ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES
COMPTE RENDU N° 30
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 28 mars 2001
(Séance de 9 heures 30)
Présidence de M. Jean Le Garrec, président,
puis de M. Maxime Gremetz, vice-président
SOMMAIRE
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- Décision sur la participation de la commission à une mission d'information commune à la commission des affaires étrangères, à la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République et à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, sur l'esclavage moderne. (
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- Examen, en deuxième lecture, de la proposition de loi relative à la lutte contre les discriminations dans l'emploi - n° 2853 (M. Philippe Vuilque, rapporteur).
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- Examen, de la proposition de résolution de M. Bernard Accoyer tendant à créer une commission d'enquête sur l'aptitude matérielle et humaine de la direction générale de la santé à assurer ses missions de santé publique et de sécurité sanitaire - n° 2841 (M. Alain Calmat, rapporteur).
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- Communication de Mme Hélène Mignon sur l'application de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
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- Informations relatives à la commission
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Le président Jean Le Garrec a indiqué qu'il avait été saisi par M. Bernard Roman, président de la commission des lois, d'une demande de création d'une mission d'information sur les diverses formes d'esclavage moderne qui serait commune à la commission des affaires culturelles, à celle des affaires étrangères et à celle des lois.
Il s'agit d'étudier le problème de la traite des êtres humains en France et en Europe, c'est-à-dire le trafic clandestin de migrants en vue d'un travail forcé - ateliers clandestins ou ce qui est communément appelé esclavage domestique - ou d'une exploitation sexuelle, autrement dit la prostitution. Il a précisé qu'il est convenu avec les auteurs de cette initiative que la mission n'étudiera pas le problème de la prostitution dans son ensemble qui fait l'objet d'une mission confiée par le Gouvernement à Mme Dinah Derycke, sénatrice.
Il a proposé à la commission de décider la participation à cette mission composée de trente membres et dont la durée maximale sera de neuf mois.
La commission en a ainsi décidé.
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La commission a examiné en deuxième lecture, sur le rapport de M. Philippe Vuilque, la proposition de loi relative à la lutte contre les discriminations dans l'emploi - n° 2853.
M. Philippe Vuilque, rapporteur, a rappelé que cette proposition a fait l'objet d'une première lecture à l'Assemblée nationale le 12 octobre et au Sénat le 9 janvier.
Le Sénat, s'il a parfois critiqué la portée effective du texte, n'en a pas contesté le bien-fondé ni remis en cause l'architecture générale, à l'exception notable de l'aménagement de la charge de la preuve.
Ont ainsi été adoptés conformes les articles 3, 5 et 7.
Cinq autres articles ont été modifiés par le Sénat par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale. Pour deux d'entre eux (l'article 6 relatif à la recevabilité des listes de candidats à l'élection de conseillers prud'hommes et au contentieux de cette élection et l'article 8 relatif au service d'accueil téléphonique gratuit concourant à la prévention et à la lutte contre les discriminations), le débat au Sénat a incontestablement amélioré le texte.
Trois autres articles ont en revanche fait l'objet de modifications critiquables sur lesquelles le rapporteur propose de revenir :
- l'article 1er relatif aux mesures discriminatoires, à leur définition et au régime de la charge de la preuve applicable en la matière ;
- l'article 2 relatif à l'action en justice des syndicats et au droit d'alerte des délégués du personnel ;
- l'article 4 relatif à la charge de la preuve en matière d'égalité professionnelle.
Enfin ont été créés au Sénat deux nouveaux articles dont le bien-fondé n'est pas discutable :
- l'article 9 étendant les missions du fonds d'action sociale à la lutte contre les discriminations à l'encontre des populations immigrées ou issues de l'immigration ;
- l'article 10 améliorant la protection des fonctionnaires contre les discriminations.
Le champ des articles 6, 8 et 9 justifiera de revenir sur la dernière modification apportée par le Sénat qui a restreint le titre de la proposition de loi aux discriminations dans l'emploi.
Après l'exposé du rapporteur, M. Pierre Cardo s'est interrogé sur l'opportunité du renversement de la charge de la preuve opéré par le texte. La législation applicable dans ce domaine est suffisamment complexe pour qu'il ne soit pas utile d'aggraver cet état de fait. L'adoption de cette mesure ne saurait que rendre plus difficile la tâche des dirigeants de petites entreprises.
La présence du terme « m_urs » dans le code du travail et l'évolution même de celles-ci au sein de la société rendent, par ailleurs, inutile tout ajout relatif à l'orientation sexuelle.
M. Philippe Vuilque, rapporteur, a rappelé que ces points avaient été longuement débattus à l'Assemblée en première lecture. Le texte propose de faciliter l'action en justice du salarié en aménageant la charge de la preuve, et non en l'inversant. La nécessité de ce régime équilibré est évidente tant il est difficile aujourd'hui d'apporter la preuve d'une discrimination.
M. Pierre Cardo a estimé que la rédaction du texte allait placer les entrepreneurs dans des situations difficiles. En effet, comment un entrepreneur pourrait-il connaître ce dont précisément il n'a pas à connaître : à savoir l'orientation sexuelle des salariés qu'il emploie ? Il s'est interrogé sur la possibilité pour l'entrepreneur de faire dès lors la preuve qu'il n'a pas pris ces éléments en compte.
Si, pour ce qui concerne les éléments strictement professionnels, le renversement se comprend, il s'explique moins bien sur les éléments plus personnels.
Le rapporteur a répondu que ces dispositions ne poseraient pas de difficultés dans les entreprises où il n'y a pas de discrimination.
Il a en outre rappelé que l'article 1er n'établissait pas un renversement de la charge de la preuve mais proposait de l'aménager, ne faisant ainsi qu'appliquer les directives communautaires en la matière et reprendre les termes de la jurisprudence de la Cour de cassation.
La commission est ensuite passée à l'examen des articles de la proposition de loi restant en discussion.
Article 1er (articles L. 122-35, L. 122-45, L. 611-1 et L. 611-6 du code du travail et articles 225-1 et 225-2 du code pénal) : Mesures discriminatoires
La commission a rejeté un amendement de M. André Aschieri n° 5 visant à introduire le critère de l'âge parmi les motifs de discrimination, le rapporteur ayant observé que le texte adopté par le Sénat comportait déjà ce critère.
La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture s'agissant de l'aménagement de la charge de la preuve.
La commission a rejeté un amendement n° 6 de M. André Aschieri visant à étendre les sanctions prévues à l'article 225-2 du Code pénal à l'ensemble des formes de discriminations, après que le rapporteur a souligné la lourdeur de ces sanctions et la nécessité de les réserver aux formes les plus graves de discriminations.
La commission a également rejeté un amendement n° 7 du même auteur permettant au juge, en l'absence de présentation d'indices par le salarié, d'ordonner à l'employeur de prouver que sa décision est justifiée, le rapporteur ayant relevé qu'un tel amendement conduisait à un renversement de la charge de la preuve.
La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à donner aux inspecteurs du travail des moyens supplémentaires pour mettre à jour des faits de discrimination.
La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article 2 (articles L. 122-45-1 et L. 122-45-2 nouveaux et L. 422-1-1 du code du travail) : Action en justice et droit d'alerte en matière de discriminations
La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture précisant que les organisations syndicales bénéficient également l'aménagement de la charge de la preuve.
La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture revenant sur la nécessité d'un accord exprès du salarié à l'action en justice d'un syndicat, tout en lui conservant la faculté de s'y opposer.
La commission a adopté un amendement du rapporteur proposant de donner, à l'instar de ce qui se fait en Belgique et aux Pays-Bas, à certaines associations la faculté d'agir en justice en faveur d'un salarié victime de discriminations dès lors que celui-ci donne expressément son accord.
M. Bernard Accoyer a estimé que ce texte participait d'une escalade surréaliste dans la complexification du droit du travail.
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 2 (article L. 122-45-3 nouveau du Code du travail) : Différences de traitements fondées sur l'âge
La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à préciser les conditions d'application du principe de non-discrimination en matière d'âge posé par l'article L. 122-45 du Code du travail afin d'éviter la remise en cause des politiques de l'emploi et de prendre en compte les réalités du marché du travail.
Article 4 (articles L. 123-1 et L. 123-6 du code du travail) : Charge de la preuve et égalité professionnelle
La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture relatif à l'aménagement de la charge de la preuve dans les cas de discriminations entre hommes et femmes.
La commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant les trois derniers alinéas de l'article introduit par le Sénat, en cohérence avec les modifications apportées à l'article 2, et l'article 4 ainsi modifié.
Après l'article 4
La commission a examiné un amendement n° 2 de M. André Aschieri visant à mettre à la disposition des délégués du personnel et des organisations syndicales représentatives les constatations des inspecteurs du travail.
Le rapporteur s'est déclaré défavorable à l'amendement pour trois raisons : la nature des « constatations » est incertaine, la rédaction de l'amendement ne permettant pas de savoir s'il s'agit des procès-verbaux, qui constituent une pièce de l'instruction non communicable, ou des lettres d'observations ; certaines des informations recueillies par les inspecteurs du travail ont un caractère nominatif ou personnel, ce qui pose un problème de confidentialité ; enfin, l'amendement va bien au-delà du champ de la proposition de loi.
La commission a rejeté l'amendement.
Elle a également rejeté un amendement n° 3 du même auteur permettant aux inspecteurs du travail d'accéder à tout document qu'ils estiment nécessaire à l'accomplissement de leurs enquêtes, le rapporteur ayant observé que l'amendement allait au-delà du champ de la proposition et que s'agissant de la seule lutte contre les discriminations, il était satisfait par son amendement à l'article 1er.
La commission a adopté les articles 6 (articles L. 513-3-1, L. 513-10 et L. 513-11 du code du travail) : Listes de candidatures et contentieux des élections des conseillers prud'hommes, 8 : Service d'accueil téléphonique gratuit relatif aux discriminations et 9 nouveau (article L. 767-2 du code de la sécurité sociale) : Extension de la compétence du fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles, sans modification.
Article 10 (article 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) : Discriminations dans la fonction publique
La commission a adopté un amendement de précision du rapporteur.
Le rapporteur a en outre informé la commission qu'il préparait un amendement visant d'une part à préciser les conditions d'application du principe de non-discrimination en matière d'âge dans la fonction publique, d'autre part à prévoir un régime de protection des fonctionnaires exerçant une action en justice en matière de discrimination ou témoignant de faits discriminatoires.
La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.
Après l'article 10
La commission a rejeté un amendement n° 4 de M. André Aschieri visant à créer un registre d'embauche, le rapporteur ayant objecté qu'il était superfétatoire compte tenu de l'existence d'un registre unique du personnel.
Titre de la proposition de loi
La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture pour le titre de la proposition de loi, compte tenu notamment du champ des articles 6, 8 et 9.
Pour expliquer son vote, M. Pierre Cardo a dénoncé la complexification du droit du travail et la différence d'application des principes affirmés par la présente proposition de loi entre le secteur privé et la fonction publique.
M. Bernard Outin a relevé que la nécessité d'une démarche législative découlait de l'attitude de certains employeurs. Il a en outre dénoncé le mauvais procès fait à la fonction publique en matière de précarité alors que près du tiers des salariés de certaines entreprises, sous couvert de missions d'intérim, relèvent du travail précaire.
M. Bernard Accoyer a relevé les différences de traitements entre la fonction publique et un secteur privé discriminé au regard de celle-ci. Les conditions de vie et la protection sociale, les conditions statutaires et le régime des retraites dans la fonction publique constituent autant de discriminations à l'encontre du secteur privé.
Le rapporteur a relevé que la présente proposition de loi répondait à une attente forte des salariés et que la fonction publique n'était pas absente de la réflexion puisque le premier rapport du groupe d'étude sur les discriminations lui est consacré.
Le président Jean Le Garrec a souligné la nécessité d'éviter des amalgames hâtifs : si l'on peut être sévère à l'égard de la fonction publique s'agissant de l'emploi des handicapés ou du harcèlement moral, il faut reconnaître que les conditions de recrutement et de déroulement de carrière protègent les fonctionnaires de certaines discriminations.
La commission a ensuite adopté l'ensemble de la proposition de loi ainsi modifiée.
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La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Alain Calmat, la proposition de résolution de M. Bernard Accoyer tendant à créer une commission d'enquête sur l'aptitude matérielle et humaine de la direction générale de la santé à assurer ses missions de santé publique et de sécurité sanitaire - n° 2841.
Le rapporteur a indiqué que, le 12 janvier 2001, M. Bernard Accoyer a déposé une proposition de résolution tendant à créer une commission d'enquête sur la direction générale de la santé du ministère de l'emploi et de la solidarité. Cette commission serait chargée d'enquêter sur « l'aptitude matérielle et humaine de la direction générale de la santé à assurer ses missions de santé publique et de sécurité sanitaire ».
La recevabilité de cette proposition de résolution s'apprécie au regard des dispositions conjointes de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et des articles 140 et 141 du Règlement de l'Assemblée nationale.
La première exigence posée par ces textes est de « déterminer avec précision » dans la proposition de résolution les faits pouvant donner lieu à enquête. En l'occurrence, la proposition de résolution apparaît suffisamment détaillée sur les dysfonctionnements que connaîtrait la direction générale de la santé. En outre, elle détermine avec précision le service public dont la commission d'enquête aurait à examiner la gestion.
La seconde exigence concerne la mise en _uvre du principe de séparation des pouvoirs législatif et judiciaire et interdit à l'Assemblée nationale d'enquêter sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires, aussi longtemps que ces poursuites sont en cours.
Par lettre du 1er février 2001 adressée à M. le Président de l'Assemblée nationale, Mme Marylise Le Branchu, Garde des Sceaux et ministre de la justice, a indiqué qu'une information judiciaire a été ouverte le 22 décembre 2000 au Tribunal de grande instance de Paris, des chefs d'homicide involontaire, blessure involontaire et mise en danger délibérée d'autrui, à la suite du dépôt de plainte avec constitution de partie civile des familles de deux victimes du nouveau variant de la maladie de Creuzfeld Jakob. Dans cette lettre la ministre de la justice laisse à l'Assemblée nationale « le soin d'apprécier si cette procédure est de nature à faire obstacle à la création d'une telle commission d'enquête ». Cette formule est employée par le Garde des Sceaux chaque fois qu'il y a des poursuites judiciaires touchant à l'objet de la commission d'enquête. C'est le cas ici, puisque la lettre de la ministre indique que « la plainte allègue des carences qui auraient affecté les autorités sanitaires nationales au rang desquels figure le ministère chargé de la santé ».
Il appartient donc à la commission de déterminer si ces procédures judiciaires sont de nature à empêcher la constitution d'une commission d'enquête parlementaire. L'existence de poursuites judiciaires n'est pas à elle seule une cause d'irrecevabilité d'une demande de constitution de commission d'enquête, mais il s'agit d'un élément important à prendre en compte pour limiter les pouvoirs d'investigation de ladite commission, dans la mesure de l'étendue des faits dont est saisie, pour sa part, l'autorité judiciaire. L'Assemblée nationale a ainsi déjà décidé à plusieurs reprises de constituer une commission d'enquête malgré l'existence de poursuites judiciaires, dès lors que ces faits étaient écartés de son champ d'investigation.
En l'espèce, ces poursuites judiciaires ne semblent pas de nature à empêcher la constitution d'une commission d'enquête qui porterait sur l'organisation de la direction générale de la santé, et non sur des faits concernant certains de ses fonctionnaires. La présente proposition de résolution est donc parfaitement recevable.
La réalité et le caractère préoccupant des questions évoquées dans cette proposition de résolution ne peuvent être niés. Le mouvement de grève de décembre 2000 à la direction générale de la santé (DGS) est sans précédent par son ampleur. La pétition à l'origine du mouvement a été signée par près de 75 % du personnel de la direction et notamment par la plupart des cadres.
Dans le texte de la pétition envoyé aux membres de la commission, auquel se réfère M. Bernard Accoyer, les signataires affirment que la direction générale de la santé est dans l'impossibilité d'assurer ses missions compte tenu du manque de moyens. Étant donné les enjeux de santé publique et de sécurité sanitaire dans notre société actuelle, le malaise de l'administration de la santé ne peut laisser indifférente la Représentation nationale. Cependant, la création d'une commission d'enquête ne paraît pas la solution la mieux adaptée.
La crise de la DGS est réelle. Elle s'explique à la fois pour des raisons conjoncturelles et structurelles. Selon les informations fournies par le ministère de l'emploi et de la solidarité, l'élément déclenchant du mouvement de grève est sans conteste l'insuffisance notoire des effectifs. La DGS a connu, dans le cadre de la refonte de l'administration centrale du ministère de l'emploi et de la solidarité décidée durant l'été 2000 une réorganisation profonde. La direction générale de la santé a été réorganisée avec les trois autres grandes directions du ministère de la solidarité: la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, la direction de l'action sociale et la direction de la sécurité sociale. Il a été confié à la DGS l'élaboration d'une politique de santé publique et sanitaire active fondée sur une analyse des besoins, une hiérarchisation des priorités et une évaluation des principaux risques sanitaires et professionnels. La DGS a perdu un certain nombre de prérogatives concernant l'organisation des soins, désormais dévolues à la direction des hôpitaux, mais ses capacités d'expertise scientifique devaient être renforcées. Cette réorganisation a été élaborée sur la base d'un effectif de 350 postes pour 2001.
La DGS est ainsi passée de 5 à 7 sous-directions. Le nombre de postes de chefs de bureau a été considérablement augmenté. Cependant, l'effectif réel de la direction est resté à 280 postes, alors que l'objectif en 2000 avait été fixé à 320 postes. En décembre 2000, 41 postes étaient donc vacants. Le personnel a eu le sentiment que les promesses de créations de postes dans le cadre de la réorganisation n'avaient pas été respectées et n'avaient pas eu de traduction budgétaire.
L'autre motif d'exaspération a été l'absence de déménagement au sein du ministère alors que, là encore, la réorganisation le prévoyait. Ainsi à l'insuffisance de moyens humains s'est ajoutée l'insuffisance de locaux : les bureaux, les salles de réunions, les salles d'archives manquent cruellement. Cette insuffisance de moyens humains et matériels est préoccupante d'autant que les enjeux de santé publique deviennent chaque jour plus pressants et que des risques sanitaires nouveaux émergent.
De manière plus large, la DGS a dû s'adapter à la création de nombreuses agences sanitaires. Celles-ci identifient les problèmes sanitaires mais c'est à la DGS qu'est confiée la résolution de ces derniers. Alors qu'on pouvait croire que les agences allègent la tâche de l'administration centrale, les besoins de gestion sont devenus considérablement plus importants qu'auparavant.
A cela s'ajoute une pression médiatique et judiciaire toujours plus forte. Ainsi, le risque d'éventuelles poursuites judiciaires des fonctionnaires qui n'apporteraient pas les réponses adéquates à une crise sanitaire telles que celles qui ont frappé récemment la France (sang contaminé, vache folle, légionellose, salmonellose...) est omniprésent. Le personnel ressent donc de manière aiguë l'inadéquation entre des missions toujours plus nombreuses et difficiles à accomplir, et l'insuffisance des moyens alloués à leur direction qui leur semble mal reconnue et mal aimée.
Remédier à cette situation est une nécessité afin que la DGS soit le pivot d'une politique de santé publique ambitieuse. Cependant, la formule de la commission d'enquête n'est pas la plus efficace pour agir rapidement. L'Assemblée nationale peut, face à ce problème, faire _uvre utile non pas en créant une commission d'enquête mais en veillant scrupuleusement à la création de postes budgétaires au sein de la DGS. Ce contrôle de l'action du Gouvernement peut se faire naturellement dans le cadre du rapport pour avis sur le budget de la santé.
Telle est bien la mission du rapporteur pour avis et il n'y a pas de doute que M. Jean-Pierre Foucher aura à c_ur de la remplir scrupuleusement. Mais pour donner plus de poids à la volonté de la commission de ne pas laisser cette situation perdurer, il serait sans doute opportun que le bureau de la commission confie expressément au rapporteur pour avis le mandat de veiller à la mise en _uvre des moyens nécessaires à un fonctionnement correct de la DGS, et de s'assurer en particulier que les obstacles administratifs et financiers au recrutement sur les postes aujourd'hui vacants soient levés. En vertu de l'article 146 du Règlement de l'Assemblée nationale, le rapporteur pour avis pourra également bénéficier des documents de contrôle budgétaire communiqués tout au long de l'exercice au rapporteur spécial de la commission des finances.
La mise en place d'une commission d'enquête n'est donc pas utile. Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, le rapporteur a conclu au rejet de la proposition de résolution.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.
M. Bernard Accoyer, après avoir félicité le rapporteur pour avoir, dans son exposé, bien identifié les défaillances scandaleuses de la direction générale de la santé a considéré, pour sa part, que la création d'une commission d'enquête, refusée par le rapporteur, était impérative. Le manque de moyens financiers et humains criant caractérisant cette administration pose un problème majeur et empêche notre pays de développer une véritable politique de santé pourtant si nécessaire. Cette situation risque d'ailleurs d'entraîner un certain nombre d'affaires judiciaires mettant en cause la responsabilité de l'administration et celle des ministres concernés.
Alors que se propagent des maladies émergentes, la tâche de l'administration centrale est essentielle : elle doit définir une politique sanitaire cohérente, développer les actions de dépistage et de prévention aujourd'hui encore très insuffisantes.
De nombreux parlementaires ont été destinataires d'un document rédigé par les personnels de cette direction générale. Ceux-ci assurent que l'égal accès aux soins n'est plus totalement garanti en France. Les mesures de lutte contre le cancer et le SIDA sont par exemple dérisoires par rapport aux besoins constatés et les actions prévues dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale restent bien souvent lettre morte. Même le plan de lutte contre le cancer si ambitieux dans ses objectifs est faiblement relayé sur le terrain. Les personnels concernés vont jusqu'à évoquer dans leur document une véritable « faillite sanitaire ». Il faut souligner à cet égard que le contenu de ce document avait été jugé par la précédente secrétaire d'Etat à la santé, Mme Dominique Gillot, comme exact et sérieux.
Parmi les problèmes les plus manifestes rencontrés par cette administration, celui du recrutement est sans doute le plus important. La gestion des effectifs des professionnels de santé est déplorable : il manque par exemple 27 000 infirmières à l'heure actuelle. De même, l'organisation des études médicales ne semble guère rationnelle : depuis trois ans, ce sont dix à onze mille futurs médecins qui sont accueillis dans les CHU alors qu'on compte douze mille médecins diplômés dans un pays hors Union européenne admis à exercer dans le secteur libéral et non libéral.
Le budget dévolu à la santé paraît en l'état ridicule : il ne représente pas même 1 % des dépenses de l'assurance maladie. Il est frappant de constater l'attention qui est apportée à la question de l'évolution des coûts des soins et le faible intérêt accordé apparemment aux problèmes de santé de la population.
M. Maxime Gremetz a fait les remarques suivantes :
- Le document provenant de la direction générale de la santé est issu de la réflexion des organisations syndicales et des cadres de cette administration. Son contenu, particulièrement préoccupant, doit donc être pris avec beaucoup de sérieux. Il est regrettable d'ailleurs que les cadres de la DGS ne soient toujours pas parvenus à obtenir un entretien avec la ministre de l'emploi et de la solidarité. Celle-ci devrait écouter attentivement ces responsables habités par de réels motifs d'intérêt général.
- Il apparaît que la direction générale de la santé est aujourd'hui réduite à la portion congrue ; elle n'est en mesure d'assumer qu'un très faible pourcentage des missions qui lui sont confiées. On peut estimer que 10 % environ des tâches dévolues à la DGS peuvent être en fait réalisées.
- La situation requiert une réponse forte et très rapide de la part des pouvoirs publics. Le débat au cours de la discussion budgétaire devant le Parlement ne permet manifestement pas d'apporter les solutions qui s'imposent. Il convient d'examiner dès à présent les moyens exceptionnels devant être mis en _uvre pour améliorer le fonctionnement de cette administration centrale.
M. Jean-Pierre Foucher a fait les observations suivantes :
- Il est regrettable que le rapporteur qui a par ailleurs exposé de façon très claire l'ensemble des problèmes rencontrés par la DGS n'ait pas plaidé pour la création d'une commission d'enquête sur ce sujet.
- Il est certain que, dans le cadre du rapport pour avis sur les crédits de la santé, un travail pourrait être effectué en termes de contrôle d'exécution du budget. Cependant, une telle démarche rencontre rapidement ses limites et ne règle pas les difficultés structurelles d'un ministère où les missions et les responsabilités sont mal définies. Pour ces diverses raisons, la mise en place d'une commission d'enquête paraît la réponse la plus recommandée.
M. Jean-Luc Préel a fait les remarques suivantes :
- Il revient au Parlement de contrôler la façon dont une administration comme la DGS s'acquitte de ses missions. L'Assemblée nationale doit développer son travail de suivi à l'égard du fonctionnement concret des ministères et en particulier de celui en charge de la santé.
- Le manque de moyens de cette administration est connu de tous. Il est urgent d'y remédier aujourd'hui. Il ne faut pas attendre que la situation se dégrade encore.
- Le contrôle budgétaire présente certes des avantages mais chacun sait qu'il est quasiment impossible au moment du vote du budget pour les parlementaires d'infléchir le montant des dépenses.
En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les éléments suivants :
- Les problèmes budgétaires et le fait que les postes budgétés ne soient pas pourvus dans les faits constituent un problème essentiel qu'il convient d'analyser de près. Cependant, une commission d'enquête ne semble pas être l'outil adapté car il n'est nullement question dans cette situation de cas de malversations ou de fraude. L'efficacité commande de s'en remettre plutôt à un contrôle de l'exécution du budget mené par le rapporteur pour avis de la commission.
- On ne peut nier que le nombre de personnels du ministère de la santé a été très augmenté globalement même s'il est exact que ce sont surtout les nouvelles structures et non la DGS qui en ont le plus bénéficié récemment.
M. Maxime Gremetz a suggéré que les représentants de la DGS soient entendus par la commission afin que les commissaires puissent prendre la mesure des difficultés rencontrées.
Le président Jean Le Garrec a fait les remarques suivantes :
- Il faut arrêter de dire que le Parlement ne peut agir que grâce à la mise en place de commissions d'enquête, même s'il faut remercier M. Accoyer d'avoir déposé une résolution soulevant un réel problème.
- Les deux ministres, chargés de l'emploi et de la solidarité et de la santé, seront alertés sur les inquiétudes esquissées en commission. A cet effet le texte de la proposition de résolution ainsi que le rapport préparé par M. Alain Calmat leur seront envoyés. Par ailleurs, dans le cadre de son rapport pour avis, M. Foucher pourra effectuer dans des délais brefs toutes les investigations nécessaires. Il aura le plein soutien du bureau de la commission dans cette démarche. Le rapporteur spécial de la commission des finances sur les crédits de la santé sera, s'il en est d'accord, associé à ce travail. Les auditions et les visites effectuées par le rapporteur pour avis seront ouvertes aux membres de la commission intéressés.
M. Jean-Luc Préel s'est interrogé sur l'absence de représentants de l'opposition au sein du « groupe de contact » ayant été mis en place à l'initiative de la ministre de l'emploi et de la solidarité dans le cadre de la concertation sur la médecine de ville puisque les seuls députés aujourd'hui associés sont le président Jean Le Garrec, MM. Alfred Recours et Claude Evin.
M. Maxime Gremetz s'est à son tour demandé pourquoi aucun député issu des autres groupes de la majorité plurielle ne figurait à ce jour dans le dispositif.
Le président Jean Le Garrec a précisé que, dans un premier temps, les présidents des commissions concernées de l'Assemblée nationale et du Sénat ainsi que les rapporteurs intéressés participaient au groupe de contact. Dans un deuxième temps, il pourra être élargi à d'autres représentants de l'opposition et de la majorité. La concertation doit en effet permettre l'échange de vues le plus large possible.
Conformément à l'avis du rapporteur, la commission a rejeté la proposition de M. Bernard Accoyer (n° 2841) tendant à la création d'une commission d'enquête sur les missions de santé publique et de sécurité sanitaire de la direction générale de la santé.
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La commission a ensuite entendu une communication de Mme Hélène Mignon, rapporteure d'information sur l'application de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions.
Mme Hélène Mignon, rapporteure, a observé que deux ans après la mise en place du programme Trace et après les premières évaluations qui ont été effectuées, on pouvait penser que la question de l'insertion des jeunes était en grande partie en train d'être résolue. Pourtant, des jeunes très exclus, à la rue ou errants sont encore confrontés à des difficultés profondes. Parmi eux, il faut distinguer ceux ayant préservé des liens avec leur famille, généralement elle-même en très grande difficulté, de ceux qui étant en rupture familiale sont à la rue ainsi que ceux qui réellement vivent dans la rue. Ces derniers sont d'ailleurs de plus en plus des jeunes femmes parfois avec des enfants, ce qui évidemment pose d'énormes problèmes de prise en charge.
Le premier point à souligner réside, quand on traite de l'insertion des jeunes, dans l'évolution des missions locales qui ont effectivement remobilisé leur action en direction des plus en difficultés.
Les premiers jeunes entrés dans Trace étaient déjà connus des missions locales. Maintenant, il est clair que Trace s'adresse bien aux jeunes pour lesquels il a été conçu. De faible niveau de qualification, ils se heurtent, en outre, à des difficultés importantes personnelles.
Les missions locales, en lien avec les associations caritatives, les centres communaux, l'aide sociale ou les centres d'accueil cherchent à toucher les jeunes, pour les « apprivoiser » avant de les faire venir dans leurs locaux. Ceci permet d'aborder, dans un premier temps, les problèmes de santé, de dépendance ou de souffrance psychologique qui affectent ces jeunes. Mais pour cela, les missions locales doivent disposer de moyens permettant d'assurer ces consultations. Un tiers des jeunes accueillis dans les missions locales, comme celle de la Haute-Garonne ont besoin d'un suivi psychologique ou psychiatrique. Et la violence n'est pas absente non plus dans ces structures.
Des phases préalables sont donc nécessaires pour faire entrer les jeunes les plus en difficulté dans Trace. Les expériences d'action humanitaire sont un bon moyen de leur redonner une dignité. La BEJ de Lille, quant à elle, a mis en place des permanences d'agents des missions locales dans ses locaux et organise des ateliers qui permettent de mettre en place un premier contact.
Sur la question des ressources des jeunes, il semble qu'un consensus se dessine pour refuser la création d'un RMI jeune. Par contre, il faudrait pouvoir donner aux jeunes qui souhaitent s'engager dans un projet les moyens d'y parvenir, par une contractualisation qui permette leur responsabilisation.
Il est clair que les fonds d'aide aux jeunes ne répondent pas aux attentes. Ponctuels, limités à des aides d'urgence, leur utilisation varie de surcroît d'un département à l'autre.
Il est cependant à craindre que les propositions avancées par le Commissariat général du plan ou le Conseil économique et social ne parviennent à répondre aux besoins de jeunes en très grande difficulté. Ces mesures, en effet, semblent plus s'adresser à des jeunes déjà inscrits dans un cursus scolaire normal. A ce propos, on ne peut que regretter l'absence de prise en charge suffisamment en amont par l'éducation nationale de problèmes qui à terme, engendreront des difficultés bien plus lourdes. On ne luttera pas contre la violence si on ne prend pas en compte toutes ces questions dès le départ.
En conclusion, la rapporteure s'est d'abord félicitée du fait que les missions locales reconnaissaient la nécessité de travailler avec les acteurs sociaux intervenant dans le quartier en difficulté et aussi avec le monde de l'entreprise. Enfin, elle a dénoncé avec force la diminution du nombre de contrats emploi solidarité et leur durée trop courte qui prive les jeunes d'un outil de « remise au travail » pourtant indispensable.
Après l'exposé de la rapporteure, le président Jean Le Garrec a tout d'abord souligné l'importance du programme Trace et de la question de son accès aux jeunes en grande difficulté, ainsi que l'importance du rôle joué par des missions locales. Il a ensuite proposé l'organisation, avant que ne se tienne la prochaine Conférence sur la famille, d'auditions consacrées à la lutte contre l'exclusion des jeunes, à laquelle seraient conviés Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à l'enfance et à la famille, ainsi que les auteurs des rapports du Conseil économique et social et du Commissariat général au plan.
M. Maxime Gremetz a exprimé plusieurs sujets d'inquiétude :
- En dépit du dispositif législatif mis en place, les jeunes rencontrent de sérieuses difficultés pour que soit reconnu leur droit à la CMU ;
- La chute récente et brutale, en l'espace d'un an, de l'ensemble des contrats aidés, au premier rang desquels les CES, est préoccupante en dépit des discours rassurants sur l'amélioration de l'emploi. Il faut déplorer le peu d'attention portée aux mises en garde de la Réprésentation nationale quant aux conséquences désastreuses de la diminution des CES et CEC, ces problèmes ayant été largement exposés tant en commission qu'en séance publique. L'amélioration des données économiques sert de prétexte à un recentrage de ces dispositifs en faveur des seules personnes les plus en difficulté, alors que les inégalités continuent à se creuser.
- Les propositions du Conseil économique et social et celles du Commissariat au plan ne répondent pas aux besoins réels des jeunes et à l'urgence de la situation ; Il est essentiel de réfléchir, avant la Conférence sur la famille, à la création d'une allocation qui permettrait à ces jeunes, dépourvus de toutes ressources, de retrouver une certaine autonomie, condition première à leur insertion et à l'exercice de leur citoyenneté.
M. Jean Delobel a fait part de sa stupéfaction devant un récent courrier de la Fédération hospitalière de France l'informant de la réduction soudaine de 40% des postes de CES dans les hôpitaux. Une telle décision témoigne d'une méconnaissance des réalités de l'insertion. D'aucuns d'ailleurs vont jusqu'à remettre en cause l'existence des missions locales en arguant de la prétendue reprise économique. L'administration elle-même, en édictant des réglementations inadaptées parfois incompréhensibles, fait preuve de la même ignorance alors que, en réalité, près de deux ans sont parfois nécessaires pour réinsérer une personne en situation d'exclusion. Pour réussir, il est en outre indispensable de travailler en réseaux, d'assurer un suivi efficace des personnes engagées dans un processus et de se préoccuper de tous les aspects de l'insertion : travail mais aussi logement, santé et éducation.
Mme Brigitte Douay a exposé qu'il était indispensable de prévoir une aide non seulement pour l'emploi, la formation et le logement, mais également pour le transport, afin notamment que les intérressés puissent se rendre en centre-ville ou dans les permanences d'accueil. Le maintien du nombre de CES s'avère par ailleurs indispensable.
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Informations relatives à la commission
La commission a désigné M. Pascal Terrasse rapporteur sur le projet de loi relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, en remplacement de Mme Paulette Guinchard-Kunstler, démissionnaire à la suite de sa nomination comme secrétaire d'Etat aux personnes âgées.
La commission a également désigné :
- M. Francis Hammel rapporteur sur la proposition de résolution de M. Pierre Lasbordes tendant à la création d'une commission d'enquête sur le fonctionnement des maisons de retraite et autres maisons de soins publiques - n° 2683 ;
- M. Philippe Nauche rapporteur sur la proposition de résolution de M. André Aschieri visant à la création d'une commission d'enquête relative aux circonstances dans lesquelles s'est déroulée la campagne de vaccination de masse de l'hépatite B, à la responsabilité de l'Etat en la matière, à la prise en charge et à l'indemnisation des victimes - n° 2930 ;
- M. Serge Blisko rapporteur sur la proposition de résolution de M. Laurent Dominati visant à créer une commission d'enquête sur les dysfonctionnements de l'hôpital européen Georges Pompidou - n° 2935.
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