ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES
COMPTE RENDU N° 37
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 2 mai 2001
(Séance de 9 heures 30)
Présidence de M. Jean Le Garrec, président
SOMMAIRE
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- Examen du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel - n° 3025 (M. Alfred Recours, rapporteur)
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La commission a examiné, sur le rapport de M. Alfred Recours, le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel - n° 3025.
M. Alfred Recours, rapporteur, a souligné l'aspect original que revêt le texte présenté du fait de sa composition. En effet, s'il est coutumier de rencontrer des textes portant diverses mesures d'ordre social (DDOS), le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social, éducatif et culturel (DDOSEC) constitue une innovation dont la diversité est porteuse de richesses. Une telle diversité rendant toute synthèse difficile, il convient donc d'examiner les articles sans autre préalable.
M. Patrice Martin-Lalande a exprimé son indignation face aux conditions dans lesquelles est examiné le présent texte, déposé le mercredi 26 avril et distribué le lundi 30 avril. Cette précipitation est le signe d'une panique législative qui méconnaît singulièrement les droits du Parlement.
M. Pierre-Christophe Baguet a fait part de son mécontentement en indiquant que les textes fourre-tout se succèdaient à une vitesse excessive, le dernier en date étant celui relatif à la sécurité quotidienne, discuté en l'espace d'une nuit.
M. Germain Gengenwin a déclaré s'associer pleinement à ces protestations.
M. Maxime Gremetz a souligné la diversité des thèmes abordés dans le projet présenté et regretté à son tour les conditions de son examen.
En ce qui concerne l'emploi, les dispositions proposées constituent la transposition législative du PARE, mesure adoptée dans le cadre de la « refondation sociale » imposée par le MEDEF. Le PARE cherche, de façon inacceptable, à culpabiliser les chômeurs et à les conduire à accepter n'importe quel emploi. Tout aussi inacceptable est le versement à l'Etat sur deux ans de 30 milliards de francs prélevés sur l'UNEDIC, alors que l'indemnisation des chômeurs est encore dramatiquement insuffisante.
Il convient de rappeler que les syndicats CGT et FO, majoritaires, ont voté contre l'adoption de la nouvelle convention UNEDIC. Est-il dans l'intention du Gouvernement d'accepter des accords minoritaires ?
En ce qui concerne le fonds de réserve le conseil d'administration de la CNAVTS a émis un avis défavorable à l'adoption de l'article concerné. Le groupe communiste présentera des amendements relatifs au rôle du directoire ainsi qu'aux ressources du fonds. En effet la logique appelle une réforme des cotisations ainsi que la taxation des revenus financiers. Au demeurant, la question du placement des fonds accumulés demeure entière. En l'état actuel, le projet de loi est inacceptable et le groupe communiste votera contre.
Le président Jean le Garrec a admis que les remarques relatives au calendrier d'examen du projet de loi étaient en partie justifiées. Au sujet des dispositions relatives à l'UNEDIC, il a observé que les modalités du PARE étaient très différentes de celles du projet initial auquel d'ailleurs il avait été extrêmement opposé. Les responsabilités des différents acteurs sont clarifiés. Le rôle de l'ANPE est renforcé : par l'activation des dépenses passives, l'ANPE participe au PARE. Il faut également souligner la suppression du caractère dégressif des allocations qui était une machine à créer de l'exclusion.
La commission est passée ensuite à l'examen des articles du projet de loi.
TITRE Ier
Indemnisation du chômage et mesures d'aide au retour à l'emploi
Article 1er : Mesures d'activation des dépenses du régime d'assurance-chômage
La commission a examiné un amendement du rapporteur tendant à permettre le cumul par l'employeur de l'aide dégressive pour l'embauche d'un chômeur de longue durée avec une autre aide à l'emploi.
Le rapporteur a jugé peu pertinent de restreindre l'impact du dispositif mis en place à l'initiative des partenaires sociaux par des règles de non cumul dont l'intérêt ne serait au surplus que très temporaire, l'aide dégressive étant limitée dans le temps. En outre, cette possibilité de cumul donnerait un signe sur la nature des aides pouvant être développées dans le cadre de la réindustrialisation de sites concernés par des plans sociaux : l'aide dégresssive peut constituer l'un des éléments de cette dynamique.
M. Germain Gengenwin a tout d'abord relevé la complexité du dispositif résultant de la refonte de l'assurance-chômage. Certaines aides sont créées tandis que d'autres disparaissent : ainsi, l'Agence nationale pour l'emploi proposerait désormais un plan d'aide de retour à l'emploi qui remplace notamment l'allocation de formation reclassement supprimée. Il est également proposé de supprimer les contrats de qualification pour les adultes, ce qui ne va pas sans interrogations sur l'avenir des organismes paritaires collecteurs agréés.
On peut également s'interroger sur la possibilité de cumuler les aides prévues par le présent projet avec celle existantes. En effet, il est à craindre un effet d'aubaine pour certaines entreprises.
Enfin, on ne peut qu'être surpris de voir l'UNEDIC devenir autre chose qu'une caisse d'indemnisation.
Le rapporteur a précisé que l'éventuel cumul des aides ne pouvait se faire que dans des conditions particulières propres à chacune d'entre elles : s'agissant de l'aide dégressive, le présent amendement vise à autoriser expressément le cumul pour les raisons précédemment évoquées.
La commission a adopté l'amendement du rapporteur.
Elle a ensuite adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article 2 (article 25 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions) : Financement et pérennisation du dispositif des contrats de qualification adultes (CQA)
La commission a examiné un amendement du rapporteur repoussant au 30 juin 2002 le délai laissé aux partenaires sociaux pour négocier un accord sur la pérennisation du dispositif de contrats de qualification pour adultes.
Le rapporteur a indiqué que cet amendement prorogeait de six mois la prorogation proposée par le projet de loi afin de se conformer à la réalité sociale et de laisser aux partenaires sociaux un délai réaliste qui sera donc d'un an.
M. Germain Gengenwin a souhaité savoir, dans la mesure où la gestion du dispositif est désormais confié à l'UNEDIC, qui financera ces contrats.
Le rapporteur a précisé que la convention du 1er janvier 2001 prévoyait la signature d'une convention entre l'UNEDIC et les organismes de péréquation des fonds des contrats d'insertion en alternance. Il serait difficile d'être plus précis alors que la négociation n'a pas encore eu lieu.
La commission a adopté l'amendement du rapporteur.
Elle a ensuite adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 3 (articles L. 351-10 et L. 351-10-2 nouveau du code du travail et article L. 135-2 du code de la sécurité sociale) : Allocation de fin de formation
La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
Elle a ensuite adopté l'article 3 ainsi modifié.
Article 4 (articles L. 351-6, L. 351-6-1 et L. 351-6-2 nouveau du code du travail) : Régime des prescriptions applicables à l'assurance-chômage
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 5 : Clarification des relations financières entre l'Etat et le régime d'assurance-chômage
La commission a adopté cet article sans modification.
TITRE II
Fonds de réserve pour les retraites
Article 6 : Fonds de réserve pour les retraites
Le rapporteur s'est félicité de la présence de cet article relatif au fonds de réserve dans le texte car il est très important de bien définir les modalités de gestion permettant de garantir le financement des retraites par répartition. Il s'agit de différencier l'administration du nouvel établissement public qui est créé de la gestion financière de l'épargne collective des Français qu'il doit permettre d'accumuler. Des garanties importantes doivent donc être apportées par une définition de règles prudentielles et de consignes de gestion. A ce titre, la Caisse des dépôts et consignations doit jouer un rôle majeur pour garantir la stabilité à long terme des fonds collectés et, par conséquent, la présence d'un secrétaire général à la tête du fonds, ne se justifie pas.
M. Germain Gengenwin a souligné la garantie que constitue la mise en réserve des sommes affectées au fonds jusqu'en 2020. Il s'agit d'un changement notable par rapport au FSV qui a été « violé » à tous les coins de rue pour financer les 35 heures ou l'allocation personnalisée d'autonomie. En tout état de cause, on est très loin des mille milliards de francs annoncés.
M. Edouard Landrain a demandé comment serait approvisionné le fonds de réserve si les excédents prévisionnels de la CNAV ou du FSV se muaient en déficit.
Le rapporteur a déclaré partager la préoccupation de M. Germain Gengenwin en ce qui concerne la non-utilisation des sommes collectées avant 2020. C'est pourquoi le pouvoir de gestion financière du fonds ne doit être assuré ni par l'Etat, ni par la sécurité sociale. La stabilité de gestion doit aussi s'apprécier au regard de la durée de placement des sommes, sur vingt ans et non sur quelques années. Tous ces éléments militent en faveur d'un rôle accru de la Caisse des dépôts et consignations dans la gestion du fonds.
En l'absence d'exédents prévisionnels, les verrous qui sont mis à l'utilisation des sommes collectées par le fonds doivent permettre d'éviter des détournements de fonds. Il y aura notamment une séparation stricte avec le FSV dont le Parlement et le Gouvernement devront, par ailleurs, assurer l'équilibre sans ponctionner le fonds de réserve.
Article L. 135-8 du code de la sécurité sociale
La commission a adopté un amendement du rapporteur confiant la présidence du directoire du fonds de réserve au directeur général de la Caisse des dépôts et consignations.
Article L. 135-10 du code de la sécurité sociale
La commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que la Caisse des dépôts et consignation n'a pas pour rôle d'assister le secrétaire général du fonds mais agit sous l'autorité du directoire.
La commission a examiné un amendement du rapporteur précisant que la gestion financière du fonds est confiée par appel d'offres à des entreprises d'investissement.
M. Edouard Landrain a demandé quels instruments financiers pourraient être utilisés par le fonds et quelles garanties aurait-on en confiant la gestion de ces instruments à la Caisse des dépôts et consignations.
Le rapporteur a précisé que la Caisse des dépôts et consignations avait une surface financière suffisante pour garantir la stabilité des fonds placés mais qu'elle ne les gérerait pas elle-même car les sommes seraient placées dans des organismes de placement collectif en valeurs mobilières. Il s'agit de poser des règles prudentielles afin d'éviter toute prise de risque financier inconsidéré.
La commission a adopté l'amendement du rapporteur
Article L. 135-12 du code de la sécurité sociale
La commission a adopté un amendement du rapporteur de conséquence de celui attribuant la présidence du directoire du fonds au directeur général de la Caisse des dépôts et consignations.
Article L. 135-14 du code de la sécurité sociale
La commission a adopté un amendement du rapporteur de conséquence de celui limitant le rôle du secrétaire général du fonds.
La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.
TITRE III
Ratification du code de la mutualité
La commission a adopté l'article 7 : Ratification de l'ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001 sans modification.
Après l'article 7
M. Germain Gengenwin a retiré huit amendements modifiant le code de la mutualité et le code des assurances et la loi du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques et a annoncé qu'il les soumettrait à la commission lors de l'examen que celle-ci tiendrait en application de l'article 88 du Règlement.
Le rapporteur a rappelé que le nouveau code de la mutualité avait été élaboré après une concertation approfondie avec le mouvement mutualiste et les assureurs, tout en traduisant les règles de concurrence communautaires. Il ne convient pas de remettre en cause l'équilibre ainsi atteint.
TITRE IV
Dispositions relatives à la jeunesse et à l'éducation populaire
Avant l'article 8
La commission a examiné deux amendements de Mme Catherine Picard proposant de créer deux articles additionnels, le premier ayant pour objet d'étendre les possibilités de congés de formation des cadres dans les organisations de jeunesse et d'éducation populaire en supprimant la condition d'âge et d'allonger de six à neuf jours la durée de ces congés, le second visant à créer un nouveau congé pour responsabilités au sein des associations d'éducation populaire agrées au profit des salariés des secteurs public et privé.
Mme Catherine Picard, présentant ses amendements, s'est déclarée déçue de l'insuffisance du dispositif proposé à l'égard du secteur de l'éducation populaire, s'agissant en particulier des bénévoles qui font figure de laissés pour compte.
Le rapporteur, après s'être déclaré en accord avec l'élargissement des possibilités envisagé par les amendements, a souhaité que le champ des personnes auxquelles elles s'adressent soit mieux défini et a suggéré d'en revoir la rédaction en vue de la réunion que tiendra la commission en application de l'article 88 du Règlement.
M. Bernard Outin, considérant à son tour qu'il n'était pas souhaitable d'ouvrir le droit à la formation sans discernement minimum, a souhaité que ce droit bénéficie seulement aux bénévoles qui participent déjà aux activités de jeunesse et d'éducation populaire.
Les amendements ont été retirés par leur auteur.
S'exprimant sur l'ensemble du titre IV M. Pierre-Christophe Baguet s'est déclaré inquiet devant le retour au « centralisme démocratique » qui inspirent selon lui les articles de ce titre. Si l'on peut partager le souci de mieux contrôler les centres de loisirs et de vacances et d'assouplir les mécanismes de reconnaissance des associations _uvrant pour la jeunesse, on ne peut être favorable, ni aux mesures excessivement contraignantes qui s'imposeraient aux associations d'éducation populaire agréées, ni au pouvoir discrétionnaire du ministre chargé de la jeunesse dans l'attribution des subventions prévus par l'article 8.
L'article 9 n'a pas un objet très clair et l'on peut s'interroger sur le rôle dévolu au conseil national de l'éducation populaire et de la jeunesse.
L'article 11 prévoit, par contre, des mesures excessivement directives à l'égard des centres de vacances qui, par leur nature même, ne peuvent entrer dans un cadre trop rigide sans risquer de remettre en cause des outils pédagogiques utiles. Les activités pratiquées peuvent par nature entraîner des changements de programme et de lieux d'accueil imprévisibles. Une meilleure approche consisterait à concilier la responsabilité des encadrement des mouvements de jeunesse avec la cohérence pédagogique de leurs projets.
De surcroît les obligations posées par le texte comme celle relative aux garanties d'assurance mériteraient d'être précisées.
Le nouvel article 227-6 du code d'action sociale et des familles vise à entourer les recrutements de garanties. Il serait indispensable d'aller plus loin et de reprendre la proposition de la commission d'enquête sur les droits de l'enfant qui préconisait la création d'un fichier national des personnes participant à l'encadrement des enfants ayant été condamnées pour sévices sur ces derniers.
En conclusion, il serait souhaitable de revoir complètement la rédaction des articles 8 à 11 du présent projet de loi, ce dernier en particulier ne prenant pas en compte la réalité du fonctionnement des centres de loisir.
M. Edouard Landrain a regretté que l'article 8 permette à toute association, y compris celles qui ne sont pas agréées, de recevoir une aide financière par le « fait du prince » sans que la pérennité même de cette association soit garantie. Il n'est pas non plus acceptable de s'en remettre à un décret en Conseil d'Etat pour déterminer les conditions que devront remplir ces associations pour bénéficier de cette subvention. Par ailleurs, l'opportunité de créer le conseil national de l'éducation populaire et de la jeunesse (CNEPJ) et le conseil national de la jeunesse prévus aux articles 9 et 10 peut être remise en question si l'on s'en tient à l'expérience plus que décevante du conseil national des activités physiques et sportives (CNAPS) qui est présenté comme modèle.
M. Bernard Outin a estimé que le texte du projet comportait les précautions nécessaires ; ainsi l'article 8 n'impose pas la parité dans les organes dirigeants des associations lorsque l'objet de l'association ou la qualité de ses membres ou usagers ne le permet pas. Il ne faut donc pas caricaturer à l'excès les propositions faites. De plus, nul ne peut contester la nécessité de mettre à jour la liste des associations qui ont pu être agréées dans un passé très lointain et qui n'ont aujourd'hui qu'un faible rapport avec l'éducation populaire. On ne voit pas non plus pourquoi il ne serait pas possible d'aider de jeunes associations non agréées développant des concepts nouveaux alors qu'aucune limite a priori ne s'impose en matière d'aide aux entreprises.
Mme Catherine Picard a rappelé que la procédure d'agrément des associations était désormais départementale et qu'il convenait de faire confiance aux fonctionnaires des directions départementales qui instruisent les dossiers avec sérieux. Par ailleurs, il n'est pas illégitime d'aider ponctuellement les jeunes associations qui le méritent.
Le rapporteur a estimé peu cohérentes les critiques faites aux dispositions du titre IV qui condamnent à la fois les excès d'un centralisme démocratique et la vacuité des institutions mises en place.
Les articles 8 et 9, sous réserve de quelques modifications, sont opportuns. Les nouvelles règles envisagées sont susceptibles d'assouplissement tel le principe de parité des organismes dirigeants. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que des associations non agréées et non habilitées reçoivent d'ores et déjà des subventions, notamment de la part des collectivités locales, sans que leur devenir soit garanti.
En revanche, l'article 11, dans sa rédaction actuelle, n'est pas satisfaisant : les conditions de fonctionnement imposées aux associations sont excessivement technocratiques et la rédaction en est trop contraignante. Si on comprend bien le but, à savoir renforcer de la responsabilité du préfet dans la protection de l'enfance, on ne peut que regretter que le dispositif proposé impose des contraintes excessives, insupportables dans certains cas, comme l'obligation d'un projet éducatif. Ce dispositif n'est pas forcément adapté aux centres de loisirs sans hébergement (CLSH) et en particulier aux garderies périscolaires qui n'assurent pas la prise en charge continue des enfants. L'article 11 est donc très contestable. Aussi, est-il proposé, à titre conservatoire, et dans l'attente des nécessaires éclaircissements de la ministre, d'exclure expressément les CLSH du champ d'application du présent article et d'en restreindre la portée aux seuls centres de vacances.
Le président Jean Le Garrec a souligné que l'article 8 du présent projet ne posait pas de problème car il est équilibré. En revanche, il conviendrait d'interroger la ministre pour connaître de manière plus précise la répartition des compétences prévue entre les deux organismes créés par les articles 9 et 10. S'agissant de l'article 11, qui présente un certain nombre de difficultés, il est également nécessaire d'obtenir des explications supplémentaires à son sujet.
M. Patrice Martin-Lalande a indiqué qu'il était favorable à la suppression de l'article 11 en raison des contraintes excessives qu'il ferait peser sur de toutes petites communes en zone rurale.
M. Bernard Outin a estimé que le conseil national de la jeunesse ne devait pas être confondu avec le CNEPJ, qui, résultant d'un regroupement volontaire d'associations, ne constitue donc pas une instance officielle de concertation. Ces deux instances ne sont nullement en opposition : l'une a en effet trait à la vie associative, tandis que l'autre est davantage concernée par la politique menée en direction des jeunes.
Le président Jean Le Garrec a souligné qu'il serait néanmoins nécessaire de préciser et d'articuler leurs compétences respectives et leurs dénominations.
M. Bernard Outin a observé que la référence à la notion « d'accueil » conduisait à inclure un nombre très large d'organismes dans le champ du dispositif de l'article 11. Nombre d'entre eux organisent en effet l'accueil des enfants sans qu'il s'agisse d'un hébergement à proprement parler. Il ne semble pas d'ailleurs que les garderies périscolaires puissent être assimilées à des centres de loisir.
Le président Jean Le Garrec, après avoir relevé un accord général sur ce point, a souligné que le rapporteur proposait un certain nombre d'amendements destinés à préciser le champ de cet article.
M. Edouard Landrain a demandé des précisions sur les conditions de l'agrément, prévu à l'article 8 du projet de loi, qui doivent être déterminées par décret en Conseil d'Etat.
Par ailleurs, au sujet de l'article 11, il s'est interrogé sur le recrutement des responsables des organismes chargés de l'encadrement des mineurs au regard du pouvoir de protection des mineurs confié au représentant de l'Etat dans le département.
Mme Catherine Picard a souligné que les personnes faisant l'objet d'une interdiction professionnelle étaient portées sur les fichiers des services départementaux de la jeunesse.
M. Pierre-Christophe Baguet a observé que les fichiers n'étaient pas accessibles d'un ministère à l'autre.
En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :
- Les conditions de délivrance de l'agrément prévu à l'article 8 reposent sur des principes démocratiques clairement énoncés dans le texte et ne seront que précisées par le Conseil d'Etat.
- Le projet de loi autorise le représentant de l'Etat à prononcer une interdiction temporaire ou permanente d'exercice professionnel notamment si cette interdiction a déjà été prononcée par les services de l'éducation nationale. Cette disposition répond en grande partie aux interrogations exprimées. Au cours du débat, il sera néanmoins nécessaire d'interroger la ministre sur son application effective.
- L'application des règles posées par l'article 11 aux centres de loisirs sans hébergement (CLSH) doit être explicitée. C'est la raison pour laquelle des amendements destinés à améliorer sa rédaction sont présentés, sous réserve d'explications satisfaisantes de la ministre. Dans cette attente, il est proposé d'exclure les CLSH du champ d'application de l'article.
Article 8 : Conditions d'agrément des associations dans le domaine de la jeunesse et de l'éducation populaire.
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 9 : Création d'un conseil national de l'éducation populaire et de la jeunesse
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 10 : Création d'un conseil national de la jeunesse
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 11 (articles L. 227-1, L. 227-3 et L. 227-4 à L. 227-11 nouveaux du code de l'action sociale et des familles) : Réglementation des centres de loisirs accueillant des mineurs
La commission a adopté deux amendements du rapporteur excluant les CLSH de l'obligation d'élaborer un projet éducatif et de l'obligation de déclaration préalable. La commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur portant sur l'article L 227-6 du code de l'action sociale et des familles. Deux amendements présentés par Mme Catherine Picard relatif au statut de volontarisme ont été retirés par son auteur.
La commission a ensuite adopté l'article 11 ainsi modifié.
TITRE V
Dispositions relatives à l'éducation et à la communication
Article 12 : Compétences du conseil de direction de l'Institut d'études politiques de Paris en matière de procédures d'admission
La commission a examiné un amendement de suppression de l'article présenté par M. Bernard Accoyer.
M. Patrice Martin-Lalande a indiqué que M. Bernard Accoyer considérait que cet article constituait un cavalier, correspondait à l'enregistrement législatif de l'initiative isolée d'un chef d'établissement et portait atteinte au principe constitutionnel d'égalité des citoyens.
M. Germain Gengenwin a déclaré ne pas partager les préoccupations de M. Bernard Accoyer et être favorable à un dispositif qui permettra à des jeunes issus de milieux défavorisés d'accéder à un enseignement de qualité.
M. Edouard Landrain a indiqué qu'il approuvait également le principe de cet article afin de démocratiser l'accès à l'enseignement supérieur. Cependant, il faudra être vigilant quant à d'éventuelles dérives. Certains pourraient en effet être tentés d'utiliser ce dispositif afin de bénéficier de conditions particulières d'accès à Sciences Po sans répondre pour autant aux critères socio-culturels souhaités par le législateur.
Le rapporteur a observé que cet article n'était pas le fruit d'une initiative isolée d'un chef d'établissement mais d'un dispositif issu d'une délibération en Conseil des ministres et constituant un article du présent projet de loi qui porte pour titre diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.
Il s'agit d'une bonne disposition car le recrutement de l'Institut d'études politiques de Paris est un exemple caricatural de la « reproduction » sociale, processus sociologique bien connu et expliqué par M. Pierre Bourdieu. Au fil des années, ce recrutement s'est fait de plus en plus élitiste puisque, aujourd'hui, près de 85 % des élèves sont issus des catégories socioprofessionnelles supérieures. Ce pourcentage était de 77 % il y a une dizaine d'années.
On peut néanmoins se poser quelques questions. Premièrement, le présent article, qui prévoit la possibilité de passer convention avec des établissements d'enseignement secondaire et supérieur afin de les associer au recrutement des élèves, renforce, en outre, l'autonomie de l'IEP de Paris, défini comme un « grand établissement » au sens du code de l'éducation. Ainsi, cet élargissement du recrutement est l'occasion pour l'IEP de Paris d'augmenter son autonomie et de se différencier encore davantage des instituts de province et des autres établissements d'enseignement supérieur, alors même qu'il bénéficie de financements publics non négligeables. Deuxièmement, il convient de s'interroger sur le statut des IEP de province et la possibilité pour eux d'élargir également leur recrutement. Troisièmement les conventions passées entre les établissements secondaires et l'IEP de Paris ne concernent qu'un nombre restreint de lycées nommément désignés. Une telle mesure pourrait créer une nouvelle discrimination entre lycées des ZEP. Enfin, il convient de poursuivre la réflexion sur la démocratisation de l'enseignement supérieur au-delà de cette première expérience qui ne saurait constituer un alibi pour ne pas aller plus loin.
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M. Patrice Martin-Lalande a observé qu'il s'agissait d'une mesure ponctuelle aux effets dérisoires, le vrai problème étant l'accession des jeunes issus de milieux défavorisés à l'enseignement supérieur. Ce problème, plus large et préoccupant, de l'inégalité des chances face à l'école n'est absolument pas réglé par le dispositif prévu dans le projet de loi. Vouloir régler ce problème par la seule voie du recrutement de l'Institut d'études politiques de Paris est tout à fait insuffisant et hypocrite.
M. Marcel Rogemont a indiqué que les conventions destinées à diversifier le recrutement des élèves concernaient également des lycées de province. Cette initiative devrait entraîner à terme des répercussions importantes. En revanche, la reconnaissance du particularisme contenue dans le projet de loi ne manque pas de susciter quelque interrogation.
Le président Jean Le Garrec, après avoir rappelé qu'il avait été cosignataire du décret du 10 mai 1985 relatif au statut de l'Institut d'études politiques de Paris et initiateur de la création d'une troisième voie d'accès à l'Ecole nationale d'administration, supprimée en 1987, a souligné que le présent dispositif, chargé avant tout d'une forte valeur symbolique, contribuait à une prise de conscience sur le problème de l'accès des milieux défavorisés aux grandes écoles. Il doit, cependant, être étendu à tous les instituts de province et bénéficier ainsi à toutes les régions, et notamment les plus défavorisées d'entre elles, telle le Nord-Pas-de-Calais. Par ailleurs, la question de la reconnaissance d'un statut dérogatoire devra être abordée avec le ministre au cours du débat en séance publique.
M. Patrice Martin-Lalande a observé que si le symbole était effectivement important, la mesure proposée ne suffisait pas à régler le problème de la faible démocratisation de l'accès à l'enseignement supérieur, en particulier pour les enfants issus des milieux les plus défavorisés. Il s'est dit favorable à une généralisation de l'expérience envisagée dans le cadre de l'Institut d'études politiques de Paris en considérant que tous les établissements d'enseignement supérieur et pas uniquement Sciences Po devaient être autorisés à développer une politique volontariste d'ouverture et de démocratisation.
M. Yves Durand a estimé que les dispositions relatives à la réforme de l'accès en première année à l'Institut d'études politiques de Paris revêtaient un caractère hautement symbolique même si leur portée était limitée. Mais précisément pour cette raison, elles ne sauraient être les seules mesures devant permettre une véritable démocratisation de l'enseignement supérieur. D'autres actions concrètes concernant l'ensemble des établissements doivent être préconisées.
Le rapporteur, après s'être félicité que l'objectif de démocratisation de l'accès à l'IEP de Paris soit manifestement partagé par l'ensemble des commissaires présents, quel que soit leur groupe politique d'appartenance, a considéré qu'il ne fallait en aucun cas supprimer l'article 12 du projet de loi, qui s'il est insuffisant va indéniablement dans le bon sens.
La commission a rejeté l'amendement de suppression de l'article.
La commission a adopté l'article 12 sans modification.
Article 13 (articles 30-1, 39 et 41 de la loi n° 56-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) : Dispositif anti-concentration applicable à la télévision numérique hertzienne terrestre
M. Patrice Martin-Lalande a fait les remarques suivantes :
- On ne peut que constater les limites de la règle selon laquelle une même personne morale ou physique ne peut détenir plus de 49 % du capital ou des droits de vote d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision diffusé par voie hertzienne. Cette règle a été confirmée dans le cadre de la loi sur l'audiovisuel adoptée en juin 2000 pour les chaînes de numérique terrestre sans qu'aucune étude d'impact sérieuse n'ai été fournie par le Gouvernement à ce sujet. L'article 13 du présent projet de loi vise à corriger les incohérences juridiques issues d'une rédaction élaborée sans concertation et dans la précipitation : on ne peut que s'en féliciter.
Cependant, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ayant annoncé qu'il procéderait à un appel d'offres pour la télévision numérique terrestre en juillet de cette année, la prise de conscience par le Gouvernement des lacunes du dispositif législatif mis en place apparaît comme bien tardive, et l'on peut craindre que les dispositions proposées ne soient pas adoptées à temps. Il convient en effet de bien préparer les conditions d'organisation de cet appel d'offres afin d'éviter une pénurie de candidatures comme cela s'est produit en matière de licences UMTS. Il est donc légitime de s'interroger sur les délais d'adoption et d'entrée en application des dispositions proposées.
- Il aurait été souhaitable que le Gouvernement profite de la présentation du présent projet de loi pour introduire les dispositions qui s'imposent pour mieux réguler les modalités d'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Il semble que le projet de loi sur la société de l'information ne sera examiné au Parlement que lors du premier trimestre 2002, pour n'être définitivement promulgué que fin 2002. Il est impossible de se satisfaire du vide juridique actuel pendant encore un an et demi. L'absence de règles claires nuit à l'évolution normale des activités sur l'internet par exemple.
Parmi les réformes qui s'imposent afin de combler les failles actuelles, un sujet mérite de retenir dès à présent l'attention du législateur : il s'agit de la faculté devant être laissée aux collectivités territoriales d'intervenir pour favoriser l'accès aux infrastructures de haut débit dans les zones délaissés par les opérateurs. Ce type de dispositions peut contribuer à réduire les inégalités actuellement observées en matière d'aménagement du territoire.
Le président Jean Le Garrec a noté que le présent projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel devait être adopté avant la fin juin. La première lecture au Sénat doit être achevée pour le 30 mai. Les acteurs concernés auront donc une idée assez précise dès la fin du mois de mai des dispositions applicables pour l'appel d'offres organisé par le CSA fin juillet.
M. Didier Mathus a fait les observations suivantes :
- La règle d'un pourcentage maximum de détention du capital par une même personne physique ou morale date de 1986. La loi dite Carignon de 1994 a en repris le principe. C'est donc bien l'opposition actuelle qui a, il y a plusieurs années, introduit la règle des « 49 % » dans le secteur audiovisuel. Il est paradoxal d'entendre aujourd'hui des représentants de cette opposition en faire le reproche à la majorité actuelle. En tout état de cause, des règles de portée comparable existent dans la plupart des pays développés. La limitation de la détention du capital a en tout cas permis de garantir le pluralisme des opérateurs dans un contexte où le nombre de chaînes était limité.
Cependant l'apparition de la télévision numérique hertzienne, qui permet la diffusion de plus de trente-cinq canaux, rend la règle ancienne des 49 % moins judicieuse. La préservation du pluralisme doit se fonder sur des critères plus adaptés à la multiplication de l'offre de programmes. Après l'étude de plusieurs systèmes, le Gouvernement a choisi de limiter l'application de la règle de 49 % aux seuls services de télévision hertzienne franchissant un seuil d'audience nationale de 3 %, tous supports confondus. La référence choisie est donc celle des parts de marché. On peut relever à cet égard qu'à l'heure actuelle, aucune chaîne thématique du câble ou du satellite n'atteint ce seuil des 3 %. La plus élevée, qui doit être RTL 9, est à moins de 1 %. La fixation d'un tel plafond, volontairement élevé, permettra de lancer la dynamique et de donc développer le numérique hertzien sans obliger les opérateurs à se déposséder d'une partie de leur capital.
M. Pierre-Christophe Baguet a fait part de ses interrogations quant au choix du Gouvernement de fixer le plafond de part de marché à 3 %, et a rappelé que Canal + réalise aujourd'hui une audience d'environ 4 %.
Il a également souligné que le Gouvernement propose par cet article de modifier la loi du 1er août 2000 alors que les décrets d'application de cette dernière ne sont pas encore parus.
La commission a adopté l'article 13 sans modification.
Article additionnel après l'article 13 (art. 45-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) : Diffusion de la chaîne parlementaire en mode numérique par voie hertzienne terrestre.
La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à corriger une incohérence de la loi du 30 septembre 1986 sur la liberté de communication modifiée par la loi du 1er août 2000 en ce qui concerne le régime de diffusion de la Chaîne parlementaire (LCP) sur le numérique terrestre, après que le rapporteur a expliqué que son amendement tendait à assurer une diffusion satisfaisante mais non redondante des programmes concernés.
Article additionnel après l'article 13 (art. L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales) : Création d'infrastructures de réseaux de télécommunication par les collectivités territoriales.
La commission a examiné un amendement de M. Patrice Martin-Lalande visant à introduire dans le projet de loi une disposition devant figurer dans le prochain projet de loi relatif à la société de l'information et à permettre aux collectivités locales de prendre des initiatives pour installer, dans les zones qui en sont dépourvues, des infrastructures destinées à supporter des réseaux de télécommunication à haut débit.
M. Patrice Martin-Lalande a fait valoir qu'aujourd'hui, l'intervention des collectivités locales était contrainte par des dispositions restrictives qu'il convient de supprimer et notamment par l'obligation d'inclure dans le tarif de location de ces infrastructures un amortissement sur huit ans de leur coût d'installation. De ce fait, les tarifs proposés aux opérateurs sont très élevés et les collectivités sont dissuadées de s'engager dans des investissements qu'elles ne sont pas sûres de rentabiliser.
M. Didier Mathus a estimé que l'amendement de M. Patrice Martin-Lalande répondait à un problème réel et qu'il avait le mérite de prévoir dès à présent des dispositions similaires à celles devant figurer dans le projet de loi relatif à la société de l'information, alors que le calendrier d'examen de cet texte est encore très incertain.
Le rapporteur, tout en se déclarant sensible aux préoccupations exprimées par l'amendement, a donné un avis défavorable à son adoption en considérant qu'il n'était pas souhaitable d'anticiper dans le présent texte sur certaines dispositions du projet de loi sur la société de l'information. Par ailleurs, il convient de se poser la question du coût de la mesure pour les collectivités locales.
M. Patrice Martin-Lalande a rappelé que, compte tenu du calendrier législatif annoncé, la loi sur la société de l'information serait au mieux adoptée à la fin de l'année 2002. Il ne semble pas possible de contraindre les collectivités locales à attendre encore un an et demi avant de voir résolu le problème soulevé.
La commission a adopté l'amendement.
Après l'article 13
La commission a rejeté un amendement de M. Germain Gengenwin disposant que les redevances des location-gérance ne seront soumises à cotisations sociales qu'au-delà d'un plafond fixé par arrêté, le rapporteur ayant signalé que la commission s'était déjà, à plusieurs reprises, prononcée négativement sur des amendements comparables.
La commission a rejeté un amendement de M. Pascal Terrasse étendant aux hommes veufs ou divorcés la disposition du code de la sécurité sociale accordant aux femmes ayant élevé seules un ou plusieurs enfants une majoration de leur durée d'assurance pour le calcul de leur retraite, le président Jean Le Garrec ayant considéré que l'amendement était irrecevable au titre de l'article 40 et le rapporteur ayant observé que sur le fond, cet amendement visait à réparer une injustice.
Article additionnel après l'article 13 : Plafond de ressources pour le bénéfice de la couverture maladie universelle (CMU)
La commission a examiné un amendement de Mme Odette Grzegrzulka disposant que le plafond de ressources fixé pour l'accès à la couverture maladie universelle doit être supérieur aux plafonds de ressources fixés pour l'allocation aux adultes handicapés et pour le minimum vieillesse.
Mme Odette Grzegrzulka a expliqué que son amendement avait pour objet de remédier à un des manques de la loi sur la CMU. Actuellement, pour seulement quelques dizaines de francs de ressources mensuelles supplémentaires par rapport au plafond de ressources fixé pour pouvoir avoir accès à la CMU, les bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (600 000 personnes) et ceux du minimum vieillesse (1,2 million de personnes) sont exclus du champ de la CMU alors qu'ils devraient en être les premiers bénéficiaires en raison des problèmes de santé graves, liés à leur état, qu'ils connaissent.
Lorsque la loi sur la CMU a été votée, le plafond a été fixé de façon à exclure ces bénéficiaires car l'on craignait de ne pas être en mesure de pouvoir assurer le financement de leur prise en charge. A l'époque, les prévisions portaient sur 6 millions de bénéficiaires et le fonds de financement a, en conséquence, été doté de 9 milliards de francs. On constate aujourd'hui que la CMU bénéficie à seulement 5 millions de personnes et consomme 5,4 milliards de francs. De plus, un grand nombre de personnes bénéficiaires de l'aide médicale gratuite qui avaient automatiquement été incluses dans le dispositif devraient en sortir à compter du 1er juillet. Au total donc, les moyens financiers existent pour prendre en charge les allocataires de l'AAH et du minimum vieillesse. L'amendement qui est porteur d'une mesure de justice sociale n'est pas coûteux puisque les moyens nécessaires à sa prise en charge ont définitivement été affectés au fonds de financement de la CMU.
Le président Jean Le Garrec, tout en approuvant l'objet de l'amendement, a souligné le risque d'irrecevabilité financière.
M. Marcel Rogemont a confirmé que lors de l'examen du projet de loi sur la CMU la fixation du plafond avait clairement été déterminée en fonction du coût supposé de la mesure. Aujourd'hui, les termes du débat ont évolué, les craintes de coûts trop élevés sont écartés, il est donc temps de relever le plafond.
Le rapporteur a également considéré qu'à partir du moment où, pour différentes raisons, les besoins de financement sont moins importants que prévus, il est tout à fait légitime de rétablir la cohérence sociale du dispositif, dans le respect des enveloppes prévues.
De plus, si tous les fonds alloués au financement de la CMU ne sont pas utilisés, étant donné que la part des conseils généraux dans le financement est définitivement fixée, cela signifierait que la part financée par l'Etat tendrait à se réduire.
La commission a adopté l'amendement.
Article additionnel après l'article 13 (article L 432-8 du code du travail) : Utilisation des fonds des comités d'entreprises.
La commission a examiné un amendement de M. Pascal Terrasse tendant à permettre aux comités d'entreprise d'attribuer une partie de leur budget « d'activité sociale et culturelle » à des tiers extérieurs à l'entreprise _uvrant dans le secteur social ou humanitaire.
Le rapporteur a souligné que de nombreux comités d'entreprise avaient pris l'habitude de faire des donations à des associations caritatives. Il a déploré que, récemment, des juges aient condamné cette pratique qui est pourtant parfaitement transparente.
La commission a adopté cet amendement.
Article additionnel après l'article 13 : Délivrance des diplômes d'enseignement et d'animation d'une activité physique ou sportive
La commission a examiné un amendement de M. Jean-Claude Beauchaud tendant à proroger jusqu'au 31 décembre 2002 la validité de tous les diplômes inscrits, avant le 10 juillet 2000 sur la liste d'homologation arrêtée par le ministère chargé des sports.
Le rapporteur a précisé que cette mesure était rendue nécessaire par l'adoption de l'article 43 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984, relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, qui a institué de nouvelles conditions d'organisation et de délivrance des diplômes et des qualifications permettant d'enseigner, d'animer, d'entraîner ou d'encadrer, contre rémunération, une activité physique et sportive. L'application de cette disposition nécessite une concertation approfondie et donc du temps.
La commission a adopté l'amendement.
Après l'article 13
La commission a examiné un amendement présenté par M. Bertrand Kern tendant à affecter à des actions menées en faveur de personnes en grandes difficultés sociales la part des crédits départementaux consacrée au volet insertion du revenu minimum d'insertion et non consommée.
M. Bertrand Kern a rappelé que l'article 38 de la loi 90-1088 du 1er décembre 1988 impose à chaque département, dans un chapitre individualisé de son budget, un crédit au moins égal à 20 % des sommes dépensées par lui au cours de l'exercice précédent au titre du RMI.
Aujourd'hui, les départements ne sont pas autorisés à affecter les crédits ainsi réservés dans leur budget qui n'auraient pas été consommés à des actions en faveur des jeunes de moins de 25 ans n'ayant pas droit au revenu minimum d'insertion. L'amendement présenté offre la possibilité de dépenser ces sommes dans le cadre du plan départemental d'insertion qui récapitulerait ainsi les actions d'insertion liées au RMI mais aussi les actions d'insertion et de lutte contre l'exclusion respectivement financées par l'Etat et le département. Il s'agirait d'actions ponctuelles totalement distinctes des dépenses de fonctionnement. L'adoption d'un tel dispositif est d'autant plus envisageable que les sommes concernées sont importantes, on peut en effet les estimées aujourd'hui à 4 milliards de francs.
Le rapporteur a estimé que la question était clairement posée par l'amendement proposé. Cependant, cet amendement a une histoire. En effet, les crédits visés ont été rendus obligatoires aux départements par la loi a hauteur de 20 % du volet insertion du revenu minimum d'insertion. Nombreux sont les départements qui ont combattu cette disposition, les conflits ou les tentatives de détournements relatifs à l'utilisation de ces crédits sont connus. Ainsi, on a vu un département utiliser une partie des fonds du RMI pour financer un club de football.
Dans la pratique, il devrait cependant être possible de faire mieux que ce qui est fait aujourd'hui. L'amendement mériterait donc d'être retravaillé.
Le président Jean Le Garrec, après avoir reconnu la réalité de la question soulevée par l'amendement, a souligné la grande force des arguments opposés par le rapporteur.
La commission a rejeté cet amendement.
Article additionnel après l'article 13 : Carrière des anciens fonctionnaires d'Afrique du Nord.
La commission a examiné un amendement présenté par le rapporteur tendant à mettre un terme à un contentieux administratif qui oppose, depuis de nombreuses années, certains fonctionnaires d'Afrique du Nord à leur ministère de tutelle.
Le rapporteur a indiqué que ces personnes sont toujours pénalisées dans l'évolution de leur carrière par la non prise en compte de leur période d'empêchement du fait de leur engagement lors de la seconde guerre mondiale. Si l'amendement présenté semble tomber sous le coup de l'article 40 de la Constitution, il est pénible de devoir revenir sur des problèmes qui auraient dû trouver leur solution depuis longtemps.
La commission a adopté l'amendement.
La commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.
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