loi de finances (1,5 millions de francs en fonctionnement et 3,5 millions de francs d’autorisations de programme). Le projet de loi de finances propose de tirer les conséquences du transfert de compétence en matière de commerce extérieur et d’inspection du travail, qui se traduit pour l’État par la suppression de 4 emplois budgétaires et une diminution des frais de fonctionnement, dont les crédits sont transférés sur la dotation globale de compensation, à hauteur de 991.074 FF. b) La santé financière de la Nouvelle–Calédonie Le budget primitif de la Nouvelle–Calédonie, pour l’exercice 1999, se monte en dépenses et en recettes à 3.906,1 millions de francs, en progression de 4 %. — La section de fonctionnement Elle se monte à 3.852,9 millions de francs, soit 98,6 % du budget total. La fiscalité indirecte représente 62,4 % des ressources fiscales. Les contributions de l’État représentent 8,3 % des recettes de fonctionnement. Près de 70 % des dépenses de fonctionnement sont des dépenses de transfert aux provinces et aux communes. En particulier, les dotations obligatoires aux provinces, allouées en fonction des règles de répartition définies par la loi référendaire du 9 novembre 1988 (articles 33 et 35), représentent 1.931,6 millions de francs. Le montant du fonds intercommunal de péréquation s’établit à 437,9 millions de francs, et celui du fonds intercommunal de péréquation équipement à 22,9 millions de francs. Le montant des frais financiers et des frais de fonctionnement reste peu élevé. L’épargne brute diminue à 188,9 millions de francs. Le ratio épargne brute sur recettes réelles de fonctionnement est faible (4,9 %). — La section d’investissement et la dette Les dépenses d’investissement se montent à 242,1 millions de francs. Elles se décomposent en travaux de voirie, en dépenses de bâtiment et d’équipement et en transports et communication. Le remboursement en capital de la dette demeure le poste le plus important des dépenses de la section d’investissement, avec 83,7 millions de francs. L’annuité de la dette représente 118,8 millions de francs. L’épargne nette est de 105,2 millions de francs, soit 2 % des recettes de fonctionnement. Le ratio annuité de la dette sur capacité courante de financement (épargne brute + intérêts de la dette) se monte à 53 % en 1999. Si la situation financière de la Nouvelle–Calédonie est loin d’être préoccupante, l’ancien territoire doit cependant affronter un problème de trésorerie. La collectivité a accordé de nombreux dégrèvements d’impôts et des aides, qui pèsent sur son équilibre, en réduisant sa marge de manœuvre. c) La Polynésie française Le budget primitif 1999 s’est élevé à 5.337,2 millions de francs, soit une augmentation de 14 %. — La section de fonctionnement Les recettes de fonctionnement s’élèvent à 4.233,6 millions de francs, soit une hausse de 7 %. La fiscalité devrait rapporter 3.630 millions de francs. Les produits de la fiscalité indirecte représentent 61,4 % des recettes de fonctionnement ; la TVA, entrée en vigueur le 1er janvier 1998, devrait rapporter près de 600 millions de francs pendant l’exercice 1999. En 1999, sont supprimées définitivement la taxe nouvelle de protection sociale (TNPS) et la taxe spéciale de protection de l’environnement. L’étape suivante sera la suppression du droit fiscal d’entrée et le relèvement progressif des taux de la TVA. La taxe de développement locale, qui frappe les produits importés concurrents, voit son taux passer de 1 à 2 %, et le taux de la TIPP augmente de 5 % à 11 %. La contribution de solidarité territoriale, créée en 1994, perçue au taux de 0,5 % à 5 % selon la tranche d’imposition, se compose de quatre contributions distinctes assises sur les revenus. Elle contribue au financement du régime de solidarité territorial à hauteur de 28,6 % (218 millions de francs). Ce régime permet d’assurer une couverture sociale aux Polynésiens les plus démunis, soit 50.000 personnes environ. Les subventions de l’État, d’un montant de 382 millions de francs, représentent 9 % de la section de fonctionnement. La majeure partie des dépenses de fonctionnement est constituée de dépenses de transfert, qui concernent notamment les régimes de protection sociale (655 millions de francs) et le FIP. Les frais de personnel sont le second poste des dépenses de fonctionnement, en augmentation de 7,4 %. L’épargne brute se monte à 673,6 millions de francs, soit 15,9 % des recettes de fonctionnement. — La section d’investissement Les recettes d’investissement atteignent 1.100 millions de francs, dont 770 millions de francs de subventions de l’État. Il est prévu un recours à l’emprunt de 330 millions de francs. La situation financière satisfaisante du territoire de la Polynésie française lui a permis à la fois de financer les investissements et de rembourser une partie significative de sa dette. d) Le territoire de Wallis et Futuna — Appréciation de la santé financière Le budget primitif 1999 s’élève à 117,2 millions de francs, soit une progression de 13,4 millions de francs par rapport au budget primitif de 1998. La section de fonctionnement représente 92,4 % du budget total. Les recettes de fonctionnement (108,4 millions de francs), grâce à l’augmentation de la fiscalité, progressent de 5,5 %. Les recettes fiscales participent pour 56 % aux recettes de fonctionnement. La subvention de 3,3 millions de francs, versée par le Secrétariat d’État à l’outre-mer, est complétée par la participation de l’État aux dépenses contractualisées au titre de l’aide sociale. Les dépenses de personnel atteignent 41,5 millions de francs. Les dépenses d’aide sociale, d’un montant de 12,2 millions de francs, diminuent de 5,7 %. Les dépenses d’enseignement connaissent une hausse de 8,4 % et se montent à 15,3 millions de francs. Les dépenses d’investissement ont atteint 8,85 millions de francs, soit une augmentation de 87 %. Le remboursement en capital de la dette représente 53 % des dépenses d’investissement, contre 100 % en 1998. L’épargne nette, nulle en 1998, atteint 3,7 millions de francs. — L’éventuelle réforme du statut de la fonction publique territoriale à Wallis et Futuna Les emplois publics constituent 65 % des salariés. Il existe 681 agents permanents du territoire, dont 350 à la charge de l’État et 301 à la charge du budget territorial. Le statut actuel des agents permanents du territoire, fixé par l’Administrateur supérieur, relève du droit privé. Sa modernisation est indispensable. Elle a donné lieu à un rapport rédigé par M. Michel Lavenseau, préfet. L’administrateur supérieur a créé un comité de pilotage (représentants de l’Assemblée territoriale, parlementaires et organisations syndicales représentatives) afin d’examiner dans la concertation un projet de délibération de l’Assemblée territoriale. e) Les terres australes et antarctiques françaises Le budget primitif pour 1998 s’est élevé à 112,5 millions de francs. Les dotations de l’État se sont élevées à 48,2 millions de francs. Le budget primitif 1999 s’élève à 124,2 millions de francs, soit une hausse de 10,4 %. Les dotations de l’État atteignent 46,7 millions de francs. Les dépenses extraordinaires d’investissement sont essentiellement constituées par l’équipement des districts (5,5 millions de francs) et la construction du siège à la Réunion (6 millions de francs). 2.– Les autres collectivités a) Les provinces de Nouvelle–Calédonie — Les conséquences du nouveau statut de la Nouvelle–Calédonie Les budgets primitifs des provinces ont été adoptés conformément à la loi référendaire du 9 novembre 1988. En effet, les dispositions de la loi n° 99-309 du 19 mars 1999 produiront leurs effets au 1er janvier 2000. L’article 180 de la loi organique précise les ressources financières des provinces et crée une nouvelle dotation versée par l’État : la dotation globale de fonctionnement. Cette dotation est versée annuellement aux provinces. Son montant correspond aux sommes reçues de l’État, hors contrats de développement, soit directement, au titre de l’aide médicale gratuite, des personnes âgées, des enfants secourus, des handicapés, de l’enseignement primaire public et du fonctionnement des collèges, soit indirectement par l’intermédiaire du budget de la Nouvelle–Calédonie, au titre de la santé et de l’enseignement primaire public. En 2000, cette dotation sera égale pour chaque province au montant qu’elle a reçu en 1999, revalorisé comme la dotation globale de fonctionnement nationale. Elle évoluera, à partir de 2001, comme cette dernière. La dotation globale de fonctionnement est abondée de manière à faire évoluer les dotations globales pour la Nouvelle–Calédonie comme la DGF définie à l’article L.1613-1 du code général des collectivités territoriales. Cette dotation intègre des transferts en provenance : · du budget de l’Emploi et de la solidarité, au titre de la santé (42,4 millions de francs), de l’aide aux personnes âgées (11,7 millions de francs) et des personnes handicapées (4 millions de francs) ; · du budget de l’Enseignement scolaire (253,6 millions de francs au titre de l’enseignement primaire public et 3,5 millions de francs au titre de la dotation spécifique collège). — Généralités sur les budgets des provinces Le montant globalisé des budgets primitifs 1999 est de 2.538,81 millions de francs. Les recettes des provinces dépendent à plus de 90 % des transferts de la Nouvelle–Calédonie et des subventions de l’État. Les ressources sont fixées par les articles 32 à 37 de la loi n° 88–1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l’autodétermination de la Nouvelle–Calédonie. Le versement de la dotation de fonctionnement, prévue par l’article 33 de la loi précitée, est assuré par le budget de la Nouvelle–Calédonie. La dotation, d’un montant de 1.811,3 millions de francs en 1999, est ensuite répartie comme suit : province Sud : 50 %, province Nord : 32 % et province des Iles : 18 %. De plus, les provinces perçoivent de l’État une indemnité compensatrice pour leurs dépenses d’enseignement primaire et d’action sociale, indemnité décidée par l’article 34 de la loi référendaire, ainsi qu’une dotation pour les dépenses de construction, d’équipement, d’entretien et de fonctionnement des collèges (article 36 de la même loi). Les provinces sont autorisées par le code territorial des impôts à percevoir des centimes additionnels sur la contribution des patentes, la contribution foncière, les droits de licence, la contribution téléphonique, les droits de mutation et la taxe sur les terrains urbains non bâtis. La liste des contributions, de même que le montant plafond des centimes additionnels, relève de la compétence de la Nouvelle–Calédonie. Les ressources fiscales ont représenté en 1998 respectivement 0,53 %, 5,38 % et 0,39 % des recettes de fonctionnement des provinces Nord, Sud et des Iles Loyauté. En ce qui concerne l’investissement, les recettes sont constituées, d’une part, des dotations prévues par l’article 35 de la loi référendaire, d’autre part, par l’épargne de la collectivité, complétée par l’intervention des contrats de développement et, éventuellement par des emprunts. En 1999, les dotations de la Nouvelle–Calédonie au titre de l’article 35 atteignent 120,3 millions de francs. La dotation d’équipement, versée par la Nouvelle–Calédonie à raison d’un minimum de 4 % de ses recettes fiscales, contribue au rééquilibrage entre les provinces selon la clé de répartition suivante : province sud : 40 %, province nord : 40 %, et province des Iles : 20 %. — Le budget primitif 1999 de chaque province Le budget primitif de la province Nord se monte à 761,4 millions de francs, en diminution de 1,6 %. Il se caractérise par la poursuite de la baisse des recettes d’investissement (– 32,8 %) et par un ratio annuité de la dette sur recettes de fonctionnement faible : 4,4 %. Le budget de la province des Iles se monte à 445,25 millions de francs, en augmentation de 7,3 %. Il est marqué par la hausse des dépenses d’investissement de 18 %. Le ratio annuité de la dette sur recettes de fonctionnement est bas. Le budget de la province Sud atteint 1.332,1 millions de francs, soit une hausse de 1 %. Il prévoit pour la section d’investissement une baisse de 4,5 % des recettes et de 1,6 % des dépenses. b) Les communes de Nouvelle–Calédonie — Situation financière Les dépenses en gestion 1997 des 33 communes de la Nouvelle–Calédonie se sont montées à 1.297,7 millions de francs. La commune de Nouméa représente 33 % de ces dépenses. En ce qui concerne les ressources de fonctionnement, la majeure partie des recettes correspond à des transferts (FIP et DGF). Les centimes additionnels applicables au principal des impôts, droits et taxes, représentent 12 % des recettes de fonctionnement (part de Nouméa : 25,9 %). Les dépenses de fonctionnement (799 millions de francs) sont constituées pour moitié par des charges de personnel. Les recettes d’investissement augmentent de 27 %. Au titre du FIP équipement, l’État a apporté 15 millions de francs en 1998 et 1999. En ce qui concerne l’endettement et l’épargne, les montants épargnés apparaissent confortables pour la majorité des communes : depuis 5 ans, le taux d’endettement moyen est stabilisé, et l’encours baisse régulièrement. — Le fonds intercommunal de péréquation (FIP) Jusqu’au 1er janvier 2000, conformément à l’article 28 de la loi n°93–1 du 4 janvier 1993 portant diverses dispositions relatives aux départements d’outre–mer et aux collectivités territoriales de Mayotte et Saint–Pierre et Miquelon, il existe un FIP fonctionnement, alimenté par une quote–part des impôts droits et taxes perçus par le territoire, d’un montant prévisible de 437 millions de francs en 1999, et un FIP équipement, auquel contribue notamment l’État par le moyen du FIDES. Compte tenu des nombreux contentieux nés de l’interprétation des dispositions concernant le FIP, l’article 49 de la loi organique du 19 mars 1999 modifie les modalités de fonctionnement du FIP. L’assiette du FIP est précisée et son montant désormais fixé par une délibération du congrès. La loi organique rend également obligatoire la contribution du territoire au FIP équipement et définit la même assiette fiscale que le FIP fonctionnement. Enfin, elle créée un Fonds intercommunal de développement de l’intérieur et des îles (FIDIL), dépense inscrite au budget de la Nouvelle–Calédonie. — Le statut des communes de la Nouvelle–Calédonie La loi organique et la loi ordinaire du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle–Calédonie ont permis de faire bénéficier les communes de plusieurs dispositions nouvelles, en matière financière (création du FADIP, réforme du FIP) et d’intervention économique : ainsi, l’article 7 de la loi du 19 mars 1999 insère dans le code des communes de Nouvelle–Calédonie un nouvel article L. 382–1, permettant aux communes de vendre et de louer des terrains et des bâtiments communaux à des entreprises privées, pour favoriser la création ou l’extension d’activités économiques. c) Les communes de Polynésie française — Analyse financière L’analyse globale montre une légère amélioration des finances communales, qui restent marquées par l’importance des frais de personnel et la faiblesse des ressources propres. Les budgets primitifs 1999 des 48 communes de la Polynésie française affichent une augmentation de 13 % par rapport à 1998. Les dépenses de fonctionnement représentent 70 % des dépenses totales, les frais de personnel atteignent en moyenne 56 % des dépenses de fonctionnement. Les recettes de fonctionnement s’élèvent à 1.097 millions de francs. 70 % des recettes communales sont des recettes de transfert, ce pourcentage pouvant atteindre 90 % pour les communes des Iles Australes, des Marquises et des Tuamotu Gambier. De 253,3 millions de francs en 1996, la DGF versée aux communes atteint 290,6 millions de francs en 1999. Le produit des centimes additionnels levés par les communes s’est élevé à 112 millions de francs en 1996. A ces recettes fiscales s’ajoutent le produit d’un certain nombre de taxes (valeur locative des locaux professionnels, électricité, eau…), pour l’essentiel perçues dans les îles du Vent, et qui ont représenté un montant total de 122 millions de francs en 1996. Pour faciliter le développement des investissements, il existe des compléments de financement : la dotation globale d’équipement des communes (14,6 millions de francs en 1999), le Fonds d’aménagement et de développement des Iles de la Polynésie française (alimenté par les crédits de l’État et d’un montant de 10 millions de francs), le contrat de ville de Papeete et le FIDES (montant prévu en 1999 : 15 millions de francs). En ce qui concerne l’endettement des communes, les annuités de la dette représentent 6 % des recettes de fonctionnement. Les annuités de la dette de la commune de Papeete constituent plus de 50 % du montant total des annuités des communes de Polynésie. — Le fonds intercommunal de péréquation (FIP) Le FIP, alimenté par un prélèvement sur les recettes fiscales, les droits et les taxes à l’importation du territoire, représente 44 % des recettes de fonctionnement des communes, contre 26 % pour la DGF. Conformément à la loi n°94-99 du 5 février 1994 d’orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française, l’État a versé directement aux communes, jusqu’en 1998, sa participation au FIP, en proportion de l’effort du territoire au profit du FIP. La dotation du FIP en 1999 devrait augmenter de 8 % par rapport à 1998 (où elle avait atteint 550,2 millions de francs, dont 52,05 millions de francs de participation de l’État inscrits au budget du Secrétariat d’État à l’Outre–mer). Le comité de gestion du FIP a affecté 74 % du montant total du FIP à la section de fonctionnement. — Le statut des communes de Polynésie française Un projet de loi organique et un projet de loi relatif au régime communal en Polynésie française ont été déposés sur le bureau du Sénat le 20 mai 1998. Ces projets visent à une clarification des compétences, à l’émancipation juridique des communes (institution d’un contrôle juridictionnel a posteriori) et à la démocratisation du régime électoral. Il propose également de consolider le financement par de nouvelles ressources communales : instauration d’une fiscalité territoriale propre, élargissement de l’assiette du FIP et pérennisation de la contribution annuelle que verse l’État au fonds intercommunal de péréquation. Enfin, les deux projets proposent la mise en place d’un statut du personnel communal, en prévoyant que les agents communaux en activité seront progressivement reclassés dans les cadres de fonctionnaires régis par des statuts particuliers. Le coût global de cette réforme équivaut à une revalorisation annuelle des traitements d’un peu plus de 25 millions de francs, dans l’hypothèse où la totalité des agents opte pour le nouveau statut. Elle serait financée par les communes, avec, le cas échéant, un accroissement des recettes communales prévu par le projet. Ces textes, déposés sur le bureau du Sénat le 20 mai 1998, n’ont pas encore été examinés, dans l’attente de la réforme du statut d’autonomie de la Polynésie française. Le 3°) de l’article 1er de loi n°99-899 du 25 octobre 1999 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures nécessaires à l’actualisation et à l’adaptation du droit applicable outre-mer, constituera la nouvelle base juridique pour le versement de la contribution de l’État au fonds intercommunal de péréquation des communes de Polynésie française. d) Les circonscriptions de Wallis et Futuna L’institution communale n’existe pas à Wallis et Futuna. En application de la loi du 29 juillet 1961 conférant aux Iles de Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre–mer, il existe trois circonscriptions, dont le régime budgétaire est fixé par un décret de 1980. Le budget de la circonscription est établi par le chef de circonscription, qui en est également l’ordonnateur, après avis du conseil de circonscription, présidé par le roi de chacun des trois royaumes. Les circonscriptions n’ont pas de ressources fiscales, et leurs recettes de fonctionnement viennent presque exclusivement de la D.G.F. Le budget primitif de Uvéa pour 1999 atteint 15 millions de francs, dont 11,2 millions de francs en section de fonctionnement et 3,8 millions de francs en section d’investissement. En ce qui concerne les circonscriptions d’Alo et de Sigave, les budgets primitifs 1999 respectifs s’élèvent à 4,6 millions de francs et 3,3 millions de francs. V.– LES PAYS ET TERRITOIRES D’OUTRE–MER DANS LE MONDE, RELAIS DU RAYONNEMENT DE LA FRANCE Dans la limite de leurs compétences, certains pays et territoires renforcent leur intégration dans leur environnement régional. Ils bénéficient également des aides accordées par l’Union européenne. A.– LES AIDES DE L'UNION EUROPÉENNE Les territoires d'outre-mer et la Nouvelle–Calédonie bénéficient du régime spécifique d'association à la CEE, défini par la décision d'association des pays et territoires d'outre-mer à la Communauté économique européenne du 25 juillet 1991. Celle-ci a fait l'objet d'une révision à mi-parcours, adoptée après plus de trois ans de négociation, par le Conseil des ministres des affaires étrangères du 24 novembre 1997 et entrée en vigueur le 30 novembre 1997. Cette décision restera valide jusqu’en février 2000. Les pays et territoire d'outre-mer associés ne font pas partie du territoire douanier de la Communauté. Ils participent ni aux recettes, ni aux dépenses du budget communautaire. Ils bénéficient des concours du Fonds européen de développement (FED). Ce dernier n'est pas intégré au budget communautaire, mais est alimenté par des contributions spécifiques des États membres, dont le montant est fixé par un accord interne financier pour l'ensemble de la période couverte par le FED considéré. Les versements ne transitent pas par le budget de l'État et sont en principe attribués directement aux bénéficiaires. Le FED est quinquennal et constitue l'instrument de la coopération financière, dans le cadre de chaque décision d'association. 1.– Le FED, l’instrument de la solidarité de l’Union La France a obtenu, conformément aux dispositions de la décision d'association du 25 juillet 1991, 40,2 millions d’écus au titre du VIIème FED pour les actions de développement économique et social de ses territoires et collectivités territoriales d'outre-mer. A cette enveloppe est venu s'ajouter, par décision de la Commission, 1,4 million d’écus provenant d'un reliquat du VIème FED. La clé de répartition retenue a été la suivante.
1,4 million d’écus, reliquat du VIème FED, ont été attribués en majeure partie (1 million d’écus) aux PTOM classés par la CEE comme "les moins développés". Wallis et Futuna et Mayotte ont ainsi bénéficié de 500.000 écus supplémentaires. Cette clé de répartition tient compte à la fois de critères géo-économiques et des projets susceptibles de bénéficier d'un cofinancement du FED. La mise en œuvre du volet financier de la décision d'association passe nécessairement par l'élaboration, pour chaque pays et territoire d’outre-mer, de la programmation indicative prévue aux articles 187 et 196 de la décision d'association du 25 juillet 1992. Ces programmes indiquent pour l'essentiel : · le choix des secteurs où doit se concentrer l'aide communautaire et, dans la mesure du possible, l'identification des programmes à financer ; · les engagements mutuels de la Communauté et des autorités compétentes des pays et territoires d’outre-mer concernant les mesures et actions techniques et financières les plus appropriées à la réalisation des objectifs, selon un calendrier déterminé. Ces documents revêtent donc une forme contractuelle et ont été formellement approuvés par les quatre territoires entre 1992 et 1993. Les représentants de la Communauté, de l'État et des élus et responsables territoriaux ont signé ces programmes indicatifs, qui constituent le cadre juridique des actions de développement économique et social, cofinancés par la CEE. Pour le VIIème FED, les contributions portent sur des opérations importantes et significatives, entrant dans le cadre de la politique générale de développement adoptée par la CEE, comme le montre le tableau suivant.
Les versements du FED ne constituent qu'une participation aux apports de l'État et du territoire considéré, apports auxquels le FED ne se substitue pas. L'objet du versement communautaire doit être clairement identifié. Les règles applicables en matière de passation de marchés publics de travaux ou de fournitures sont celles du FED. 2.– Le VIIIème FED Le Conseil européen de Cannes a décidé en juin 1995 du montant du VIIIème FED (1996–2000) : 165 millions d'euros pour les pays et territoires d’outre-mer, plus 35 millions d'euros de ressources propres de la BEI. 115 millions d'euros devraient être consacrés à l'aide programmable, dont une dotation de 10 millions d'euros destinée à des actions de coopération régionale. A l'issue des négociations relatives à la révision à mi-parcours de la décision d'association, la France a obtenu une enveloppe de 50,3 millions d'euros au titre du VIIIème FED, soit 25 % d'augmentation par rapport au VIIème FED. La Polynésie française a obtenu 14,1 millions d'euros, la Nouvelle-Calédonie 15,8 millions d'euros, et Wallis et Futuna 6,4 millions d'euros. Sur cette dotation, chaque collectivité territoriale a élaboré un projet de programme indicatif, indiquant ses objectifs prioritaires de développement, le ou les secteurs dans lesquels le soutien du FED doit être concentré et les projets proposés à cet effet. Ce document, une fois formellement approuvé par les parties en cause, constituera le cadre juridique des actions cofinancées par l’Union européenne. En ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie, le programme indicatif prévoit de porter l’effort financier dans les domaines suivants : · infrastructures économiques, sanitaires et sociales contribuant à la maîtrise de l'espace et à l'amélioration des conditions de vie des populations (5 millions d'euros) ; · appui à la diversification économique (34,8 % de la dotation territoriale). La Polynésie française a décidé de consacrer l’aide en provenance de l’Union Européenne aux actions suivantes : · assainissement de Bora Bora, zone ouest (5 millions d'euros) ; · développement des ressources de la mer (7,8 millions d'euros) ; · études (800.000 euros). Le territoire de Wallis et Futuna a opté pour le programme d’action suivant : · travaux routiers à Futuna ; · travaux de réfection et d'agrandissement de Mata Utu à Wallis ; · fourniture de matériel de travaux publics, remise en état et réhabilitation du réseau d'irrigation ; · mise en place d'un programme de dynamisation des cultures traditionnelles à Wallis et Futuna ; · production d'une carte numérique et programme de reforestation. 3.– Les concours de la Banque Européenne d'Investissement La Banque Européenne d'Investissement (BEI) participe au financement des projets et programmes, dans les secteurs relevant en priorité de sa compétence (projets industriels, infrastructures, agro-alimentaire). La BEI accorde deux sortes de prêts : · les « capitaux à risques » qui peuvent prendre la forme de prêts subordonnés et conditionnels, ou de prises de participation directes dans le capital des entreprises ; · les prêts consentis sur ses ressources propres, assortis d'une bonification d'intérêt de 4 %, provenant des ressources du FED. Au cours du VIIème FED, les prêts au titre des capitaux à risques accordés aux pays et territoires d’outre-mer se sont élevés à 12 millions d’écus, et ceux sur ressources propres, à 9 millions d’écus. B.– LES PAYS ET TERRITOIRES D’OUTRE-MER ET L’EURO 1.– Le cadre juridique Les pays et territoires d’outre-mer forment une zone spécifique dans laquelle circule le franc CFP, qui a été créé par le décret du 25 septembre 1945 (parité de 100 F CFP = 5,50 F). Le protocole n°13 sur la France instituant la communauté européenne stipule que «la France conservera le privilège d’émettre des monnaies dans ses territoires d’outre–mer selon les modalités établies par sa législation nationale et elle sera seule habilité à déterminer la parité du franc CFP ». Les trois territoires d’outre–mer ne font pas partie du champ de compétences de la banque centrale européenne et ne sont donc pas concernés par l’euro. La France est autorisée par le pouvoir monétaire européen à émettre la monnaie dans les pays et territoires d’outre-mer. La parité du franc CFP résulte mécaniquement du rapport franc métropolitain/euro. Les modalités de fixation font l’objet du décret n° 98–1152 du 16 décembre 1998. Un arrêté du 31 décembre 1998 fixe la parité ainsi : 1.000 F CFP = 8,38 euros. Cet arrondissement à deux décimales a généré quelques problèmes techniques d’adaptation transitoires, la parité franc CFP/franc français étant légèrement modifiée. 2.– Le passage à l’euro serait problématique Certains élus ont demandé une intégration des pays et territoires d’outre-mer dans la zone euro, demande qui s’est exprimée en Nouvelle–Calédonie dans le contexte de mise en œuvre des accords de Nouméa et des rumeurs d’une dévaluation du franc CFP, résultant des problèmes techniques nés de la conversion. Une telle intégration exigerait tout d’abord l’accord à l’unanimité des membres de la communauté pour modifier le traité de Maastricht et le protocole n° 13. Par ailleurs, il semble que la priorité doive porter plutôt sur la mise en œuvre des réformes statutaires, dans lesquelles sont respectivement engagées la Nouvelle–Calédonie et la Polynésie Française. Enfin, il convient de noter que l’intégration dans la zone euro impliquerait ipso facto l’application de la politique monétaire menée par la B.C.E. Une telle opération comporte donc de sérieuses difficultés juridiques et économiques. C.– L’ACTION DE LA FRANCE À TRAVERS LES ORGANISATIONS RÉGIONALES 1.– La Communauté du Pacifique Sud Établie en février 1947 par la France, l’Australie, les Pays-Bas Cet organisme apolitique de coopération régionale est chargé de promouvoir le développement économique et social d’une population de 7 millions d’habitants, répartis sur une superficie de 30 millions de kilomètres carrés, dont 98 % sont occupés par la mer. Sous l’impulsion de son actuel secrétaire général australien, M. Robert Dun, élu en 1995 avec l’appui de la France, cette organisation s’est engagée dans un effort de rénovation des structures et de mise en valeur de priorités nouvelles. En deux ans, des réformes ont été adoptées en vue du renforcement de l’efficacité et de la réduction des dépenses : fréquence des comités des représentants des gouvernements et des administrations (CRGA) ramenée de deux à un par an ; réduction de l’équipe de direction, simplification de l’organigramme, le nombre des départements passant de 5 à 3 ; nouvelle répartition des contributions au budget entre bailleurs d’aide (90 %) et pays insulaires (10 %), avec une augmentation de la part de la France, de 15,8 % à 19,2 % (reconstruction du siège de l’organisation à Nouméa). La participation de M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d’État à l’Outre-mer, à la Conférence du Pacifique Sud, tenue du 19 au 21 octobre 1997 à Canberra, lors de la célébration du cinquantenaire de la Commission, a témoigné de l’importance que la France accorde à la Communauté du Pacifique dans le développement du Pacifique insulaire et de l’insertion des territoires français dans leur environnement océanien. A cette occasion, le secrétaire d’État à l’Outre-mer a annoncé l’augmentation de la contribution de la France, cette dernière devenant ainsi le deuxième contributeur après l’Australie, et dépassant désormais l’effort des États-Unis d’Amérique (19,21 %) et de la Nouvelle-Zélande (19 %). Cette décision, s’ajoutant à l’augmentation depuis 1994 de la participation de la France au financement des programmes, porte à 40 % l’accroissement global de l’effort de la France. Celle-ci a contribué à hauteur de 13,4 millions de francs au budget de la Commission en 1998. La Commission a adopté la dénomination de « Communauté du Pacifique ». Lors de la dernière réunion du comité des représentants des gouvernements et des administrations, tenue à Nouméa du 2 au 6 novembre 1998, un programme de coopération franco-australien pour les années 1999-2001 sur les énergies renouvelables a été adopté. Ce programme s’appuiera sur un comité de pilotage, constitué de représentants des deux pays. 2.– Le Forum du Pacifique Sud Cette organisation de coopération régionale de nature politique, dont sont membres les 16 pays indépendants et territoires associés de la zone (Australie et Nouvelle-Zélande comprises), a été créée en 1971, à Wellington, contre les expérimentations nucléaires de la France dans la région. Le forum concentre désormais ses thèmes de mobilisation sur le développement économique du Pacifique Sud et la protection de l’environnement. La France soutient les actions de développement menées par le secrétariat du forum dans les domaines des échanges commerciaux, de la communication et des activités de pêche, ces dernières étant menées par son agence spécialisée dans ce domaine (Agence des pêches du forum). La France participe au « dialogue post-forum » qui, depuis 1989, associe les 16 pays indépendants ou semi-indépendants du Forum du Pacifique Sud aux puissances extérieures. Depuis septembre 1995, la France a été constamment représentée, à un niveau ministériel, au « dialogue post-forum ». M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d’État à l’Outre-mer, qui a représenté la France lors du 10ème dialogue post-forum, du 25 au 27 août 1998 à Pohnpei (États fédérés de Micronésie), s’est félicité de la décision du forum d’accorder le statut d’observateur à la Nouvelle-Calédonie après la mise en place des nouvelles institutions en 1999. Il a indiqué que la Polynésie française aurait vocation à obtenir un statut identique à l’issue des discussions en cours avec ce territoire destinées à le doter des mêmes capacités internationales que la Nouvelle-Calédonie. Il a annoncé l’intention de la France de renforcer sa coopération avec le forum. Dans la perspective du renouvellement de la convention de Lomé, il s’est montré favorable à l’association aux pays ACP des pays du forum qui n’appartiennent pas actuellement à ce groupe. La perception de la situation en Nouvelle-Calédonie par le forum a favorablement évolué depuis les accords de Matignon en 1988. Les pays membres du forum ont assisté aux cérémonies d’inauguration du centre culturel Tjibaou et à la signature de l’accord de Nouméa. Le sommet du forum à Palau, en Micronésie (1er au 4 octobre) suivi du dialogue post-forum (5 au 7 octobre), a entériné l’entrée au forum de la Nouvelle-Calédonie, en qualité d’observateur. 3.– L’état des négociations en matière de droits de pêche a) Au plan multilatéral La convocation depuis 1997 de trois sessions de la Conférence multilatérale sur la gestion et la conservation des espèces de poissons grands migrateurs, qui devrait déboucher sur la constitution, à l’horizon de l’an 2000, d’un mécanisme régional de coopération, traduit l’effort des pays du Pacifique insulaire pour contrôler leurs ressources halieutiques. Depuis la conférence de Tokyo en juin 1998, les autorités françaises, aux côtés des délégations de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et de Wallis et Futuna, participent aux travaux engagés selon le schéma retenu au sein de la Communauté du Pacifique. Les négociations en cours constituent un enjeu économique majeur pour nombre de pays insulaires, dans une zone où la pêche thonière représente environ 60 % de la pêche mondiale. Parallèlement, une négociation est en cours avec les pays membres de l’agence des pêches du forum du Pacifique Sud en vue de la conclusion d’un accord de pêche par la France, pour la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis et Futuna, afin de permettre l’accès de navires thoniers français immatriculés dans ces territoires aux zones économiques exclusives de la région. b) Au niveau bilatéral Un seul accord prévu par un échange bilatéral de lettres en 1979 intéresse actuellement la Nouvelle-Calédonie : il a été conclu avec le Japon. Un procès-verbal d’application de l’accord est négocié annuellement. Les dernières négociations pour l’accès des navires japonais à la zone économique de Nouvelle-Calédonie tenues à Paris le 9 octobre 1998 n’ont pas permis d’aboutir à un compromis sur un accord commercial portant sur la zone économique de la Nouvelle-Calédonie. Les propositions japonaises concernant la pêche thonière hauturière dans la zone économique de Nouvelle-Calédonie se sont révélées très éloignées des demandes des élus du territoires. Le désaccord a porté sur le nombre de navires autorisés sur zone et les conditions de règlement des redevances et sur l’économie générale de l’accord, le principe d’un nombre maximum de licences accordées aux navires autorisés sur la zone ayant été remis en cause par la partie japonaise. EXAMEN EN COMMISSION Dans sa séance du 7 octobre 1999, la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a examiné les crédits des Pays et territoires d’outre-mer. Après un exposé portant sur les crédits, votre rapporteur spécial a abordé les problèmes du nickel en Nouvelle-Calédonie. Le cours du nickel a beaucoup baissé en 1998. Les besoins mondiaux restent cependant très importants et la Nouvelle-Calédonie dispose de ressources exceptionnelles. Pourtant, vu le contexte économique mondial, des grands groupes miniers ont retardé des projets importants, voire fermé des unités de production, si bien que l’on peut se demander comment vont s’insérer les projets néo-calédoniens dans le marché mondial. Il existe en effet actuellement deux projets d’unité de production : l’un à Koné, en province Nord, et l’autre à Goro, en province Sud. Ces deux projets constituent des investissements d’un montant unitaire évalué de 6 à 8 milliards de francs. Le « préalable minier », levé en février 1998, a certainement facilité l’évolution politique de la Nouvelle-Calédonie. Une société d’économie mixte locale, la Société minière du Sud Pacifique (SMSP), s’est associée au groupe canadien Falconbridge pour développer un projet minier à Koné, qui exigeait un échange de massifs miniers entre Koné, propriété de la Société Le Nickel (SLN), filiale du groupe Eramet, et le massif de Poum, propriété de la SMSP. Cet échange s’est réalisé suivant une procédure juridique complexe associant trois sociétés par actions simplifiées ; il a donné lieu au paiement d’une soulte d’environ un milliard de francs à la SLN. Les conditions de versement de cette soulte, qui a transité par l’Agence française de développement (AFD), posent des problèmes juridiques et budgétaires très sérieux sur lesquels il convient d’être particulièrement attentif. D’abord, cette soulte a été payée à partir du compte d’affectation spéciale n° 902-24, ce qui constitue un détournement manifeste de la vocation du compte en question. Ensuite, il s’avère que cette somme a été versée à l’AFD en février 1998, avant même de connaître les résultats de l’étude commandée à deux banques conseils sur le montant de l’indemnisation. Il n’a pas été possible de prendre connaissance du contenu de cette dernière étude, le secret ayant été opposé à une demande explicite, mais selon certaines sources, elle évalue le montant de la soulte entre 500 millions de francs et 1,4 milliard de francs, ce qui est une fourchette très large. La soulte a été versée en septembre 1998 à la SLN et à Eramet. La présidence de l’entité, qui est la société mère des deux SAS portant les deux massifs, est assurée par une personne morale. Le choix de cette personne morale s’est porté, après appel d’offres, sur le cabinet Kleinwort Benson, localisé à Jersey. Ce choix aurait été dicté par la nécessité d’adopter la forme juridique du trustee. Mais, dans ce cas, une localisation à Jersey, paradis fiscal, ne s’imposait nullement ; le trustee pouvait, par exemple, être localisé à Londres. En outre, le paiement des frais de fonctionnement de cette structure a été assuré par le produit du placement de la soulte auprès de la Caisse des Dépôts et Consignations par l’AFD. On se retrouve donc dans une confusion totale en ce qui concerne les aspects financiers et budgétaires de ce projet, comme les conditions de versement et le montant des sommes en cause. Sur le terrain, les Canadiens semblent poursuivre un programme très sérieux de recherches, d’un montant total de 400 millions de francs, sur le site de Koniambo. En revanche, on peut avoir des inquiétudes sur la SMSP, majoritaire à 51 %. Il est impossible d’avoir des indications fiables sur sa santé financière, alors même qu’elle a procédé en 1998 à des opérations catastrophiques, par exemple le rachat d’un immeuble à Nouméa avec ses dettes. Une faillite éventuelle de cette entreprise, détenue par la province Nord, poserait des problèmes politiques majeurs. En outre, elle rendrait sans objet l’indemnisation de la SLN. Ce projet semble donc très mal parti, alors même que la somme extravagante d’un milliard de francs a d’ores et déjà été dépensée par l’État. Enfin, un autre problème se pose. La loi ordinaire appliquant les accords de Nouméa prévoit la cession par l’État de ses participations dans des entreprises ayant leurs intérêts en Nouvelle-Calédonie. Le Gouvernement envisage donc la cession de ses titres Eramet/SLN à une structure juridique qui associerait la Nouvelle-Calédonie et les provinces. L’opération est peut-être légitime, mais son dispositif budgétaire est manifestement très problématique. En effet, un tel transfert, d’un montant évalué à 750 millions de francs, devrait être autorisé par la loi et donc soumis au vote du Parlement. M. Jean-Pierre Brard, président, a souhaité d’abord engager la discussion sur les crédits destinés aux pays et territoires d’outre-mer avant de débattre des problèmes du nickel, distincts du budget pour 2000. M. Alain Rodet a demandé des précisions sur les créations d’emplois de fonctionnaires titulaires prévues en Nouvelle-Calédonie. M. Michel Inchauspé a interrogé votre rapporteur spécial sur l’utilité de la section des territoires du fonds d’investissement pour le développement économique et social (FIDES) et sur le niveau faible des taux de délégation des crédits du FIDES. Les dépenses prévues pour la Polynésie, inscrites au contrat de plan, s’élèvent à 683 millions de francs, le taux d’engagement étant seulement de 82 %, soit 437 millions de francs de dépenses. M. Jean-Pierre Delalande, après avoir salué la qualité du travail de votre rapporteur spécial, a demandé s’il était envisagé de modifier le système fiscal de la Polynésie française. Répondant aux intervenants, votre rapporteur spécial a apporté les précisions suivantes : · le rapport spécial comprendra le détail des créations d’emplois budgétaires en Nouvelle-Calédonie ; · la section générale du FIDES permet une ventilation des dépenses en fonction des objectifs fixés par les contrats de développement. Le Secrétaire d’État à l’Outre-Mer, M. Jean-Jack Queyranne, tient d’ailleurs régulièrement des réunions de coordination visant à faire le bilan des engagements. Il est cependant exact que les taux d’engagement des crédits sont parfois très insuffisants ; · les systèmes fiscaux de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française sont très dérogatoires. Ainsi, il n’existe pas d’impôt sur le revenu des personnes physiques et la TVA est perçue au taux de 1 % en Polynésie française. Votre rapporteur spécial s’est ensuite remis à la sagesse de la Commission, en ce qui concerne le vote des crédits. La Commission a adopté les crédits des Pays et Territoires d'outre-mer et vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption. M. Alain Rodet a demandé si votre rapporteur spécial connaissait l’avis de MM. Pierre Frogier et Jacques Lafleur, députés de Nouvelle-Calédonie, sur les questions soulevées par les projets miniers. M. Jean-Pierre Delalande, soulignant que la localisation à Jersey se fondait sur l’absence de la formule juridique de la fiducie en France, a proposé que la Commission entame une réflexion à ce sujet et qu’elle fasse des propositions au Gouvernement. Votre rapporteur spécial, a expliqué que MM. Pierre Frogier et Jacques Lafleur, députés de Nouvelle-Calédonie, n’étaient pas hostiles au projet d’usine du Nord, et qu’ils étaient très partisans du projet de l’entreprise Inco en province Sud à Goro. En ce qui concerne le transfert des titres d’Eramet/SLN, il lui a semblé que MM. Pierre Frogier et Jacques Lafleur attendaient de connaître la forme juridique précise de la structure portant les participations pour porter un jugement. M. Jean-Pierre Brard, président, a suggéré que la MEC soit saisie des problèmes soulignés par votre rapporteur spécial et que le Président Augustin Bonrepaux soit également interrogé sur l’opportunité pour la Commission de s’intéresser à la formule de la fiducie. * * * _____________ N°1861-37. - Rapport de M. Philippe Auberger, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Outre-mer: pays et territoires d'outre-mer. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
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