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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 58

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 20 septembre 2000
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

 

pages

- Examen de la proposition de résolution de M. Pierre Morange tendant à la création d'une commission d'enquête relative aux conséquences pour les assurés, les professionnels de santé et les établissements de soins, des retards de paiement des caisses d'assurance maladie - n° 2469 (M. Claude Evin, rapporteur)

2

- Examen de la proposition de résolution de M. Dominique Paillé tendant à la création d'une commission d'enquête sur le contrôle des modalités et des décisions d'attribution des pensions d'invalidité pour accident de travail et des retraites anticipées pour invalidité - n° 2548 (M. Claude Evin, rapporteur).

4

- Examen de la proposition de loi de Mme Danielle Bousquet relative à la contraception d'urgence - n° 2567 (Mme Hélène Mignon, rapporteure)

4

- Examen pour avis du projet de loi sur l'épargne salariale - n° 2560 (M. Pascal Terrasse, rapporteur pour avis)

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- Informations relatives à la commission

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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, sur le rapport de M. Claude Evin, la proposition de résolution de M. Pierre Morange tendant à la création d'une commission d'enquête relative aux conséquences pour les assurés, les professionnels de santé et les établissements de soins des retards de paiement des caisses d'assurance maladie - n° 2469.

Après avoir noté le caractère parfaitement recevable de cette proposition de résolution, le rapporteur a souligné la réalité du problème posé par l'allongement des délais de remboursement des feuilles de soins par les caisses d'assurance maladie. Ces retards peuvent s'expliquer par la mise en place d'un nouveau logiciel de liquidation, le passage à l'année 2000 et le traitement des dossiers CMU.

L'allongement des délais de remboursement, sensible depuis le deuxième semestre 1999, a atteint son apogée en janvier 2000 avec 14,5 millions de dossiers en instance dans les caisses primaires. Pour rattraper ce retard, les caisses ont mis en _uvre des moyens nouveaux leur permettant de faire face à une situation exceptionnelle. Elles ont été amenées à réduire leurs horaires d'ouverture au public et à recruter des personnels supplémentaires (1 400 postes dès octobre 1999 et 600 en février 2000). Le recours à la scannerisation est également envisagé. De ce fait, on a assisté à une inversion de tendance depuis le mois d'avril 2000, même si les écarts demeurent importants entre les caisses. Selon les dernières informations statistiques disponibles, le solde des dossiers à traiter à la fin du mois d'août 2000 est équivalent à 5,4 jours ouvrés, ce qui correspond au solde observé il y a un an.

Les problèmes évoqués par la proposition de résolution sont donc parfaitement connus et des moyens pour les résoudre ont été mis en _uvre. La CNAM s'est explicitement engagée, dans le cadre de la « charte de la qualité du service » qui est un avenant à la convention d'objectifs et de gestion, à abaisser le solde de dossiers en instance pour améliorer le service rendu aux assurés. Il n'est donc pas opportun de créer une commission d'enquête.

Néanmoins il faut suivre avec attention l'évolution de ce dossier. Pour ce faire, la meilleure méthode serait de mener des contrôles sur pièces et sur place, auprès de certaines caisses primaires, dans le cadre des pouvoirs dévolus aux rapporteurs de la loi de financement, pouvoirs que M. Claude Evin s'est déclaré prêt à exercer en l'espèce.

M. Pierre Morange a considéré que la proposition du rapporteur consistant à rejeter la création d'une commission d'enquête revenait à valider le caractère chronique des retards de paiement dans la branche maladie. Il convient au contraire d'apporter une réponse aux attentes de la population qui refuse une telle institutionnalisation des retards de paiement. Le problème est d'ailleurs loin d'être résolu, en dépit de l'inflexion de tendance relevée par le rapporteur, car les caisses devront faire face au traitement de 1,7 million de dossiers CMU d'ici la fin de l'année 2000.

M. Maxime Gremetz a relevé, en tant que membre du conseil de surveillance de la CNAM, le caractère incontestable des retards de paiement. Il est toutefois hors de question de jeter la suspicion sur le travail des employés des caisses par la création d'une commission d'enquête. Il serait plus utile de s'interroger sur l'application des 35 heures à la sécurité sociale et sur les conditions de création d'emplois permettant d'améliorer la qualité du service rendu.

M. Alfred Recours a constaté que la création d'une commission d'enquête était inutile car les problèmes évoqués sont parfaitement connus.

M. Pierre Morange a fait valoir que d'éventuelles conclusions ne pourraient être dégagées qu'à l'issue de la commission d'enquête et que si les causes sont connues, cela montre l'incapacité d'y apporter des solutions. Il n'est pas évident au demeurant que cette connaissance soit exhaustive.

Le président Jean Le Garrec a fait observer qu'on ne saurait nier l'importance du sujet et que les dysfonctionnements évoqués dans la proposition de résolution sont connus. Toutefois, la situation est très variable selon les caisses. De surcroît, s'il est nécessaire de faire preuve de vigilance, il ne faut pas prendre l'habitude de créer des commissions d'enquête, structure lourde et complexe, sur tous les problèmes. Cette procédure doit rester exceptionnelle pour donner de bons résultats, comme l'atteste le remarquable travail de la commission d'enquête sur les prisons. Les questions soulevées dans la proposition de résolution relèvent du rôle de contrôle du rapporteur pour l'assurance maladie du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui peut effectuer des contrôles sur pièces et sur place. La Cour des comptes a également évoqué ce problème dans son rapport sur la sécurité sociale en 2000 et peut être sollicitée pour approfondir ses conclusions.

M. Jean-Pierre Foucher a constaté que de tels propos sont toujours tenus quand la demande de création d'une commission d'enquête émane de l'opposition. Il est légitime de solliciter les rapporteurs mais les autres membres devraient alors être associés aux travaux des rapporteurs. Mais il est vrai que si le dépôt de cette résolution a permis d'avoir un débat, la création d'une commission d'enquête serait une procédure trop lourde.

M. Maxime Gremetz a rappelé que la CNAM travaille déjà sur ce sujet et a suggéré qu'elle présente un rapport à son conseil de surveillance qui serait transmis au Parlement.

M. Pierre Morange a exprimé son scepticisme quant à l'objectivité de la CNAM.

Le rapporteur a précisé que la convention d'objectifs et de gestion contient un objectif de qualité du service à l'usager et que le conseil de surveillance a vocation à demander des chiffres sur l'application de cette convention. Le Parlement est destinataire des rapports du conseil de surveillance. Si la durée moyenne de traitement des dossiers de liquidation est en baisse, il convient toutefois de rester vigilant sans recourir pour autant à la création d'une commission d'enquête.

Le président Jean Le Garrec a souhaité que le problème soit suivi attentivement par le rapporteur, en relation avec les parlementaires intéressés, et que la commission bénéficie en outre des réflexions de la Cour des comptes et du conseil de surveillance de la CNAM.

Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a rejeté la proposition de résolution.

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La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Claude Evin, la proposition de résolution de M. Dominique Paillé tendant à la création d'une commission d'enquête sur le contrôle des modalités et des décisions d'attribution des pensions d'invalidité pour accident de travail et des retraites anticipées pour invalidité - n° 2548.

Le rapporteur a tout d'abord souligné que la proposition de résolution était recevable. Il a ensuite exposé les raisons de fond le conduisant à en proposer le rejet. Certaines personnes bénéficient sans doute à tort de pensions d'invalidité alors que d'autres en sont injustement privées. L'existence d'erreurs ponctuelles n'est pas contestable. Toutefois, les conditions d'obtention de telles pensions sont clairement définies en droit et il existe des procédures d'appel médical et des voies de recours contentieuses. La création d'une commission d'enquête sur ce sujet ne revêt donc pas d'utilité.

M. Maxime Gremetz a rappelé son attachement à la gestion paritaire de la sécurité sociale. La création de commissions d'enquête parlementaires dans ce secteur risque de remettre en cause ce mode de gestion et de conduire à l'étatisation de la sécurité sociale. Il est par ailleurs regrettable que la proposition de résolution soit essentiellement motivée par la prétendue existence de bénéfices indus de pensions d'invalidité ou de préretraites alors qu'existent de réels et douloureux problèmes de non-obtention de pension tel celui des bénéficiaires potentiels de la préretraite amiante qui attendent toujours de voir leur sort réglé.

Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a rejeté la proposition de résolution.

*

La commission a ensuite examiné, sur le rapport de Mme Hélène Mignon, la proposition de loi de Mme Danielle Bousquet relative à la contraception d'urgence - n° 2567.

Mme Hélène Mignon, rapporteure, a souligné l'importance du texte proposé. Ce texte court et précis concerne les parents, les enfants et les femmes de notre pays même si la priorité est de régler la situation difficile dans laquelle se retrouvent les jeunes adolescentes qui, après un rapport sexuel mal ou peu protégé, entament une grossesse. On estime que ces rapports conduisent à 10 000 grossesses non désirées chez les mineures, dont 6 700 donnent lieu à une interruption volontaire de grossesse (IVG). Ces grossesses non désirées concernent d'abord des jeunes filles en situation de précarité sociale auxquelles il est souvent difficile, voire impossible d'accéder aux centres de planification. Face à cette situation, il est évident que l'éducation et l'information en milieu scolaire doivent être améliorées.

Les mineures peuvent se voir prescrire une contraception régulière ou d'urgence avec l'accord parental chez un médecin ou sans son accord dans un centre de planification. La « loi Neuwirth » du 28 décembre 1967 dispose que les contraceptifs hormonaux ou utérins ne peuvent être délivrés que sur prescription médicale. Ce texte a été complété en 1974 par une disposition qui autorise les mineures désirant garder le secret à s'adresser aux centres de planification ou d'éducation familiale.

Ce cadre juridique est aujourd'hui inadapté. Tout d'abord, on sait que certains médecins prescrivent une contraception régulière ou d'urgence sans accord parental et qu'ils peuvent à ce titre être poursuivis. Par ailleurs, les centres de planification sont mal connus des jeunes et parfois très éloignés de leur domicile, notamment dans les zones rurales.

Pour répondre à cette évolution, le Gouvernement a adopté deux mesures novatrices et courageuses en matière de contraception d'urgence.

Dans un premier temps, en juin 1999, la vente libre du Norlévo a été autorisée. Il s'agit d'un progestatif pur, sans contre-indication médicale et efficace à 99 % dans les vingt-quatre heures suivant le rapport. La « pilule du lendemain » est d'ailleurs utilisée depuis de nombreuses années aux Pays-Bas et en Finlande avec des résultats significatifs sur le nombre de grossesses précoces et d'IVG. En France, les six premiers mois d'utilisation n'ont donné lieu à aucun accident médical.

Dans un deuxième temps, en janvier 2000, Mme Ségolène Royal, ministre déléguée en charge de l'enseignement scolaire a mis en place un protocole sur l'organisation des soins et des urgences dans les établissements scolaires comportant notamment un chapitre relatif à la contraception d'urgence. Cette mesure présente de nombreux avantages. Elle permet à une adolescente démunie de moyens financiers ou dépourvue de soutien familial d'accéder dans des délais rapides à la contraception d'urgence. Elle lui ouvre par ailleurs l'accès à une contraception régulière. Là encore, le bilan des six premiers mois d'application de cette mesure est satisfaisant. En moyenne, trois à quatre pilules du lendemain ont été délivrées par collège, sept à dix par lycée.

Malheureusement, ces deux initiatives ont été remises en cause par une décision du Conseil d'Etat. Dès lors, il est urgent, de l'avis des infirmières, des parents d'élèves et des jeunes de rétablir la possibilité d'une vente libre des contraceptifs d'urgence et de leur délivrance par les infirmières afin de répondre à des situations de réelle détresse.

Cependant, on ne peut se contenter de répondre à l'urgence et il est indispensable de reprendre les campagnes d'information et de développer l'éducation sexuelle pour une meilleure prévention.

Mme Marie-Françoise Clergeau, rapporteure pour la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les femmes et les hommes, a présenté les recommandations adoptées par la délégation :

- application dans les meilleurs délais de la présente proposition de loi ;

- disponibilité de la pilule du lendemain dans tous les établissements et pour toutes les élèves ;

- mise à disposition par les établissements des fonds nécessaires à l'achat des contraceptifs d'urgence ;

- association des médecins scolaires à la contraception d'urgence ;

- reconnaissance du rôle des infirmières en matière de santé scolaire, amélioration de leur formation et augmentation de leurs effectifs ;

- meilleure accessibilité des adresses des centres de planification et d'éducation familiale ;

- introduction de l'éducation à la sexualité dans les instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) ;

- adaptation et mise en _uvre effective de l'éducation à la sexualité ;

- relance de la campagne nationale d'information sur la contraception ;

- intégration dans les missions des comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté de l'information sur la sexualité et la contraception ainsi que du suivi de l'application de la contraception d'urgence ;

- développement des synergies avec les centres de planification et d'éducation familiale ;

- établissement d'un bilan des effets de l'utilisation de la contraception d'urgence sur les interruptions de grossesse chez les adolescentes.

Un débat a suivi l'exposé des rapporteures.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin s'est tout d'abord déclarée favorable à l'adoption de la proposition de loi. Elle a ensuite formulé les observations suivantes :

- On est tout à fait certain de l'innocuité du Norlévo, produit utilisé depuis des dizaines d'années. Il s'agit juste d'une présentation nouvelle d'un produit bien connu par les professionnels de santé et les utilisatrices.

- S'agissant des premières décisions prises par le Gouvernement, on peut regretter l'absence de coordination entre le ministère de la santé et celui de l'éducation nationale qui a certainement abouti à la décision du Conseil d'Etat. La précipitation avec laquelle le protocole du 6 janvier 2000 a été lancé a conduit à la situation présente.

- On ne peut faire l'économie d'une réflexion sur l'autorité parentale. La « loi Neuwirth » a 33 ans. Il est à présent nécessaire de supprimer l'autorisation parentale en matière de contraception, dans tous les cas. Le recours à la contraception d'urgence témoigne d'un échec évident des parents en matière de dialogue et de conseil. Dans une telle situation, la nécessité de leur autorisation semble inopportune. La décision doit revenir à l'adolescente.

Mme Marie-Thérèse Boisseau a dénoncé les conditions de travail qui sont celles de la commission amenée à examiner une proposition déposée il y a une semaine et distribuée depuis seulement deux jours.

Après avoir affirmé son accord de principe sur les buts de la proposition de loi, elle a relevé le manque inquiétant d'information des jeunes ainsi que la très faible portée de la campagne de communication sur la contraception menée par le Gouvernement.

De plus, ce texte sera difficilement applicable étant donnée la faiblesse des effectifs des infirmières scolaires qui sont pourtant appelées à jouer un rôle central dans le dispositif proposé. Enfin, il est indispensable de rappeler que la demande de contraception à l'infirmière scolaire ne se fera qu'en dernier recours.

M. Maxime Gremetz a salué un texte qui répond à un enjeu essentiel dans les domaines de la liberté, de la maîtrise du corps et de la responsabilité.

Le manque d'information est réel ; l'école doit donc jouer son rôle éducatif important. Mais la situation de la médecine scolaire est tout à fait alarmante, notamment celle des infirmières dont le nombre est notoirement insuffisant et qui se voient confier une tâche nouvelle.

M. Pierre Morange a relevé qu'il y avait 10 000 grossesses non désirées de mineures par an et que 6 700 donnent lieu à un avortement. Ces chiffres témoignent de l'échec patent de la prévention et de l'éducation sexuelle. Dans ces conditions, le bien-fondé du texte proposé ne saurait apparaître clairement si les moyens humains et budgétaires ne sont pas donnés à la médecine scolaire de s'acquitter des tâches qui lui sont confiées.

Mme Brigitte Douay a insisté sur l'indigence du dispositif actuel de prévention et d'éducation. Dans certains arrondissements, notamment en milieu rural, il n'existe pas de centre de planification. La nécessité de légiférer est évidente et urgente. Cependant, il convient de souligner le trop faible nombre d'infirmières scolaires.

M. Bernard Perrut a indiqué que ce texte traitait un vrai problème mais éludait le rôle des parents. Cette éviction entre en contradiction avec le discours tenu par le ministre de l'éducation nationale sur le rôle crucial des parents à l'école et la nécessité de valoriser la fonction parentale.

De plus, le texte ignore la question de la prévention et de l'éducation en milieu scolaire. Il s'agit donc d'un texte réducteur. Il ne saurait recueillir l'assentiment s'il ne prévoit pas la mise en _uvre des moyens d'application des dispositions qu'il contient, c'est-à-dire une augmentation importante du nombre d'infirmières scolaires.

Mme Marisol Touraine a fait les observations suivantes :

- Le texte préfigure heureusement le débat à venir sur l'allongement du délai de l'interruption de grossesse. Il brise par ailleurs un tabou sur la sexualité des jeunes.

- L'information de la jeunesse est largement insuffisante et disparate en fonction des situations sociales, voire géographiques. Il existe toute une population qui n'a accès ni à la contraception, ni même à l'IVG, notamment en zone rurale.

- Si la récente campagne d'information peut ne pas avoir été suffisante, elle a eu le mérite d'exister et doit être reconduite sous une forme améliorée.

- Il n'y a pas lieu de condamner la loi par avance au titre des problèmes d'application qu'elle ne manquera pas de rencontrer. Cette proposition de loi doit être au contraire un levier.

Le président Jean Le Garrec a souligné l'importance du cumul des inégalités en matière de santé.

En réponse aux intervenants, Mme Hélène Mignon, rapporteure, a apporté les précisions suivantes :

- Tout le monde s'accorde pour reconnaître que le nombre des infirmières scolaires est insuffisant et que leur présence, quand elle n'est pas continue, peut soulever des difficultés. Il faut toutefois saluer l'engagement militant des infirmières et le travail remarquable qu'elles effectuent.

- Le protocole d'accord permettant la délivrance de la contraception d'urgence définit très précisément le rôle de l'infirmière. Il faut toutefois observer que la difficulté des relations entre l'adolescente et ses parents peut exister dans tous les milieux sociaux.

- La définition retenue pour la contraception d'urgence montre bien qu'il s'agit d'un ultime recours.

- Il est indispensable de développer l'éducation sexuelle à l'école et on remarque que le contact avec une infirmière scolaire peut être l'occasion de faire apparaître des violences familiales et constituer le premier pas vers une assistance.

Mme Marie-Françoise Clergeau, rapporteure au nom de la délégation pour le droit des femmes, a souligné que le protocole d'accord faisait bien apparaître le rôle des parents. D'ailleurs, l'examen des six premiers mois de distribution des contraceptifs d`urgence dans l'Académie de Paris montre que sur les 203 demandes formulées auprès des infirmières scolaires seulement 16 ont abouti à la délivrance de la contraception d'urgence par une infirmière. La prescription s'est donc faite par d'autres voies, ce qui montre que les parents, comme les centres de planification, ont joué leur rôle.

La commission est ensuite passée à l'examen de l'article unique de la proposition de loi.

Article unique

La commission a examiné un amendement de la rapporteure précisant que la contraception d'urgence pouvait être délivrée par les infirmières scolaires tant aux mineures qu'aux majeures.

La rapporteure a fait valoir que, dans la mesure où il existe des pharmaciens qui refusent de délivrer des contraceptifs d'urgence, des élèves majeures internes peuvent avoir besoin de recourir à l'infirmière scolaire. Le texte de la proposition de loi doit donc expressément leur être étendu.

La commission a adopté l'amendement.

La commission a adopté l'article unique de la proposition de loi ainsi modifié.

*

La commission a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Pascal Terrasse, le projet de loi sur l'épargne salariale - n° 2560.

M. Pascal Terrasse, rapporteur pour avis, a rappelé que les différents mécanismes d'épargne salariale existant actuellement - la participation, l'intéressement, les plans d'épargne d'entreprise et les comptes épargne-temps - représentent un flux financier annuel de 45 milliards de francs, pour un encours total de 330 milliards de francs, pouvant être comparé aux 5 000 milliards de francs placés dans l'assurance vie. Si ces systèmes connaissent un succès de plus en plus manifeste, ils demeurent néanmoins complexes et inégalitaires. Le système français d'épargne salariale mérite donc d'être amélioré.

Le rapporteur a ensuite évoqué les quatre principes définissant le cadre et la philosophie d'ensemble du projet de loi :

- Le but de l'épargne salariale n'est tout d'abord pas d'augmenter le taux de l'épargne dans notre pays - aujourd'hui l'épargne des Français représente près de 15 % du PIB - mais bien d'encourager la constitution d'une épargne plus longue et plus active, l'essentiel de l'épargne française se concentrant aujourd'hui sur des produits obligataires, non productifs pour les entreprises.

- Le développement de l'épargne salariale ne constitue pas une « monnaie d'échange » pour la réforme des retraites ; celle-ci fera l'objet, dans les prochain mois, de propositions et d'initiatives du Gouvernement, dans le prolongement du rapport Charpin remis au Premier ministre.

- De même, il ne saurait être question que l'épargne salariale se développe au détriment des salaires : elle doit définitivement être regardée comme un complément de rémunération. A cet égard le principe de la non-substitution doit être réaffirmé avec force.

- Enfin, la modernisation de l'épargne salariale ne clôt bien évidemment pas le débat sur la question des conflits d'intérêts persistants entre le travail et le capital.

La modernisation du système d'épargne salariale telle que proposée par le présent projet contient indiscutablement plusieurs avancées qu'il convient de saluer.

Le projet de loi devrait permettre tout d'abord d'améliorer la performance globale des entreprises grâce à un renforcement de l'épargne « active » et à une reconquête progressive du capital industriel par l'épargne nationale. Il faut en effet rappeler qu'à l'heure actuelle, plus de 40 % des fonds propres des entreprises françaises cotées sont détenus par des non résidents.

La réforme devrait par ailleurs favoriser ce que certains nomment « une gouvernance » des entreprises à la fois plus transparente et plus participative grâce à un renforcement de l'association des salariés aux organes de décision. De plus, elle devrait favoriser une augmentation de la rémunération globale du travail et contribuer ainsi au nécessaire rééquilibrage du partage de la valeur ajoutée au profit des salaires.

Le projet de loi permettra également de rendre l'accès à l'épargne salariale moins inégalitaire, en l'étendant notamment aux salariés des petites et moyennes entreprises qui en sont de fait exclus (à l'heure actuelle, seuls 3 % des salariés de PME sont concernés) et des salariés en situation précaire - c'est-à-dire titulaires de contrats à durée déterminée ou de travail temporaire. Le projet de loi permettra également d'améliorer la transférabilité de cette épargne en cas de changement d'employeur. Enfin, on ne peut que se féliciter de ce que le texte se donne pour objectif d'orienter une partie de cette épargne nouvelle vers des placements relevant de l'économie solidaire.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin s'est tout d'abord félicitée de la révolution culturelle opérée dans les rangs de l'actuelle majorité s'agissant de l'épargne salariale, tout en regrettant que la proposition de loi présentée sur ce même sujet par M. Edouard Balladur il y a quelque mois ait été à l'époque rejetée sans qu'il y ait eu de véritable débat lors de la réunion de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales puis en séance publique. Un temps utile de travail et de réflexion aurait pu être gagné si les dispositions de cette proposition de loi avaient été, alors, effectivement examinées.

Le projet de loi tel qu'il est présenté recueille globalement l'assentiment du groupe RPR, même s'il lui apparaît peu ambitieux. Dans le contexte actuel de croissance, où les taux d'accroissement des profits, voire des résultats d'exploitation des entreprises augmentent de façon spectaculaire, l'audace aurait pu être au rendez-vous. Comme l'a rappelé le président de la République dans son intervention du 14 juillet dernier, cette situation contraste fortement avec le gel quasi général des salaires, l'augmentation de 4 % observée pour la masse salariale en 2000 s'expliquant largement par l'augmentation des salaires les plus élevés notamment dans des secteurs très performants et spécifiques de l'économie nationale. En réalité, la réduction du temps de travail a eu pour conséquence directe un écrasement de la progression salariale. Il en résulte que les salariés n'ont guère tiré profit de la croissance.

Aussi, si l'on ne peut qu'approuver le rapporteur quand il affirme que l'épargne salariale ne doit pas être regardée comme un substitut à l'augmentation des salaires en période de croissance, il semble néanmoins intéressant d'utiliser l'épargne salariale comme un moyen souple et complémentaire d'accroître la rémunération globale du travail.

Enfin, Mme Roselyne Bachelot-Narquin a rappelé que, même si son groupe déplore que le texte n'aborde pas la question de l'épargne-retraite, il considère que le dossier des retraites relève d'un débat distinct de celui de la modernisation de l'épargne salariale.

M. Maxime Gremetz a déclaré partager les objectifs énoncés par le rapporteur pour ce qui concerne l'encouragement à une épargne plus longue, plus active, qui ne se développe pas au détriment des salaires et soit orientée vers des besoins productifs et non pas vers la spéculation. Il reste qu'actuellement, le partage de la croissance de la valeur ajoutée entre le travail et le capital demeure profondément déséquilibré. Comme l'a fait justement observer Mme Roselyne Bachelot-Narquin, les profits des vingt premières entreprises françaises ont autant augmenté durant les six premiers mois de l'année 2000 que durant toute l'année 1999. Pour certaines sociétés, l'équivalent de la croissance de l'année 1999 a même été atteint dès la fin du premier trimestre 2000. Dans un même temps, la part dévolue au travail dans le partage de la croissance de la valeur ajoutée n'a pas augmenté depuis 1997 : les salariés n'ont donc pas bénéficié d'une amélioration de leur pouvoir d'achat.

En l'état, le projet de loi est inacceptable pour le groupe communiste. Celui-ci ne votera en faveur du projet que si celui-ci est modifié sur les trois points essentiels que sont la suppression de la possibilité d'une sortie en rente, l'assujettissement aux cotisations sociales de l'abondement des entreprises et le renforcement des droits reconnus aux salariés tant au sein des conseils de surveillance des fonds communs de placement qu'au sein des conseils d'administration. Des amendements sont présentés par le groupe communiste sur ces trois sujets majeurs.

Après s'être déclaré optimiste quant au vote positif de ce texte en raison de la convergence de vue des différents orateurs, M. Gérard Terrier a exprimé le regret que la commission des affaires culturelles, familiales et sociales ne soit saisie d'un texte touchant aux fondements du droit du travail que pour avis. Il a ensuite fait les remarques suivantes :

- Il convient de ne pas opposer l'économique et le social d'autant que l'épargne salariale est un domaine dans lequel ceux-ci peuvent parfaitement s'allier.

- Il est aujourd'hui nécessaire d'opérer une réorientation du volume de l'épargne salariale en direction des PME-PMI, qui jouent, comme chacun le sait, un rôle essentiel dans la consolidation de la croissance.

- La mission des commissaires de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales consistera lors de ces débats à faire respecter voire à approfondir la dimension sociale de ce texte.

M. Germain Gengenwin a fait les observations suivantes :

- Si ce texte va globalement dans le bon sens, il pêche cependant par manque d'ambition. Le projet de loi pourrait opportunément représenter l'occasion de renforcer la responsabilisation des salariés en leur assurant une meilleure considération au sein de l'entreprise, ce qui constitue aujourd'hui la première revendication du monde du travail.

- On ne peut que constater les effets négatifs de la réduction du temps de travail sur le niveau actuel des salaires qui ont eu tendance à stagner au cours des derniers mois.

- La notion d'économie solidaire qui figure dans le projet de loi mérite d'être grandement clarifiée, le contenu exact de ce secteur de l'économie restant à préciser.

En réponse aux intervenants, M. Pascal Terrasse, rapporteur, a fait les observations suivantes :

- Il convient de réaffirmer la primauté du salaire et le principe essentiel de la non-substitution entre tout élément du salaire et l'épargne salariale.

- Le projet de loi n'a nullement pour ambition de traiter le débat sur les retraites. Si la question de l'assujettissement des abondements des entreprises aux cotisations sociales mérite d'être posée, il faut néanmoins que le produit financier demeure attractif. Des solutions techniques pourront sans doute être trouvées pour que le développement de l'épargne salariale, que chacun appelle de ses v_ux, ne se fasse pas au détriment du financement de la protection sociale. Des mécanismes fiscaux existent pour préserver l'attractivité d'un produit qui serait partiellement assujetti aux cotisations sociales.

- Il faut se féliciter de ce que le nouveau dispositif favorise les salariés des petites et moyennes entreprises qui sont créatrices d'emploi.

- La notion d'économie solidaire inscrite à l'article 9 du projet devrait sans doute être précisée.

Le président Jean Le Garrec, après avoir souligné que les principales interrogations sur ce texte étaient d'ores et déjà identifiées, a souhaité que la commission des affaires culturelles, familiales et sociales qui, incontestablement, aurait pu revendiquer d'être saisie au fond du projet, travaille en étroite collaboration avec la commission des finances.

La commission est ensuite passée à l'examen des articles du projet de loi.

TITRE 1ER

AMÉLIORATION DES DISPOSITIFS EXISTANTS

Article 1er (article L. 444-4 nouveau, articles L. 441-2, L. 442-4 et L. 443-2 du code du travail) : Amélioration de la couverture des salariés précaires au regard des dispositifs de l'épargne salariale

La commission a donné un avis favorable à l'adoption, sans modification, de l'article premier.

Article 2 (article L. 444-5 nouveau et articles L. 443-2 et L. 443-6 du code du travail ; article L. 136-7 du code de la sécurité sociale et article 16 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) : Modalités de transfert des sommes épargnées d'un plan d'épargne d'entreprise (PEE) vers le PEE d'un nouvel employeur

Le rapporteur pour avis a présenté un amendement visant à ce que le transfert des sommes épargnées vers le plan du nouvel employeur entraîne la clôture du plan précédent mais ne dispense pas le précédent employeur de verser en fin d'exercice le versement complémentaire de l'entreprise prévu à l'article L. 443-7 du code du travail au prorata du temps de présence du salarié au cours de l'exercice considéré. Le versement complémentaire effectué par le nouvel employeur en application de l'article précité se calculera au prorata du temps de présence du salarié dans la deuxième entreprise au cours de l'exercice considéré.

La commission a adopté cet amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Maxime Gremetz visant à ce que 10 % des fonds placés sur les plans d'épargne d'entreprise soient centralisés à la Caisse des dépôts et consignations, rémunérés au taux du livret A et consacrés à la réalisation de missions d'intérêt général.

M. Alfred Recours, tout en reconnaissant l'intérêt que pourrait avoir ce type de mécanisme, a souligné l'imprécision de la rédaction de l'amendement qui pourrait donner le sentiment qu'une sorte d'impôt d'intérêt général serait créé à la charge des salariés, et ce au détriment de leur épargne.

M. Germain Gengenwin s'est inquiété de la complexité que ne manquerait pas d'introduire un tel mécanisme.

Le rapporteur pour avis a mis en évidence deux défauts attachés à un tel mécanisme : tout d'abord la relative faiblesse de la rémunération du livret A, ensuite l'entrave à la liberté de choix des placements que le mécanisme entraînerait. Il faut également rappeler que l'épargne collectée par la Caisse des dépôts et consignations est déjà très excédentaire, ce qui ne va pas d'ailleurs sans poser quelques difficultés.

M. Maxime Gremetz a expliqué que sa préoccupation consistait à mieux orienter le volume de l'épargne dégagée vers des besoins d'intérêt général et non vers la spéculation financière.

La commission a rejeté cet amendement.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (articles L. 444-3 et L. 443-3 du code du travail) : Définition de la notion de groupe applicable à l'ensemble des dispositifs de l'épargne salariale

La commission a examiné un amendement de M. Germain Gengenwin tendant à laisser la possibilité aux partenaires sociaux de déterminer eux-mêmes les contours de la notion de groupe.

M. Germain Gengenwin a déclaré que la définition issue de l'article 357-1 de la loi du 24 juillet 1966 retenue dans le projet de loi ne lui semblait pas aisément applicable à certaines entreprises, comme dans le secteur de l'économie sociale par exemple, qui n'ont pas entre elles les liens capitalistiques permettant de s'intégrer facilement dans cette nouvelle définition légale du groupe. La définition retenue du groupe d'entreprises serait ainsi trop restrictive.

Le rapporteur pour avis a déclaré comprendre la préoccupation exprimée par l'amendement mais a rappelé que la prise en compte des cas particuliers des organismes de prévoyance et des mutuelles serait réalisée grâce à la prochaine transposition en droit français de la directive européenne sur les mutuelles et la réforme du code de la mutualité.

La commission a rejeté cet amendement.

La commission a examiné un autre amendement présenté par M. Germain Gengenwin visant à prévoir que tous les titres de capital des entreprises y compris celles régies par la loi du 10 septembre 1947 pourraient être acquis dans le cadre de la gestion de plans d'épargne d'entreprise.

Le rapporteur pour avis s'est déclaré défavorable à l'amendement en précisant que par définition, les gestionnaires d'un tel plan avaient le choix entre une multitude d'investissements possibles offerts par le marché. Il n'est donc nul besoin de prévoir une disposition particulière pour tel ou tel type de titres. Tous sont susceptibles d'être retenus, y compris les titres émis par des entreprises ayant leur siège dans un Etat membre de l'Union européenne.

La commission a rejeté l'amendement. Puis elle a donné un avis favorable à l'adoption, sans modification, de l'article 3.

TITRE II

EXTENSION DE L'ÉPARGNE SALARIALE

Article 4 (article 237 bis A du code général des impôts, articles L. 441-2 et L. 441-4 du code du travail) : Renforcement des incitations à la conclusion d'accords d'intéressement et modalités particulières pour le calcul de l'intéressement des salariés de certaines sociétés holding

La commission a examiné un amendement de M. Maxime Gremetz visant à abaisser le taux de la provision pour investissement (PPI) fixé à 50 % dans le projet de loi à 35 %. M. Maxime Gremetz a fait valoir que les avantages accordés aux entreprises visées par l'article s'engageant dans un accord d'intéressement ou de participation étaient excessifs.

Le rapporteur pour avis a, pour sa part, estimé qu'il convenait d'inciter les entreprises à développer en leur sein les dispositifs d'épargne salariale, ce qui rend nécessaire et justifie pleinement le renforcement des incitations fiscales existantes.

M. Gérard Terrier a déclaré comprendre le souci de M. Maxime Gremetz de ne pas déséquilibrer le système en faveur des mandataires sociaux et des entrepreneurs, tout en notant que la préoccupation tendant à mieux associer les salariés aux organes de contrôle et de décision de l'entreprise était prise en compte par d'autres dispositions du projet de loi relatives notamment au rôle des conseils d'orientation. Ces conseils dans lesquels siègent des salariés de l'entreprise ont pour mission essentielle de surveiller l'utilisation des fonds et donc de veiller à ce que ceux-ci ne soient pas détournés le cas échéant.

M. Maxime Gremetz a indiqué qu'il ne s'opposait pas à la logique même des mesures d'incitation fiscale au bénéfice des chefs d'entreprise, mais qu'il jugeait que le niveau de ces aides devenait trop élevé.

La commission a rejeté cet amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Maxime Gremetz prévoyant que la mise en place d'un plan d'épargne entreprise s'accompagne obligatoirement de celle d'un comité d'entreprise.

M. Maxime Gremetz a souligné l'importance de cet amendement afin de renforcer la représentation et donc les pouvoirs des salariés au sein de l'entreprise. Une PME en mesure de créer un plan d'épargne entreprise doit avoir mis en place un comité d'entreprise. Il n'est pas acceptable que dans une entreprise dépourvue de comité d'entreprise, l'entrepreneur puisse décider seul de tout en matière d'épargne d'entreprise.

Le rapporteur pour avis a reconnu la nécessité d'assurer une participation active des salariés dans la mise en place d'un plan d'épargne d'entreprise et dans sa gestion. Cependant, les débats doivent être distingués. Le fait qu'une entreprise de plus de cinquante salariés ne se soit pas dotée de comité d'entreprise comme l'impose le code du travail doit être traité comme un problème à part entière n'ayant pas de relation avec le développement de l'épargne salariale. Il convient à cet égard de rappeler que, selon le quatrième alinéa de l'article L. 433-13 du code du travail : « Dans le cas où, en l'absence de comité, l'employeur est invité à organiser des élections à la suite d'une demande émanant d'un salarié ou d'une organisation syndicale, il est tenu d'engager la procédure ci-dessus définie (mise en place du comité d'entreprise) dans le mois suivant la réception de ladite demande. »

M. Gérard Terrier a relevé que les entreprises pâtissaient encore actuellement d'un déficit de dialogue social perceptible dans de nombreux domaines. Si chacun peut s'accorder sur la nécessité de revivifier les relations sociales en France, cet objectif général ne saurait être atteint par l'adoption de ce type d'amendements. Tel qu'il est rédigé, l'amendement proposé ne s'intègre pas bien dans le dispositif du projet de loi lui-même.

M. Alfred Recours a souligné que dans les entreprises dépourvues de comité d'entreprise, il s'avérera sans doute plus difficile pour les salariés de surveiller de près leurs intérêts en matière d'épargne d'entreprise. Les conseils de surveillance des fonds commun de placement ne veillent en effet qu'à l'utilisation des sommes épargnées. Comme cela se passe pour les salaires, des négociations au niveau de l'entreprise devraient se dérouler régulièrement en matière d'épargne salariale. On ne peut par ailleurs ignorer le comportement de certaines entreprises qui tentent d'éviter la création du comité d'entreprise en faisant par exemple en sorte de rassembler sur le même site plusieurs unités, chacune comptant moins de cinquante salariés.

Le président Jean Le Garrec a fait observer qu'il convenait de distinguer la question des conseils de surveillance des fonds de placement de celle du comité d'entreprise. La difficile implantation de comités d'entreprises dans certaines sociétés et le fait que ces comités aient dans certains cas perdu de vue les objectifs initiaux qui leur avaient été assignés constituent des problèmes qui ne peuvent être résolus dans le cadre du projet de loi sur l'épargne salariale, d'autant que des dispositions existent déjà dans le code du travail, comme le quatrième alinéa de l'article L. 433-13 déjà cité, pour forcer les employeurs éventuellement récalcitrants à mettre en place un comité d'entreprise. Il n'apparaît donc pas utile de légiférer à nouveau pour rappeler un principe déjà clairement énoncé dans un article existant du code du travail.

M. Maxime Gremetz a souligné qu'il ne suffit pas de se référer à un article du code du travail, mais qu'il convient aussi de faire référence à une récente jurisprudence de la Cour de cassation qui fait reposer la responsabilité de la non-mise en place des institutions représentatives du personnel dans une entreprise sur l'employeur ayant omis ou ayant refusé de mettre en place ces institutions.

La commission a rejeté l'amendement.

Elle a ensuite examiné deux amendements identiques du rapporteur pour avis et de M. Maxime Gremetz, tendant à supprimer le III de l'article.

Le rapporteur a relevé que la règle de la non-substitution entre tout élément du salaire et l'épargne salariale sous forme d'intéressement, règle ancienne contenue à l'article L. 441-4 du code du travail, était protectrice des salariés. Grâce à ce principe, qui ne souffre aujourd'hui aucune exception, ces derniers ne peuvent pas voir diminuer leur rémunération directement au profit d'un dispositif d'épargne salariale. Il ne convient pas de déroger à cette règle dans le cadre d'un accord d'intéressement, même conclu ou modifié à l'occasion d'une négociation collective sur la réduction du temps de travail.

La commission a adopté les deux amendements.

M. Joseph Rossignol a fait remarquer que l'article 4 pouvait être encore amélioré sur deux points : d'une part, en donnant à l'administration du travail six mois (au lieu de quatre prévus dans le projet de loi) pour que le directeur départemental du travail ait le temps de donner son avis sur la validité de l'accord d'intéressement qui lui est soumis ; d'autre part, en conférant un caractère obligatoire aux observations éventuellement faites par le directeur départemental sur cet accord.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 4 ainsi modifié.

Informations relatives à la commission

La commission a nommé :

M. Francis Hammel, rapporteur sur le projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale - n° 2559.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler, rapporteure sur la proposition de résolution de Mme Roselyne-Bachelot-Narquin tendant à la création d'une commission d'enquête sur le harcèlement moral au travail afin de mettre en place les dispositifs législatifs et réglementaires permettant de mieux protéger les salariés - n° 2547.


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