|
Document mis en distribution le 14 novembre 2000
N° 2624 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2000. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN(1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585) PAR M. DIDIER MIGAUD Rapporteur Général Député. -- ANNEXE N° 32 Rapporteur spécial : M. GÉRARD SAUMADE Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Yves Cochet, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Jean-Pierre Delalande, M. Francis Delattre, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila. INTRODUCTION 5 I.- LES CONCOURS SOUS ENVELOPPE : LE POIDS DE L'INTERCOMMUNALITÉ ET L'INSUFFISANTE PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES AUX FRUITS DE LA CROISSANCE 7
II.- LES CONCOURS HORS ENVELOPPE : LE POIDS CROISSANT DES COMPENSATIONS DE FISCALITÉ LOCALE 45
EXAMEN EN COMMISSION 61 L'année 2001 pourrait - ou plutôt devrait - constituer une étape importante, vers ce qu'il est convenu d'appeler « l'acte II de la décentralisation ». Jusqu'au milieu des années quatre-vingt-dix, les collectivités territoriales ont disposé de conditions très favorables pour leur financement. Ainsi, s'agissant des dotations de l'Etat, leur évolution moyenne annuelle a été de + 4,5% par an entre 1986 et 1996 (le rythme de progression était même supérieur à + 6% par an en moyenne entre 1986 et 1991). Mieux encore, entre 1986 et 1996, la fiscalité directe locale a évolué, en valeur, au rythme de + 7,5% en moyenne annuelle (tandis que la fiscalité indirecte progressait un peu moins vite avec + 4,9% en moyenne annuelle). Dès lors, les recettes fiscales des collectivités locales ont pratiquement doublé en dix ans. Cette forte hausse des ressources a permis de faire face à la progression parallèle des dépenses (de 1986 à 1996, les dépenses de fonctionnement et d'équipement ont augmenté, respectivement, de + 5,6% et + 5,2% en moyenne annuelle). Or, depuis quelques années, les modalités de financement des collectivités territoriales ne semblent plus en mesure d'assurer à ces dernières les moyens nécessaires pour supporter les charges croissantes qui leur incombent. Depuis 1996, les dotations de l'Etat sont, pour les plus importantes d'entre elles, inscrites dans une « enveloppe normée » destinée à garantir une prévisibilité des ressources des collectivités locales et - surtout - une évolution contrôlée des charges de l'Etat. Ce dispositif, prévu par la loi de finances pour 1996 sous l'appellation de « pacte de stabilité », a été reconduit par la loi de finances pour 1999 avec, néanmoins, quelques aménagements (en particulier la prise en compte d'une fraction de l'évolution du PIB dans l'indexation de l'enveloppe normée) et une nouvelle dénomination (« contrat de croissance et de solidarité »). Par ailleurs, le poids croissant de la fiscalité locale a rendu cette dernière de moins en moins acceptable pour les contribuables, d'autant que l'assiette des trois taxes sur les ménages (taxe d'habitation et taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties) repose sur des valeurs locatives de plus en plus fictives et injustes, du fait de l'absence de révision de ces valeurs. Dans ces conditions, on a assisté ces dernières années à un double phénomène : d'une part, les taux des impôts locaux ont subi un ralentissement sensible (l'évolution des taux des quatre taxes directes de l'ensemble des collectivités locales de métropole a été de + 3,8% en 1996, +1,3% en 1998, + 0,8% en 1998 et + 0,4% en 1999) ; d'autre part, l'Etat s'est substitué aux contribuables en multipliant les dégrèvements et exonérations. Dans le même temps, les charges de fonctionnement (emplois-jeunes, passage aux 35 heures...) et d'équipement (assainissement, traitement des déchets...) pèsent de plus en plus lourdement sur les budgets locaux. Confrontés à la moindre progression de leurs concours financiers et de la fiscalité locale, les élus locaux demandent une meilleure prise en compte des collectivités locales dans le partage des fruits de la croissance et La nécessité de réformes d'ampleur a été réaffirmée tout récemment dans le rapport d'information de M. le Sénateur Michel Mercier, « Pour une république territoriale : l'unité dans la diversité » () et par le rapport « Refonder l'action publique locale » remis au Premier ministre par la commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy. L'année 2001 pourrait constituer un tournant. Tout d'abord, le contrat de croissance et de solidarité, arrive, en principe, à échéance à la fin de cette année, ce qui pourrait autoriser une renégociation des principes le régissant (). Ensuite, la « Commission Mauroy » a formulé de nombreuses propositions en matière de fiscalité et M. le Premier ministre s'est engagé à ouvrir un large débat sur ces questions. Avant d'examiner de façon plus approfondie la question de la réforme de la fiscalité locale, il convient d'étudier l'évolution des concours financiers de l'Etat dans le projet de loi de finances pour 2001, en distinguant l'évolution du périmètre normé de celle des dotations hors enveloppe. I.- LES CONCOURS SOUS ENVELOPPE : LE POIDS DE L'INTERCOMMUNALITÉ ET L'INSUFFISANTE PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES AUX FRUITS DE LA CROISSANCE Le contrat de croissance et de solidarité reconduit le mécanisme de l'enveloppe normée, en application duquel les dotations ayant une indexation spécifique (les dotations de fonctionnement et d'équipement, les financements des transferts de compétences et la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors la fraction liée à la compensation de la réduction pour embauche et investissement) sont regroupées au sein d'une enveloppe, dont l'évolution, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, est égale à la somme de l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac et d'une fraction du PIB de l'année en cours. En 2001, le montant total des dotations sous enveloppe devrait être de 170 milliards de francs (25,92 milliards d'euros). A structure constante, c'est-à-dire hors ajustements extérieurs aux diverses indexations, cela correspond à une progression de 2,32%, soit la somme de l'évolution prévisionnelle des prix en 2001 (+ 1,2%) et de 33% de l'évolution du PIB en 2000 (+ 3,4%). Cette hausse est sensiblement supérieure à celles enregistrées les deux années précédentes (+ 1,92% en 1999 et + 1,47% en 2000). Elle n'en demeure pas moins inférieure à la hausse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des dotations évoluant comme cette dernière, ce qui - cette année encore - conduit à un ajustement de l'enveloppe normée par une réduction de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP). Cette dernière dotation devrait, en outre, subir un prélèvement complémentaire, afin de financer les nouvelles communautés d'agglomération. Le financement de l'intercommunalité pèse également sur les dotations de solidarité de la DGF, à savoir la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR). Les tableaux suivants récapitulent l'évolution des dotations sous enveloppe en 2001, en distinguant l'évolution réelle (prenant en compte les ajustements) et l'évolution à structure constante.
L'un des traits les plus marquants du budget des collectivités locales pour 2001 réside dans la forte progression de la DGF (+3,42%), soit la plus forte hausse enregistrée depuis 1996. Cette évolution profite aux dotations ayant la même indexation que la DGF (dotation spéciale instituteurs, dotation générale de décentralisation), tandis que les concours indexés sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat (Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et Fonds national de péréquation) ou de la formation brute de capital fixe des administrations publiques (les dotations d'équipement) bénéficient également d'une évolution favorable. La hausse de 3,42% de la DGF contraste avec la faible progression observée en 2000. ● La répartition de la DGF des communes : Le montant global de la DGF à répartir en 2000 entre les communes et les départements, après prélèvement de la dotation destinée à couvrir les frais de fonctionnement du Comité des finances locales (2,67 millions de francs) et de la dotation destinée à rembourser aux collectivités locales les charges qu'elles supportent au titre des agents mis à la disposition d'une organisation syndicale (14,01 millions de francs), s'est élevé à 110,16 milliards de francs, dont 91,55 milliards de francs pour la DGF des communes et des groupements. - La dotation forfaitaire s'élève à 81,33 milliards de francs, soit une hausse de seulement 0,45% (après 1,5% en 1999, 0,73% en 1998 et 0,65% en 1997). La progression de la dotation forfaitaire tient compte des dispositions de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relative aux concours de l'Etat aux collectivités territoriales et de la décision prise par le Comité des finances locales de porter le taux de croissance de la dotation forfaitaire à 55% du taux de progression des ressources affectées à la DGF (soit la progression maximale susceptible d'être retenue par le Comité). En outre, compte tenu du mécanisme de lissage sur trois ans des variations de population constatées par le recensement général de 1999, prévu à l'article L 2334-2 du code général des collectivités territoriales, la dotation forfaitaire 2000 des communes dont la population a augmenté a été majorée dans les conditions prévues à l'article L. 2334-9 dudit code, en prenant en compte un tiers de l'augmentation constatée à la suite du recensement général (en 2001, deux tiers de cette augmentation seront pris en compte, afin qu'en 2002, cette croissance démographique soit intégralement répercutée sur la dotation forfaitaire de ces communes). Concernant les communes dont la population a diminué, le même mécanisme s'est appliqué. Toutefois, lorsque la prise en compte de ces diminutions de population aurait eu pour conséquence d'attribuer aux communes une dotation forfaitaire 2000, avant prélèvement au titre de la suppression des contingents communaux d'aide sociale, inférieure à celle due au titre de 1999, c'est cette dernière qui a été notifiée. Les communes dans cette situation sont celles dont la diminution de population est supérieure à 2,7%. Au total, le recensement général a entraîné une majoration de la dotation forfaitaire 2000 de 308,9 millions de francs. Les recensements complémentaires effectués dans les seules communes membres de syndicats d'agglomération nouvelle en 1999 ont, pour leur part, conduit à une majoration de la dotation forfaitaire de ces communes de 5,5 millions de francs. Enfin, le prélèvement opéré au titre de la suppression des contingents communaux d'aide sociale a entraîné une minoration de la dotation forfaitaire des communes à hauteur de 11,20 milliards de francs, qui correspond à la somme des concours particuliers versés par les communes aux départements en 2000. En effet, en application de l'article L. 2334-7-2 du code général des collectivités territoriales, la dotation forfaitaire des communes a été diminuée en 2000 d'un montant égal à la participation de la commune aux dépenses d'aide sociale du département au titre de l'année 1999, et, le cas échéant, d'un prélèvement sur le produit de leur fiscalité, lorsque le montant de dotation forfaitaire de la commune ne suffisait pas à couvrir le montant de sa participation. Ce prélèvement sera par la suite indexé comme la DGF mise en répartition. - La dotation d'aménagement regroupe la DGF des groupements de communes, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR). Elle s'est élevée en 2000 à 10,21 milliards de francs. _ La dotation des groupements : L'année 2000 se caractérise à nouveau par une augmentation importante (10%) du nombre de groupements à fiscalité propre (après + 6,5% en 1999 et + 9% en 1998). Au 1er janvier 2000, on dénombrait 1.846 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, regroupant 21.323 communes et plus de 37,9 millions d'habitants. La masse des crédits affectée à la dotation groupements a crû de 7,6% pour atteindre 6,03 milliards de francs. Depuis la promulgation de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, six catégories d'EPCI, distinguées à l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales, bénéficient de la DGF des groupements : - les communautés urbaines faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts (taxe professionnelle unique) ; - les communautés urbaines ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts ; - les communautés de communes faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts ; - les communautés de communes ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts ; - les communautés d'agglomération créées avant le 1er janvier 2005 ; - les syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle. Toutefois, l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales prévoit que le financement des communautés d'agglomération qui ne sont pas issues de la transformation d'un EPCI préexistant n'est pas assurée par la dotation d'aménagement, mais par un prélèvement sur les recettes fiscales nettes de l'Etat dans une limite maximale de 500 millions de francs, le solde étant prélevé sur la DCTP. Comme cela sera indiqué ci-après, le financement de l'intercommunalité pèse de plus en plus sur les deux dotations de solidarité et sur la DCTP. _ la dotation de solidarité urbaine : En vertu de l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales, l'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement après prélèvement de la dotation des groupements est répartie par le Comité des finances locales entre la DSU et la DSR de manière à ce que chacune en reçoive 45 % au moins et 55% au plus. Au titre de l'exercice 2000, le Comité des finances locales a réservé 55% de la croissance du solde de la dotation d'aménagement à la DSU et 45% à la DSR. Le solde de la dotation d'aménagement a été abondé, par ailleurs, de 200 millions de francs en application de l'article 62 de la loi de finances pour 2000, afin d'atténuer l'impact de la prise en compte du recensement général de 1999 sur la dotation d'aménagement. Au total, les crédits alloués à la DSU en 2000 se sont élevés à 3,77 milliards de francs. Ce montant inclut, d'une part, 260 millions de francs en provenance de la DGF de la région Île-de-France, en application de l'article L. 4414-6 du code général des collectivités territoriales et, d'autre part, en application de l'article 59 de la loi de finances pour 1999 et de l'article 64 de la loi de finances pour 2000, deux majorations de 500 millions de francs chacune. La somme effectivement mise en répartition entre les communes de métropole s'élève à 3,61 milliards de francs, soit une progression de 14,08% par rapport à 1999 (après + 44,95% l'année précédente). 686 communes ont bénéficié de la DSU au titre des communes de plus de 10.000 habitants, avec une dotation moyenne par habitant de 154,47 francs. Par ailleurs, 102 communes ont été éligibles dans la strate des communes de 5.000 à 10.000 habitants. _ La dotation de solidarité rurale : La DSR est composée de deux fractions : la fraction « bourgs-centre» réservée aux communes rurales de moins de 10.000 habitants et aux chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20.000 habitants assumant des charges de centralité et la fraction péréquation, réservée aux communes rurales de moins de 10.000 habitants en fonction de leurs ressources et de leurs charges. Le Comité des finances locales, conformément à l'article L. 2333-21 du code général des collectivités territoriales, fixe chaque année la part de la croissance annuelle des crédits de la DSR à réserver à la première fraction de la DSR, de telle sorte que cette part soit comprise entre 5 et 20%. Le Comité des finances locales a choisi la proportion de 5% pour la répartition 2000. Dans ces conditions, la première fraction de la DSR répartie en métropole s'est élevée, en tenant compte de l'abondement spécifique de 150 millions de francs en provenance du retour de fiscalité de la Poste et de France Télécom, à 740,85 millions de francs (+ 24,95% par rapport à 1999) et la fraction péréquation à 1.510,79 millions de francs (- 1,12% par rapport à 1999). ● La répartition de la DGF des départements Les départements perçoivent, au titre de la DGF, une dotation forfaitaire, une dotation de péréquation, et, éventuellement, un concours particulier appelé dotation de fonctionnement minimale, ainsi qu'une garantie de progression minimale. Les crédits réservés à la DGF des départements ont progressé en 2000 de 0,83% pour atteindre 18,61 milliards de francs. - La dotation forfaitaire : La dotation forfaitaire est en baisse de 0,22%. Cette diminution est due à l'effet cumulé de la faible augmentation de la masse à répartir en 2000 pour la DGF des départements (+ 0,83%) et de la décision prise par le Comité des finances locales d'augmenter le prélèvement sur la DGF des départements au titre de la dotation de fonctionnement minimale (DFM), afin qu'aucun des départements bénéficiaires de la DFM ne voit cette dotation baisser en 2000. - La dotation de péréquation : La dotation de péréquation comprend deux parts. La première (40% de la dotation de péréquation) est répartie en fonction du potentiel fiscal par habitant des départements ; pour la métropole, hors région Île-de-France, elle s'élève à 3,60 milliards de francs, soit une baisse de 0,805% par rapport à 1999, liée, en grande partie, à la forte progression de la quote-part outre-mer (+ 8,8%). La seconde (60% de la dotation de péréquation) a été calculée proportionnellement aux impôts sur les ménages prélevés en 1999 ; elle représente 5,4 milliards de francs pour les départements de métropole hors région Île-de-France, soit là encore et pour les mêmes raisons, une baisse de 0,805%. - La dotation de garantie minimale : La dotation de garantie minimale assure aux départements une garantie d'évolution de la somme de leurs dotations forfaitaire, de péréquation et de garantie égale à 55% au moins du taux d'évolution de l'ensemble des ressources affectées à la DGF. Le nombre de départements de métropole bénéficiaires de cette dotation de garantie minimale avait fortement diminué ces dernières années (74 en 1994 et 4 en 1999). Or, en 2000, 76 département ont profité de cette garantie, dont le montant est passé de 4,96 millions de francs en 1999 à 67,06 millions de francs en 2000. La forte progression du nombre de départements à la garantie, ainsi que de la masse qui lui est consacrée, est due à la faible progression de la DGF en 2000 et à l'augmentation du prélèvement au titre de la DFM décidée par le Comité des finances locales. - La dotation de fonctionnement minimale : La DFM bénéficie aux départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 40% au potentiel fiscal par habitant moyen de l'ensemble des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur d'au moins 60% au potentiel fiscal par kilomètre carré moyen de l'ensemble des départements. En 2000, 24 départements de métropole et 6 départements ou territoires d'outre-mer ont rempli au moins l'une de ces deux conditions. 590,72 millions de francs ont été répartis en métropole au titre de la DFM. Le tableau ci-après fournit la liste des départements bénéficiant de la DFM en 2000. La liste est identique à celle de 1999. DÉPARTEMENTS BÉNÉFICIAIRES DE LA DOTATION DE FONCTIONNEMENT MINIMALE EN 2000
La loi n° 91-429 du 13 mai 1991 a institué un mécanisme de solidarité financière entre les départements permettant aux départements éligibles à la DFM d'obtenir une majoration de leur concours particulier, prélevée sur les départements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à la moyenne nationale. La loi n° 96-241 du 26 mars 1996 a modifié les critères permettant de déterminer les départements contribuant au financement de ce mécanisme. Elle a ainsi redéfini les logements sociaux et réduit à 8,5% le rapport au-dessus duquel les départements sont exonérés de leur contribution. Elle a également accru la place des aides personnelles au logement dans l'éligibilité et le calcul des dotations de l'Etat. Ainsi, les départements dont le potentiel fiscal est inférieur au double du potentiel fiscal par habitant moyen et dont le rapport entre le nombre de personnes couvertes par une aide personnelle au logement et le nombre total d'habitations est supérieur à la moyenne nationale sont exonérés de leur contribution au mécanisme de solidarité financière. En conséquence, désormais, un prélèvement de 16% est opéré sur la dotation globale de fonctionnement des départements dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre le potentiel fiscal par habitant moyen national et le double de cette valeur. Sont toutefois exonérés de cette contribution : - les départements dans lesquels le rapport entre le nombre de logements sociaux et la population du département est supérieur à 8,5 . - les départements dans lesquels la moyenne par logement des bénéficiaires d'aides personnelles au logement, de leur conjoint et des personnes à charge vivant habituellement dans leur foyer est supérieure à la moyenne nationale. Un prélèvement de 24% est opéré sur la DGF des départements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au double du potentiel fiscal par habitant moyen national. Le prélèvement, dans les deux cas, ne peut excéder 5% du montant des dépenses réelles de fonctionnement du département, constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. En 2000, 11 départements ont contribué au mécanisme de solidarité (contre 12, en 1999 ; le département de Seine-et-Marne étant sorti du mécanisme de contribution). Le prélèvement total opéré sur leur dotation globale de fonctionnement s'élève à 416,7 millions de francs. DÉPARTEMENTS CONTRIBUTEURS AU MÉCANISME
- Concours particulier contingent d'aide sociale : La structure de la DGF des départements a été modifiée par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle. En effet, l'article 13 de cette loi organise la suppression des contingents communaux d'aide sociale et un transfert financier de la DGF des communes vers la DGF des départements. Ce transfert financier consiste en un prélèvement sur la dotation forfaitaire des communes et, s'il y a lieu, sur le produit de leur fiscalité directe locale au profit de la DGF du département correspondant. Le montant de ce nouveau concours particulier s'établit, en 2000, à 10,84 milliards de francs pour les départements de métropole. En 2001, la DGF prise en compte dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité devrait s'élever à 115,80 milliards de francs (17,65 milliards d'euros) en hausse, hors abondements, de 3,42% par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Cette indexation de la DGF est la plus importante depuis 1996 (en 2000, elle n'était que de +0,82%). Cette hausse trouve son explication dans trois phénomènes : ● La forte croissance du PIB : Conformément au premier alinéa de l'article L. 1623-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF doit évoluer en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement de la DGF (soit 2001) et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours (soit 2000), sous réserve que celui-ci soit positif. Or, le taux prévisionnel de l'évolution des prix est de +1,2% et le taux d'évolution du PIB en 2000 est de 3,4%. L'indice théorique d'évolution de la DGF pour 2001 est donc de + 2,9%. ● Le « recalage » positif de la DGF pour 2000 : Pour la première fois depuis 1996, le « recalage » de la DGF de l'année précédente est positif. En application de ce même article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, l'indice théorique défini précédemment s'applique à une DGF 2000 « recalée », c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus. Pour 2000, le « recalage » porte sur l'indice des prix qui est de + 1,4%, alors qu'il avait été estimé à + 0,9% en loi de finances initiale pour 2000 et sur le taux d'évolution du produit intérieur brut en volume au titre de 1999, qui est de + 2,9% contre + 2,3% prévu en loi de finances initiale pour 2000. Le taux d'indexation de la DGF 2000 est donc de 2,85% au lieu de 2,05% et le montant de la DGF 2000 « recalée » à indexer est de 111,68 milliards de francs (17,03 milliards d'euros), soit une augmentation de 814,38 millions de francs (124,15 millions d'euros) de la DGF pour 2000. ● Une régularisation négative en moindre progression que l'année précédente : L'article L. 1623-2 du code général des collectivités territoriales dispose que la DGF de l'exercice précédent (1999) fait l'objet d'une régularisation lorsque les indices économiques utilisés pour calculer sa progression s'avèrent différents des indices réels, tels qu'il sont constatés en juillet de l'année en cours (2000). La régularisation de la DGF pour 1999 s'élève à - 959,83 millions de francs (146,33 millions d'euros), l'indice des prix ayant été de + 0,5% et non de + 1,2% comme prévu dans la loi de finances pour 1999. Cette régularisation s'impute sur le montant de la DGF à inscrire en loi de finances initiale pour 2001. Bien que représentant 959,83 millions de francs (146,33 millions d'euros), la régularisation de la DGF de 1999, n'est supérieure au montant de la régularisation de 1998 que de 280 millions de francs (42,69 millions d'euros), alors que la régularisation de 1998 était supérieure à celle de l'année 1997 de plus de 420 millions de francs (64,03 millions d'euros). Ainsi, en termes relatifs, le montant de la régularisation négative de la DGF pèse moins en 2001 qu'en 2000. A l'issue de ces différentes opérations, la DGF 2001, prévue par le présent projet de loi de finances, s'établit donc à 113,95 milliards de francs (17,37 milliards d'euros). Mais elle bénéficie également de 1.850 millions de francs (282,03 millions d'euros) d'abondements : - 500 millions de francs (76,22 millions d'euros), au titre de la DSU, en application de l'article 59 de la loi de finances pour 1999, qui a prévu cette majoration annuelle durant les trois années d'application du contrat de croissance et de solidarité entre l'Etat et les collectivités locales ; - 1.000 millions de francs (152,45 millions d'euros), au titre de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération (cet abondement était fixé à 500 millions de francs, soit 76,22 millions d'euros, par l'article 105 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, mais l'article 26 du présent projet de loi de finances, le majore de 500 millions de francs, soit 76,22 millions d'euros) ; - 350 millions de francs (53,36 millions d'euros), prévus par l'article 27 du présent projet de loi de finances, pour majorer la DSU. En effet, la bonne progression de la masse globale de la DGF ne permettrait pas, à elle seule, de simplement reconduire à l'identique les montants répartis, en 2000, au titre de la DSU et de la DSR. L'examen de la première partie du présent projet de loi de finances a permis de porter le total des abondements à 2.200 millions de francs (335,39 millions d'euros), soit 350 millions de francs (53,36 millions d'euros) supplémentaires, ainsi répartis : - 150 millions de francs provenant du retour de fiscalité locale de La Poste et France Télécom en faveur du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, pour majorer la dotation « bourgs-centre » de la dotation de solidarité rurale ; - 200 millions de francs, pour accroître la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération. La dotation spéciale instituteurs (DSI), instaurée par la loi du 2 mars 1982, est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement des instituteurs. Cette dotation, prélevée sur les recettes de l'Etat, évolue comme la dotation globale de fonctionnement (+ 3,42%). Cependant, elle est diminuée chaque année par la loi de finances pour prendre en compte les effets de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles (ces derniers appartenant à la catégorie A de la fonction publique perdent leur droit au logement) et des départs à la retraite. Depuis le 1er janvier 1990, la DSI est divisée en deux parts : - les sommes afférentes à la première part sont attribuées aux communes en compensation des charges supportées pour les logements effectivement occupés par des instituteurs ayants droit ; - les sommes afférentes à la deuxième part sont attribuées au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) qui verse, au nom de la commune, directement à l'instituteur ayant droit, l'indemnité représentative de logement, à due concurrence de la dotation unitaire. Il appartient au Comité des finances locales de procéder à la répartition de la DSI et de déterminer les montants de la première part et de la deuxième part, proportionnellement au nombre d'instituteurs logés et indemnisés tels qu'ils ont été recensés. La dotation unitaire, attribuée par instituteur logé ou indemnisé, résulte du rapport entre les crédits ouverts en loi de finances et le nombre d'ayants droit recensés. Dans chaque département, le préfet fixe le taux de base de l'indemnité représentative de logement après consultation des communes et du conseil départemental de l'éducation nationale. Des majorations résultant de la situation familiale et professionnelle de l'ayant droit s'ajoutent éventuellement à ce taux de base. Depuis 1997, à la demande du Comité des finances locales, il est tenu compte de l'effet d'endogamie chez les instituteurs (entraînant la reprise du droit à la DSI par le deuxième membre du couple également instituteur, lorsque le conjoint intègre le corps des professeurs des écoles), estimé à 5% du nombre d'ayants droit au logement quittant le corps des instituteur. Le DSI pour 2001 devrait donc s'élever à 2,16 milliards de francs (0,33 milliard d'euros) en baisse de 8,1% par rapport à 2000. L'indexation sur la progression de la DGF est, en effet, plus que compensée par une réduction tenant compte de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles. Afin d'assurer aux petites communes rurales les moyens nécessaires à sa mise en _uvre, la loi n° 92-106 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux a créé une dotation particulière réservée aux petites communes rurales. Elle est plus particulièrement destinée à compenser les dépenses obligatoires entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations d'absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints. Alors même qu'aucune règle d'indexation n'est prévue par la loi du 3 février 1992 précitée, la dotation élu local est indexée depuis l'instauration du pacte de stabilité en 1996, sur l'évolution de la DGF et atteint 285 millions de francs (43,45 millions d'euros), pour 2001. En métropole, la dotation particulière élu local est attribuée aux communes dont la population « DGF » est inférieure à 1.000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 1.000 habitants. Dans les départements d'outre-mer et les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte, la dotation particulière élu local est attribuée aux communes dont la population « DGF » est inférieure à 5.000 habitants. En 2000, 20.805 communes ont bénéficié de cette dotation. La dotation unitaire s'élevait en 2000 à 13.249 francs, soit une progression de 0,219% par rapport à 1999. Les articles 102 de la loi du 2 mars 1982 et 94 de la loi du 7 janvier 1983, désormais codifiés au sein du code général des collectivités territoriales sous les numéros L. 1614-1 et L. 1614-3, ont posé les principes de base qui régissent le financement des accroissements de charges résultant pour les collectivités locales des transferts de compétences. Ces accroissements de charges sont compensés par le transfert aux collectivités locales de ressources équivalentes aux dépenses effectuées par l'Etat, à la date du transfert. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. Ce transfert de ressources est assuré globalement par accroissement des ressources fiscales des collectivités locales et, pour le solde, par transfert budgétaire de l'Etat, dans le cadre de la dotation générale de décentralisation. Pour garantir l'autonomie des collectivités locales, la loi a prévu que la DGD évolue comme la DGF. A l'exception du transfert de compétence en matière de formation professionnelle et d'apprentissage, qui a fait l'objet d'une attribution spécifique de DGD, cette dotation assure, de façon globale, le financement de l'ensemble des compétences transférées, sans qu'il soit possible d'individualiser au sein des attributions versées à chaque collectivité la fraction de DGD correspondant à un transfert particulier. En revanche, la DGD est individualisée par niveau de collectivité. En outre, l'article 7 de la loi du 7 janvier 1983 a posé le principe selon lequel les transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales s'accompagnent, non seulement d'un transfert de ressources, mais également de celui des services de l'Etat nécessaires à l'exercice de ces compétences. Les services concernés sont en conséquence l'objet d'un partage fonctionnel et financier, au terme duquel chacun supporte les dépenses de personnel, de fonctionnement et d'équipement des services placés sous son autorité. Les modalités du partage financier sont fixées par la loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985, qui pose le principe de la prise en charge par l'Etat, les départements et les régions des dépenses correspondant aux emplois partagés, au fur et à mesure que sont constatées les vacances de postes ou qu'il est fait droit aux demandes d'option des agents. La loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 complète ce dispositif pour ce qui concerne la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et de la prise en charge des dépenses de ces services. Il est procédé, chaque année, au calcul du montant des dépenses correspondant aux emplois qui donneront lieu à un transfert de prise en charge l'année suivante. Ce chiffre est arrêté par accord entre le représentant de l'Etat et l'exécutif départemental ou régional, ou à défaut, par arrêté du ministre concerné. La différence entre les dettes et les créances constatées annuellement entre l'Etat et chaque département ou chaque région fait l'objet d'une compensation financière sous forme d'un abondement ou d'une diminution de sa DGD ou, pour les collectivités qui n'en perçoivent pas, du produit des impôts transférés. En 2001, après application de l'indexation sur l'évolution de la DGF, le montant total de la DGD prise en compte dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité aurait dû s'élever à 28,05 milliards de francs (4,28 milliards d'euros). Toutefois, ce montant doit être révisé pour tenir compte, notamment, des conséquences financières de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle () et de la compensation aux départements de la diminution des droits de mutation à titre onéreux. () Dès lors, le montant de la DGD devrait atteindre 15,12 milliards de francs (2,31 milliards d'euros) hors intégration de la compensation de la suppression de la vignette automobile prévue par le présent projet de loi de finances. S'agissant de la DGD spécifique à la Corse, son montant devrait être de 1,39 milliard de francs (212,97 millions d'euros). Ces deux dotations bénéficient d'un indexation particulièrement favorable en 2001, puisqu'il s'agit de l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat, soit une progression de 4,67%. · Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) : Le FNPTP est l'un des mécanismes redistributifs mis en place au fil des années pour corriger les disparités de ressources fiscales entre collectivités locales. Depuis la création du Fonds national de péréquation (FNP) par l'article 70 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le FNPTP est constitué de deux fractions. Une première correspondant à la dotation du développement rural et une seconde regroupant deux parts: - une première part destinée à compenser les pertes que les communes ou groupements de communes peuvent enregistrer d'une année sur l'autre, au titre de leurs bases d'imposition à la taxe professionnelle ; - une part résiduelle attribuée aux communes subissant des difficultés financières et dont le budget en déséquilibre a été transmis à la chambre régionale des comptes. Il convient de rappeler que la loi de finances pour 1999 a créé une deuxième part au sein de cette seconde fraction, destinée à compenser aux communes éligibles à la DSU et aux communes bénéficiant de la fraction « bourgs-centre » de la DSR, les pertes de DCTP subies en 1999, 2000 et 2001 par rapport au montant réparti en 1998 et que ce mécanisme a été étendu aux pertes de DCTP subies en 2000 et 2001 par rapport au montant réparti en 1999 (article 63 de la loi de finances pour 2000). - La répartition de la dotation de développement rural (première fraction du FNPTP) en 2000 La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a modifié les règles d'éligibilité à la dotation de développement rural (DDR). En application de l'article 108 de la loi, ne sont désormais éligibles en métropole, dans les départements d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon que les EPCI à fiscalité propre exerçant une compétence en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique : - dont la population regroupée n'excède pas 60.000 habitants (au sens de la population DGF) ; - qui ne satisfont pas aux seuils de population nécessaires pour une transformation en communauté d'agglomération (au sens de la population INSEE) ; - et dont les deux tiers au moins des communes du groupement comptent moins de 5.000 habitants (au sens de la population DGF). En conséquence, les communes ne sont désormais plus éligibles à la DDR, à l'exception des communes des territoires d'outre-mer et de Mayotte. Après prélèvement de la quote-part réservée aux départements et territoires d'outre-mer, les collectivités éligibles de métropole ont bénéficié en 2000 d'une masse total de crédits s'élevant à 726,78 millions de francs contre 735,25 millions de francs en 1999. Les modalités de répartition des enveloppes départementales sont fixées par le décret n° 2000-220 du 9 mars 2000 pris pour l'application de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. En 2000, comme en 1997, 1998 et 1999, 92 départements de métropole ont pu bénéficier d'une attribution au titre de la DDR, trois départements de la région Île-de-France (les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne), ainsi que le département de Paris, étant exclus du bénéfice de la DDR. Les 1.651 EPCI éligibles à la DDR regroupent 19.101 communes et une population de 16.453.119 habitants. - La répartition au titre de la seconde fraction du FNPTP en 2000 S'agissant de la seconde fraction du FNPTP, il convient de distinguer la première part, la deuxième part et la part résiduelle. _ La première part : la compensation des pertes de bases de taxe professionnelle Le dispositif de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle subies par les communes et les groupements de communes à fiscalité propre, rebaptisé, depuis 1995, première part de la seconde fraction, ne peut excéder, à compter de 1998, en application de l'article 36 de la loi de finances rectificative n° 97-1239 du 29 décembre 1997, 27% des ressources de la seconde fraction et non plus 25% comme c'était le cas les années précédentes. Pour 2000, les crédits disponibles ont été fixés à 916,58 millions de francs. Ce même article prévoit également une modification des modalités de versement de la compensation financière : pour les communes bénéficiaires de la première part à compter du 1er janvier 1998, la compensation est opérée de manière dégressive sur trois ans et non plus sur quatre ans comme cela était prévu pour les communes bénéficiaires de la première part depuis le 1er janvier 1990. Les communes concernées bénéficient ainsi, la première année, d'une attribution au plus égale à 90% de la perte de bases enregistrée. La deuxième année, elles perçoivent 75% de l'attribution reçue l'année précédente et, la troisième année, 50% de l'attribution reçue la première année. Globalement, pour 2000, 12.621 collectivités ont bénéficié de la première part du FNPTP pour un montant de 890,37 millions de francs. _ La deuxième part : la compensation des diminutions de DCTP Dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité institué par l'article 57 de la loi de finances pour 1999, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), hors réduction pour embauche ou investissement (REI), conserve sa fonction de variable d'ajustement de l'enveloppe normée. Elle a diminué à ce titre en 2000 de 3,49% par rapport aux montants inscrits dans la loi de finances pour 1999 (après - 12,26% en 1999). Toutefois, en 2000, compte tenu d'un prélèvement de 497 millions de francs lié au financement des communautés d'agglomération, le taux moyen de diminution de la DCTP s'est établi, en définitive, à - 7,539%. Il est prévu néanmoins que certaines collectivités locales, parmi les plus défavorisées, c'est-à-dire les communes éligibles, l'année précédente, à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou bénéficiaires de la première fraction, dite « bourgs-centre » de la dotation de solidarité rurale (DSR), les départements éligibles l'année précédente à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les régions éligibles l'année précédente au Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR), ne supportent que la moitié des pertes de DCTP qu'elles auraient normalement dû enregistrer, soit Les collectivités non éligibles à l'une de ces dotations de solidarité doivent prendre à leur charge cette nouvelle diminution de DCTP. Leur propre taux de diminution s'établit ainsi à - 16,56% pour les communes (après - 23,14% en 1999) (). La baisse de DCTP apparaissant cependant encore trop importante pour les communes défavorisées, l'article 58 de la loi de finances pour 1999 a institué une seconde part du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), afin de leur compenser, pendant les trois années du contrat de croissance et de solidarité, le montant de leur diminution de DCTP, hors REI, enregistré en 1999. L'article 63 de la loi de finances pour 2000 a reconduit le dispositif institué par l'article 58 de la loi de finances pour 1999, visant à assurer la compensation de la baisse de DCTP enregistrée par les communes répondant aux conditions suivantes : - les communes éligibles, en 1999, à la DSU ; - les communes bénéficiaires, en 1999, de la fraction « bourgs-centre » de la DSR ; - les EPCI à fiscalité propre bénéficiaires de la DCTP, c'est-à-dire créés avant 1987, et comprenant au moins une des communes précédemment évoquées ; - les communes bénéficiaires, en 1999, de la deuxième fraction dite de péréquation, de la DSR et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 90% du potentiel fiscal par habitant moyen de leur strate. Les communes des départements d'outre-mer ne sont pas éligibles à la DSU ou à la DSR, mais perçoivent une quote-part de la dotation d'aménagement et sont à ce titre éligibles à cette compensation. La compensation versée en 2000 comprend deux fractions : la fraction 2000 correspondant à la compensation de la diminution de DCTP enregistrée entre 1999 et 2000, d'une part, et la fraction 1999 correspondant à la reconduction en 2000 pour les collectivités bénéficiaires d'une compensation de DCTP en 1999 du montant qu'elles ont déjà perçu en 1999. Le montant cumulé des compensations versées par le FNPTP au titre de la fraction 2000 et de la fraction 1999 reconduite, s'est établi, pour les communes et les EPCI, à 892,5 millions de francs (136,06 millions d'euros). _ La part résiduelle Son montant ne peut excéder 5% des ressources de la seconde fraction. Il a été fixé par le Comité des finances locales à 3 millions de francs, en raison des très faibles taux de consommation constatés les années antérieures. Aucune attribution n'a été accordée en 1999 et aucun dossier n'a, pour le moment, été déposé pour 2000. · L'évolution des ressources en 2001 En application de l'article 1648 A bis du code général des impôts, le FNPTP est alimenté par quatre ressources : - une première dotation de l'Etat, qui évolue chaque année en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat, soit + 4,67% ; - une seconde dotation de l'Etat issue, en application de l'article 124 de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, du gel, en 1992, de l'évolution annuelle de la DCTP et destinée à financer la dotation de développement rural (DDR). Elle évolue également en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat ; - la contribution de la fiscalité locale de France Télécom et de La Poste, égale à la différence entre le produit des impositions directes locales alloué à l'Etat par France Télécom et La Poste en 1994, indexé à compter de 1995 en fonction de l'indice de variation du prix de la consommation des ménages, et le produit effectivement prélevé sur La Poste et France Télécom en 1999. Cette contribution devrait atteindre près de 2.217 millions de francs en 2001, après 2.076,3 millions de francs en 2000 et 1.733,4 millions de francs en 2000. Cependant, les exonérations de taxe professionnelle des entreprises implantées au 1er janvier 2000, dans les zones franches prévues dans le pacte de relance pour la ville seront, comme en 2000, compensées aux collectivités concernées par préciput sur le FNPTP. Cette compensation ne pourra être supérieure au surcroît d'abondement du FNPTP par le produit de la fiscalité locale en provenance de France Télécom et de La Poste (soit 2.217 millions de francs - 2.076,3 millions de francs = 140,7 millions de francs en 2001). De ce fait, après avoir perçu 1.733,4 millions de francs en provenance de cette contribution en 2000, la première part du FNPTP percevra donc près de 2.076,3 millions de francs (316,53 millions d'euros) en 2001 (). - le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle créée par loi du 28 juin 1982 et versée par les entreprises situées dans les communes où le taux global de taxe professionnelle est inférieur au taux global moyen constaté l'année précédente au niveau national. Son montant n'est pas connu à ce jour (2.310 millions de francs en 2000). Cependant, ces deux dernières ressources - les principales - sont remises en cause par la réforme de la taxe professionnelle et, s'agissant de la contribution de France Télécom et de La Poste, par une probable révision du régime de fiscalité locale applicable à ces deux établissements. En ce qui concerne la cotisation de péréquation, la loi de finances pour 1999 a procédé, dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, à un doublement des taux d'ici à 2003, mais exclusivement au profit du budget général, afin d'atténuer le coût pour l'Etat de la réforme de la taxe professionnelle. Dans le même temps, le rendement de la cotisation de péréquation, assise sur les bases de la taxe professionnelle, va être diminué par la suppression progressive de la part salariale. Toutefois, compte tenu de la progressivité de la montée en charge des abattements de la part salaires de la base de la taxe professionnelle, son effet sur la cotisation de péréquation ne sera réellement sensible qu'à partir de 2002. Néanmoins, parallèlement, la réforme de la taxe professionnelle devrait entraîner une diminution des charges du FNPTP. En effet, après abattement des crédits nécessaires au financement de la dotation de développement rural et à celui des exonérations de taxe professionnelle prévues par le Pacte de relance pour la ville, le surplus des ressources du FNPTP sert à verser une compensation aux collectivités locales qui enregistrent d'une année sur l'autre une perte importante de bases de taxe professionnelle (mécanisme, communément appelé « garantie »). Compte tenu de la montée en puissance de la réforme de la taxe professionnelle, le régime transitoire devrait se traduire, pour les collectivités locales, par une réduction de leurs pertes de bases d'une année sur l'autre. Les compensations versées par le FNPTP au titre de la « garantie » devraient donc mécaniquement diminuer. Toutefois, cet impact sur les charges du FNPTP entre 2000 et 2003 est difficile à estimer. En ce qui concerne la contribution de France Télécom et de La Poste, l'affectation à l'Etat de l'essentiel du produit de la fiscalité locale qu'elles supportent est contestée par de nombreux élus locaux, notamment par ceux ayant sur leur territoire un établissement de France Télécom, qui subissent ainsi une importante perte de ressources fiscales. Cette critique est étayée par le fait que, depuis le 31 décembre 1996, France Télécom est une entreprise nationale soumise aux dispositions législatives applicables aux sociétés anonymes. De plus, France Télécom, elle-même, souhaiterait que son régime en matière de fiscalité locale soit amené à évoluer. En effet, l'ouverture du marché des télécommunications à la concurrence depuis le 1er janvier 1998 est de nature à inciter les collectivités locales à privilégier l'implantation sur leur territoire d'autres opérateurs que l'entreprise nationale, susceptibles, eux, de leur procurer des ressources supplémentaires. France Télécom craint également que les élus ne soient tentés, à défaut de la perception selon le droit commun des impôts locaux, de créer de nouvelles taxes qu'elle paierait aux collectivités locales. Par ailleurs, il est clair que, si la ressource constituée par la contribution de France Télécom et de La Poste versée au FNPTP a été dynamique par le passé, la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle devrait modérer ce dynamisme, comme le mettent en évidence certaines prévisions communiquées aux Comités des finances locales du 16 juin 1999. En effet, le budget général bénéficie d'un mécanisme d'indexation qui garantit le montant de la ressource qui lui est affectée, indépendamment de l'évolution des taux et des bases. Il ne subira en aucune manière l'effet de la suppression de la part salariale, la variable d'ajustement étant le surplus qui alimente le FNPTP. Toutefois, compte tenu du mode d'application de la réforme de la taxe professionnelle aux deux établissements concernés (abattement sur un seul établissement concernant l'ensemble des bases), l'incidence de la réforme ne devrait être sensible qu'à compter de 2003. En réponse à une question de votre Rapporteur spécial sur les perspectives de réforme, le Gouvernement a indiqué : « La normalisation de la fiscalité locale de France Télécom, qui nécessite au préalable un lourd travail d'inventaire des bases au niveau local, suppose de trouver un système permettant de tenir compte des conséquences budgétaires de cette normalisation qui entraînerait une perte importante pour l'Etat et pour le FNPTP. Elle devrait également veiller à garantir une certaine homogénéité territoriale des recettes issues de la fiscalité locale de France Télécom qui avantagera les communes dans lesquelles sont implantées les principaux établissements de France Télécom au détriment des communes moins favorisées qui bénéficient aujourd'hui d'attributions du FNPTP. « Un important travail technique est en cours pour permettre d'évaluer l'impact de la normalisation et d'expertiser comment celle-ci peut satisfaire les conditions énumérées ci-dessus. « Les travaux techniques récemment entrepris par la DGI à partir du recensement précis des bases pour estimer l'impact d'une normalisation des conditions d'assujettissement de France Télécom à la fiscalité locale ne sont pas achevés. Ils doivent notamment tenir compte de l'impact de la filialisation intervenue en 2000 des activités mobiles et annuaires de France Télécom dont l'imposition dans les conditions de droit commun engendrera pour les collectivités concernées un surplus de recettes non négligeable. « Compte tenu des conséquences d'une telle normalisation tant sur le plan budgétaire pour l'Etat que sur celui des moyens affectés à la péréquation dont le niveau est globalement jugé insuffisant, un système permettant d'atténuer, voire de neutraliser, les conséquences financières d'une normalisation de la situation fiscale de France Télécom est en cours d'étude. « Ce dossier fera prochainement l'objet d'une concertation avec les élus. Son traitement devra tenir compte du contexte plus général de l'évolution des concours de l'Etat aux collectivités locales et du développement de la péréquation, objectif de la commission sur l'avenir de la décentralisation. « En tout état de cause, les délais de recensement précis par l'entreprise de ses bases permettant d'établir les déclarations fiscales correspondantes ne permettent pas d'envisager une normalisation avant 2002 ». Au total, hors cotisation de péréquation, dont le montant n'est pas encore connu, les ressources du FNPTP devraient atteindre 3,94 milliards de francs (0,60 milliard d'euros) en 2001, soit une progression de 10,3%, imputable au fort abondement provenant de la fiscalité locale de La Poste et de France Télécom. · Le Fonds national de péréquation (FNP) : L'article 70 de la loi d'orientation n° 95-115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire a doté le FNP de deux ressources : - la première ressource provient de la seconde fraction du FNPTP, après soustraction des montants de la première part et de la part résiduelle fixés chaque année par le Comité des finances locales. Dès lors, les ressources du FNP devraient également être affectées par la réforme de la taxe professionnelle et par une éventuelle révision du régime de la fiscalité locale de La Poste et France Télécom ; - la seconde ressource a été alimentée, en 1995, par le gel partiel de la progression, hors inflation, de la DCTP des communes. Son montant progresse comme les recettes fiscales nettes de l'Etat. L'article 129 de la loi de finances pour 1999 a abondé la dotation de l'Etat de 150 millions de francs par an pendant les trois années du contrat de croissance et de solidarité, pour tenir compte de la diminution du solde du FNPTP, à la suite de la compensation des pertes de DCTP de certaines collectivités défavorisées. Deux prélèvements sont opérés et répartis entre les deux ressources du Fonds, proportionnellement à leur part respective dans le financement du Fonds. Le premier a pour objet de compenser, pour les collectivités locales ou leurs groupements dotés d'une fiscalité propre, la perte des recettes résultant des exonérations de taxe professionnelle liées aux extensions d'activités mentionnées à l'article 1645 A du code général des impôts, c'est-à-dire pour les entreprises existantes dans les zones de revitalisation rurale (ZRR). Le second correspond à la quote-part des départements d'outre-mer. Depuis la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le FNP se compose des deux parts suivantes : - la première part, ou part principale, sert à assurer la péréquation de la richesse fiscale entre collectivités locales et est répartie en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal. En 2000, 18.339 communes ont bénéficié de la part principale du FNP. Bénéficient également de cette part principale du FNP, en application de l'article 46 de la loi de finances rectificative pour 1998, les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), si, à la suite d'un changement d'exploitant intervenu après le 1er janvier 1997 et concernant des entreprises exerçant une partie de leur activité en dehors du territoire national, ils enregistrent une perte de ressources supérieure au quart des ressources dont ils bénéficiaient l'année de survenance de ce changement. Cette attribution leur est versée de manière dégressive sur trois années. Jusqu'à présent, seul le FDPTP de l'Essonne a rempli ces conditions ; - la seconde part, appelée aussi « majoration », est attribuée aux communes de moins de 200.000 habitants éligibles à la première fraction dont le potentiel fiscal par habitant, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, est inférieur de 20% au potentiel fiscal par habitant des communes du même groupe démographique. Il importe de signaler que c'est cette seule majoration qui apparaît sur la ligne « Fonds national de péréquation » dans le tableau retraçant l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales et elle s'élève à 859 millions de francs (130,95 millions d'euros) pour 2001. 15.981 communes ont bénéficié, en 2000, de la majoration. 15.871 communes ont été éligibles aux deux fractions avec une dotation moyenne de 136,55 francs par habitant. Les dotations d'équipement (dotations globales d'équipement des départements et des communes, dotation régionale d'équipement scolaire et dotation départementale d'équipement des collèges) sont indexées sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques. Cette indexation se révèle assez faible en 2001 (+ 1,6%, contre + 3,6% en 2000). · La dotation globale d'équipement des communes : La DGE des communes a été profondément remaniée par l'article 33 de la loi de finances pour 1996 et par l'article 12 de la loi du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales. Sont désormais éligibles, en métropole, les communes dont la population n'excède pas 20.000 habitants, et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes de la même strate (ce critère de potentiel fiscal n'est pas pris en compte pour les communes de moins de 2.000 habitants). Sont également éligibles les EPCI dont la population n'excède pas 20.000 habitants. Il convient, en outre, de rappeler que l'article 24 de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales, prévoit un prélèvement de 100 millions de francs par an, du 1er janvier 2000 jusqu'au 31 décembre 2002, sur les crédits affectés à la DGE des communes, afin de majorer la DGE des départements au profit des services départementaux d'incendie et de secours. Le montant de la DGE des communes devrait être de 2,59 milliards de francs (0,39 milliard d'euros) en 2001. · La dotation globale d'équipement des départements : La DGE des départements est également indexée sur l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques et elle s'élève à 2,88 milliards de francs (0,44 milliard d'euros) en autorisations de programme. · La dotation régionale d'équipement scolaire : Attribuée aux régions pour leurs investissements concernant les lycées et établissements de niveau équivalent, elle est répartie entre elles en fonction de critères reflétant la capacité d'accueil des établissements et l'évolution de la population scolarisable. Elle s'établirait à 3,63 milliards de francs (0,55 milliard d'euros) en autorisations de programme et à 3,56 milliards de francs (0,54 milliard d'euros) en crédits de paiement. · La dotation départementale d'équipement des collèges : Elle est attribuée aux départements pour leurs investissements afférents aux collèges et répartie chaque année en deux temps : - d'abord au niveau régional, en fonction de critères reflétant la capacité d'accueil des établissements et l'évolution de la population scolarisable ; - ensuite entre les départements, par la conférence des présidents des conseils généraux ou, à défaut d'accord, par le représentant de l'Etat dans la région. La dotation atteindrait, en 2001, 1,8 milliard de francs (0,27 milliard d'euros) en autorisations de programme et 1,8 milliard de francs (0,27 milliard d'euros) en crédits de paiement. B.- UN AJUSTEMENT DE LA DOTATION DE COMPENSATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE, LIÉ À L'INSUFFISANTE PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES AUX FRUITS DE LA CROISSANCE Le respect de l'indexation de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité ne peut être assuré, cette année encore, que par une réduction de 5,4% en moyenne de la DCTP. En effet, dans la mesure où les principales dotations de l'enveloppe normée (en particulier la DGF, qui représente près de 70% du montant global de l'enveloppe) évoluent selon un indice prenant en compte la moitié de la progression du PIB, il est inéluctable, en période de croissance, d'effectuer un prélèvement sur la DCTP, puisque l'indexation de l'enveloppe ne tient compte que du tiers de la croissance. Les élus locaux ont souvent relevé cette difficulté et demandé à ce que l'indexation de l'enveloppe normée tienne compte également de la moitié de la croissance du PIB. Votre Rapporteur spécial a souligné, à plusieurs reprises, le rôle majeur des collectivités locales en matière d'investissements (elles assurent plus de 70% de la formation brute de capital fixe des administrations publiques). Il ne peut donc qu'être favorable à une meilleure répartition des fruits de la croissance dans le cadre du dispositif destiné à succéder au contrat de croissance et de solidarité et, si possible, dès l'année prochaine, dans le cadre de ce contrat, puisque le ministre de l'Intérieur a annoncé, le 26 octobre dernier, que le Gouvernement souhaitait le prolonger d'une année. Toutefois, on peut se demander si cette meilleure répartition passe obligatoirement par une modification de l'indexation de l'enveloppe normée, destinée à éviter une réduction de la DCTP. Sur le plan des principes, il est effectivement gênant qu'une dotation destinée à compenser des diminutions de fiscalité locale imputables à des décisions de l'Etat soit remise en cause par ce même Etat, alors même que les compensations liées à des exonérations ou à des dégrèvements ont eu tendance à croître fortement ces dernières années. Toutefois, des réductions de DCTP peuvent être tolérées, car : - en premier lieu, comme cela a déjà été indiqué lors de l'examen du FNPTP, le contrat de croissance et de solidarité prévoit de moduler la réduction de la DCTP en faveur des collectivités les plus démunies (communes éligibles à la DSU, départements attributaires de la dotation de fonctionnement minimale et régions bénéficiant du Fonds de correction des déséquilibres régionaux). Ces dernières ne supportent qu'une diminution égale à la moitié de la diminution moyenne. En outre, les communes éligibles à la DSU et à la fraction « bourgs-centre » de la DSR, ainsi que certaines communes bénéficiant de la seconde fraction de la DSR, bénéficient d'une attribution du FNPTP destinée à compenser la totalité de la perte subie au titre de la DCTP ; - en deuxième lieu, les collectivités locales ne bénéficiant pas de ces dispositifs de modulation ou de compensation des baisses de DCTP ne sont pas les plus démunies. On fait souvent valoir que 94 communes de plus de 10.000 habitants ne bénéficiant pas de la DSU, ont néanmoins un potentiel fiscal inférieur à celui des communes de cette strate démographique. Pourtant, la liste de ces communes (voir le tableau de la page suivante) permet de constater que nombre d'entre elles ne sont probablement pas confrontées aux problèmes les plus aigus des zones urbaines ; - enfin, il convient d'insister sur le caractère virtuel de la DCTP, qui continue de compenser des réductions de base de taxe professionnelle, alors que les entreprises concernées ont parfois disparu depuis de nombreuses années. Votre Rapporteur spécial se demande donc si une participation accrue des collectivités locales aux fruits de la croissance ne devrait pas plutôt être effectuée par l'intermédiaire d'une hausse de la fraction de PIB prise en compte pour indexer la DGF, ce qui, en particulier, permettrait de dynamiser les dotations de solidarité de la DGF, dont l'évolution est contrariée actuellement par la croissance importante de la dotation des groupements. LISTE DES COMMUNES DE PLUS DE 10.000 HABITANTS NON ÉLIGIBLES A LA DSU ET AYANT UN POTENTIEL FISCAL INFÉRIEUR À CELUI DE CETTE STRATE DÉMOGRAPHIQUE (en francs)
Une augmentation de la masse de la DGF apparaît d'autant plus nécessaire que le financement de l'intercommunalité pèse de plus en plus sur les dotations de solidarité (DSU et DSR). Ainsi, en 2001, la forte progression globale de la DGF dissimule des évolutions moins favorables des deux dotations de solidarité. La DSU est reconduite quasiment à l'identique, grâce uniquement à une majoration de 350 millions de francs (53,36 millions d'euros) prévue par l'article 27 du présent projet de loi de finances. La DSR aurait dû enregistrer une légère diminution de son montant global. Toutefois, il importe de distinguer l'évolution de la DSR « bourgs-centre », qui aurait dû baisser de 16,7% et celle de la DSR « péréquation » progressant, en revanche, de 6,3%. Cette situation est essentiellement imputable à la forte augmentation de la dotation des groupements, première composante de la dotation d'aménagement de la DGF des communes qui, à ce titre, réduit le solde disponible pour la DSU et la DSR. Cette dotation progresse, en effet, d'un milliard de francs (0,15 milliard d'euros) (+16%). L'essentiel de cette augmentation (environ 560 millions de francs, soit 85,37 millions d'euros) est lié à la création de deux communautés urbaines en 2000 : Nantes et Marseille. Il convient, en effet, de souligner que la dotation moyenne par habitant de cette catégorie d'EPCI est de 480 francs (73,18 euros). Le reste du surplus de la dotation des groupements s'explique par divers facteurs : - garantie accordée aux deux communautés urbaines (Arras et Dunkerque) ayant adopté le régime fiscal de la taxe professionnelle unique ; - option, en 2000, pour ce même régime fiscal, de la communauté urbaine de Bordeaux ; - réserve de 50 millions de francs (7,62 millions d'euros), du fait des risques de rectifications susceptibles d'être effectuées pour la DGF de certaines communautés de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique dans les tous derniers jours de décembre 1999 et dont l'éligibilité à la DGF dite « bonifiée » a parfois été mal recensée. La forte augmentation de la dotation des groupements empêche de poursuivre l'effort consenti ces dernières années en faveur des dotations de solidarité, qui s'est traduit par une hausse de 74,1% de la DSU entre 1997 et 2000 et par une croissance de 52,9% de la DSR « bourgs-centre » sur la même période.
Il convient, dès lors, d'envisager une réforme du financement des groupements, visant à instituer une dotation spécifique, hors la DGF des communes. Une telle réforme conduirait à s'interroger d'ailleurs sur le rôle de la DGF des EPCI. Celle-ci a été conçue initialement comme un instrument d'incitation à la coopération et le montant de ses attributions peut donc connaître de fortes variations d'une année sur l'autre. Or, les EPCI sont devenus une réalité locale et ils aspirent à une stabilité de leurs ressources. Cette évolution apparaît indispensable, mais elle pourrait s'accompagner d'une réduction corrélative de la DGF des communes membres des EPCI. En tout état de cause, une dotation spécifique devrait impérativement disposer de ressources suffisantes afin de ne pas être financée, en fait, par les collectivités locales, comme c'est le cas désormais de la dotation d'intercommunalité destinée au financement des communautés d'agglomération. Le financement de la DGF des communautés d'agglomération mis en place par la loi du 12 juillet 1999 précitée vise à éviter de gonfler la dotation des groupements de la DGF des communes et, par conséquent, à financer plus aisément les deux autres dotations de la dotation d'aménagement, à savoir la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR). Les communautés d'agglomération sont donc financées par une dotation d'intercommunalité spécifique, distincte de la dotation des groupements de la DGF des communes. Deux cas de figure doivent être distingués : - pour les communautés d'agglomération issues d'une création avant le 1er janvier 2005 (création ex-nihilo), les ressources de la dotation d'intercommunalité sont prélevées, de 2000 à 2004, sur les recettes fiscales nettes de l'Etat dans une limite maximale de 500 millions de francs (76,22 millions d'euros) par an ; - pour les communautés d'agglomération issues de la transformation avant le 1er janvier 2005 d'EPCI préexistants, les ressources de la dotation d'intercommunalité sont prélevées sur la dotation d'aménagement de la DGF des communes, à hauteur d'un montant égal au produit, l'année précédant leur transformation, de leur population par la dotation par habitant de la catégorie à laquelle appartenait ces établissements. Pour le complément, les ressources sont alimentées par le prélèvement sur les recettes fiscales nettes de l'Etat visé ci-avant. Dans les deux cas, si les 500 millions de francs (76,22 millions d'euros) prélevés annuellement sur les recettes de l'Etat se révèlent insuffisants, un prélèvement est opéré sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP). Or, les objectifs concernant le nombre annuel de création des communautés d'agglomération ont été dépassés dès 1999. Dès lors, le financement pour 2000 des communautés d'agglomération a nécessité un prélèvement sur la DCTP. Ce financement, d'un montant total de 1.540 millions de francs (234,77 millions d'euros), a été ainsi réparti : - 543 millions de francs (82,78 millions d'euros) ont été supportés par la dotation des groupements de la DGF des communes (comme cela a été indiqué précédemment, les communautés issues de la transformation d'EPCI existants ont une DGF partiellement financée par la dotation groupements de la DGF des communes) ; - 500 millions de francs (76,22 millions d'euros), provenant du prélèvement spécifique sur les recettes de l'Etat ; - 497 millions de francs (75,77 millions d'euros), prélevés sur la DCTP. Ainsi, près du tiers du financement des communautés d'agglomération en 2000 aurait dû être à la charge, en réalité, des communes et groupements percevant la DCTP. Néanmoins, l'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) a cherché à atténuer la charge pesant sur les bénéficiaires de la DCTP : il a prévu une majoration de 250 millions de francs (38,11 millions d'euros) de la DCTP des communes, EPCI, départements, régions et FDPTP non compensés par le FNPTP, ou bénéficiant d'une modulation à la baisse. Le Gouvernement a pris conscience de l'insuffisance du prélèvement sur recettes de 500 millions de francs (76,22 millions d'euros), prévu par la loi du 12 juillet 1999 pour financer les communautés d'agglomération. L'article 26 du présent projet de loi de finances proposait donc de majorer ce prélèvement de 500 millions de francs (76,22 millions d'euros) supplémentaires et de le porter à un milliard de francs (0,15 milliard d'euros). Il convient de noter, en premier lieu, que cette majoration n'est pas limitée à 2001 et que ce montant d'un milliard de francs (0,15 milliard d'euros) sera reconduit jusqu'à 2004, ce qui porte d'effort de l'Etat de 2,5 milliards de francs (0,38 milliard d'euros), prévus initialement, à 4,5 milliards de francs (0,69 milliard d'euros) pour la période 2000-2004. Il importe surtout de souligner que cette majoration se révélera certainement insuffisante pour financer les communautés d'agglomération créées en 1999 et en 2000. Le coût global des communautés d'agglomération s'est élevé à 1,54 milliard de francs (0,23 milliard d'euros) en 2000. Il ne peut être que très supérieur en 2001, car : - d'une part, l'évolution de la dotation moyenne par habitant ne peut être inférieure à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances (II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales), soit un montant moyen par habitant de 253 francs (38,57 euros), ce qui correspond à un coût supplémentaire, à périmètre constant, de 18 millions de francs (2,74 millions d'euros) ; - d'autre part - et surtout -, le Gouvernement estime probable la création d'une trentaine de communautés d'agglomération avant la fin 2000. Le coût induit par ces nouveaux EPCI est impossible à évaluer précisément, puisqu'on ne connaît ni leur nombre exact, ni la population qu'ils rassembleront. Néanmoins, il est certain que la dotation d'intercommunalité se révélera tout juste capable de financer les communautés d'agglomération créées en 1999 et que le financement de celles créées en 2000 ne pourra être assuré que par un nouveau prélèvement sur la DCTP. La majoration de 200 millions de francs (30,49 millions d'euros) de la dotation d'intercommunalité, prévue par un amendement adopté par l'Assemblée nationale lors de la première lecture du présent projet de loi de finances, se révélera certainement insuffisantes, d'autant que l'une des nouvelles communautés - celle de Montpellier - devrait regrouper près de 450.000 habitants, soit l'équivalent de neuf petites communautés d'agglomération. Dans ces conditions, la sortie du contrat de croissance et de solidarité doit impérativement être l'occasion d'une réflexion sur le financement de l'intercommunalité. II.- LES CONCOURS HORS ENVELOPPE : LE POIDS CROISSANT DES COMPENSATIONS DE FISCALITÉ LOCALE Ces concours hors enveloppe ont longtemps regroupé, pour l'essentiel, des dotations dites « passives », c'est-à-dire des dotations ne faisant pas l'objet d'une indexation spécifique. Les multiples réformes de la fiscalité locale engagées ces trois dernières années ont conduit à donner une part croissante à diverses compensations ayant la même indexation que la DGF.
Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités locales et certains organismes sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, et exposées pour les besoins d'une activité non-assujettie à la TVA. Avec 23,5 milliards de francs (3,58 milliards d'euros) inscrits en loi de finances initiale pour 2001 en prélèvements sur les recettes de l'Etat, cette dotation est la principale contribution de l'Etat à l'effort d'équipement des collectivités locales. Ces dernières années, le régime du FCTVA a fait l'objet d'importantes modifications qui concernent, d'une part, le principe de propriété et, d'autre part, les modalités d'attribution du Fonds. · Assouplissement du principe de propriété : En vertu de l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales, les travaux réalisés pour le compte de tiers doivent, en principe, être exclus de l'assiette du FCTVA. En effet, les dépenses réalisées par un bénéficiaire du Fonds sur le patrimoine de tiers, bénéficiaires ou non dudit Fonds, n'ont pas pour effet d'enrichir son propre patrimoine et, par conséquent, ne constituent pas une dépense d'investissement. Par dérogation à ce principe de propriété, l'article 30 de la loi de finances pour 1998 permet de verser le FCTVA directement aux EPCI pour les investissements qu'ils réalisent dans l'exercice de leurs compétences sur le patrimoine de leurs communes membres. L'article 61 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 portant loi de finances pour 1999 a étendu cette mesure aux syndicats mixtes composés exclusivement de membres éligibles. Par ailleurs, la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 a permis de régler une difficulté similaire, s'agissant des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), qui peuvent dorénavant, percevoir directement le FCTVA au titre des dépenses qu'ils réalisent sur les biens qui ont été mis à leur disposition par les communes, les EPCI ou les départements, conformément à l'article L. 1424-17 du code général des collectivités territoriales. En outre, l'article 60 de la loi de finances pour 1999 introduit une dérogation importante au principe de propriété puisqu'il permet d'attribuer le FCTVA au titre des dépenses réalisées par les collectivités locales et leurs groupements sur le patrimoine de tiers à l'occasion de travaux à caractère d'urgence ou d'intérêt général en matière de lutte contre les avalanches, les glissements de terrains ou les inondations et de défense contre la mer. L'article 60 précise également que s'agissant des travaux effectués sur le domaine public de l'Etat, la dérogation au principe de propriété ne peut être accordée que dans le cadre d'une convention entre la collectivité territoriale et l'Etat, précisant les engagements financiers des parties et les équipements à réaliser. Enfin, l'article 62 de ladite loi, quant à lui, constitue une extension de l'assiette du FCTVA en rendant éligibles au Fond, les dépenses effectuées par les collectivités locales ou leurs groupements sur des biens de section de communes. · Modifications des modalités d'attribution du FCTVA : Plusieurs modifications législatives ont été apportées aux modalités d'attribution du FCTVA. D'une part, la loi du 2 juillet 1998 modifie les règles d'attribution du FCTVA, en ce qui concerne les documents permettant de déterminer le montant de l'attribution du Fonds. En effet, l'article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que le FCTVA est attribué au titre des dépenses comptabilisées à la section d'investissement du compte administratif. Or la non-adoption du compte administratif entraîne son inexistence et par conséquent le refus d'attribution du FCTVA. L'article 109 de la loi du 2 juillet 1998 modifie l'article L. 1612-12 du code général des collectivités territoriales et permet dorénavant, notamment pour liquider le FCTVA, d'utiliser « le projet de compte administratif » rejeté par l'assemblée délibérante « s'il est conforme au compte de gestion » et après avis rendu par la chambre régionale des comptes. L'absence de vote du compte administratif n'entraîne donc plus l'inéligibilité au FCTVA des dépenses d'investissement de l'exercice concerné. D'autre part, l'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1998 règle également la question de l'imputation comptable des dépenses des communes, départements ou régions, inférieurs au seuil de 4.000 francs. Cet article donne expressément compétence à l'assemblée délibérante des collectivités territoriales et de leurs groupements pour imputer en section d'investissement des dépenses d'équipement relatives aux biens meubles de faible valeur. Ainsi, les dépenses d'équipement afférentes aux biens meubles figurant sur la liste arrêtée par les ministres compétents et les dépenses d'équipement inférieures à 4.000 francs et ayant fait l'objet d'une décision expresse de l'assemblée délibérante, s'imputent en section d'investissement. Elles peuvent dès lors ouvrir droit à une attribution du FCTVA, sous réserve, toutefois, de remplir toutes les autres conditions d'éligibilité, au nombre desquelles figure la nécessité pour la dépense de présenter effectivement la nature d'un investissement. Ensuite, la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a étendu aux communautés d'agglomération le dispositif d'éligibilité l'année même de la réalisation de la dépense, déjà prévu pour les communautés de ville et de communes, et a instauré un régime transitoire d'attribution du FCTVA au profit des districts se transformant en communautés de communes et d'agglomération, et bénéficiant de ce fait du FCTVA l'année même de la réalisation de la dépense. Ainsi, les attributions du FCTVA dont peuvent bénéficier les districts se transformant en communautés de communes ou en communautés d'agglomération sont versées selon les modalités suivantes : - l'année de transformation du district, est versée la totalité de l'attribution du Fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées la pénultième année, majorée des deux tiers de l'attribution du fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées l'année même ; - la première année suivante, est versée la totalité de l'attribution du Fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées la pénultième année, majorée d'un tiers de l'attribution du Fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées l'année précédente et d'un tiers de l'attribution du Fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées l'année même ; - la deuxième année, est versée la totalité de l'attribution du Fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées l'année même, majorée des deux tiers de l'attribution du Fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées l'année précédente. A compter de la troisième année, les dépenses réelles d'investissement à prendre en considération pour les attributions du FCTVA de ces établissements sont celles afférentes à l'exercice en cours. Enfin, les modalités d'attribution ont été modifiées par la loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 portant loi de finances rectificative pour 2000. Ces modifications portent sur deux points. Tout d'abord, le taux de compensation forfaitaire du FCTVA, prévu à l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, est modifié en raison de la réduction à 19,6% du taux normal de TVA par l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2000. Compte tenu de la date d'effet de la baisse d'un point du taux de TVA (1er avril 2000) et du décalage de deux ans, le nouveau taux de 15,482% n'entrera en vigueur qu'en 2003. En 2002, il sera tenu compte du nouveau taux de TVA au prorata temporis et le taux sera de 15,656%. S'agissant des communautés d'agglomération, de communes et de ville, le taux est de 16,176% pour les dépenses facturées avant le 1er avril 2000 et de 15,482% pour celles qui ont été facturées après. Dans un second temps, l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 2000 prévoit, à titre exceptionnel et temporaire, une dérogation à la règle du décalage de deux ans pour le versement du FCTVA. Ce dernier sera versé l'année même de la réalisation des dépenses réelles d'investissement éligibles, engagées en 1999 et 2000, pour la réparation des dommages causés par les intempéries des 12 et 13 novembre et du 25 au 29 décembre 1999. Le taux de compensation de 15,482% est applicable à ces dépenses à compter du 1er avril 2000. La Commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy, a envisagé la possibilité d'intégrer le FCTVA dans une enveloppe indexée. Votre Rapporteur spécial considère qu'une telle réforme lui paraît inacceptable, puisqu'elle donnerait au Gouvernement une maîtrise totale de l'évolution de cette dotation, ce qui est d'ailleurs opposé à l'idée générale du rapport de ladite Commission, réclamant une large autonomie des décisions financières des collectivités locales. Près des deux tiers (63,4%) des dotations dites « passives » sont composées de compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs, pour un montant de 68,2 milliards de francs (10,40 milliards d'euros). Le principal poste est celui de la compensation du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée (37,6 milliards de francs, soit 5,73 milliards d'euros).
Aux compensations évoquées précédemment, dont l'évolution est surtout liée à celle de l'assiette de l'impôt concerné, se sont ajoutées, ces dernières années, des compensations indexées comme la DGF, au titre de plusieurs réformes de fiscalité locale (droits de mutation à titre onéreux, taxe professionnelle, taxe d'habitation, vignette). Ces compensations indexées s'élèvent ainsi à 59,2 milliards de francs (9,02 milliards d'euros), soit plus du double du montant de ces compensations prévu par la loi de finances pour 2000, du fait de la montée en charge de la réforme de la taxe professionnelle et de la mise en place des réformes relatives à la taxe d'habitation et à la vignette. Les diverses compensations de fiscalité locale, hors enveloppe normée, atteignent donc 127,4 milliards de francs (19,42 milliards d'euros). A cette somme peuvent être ajoutées des compensations figurant dans l'enveloppe normée (en particulier la DCTP et la majoration de la dotation générale de décentralisation liée à la réduction de la part départementale des droits de mutation à titre onéreux). Au total, l'Etat devrait prendre en charge, en 2001, 147 milliards de francs (22,41 milliards d'euros) au titre de la fiscalité locale. Si l'on ne tient pas compte des compensations accordées au titre de la fiscalité indirecte (droits de mutation à titre onéreux et vignette), cela signifie que la contribution de l'Etat aux quatre taxes directes locales est de l'ordre de 120 milliards de francs (18,29 milliards d'euros), soit environ 38% du produit voté de ces quatre taxes. Dès lors, une réforme de la fiscalité locale apparaît indispensable. La part prépondérante de l'Etat dans la fiscalité locale traduit l'inadaptation de cette dernière. Comme dans son rapport de l'an dernier, votre Rapporteur spécial préconise une modernisation du système fiscal local, grâce au partage d'un impôt d'Etat. La part prise par l'Etat dans la fiscalité locale ne constitue pas en soi un véritable problème, contrairement à ce qui est souvent affirmé par de nombreux élus locaux. Il ne faut pas confondre la maladie et ses symptômes. L'intervention croissante de l'Etat résulte, en fait, de l'archaïsme des impôts locaux qui oblige l'Etat à se substituer aux contribuables pour atténuer les injustices flagrantes du système actuel. Cette intervention de l'Etat n'empêche d'ailleurs pas les collectivités locales françaises de figurer parmi celles qui, en Europe, disposent le plus de ressources propres. Un rapport récent, rédigé dans le cadre du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux au sein du Conseil de l'Europe, observe que, dans l'ensemble des pays de cette organisation, la part des ressources des collectivités locales tirée d'une fiscalité locale propre est minoritaire, voire en décroissance dans les pays les plus développés. Le tableau suivant, publié dans le cadre du rapport précité, montre cependant que la France figure parmi les pays où la fiscalité propre représente une part substantielle des budgets locaux : cette part serait globalement de 42% en France, soit un ratio très supérieur à la moyenne de 25,73% et qui place notre pays devant ses principaux partenaires de l'Union européenne (notamment l'Allemagne).
Les récentes réformes, en matière de taxe professionnelle, de taxe d'habitation, de droits de mutation à titre onéreux ou de vignette automobile vont, évidemment, diminuer la part de la fiscalité propre des collectivités locales françaises, mais les simulations réalisées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie montrent qu'en 2003, c'est-à-dire lors de la dernière phase de la réforme de la taxe professionnelle, la part des recettes fiscales dans les recettes totales des collectivités locales sera encore très supérieure à celle observée avec la plupart de nos partenaires européens.
Il faut bien constater, néanmoins, que les diverses réformes de la fiscalité locale peuvent avoir des conséquences mal perçues au moment de leur adoption. Ainsi, comme cela a été indiqué précédemment lors de l'étude des ressources du FNPTP, la réforme de la taxe professionnelle pourrait aboutir à une forte réduction de la part de la cotisation nationale de péréquation alimentant ledit Fonds. De même, notre collègue Augustin Bonrepaux a souligné, lors de l'examen du présent budget par la Commission des finances, l'impact que cette réforme peut avoir en matière de calcul du potentiel fiscal et donc sur la répartition des dotations. Enfin, il convient de rappeler que la compensation de la suppression de la part salariale devrait être intégrée, à compter de 2004, dans la DGF, selon des modalités encore inconnues, alors que cette mesure portera sur une somme de l'ordre de 60 milliards de francs (9,15 milliards d'euros), ce qui est loin d'être insignifiant. Néanmoins, le plus grave problème lié à la part croissante de l'Etat dans la fiscalité locale est sans aucun doute l'aggravation du caractère virtuel de cette imposition. Après les bases virtuelles résultant de l'absence de révision des valeurs locatives, après les taux virtuels mis en _uvre pour le calcul de certains dégrèvements, on a de plus en plus aujourd'hui des contribuables virtuels. Cette situation résulte, pour une large part, de l'archaïsme de notre fiscalité locale, assise essentiellement sur des stocks et non pas sur des flux. Ce problème fondamental est désormais clairement perçu. M. Pierre Mauroy a d'ailleurs affirmé, fin octobre, à Lille : « ce qui menace l'autonomie fiscale, c'est d'abord et surtout l'archaïsme de nos impôts locaux ». Le récent rapport d'information du Sénat au nom de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales (), a présenté les différentes pistes de réforme envisageables : - rénover les impôts existants, en remplaçant l'assiette actuelle de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle ; - transférer une fraction du produit de certains impôts d'Etat ; - transférer la totalité du produit de certains de ces impôts ; - permettre le vote de taux additionnels aux impôts perçus par l'Etat ; - créer de nouveaux impôts. Ces différentes possibilités ont été étudiées par la Commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy, qui vient de remettre son rapport - « Refonder l'action publique locale » - au Premier ministre, le 17 octobre dernier. Ce rapport préconise une modernisation des financements locaux, qui ne serait pas « une correction marginale du dispositif, mais plutôt une remise à plat totale du mode de financement des collectivités territoriales, articulée autour de trois principes : autonomie fiscale, responsabilisation de l'élu vis-à-vis de l'électeur, et régulation par l'Etat d'un système inégalitaire grâce à une politique de péréquation ambitieuse ». Plus concrètement, il est proposé : - de moderniser l'assiette de la taxe d'habitation, en décentralisant, au niveau des communes, le pouvoir de réviser les bases ; - d'engager une intégration progressive du revenu dans l'assiette de la taxe d'habitation ; - de donner aux assemblées locales des marges de man_uvre complémentaires dans les politiques d'abattements non compensés ; - de s'orienter vers une spécialisation de l'impôt local, qui consisterait à affecter la taxe d'habitation aux communes, la taxe professionnelle unique aux EPCI, la taxe foncière sur les propriétés bâties aux départements et une partie de la taxe professionnelle aux régions. Le rapport examine la possibilité d'affecter aux régions une fraction d'impôt d'Etat (diverses impositions sont ainsi étudiées : TVA, TIPP, impôt sur le revenu, taux sur les salaires, droits de mutation à titre gratuit et impôt sur les sociétés). Mais, en fin de compte, cette possibilité est écartée au motif qu'elle « ne pourrait se concevoir qu'à taux fixe, ce qui serait contraire au principe de l'autonomie fiscale des collectivités locales ». Une telle argumentation n'est pas sans rappeler celle mise en avant dans le rapport précité du Conseil des pouvoirs locaux et régionaux pour ne pas inclure « les impôts partagés », c'est-à-dire ceux perçus au plan national et répartis ensuite entre plusieurs niveaux de collectivités, dans la catégorie des ressources propres (). Pourtant, votre Rapporteur spécial considère que les propositions de la Commission Mauroy en matière de réforme de la fiscalité locale, apparaissent quelque peu timorées. Le fait que la mise en _uvre du partage d'un impôt d'Etat imposerait un taux fixe pour l'ensemble des collectivités territoriales est secondaire par rapport aux nombreux avantages que procurerait cette réforme. Cette dernière est, en effet, la seule susceptible d'assurer aux collectivités locales des ressources assises sur des bases évolutives, tenant compte des révolutions économiques. Surtout, le partage d'un impôt d'Etat ouvrirait au Parlement un véritable débat politique, trop souvent occulté par la complexité technique de la matière, sur la part des ressources nationales à consacrer aux besoins croissants des collectivités locales. Il permettrait également d'assurer une véritable péréquation en conformité avec la politique d'aménagement du territoire. Votre Rapporteur spécial souhaite donc que, dans le rapport gouvernemental, dont le dépôt a été annoncé pour la fin 2001, pour préparer les voies et moyens d'une réforme d'ensemble des ressources des collectivités locales, la faisabilité du partage d'un impôt d'Etat soit étudiée en dehors de tout préjugé. Dans sa séance du 25 octobre 2000, la Commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan a examiné les crédits de l'Intérieur : collectivités locales. M. Augustin Bonrepaux a remercié votre Rapporteur spécial d'avoir mis en avant l'impact du financement de l'intercommunalité sur les dotations de solidarité, ce qui conduit à une rupture de l'équilibre entre zones urbaines et rurales. Les amendements au présent projet de loi de finances ont permis de corriger ces effets néfastes, mais il convient d'être attentif pour l'avenir. Il serait opportun de bien apprécier toutes les conséquences des réformes récentes de fiscalité locale sur la répartition des dotations. Ainsi, la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle donne lieu à une compensation qui, en application d'un amendement adopté à l'initiative du Sénat, est prise en compte pour le calcul du potentiel fiscal. Or, cette compensation a été évaluée à partir des taux réels appliqués dans les collectivités et non pas en fonction du taux moyen national, ce qui pourrait favoriser à la fois les collectivités les plus riches et celles qui ne s'engagent pas dans la coopération intercommunale. Il a craint que la réforme de la taxe d'habitation puisse aboutir à des problèmes similaires. Il a remarqué que la progression des différentes dotations dans le projet de loi de finances pour 2001 pouvait être qualifiée de raisonnable. M. Guy Lengagne a estimé qu'il convenait d'être vigilant sur les conséquences de la loi du 12 juillet 1999 relative au développement et à la simplification de la coopération intercommunale, dont la partie fiscale est absolument incompréhensible. Il a souhaité connaître le montant de la DGF par habitant susceptible d'être attribuée en 2001, dans la mesure où les critères de potentiel fiscal et de coefficient d'intégration fiscale n'ont pas pu être mis en _uvre en 2000. Constatant que la dotation spécifique d'intercommunalité destinée au financement des communautés d'agglomération n'est prévue que pour une période de cinq années, il s'est également interrogé sur sa pérennité. Il a enfin estimé qu'il serait indispensable de s'orienter vers un financement spécifique de l'ensemble des groupements. M. Maurice Ligot a observé que la compensation de la réforme de la taxe professionnelle s'était traduite par une baisse d'environ 5% des ressources de certaines communes, du fait de la moindre progression de la DGF par rapport à l'évolution de la masse salariale au cours des deux dernières années. M. Jean Vila a regretté que le bénéfice de la réforme de la taxe professionnelle n'ait pas été subordonné à la création d'emplois par les entreprises. Il s'est également inquiété du fait que le financement des communautés d'agglomérations ne soit pas pérenne, en l'état actuel de la législation. M. Pierre Hériaud a noté que les collectivités locales avaient effectué d'importants efforts de maîtrise de leur budget, ainsi que de leur endettement, qui représente moins de 10 % du PIB. Ces efforts, accomplis alors même que des transferts de compétences ont eu lieu, pourraient être remis en cause par la part croissante des compensations, dont l'indexation ne permet pas aux collectivités locales de bénéficier de ressources aussi importantes que celles qui auraient pu être obtenues si elles avaient gardé la maîtrise du vote des taux. En réponse, votre Rapporteur spécial a tout d'abord constaté que, d'une façon générale, toute novation juridique sécrétait des effets pervers et qu'il serait souhaitable d'éviter de désavantager les zones rurales, puisque les besoins des populations concernées ne sont désormais plus guère différents de ceux des zones urbaines. Après avoir indiqué que quarante-trois des communautés d'agglomérations créées en 1999 bénéficieraient d'une garantie en 2001, leur assurant une DGF de 254 francs par habitant, il a précisé qu'il n'était pas en mesure d'évaluer l'impact de la prise en compte du coefficient d'intégration fiscale sur le calcul de la DGF des communautés d'agglomérations créées en 2000. L'indexation de la compensation de la réforme de la taxe professionnelle s'est révélée moins favorable que l'évolution de la part salaire, mais il ne faut pas oublier que, sur le long terme, la DGF a connu une hausse supérieure à celle des salaires. Il n'en demeure pas moins que les compensations indexées conduisent à un renforcement constant du caractère virtuel du financement des collectivités locales. La seule indexation paraissant équitable en matière d'enveloppe normée serait une indexation sur l'intégralité de l'évolution du PIB, d'autant que les collectivités locales assurent 70 % de la formation brute au capital fixe des administrations publiques, et que cette part ne peut que croître dans les prochaines années, compte tenu des investissements à réaliser dans le domaine des déchets ménagers et en matière d'épuration. La Commission a ensuite, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, adopté les crédits des collectivités locales pour 2001 et vous demande d'émettre un votre favorable à leur adoption. _________ N° 2624.- Rapport de M. Gérard Saumade, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Annexe 32 : Intérieur et décentralisation.- Collectivités locales. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Rapport n° 447 (1999-2000). () Le Gouvernement a déjà annoncé, cependant, qu'il souhaitait prolonger ce dispositif d'une année. () Cette loi prévoit un transfert financier au profit de l'Etat, qui s'opère par le biais d'un prélèvement sur la DGD des départements, établi à partir du montant total des dépenses consacrées par ceux-ci à l'aide médicale. Ce transfert réduit par conséquent la DGD des départements. () Le montant de cette compensation devrait être de 8,47 milliards de francs (1,29 milliard d'euros) en 2001. () Néanmoins, l'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) a cherché à atténuer la charge pesant sur ces bénéficiaires de la DCTP : il a prévu une majoration de 250 millions de francs (38,11 millions d'euros), de la DCTP des communes, EPCI, départements, régions et Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle non compensés par le FNPTP. La baisse moyenne de la DCTP a ainsi été ramenée de 7,5% à 5,5%. Mais, du fait des mécanismes de modulation, certaines communes ont vu leur DCTP réduite de 10,7%. () Ce montant sera cependant diminué de 150 millions de francs, puisqu'un amendement à l'article 27 du présent projet de loi de finances prévoit d'abonder la DSR « bourgs-centre », comme en 2000, grâce au retour de fiscalité de France Télécom sur le FNPTP. () Rapport n° 447 (1999-2000), pages 566 et suivantes. () Cette exclusion explique, pour partie, les faibles taux de fiscalité propre retenus pour l'Allemagne et le Royaume-Uni. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
