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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 46

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 20 juin 2001
(Séance de 18 heures)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

 

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- Audition de M. Michel Bernard, directeur général de l'Agence nationale pour l'emploi et de M. Dominique Chertier, directeur général de l'UNEDIC, sur la mise en _uvre de la nouvelle convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage

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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a entendu M. Michel Bernard, directeur général de l'Agence nationale pour l'emploi et M. Dominique Chertier, directeur général de l'UNEDIC, sur la mise en _uvre de la nouvelle convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage.

Le président Jean Le Garrec a rappelé que les débats récents, notamment sur le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DDOSEC), ont montré la nécessité d'un éclairage technique sur la nouvelle convention relative à l'assurance-chômage. En effet, la première mouture élaborée par les partenaires sociaux, à laquelle il s'est résolument opposé, a été la cause de beaucoup d'incompréhensions dont certaines subsistent encore. Le texte définitif n'a plus guère de rapport avec le premier sinon la volonté d'apporter un service supplémentaire aux chômeurs les plus éloignés de l'emploi.

Le débat sur la renégociation de la convention qui a duré du mois de mars au mois de décembre 2000 appartient désormais à l'histoire. L'objet de la présente réunion est de recevoir des directeurs généraux de l'ANPE et de l'UNEDIC des explications sur la mise en _uvre concrète d'un programme ambitieux. Par exemple, la question de l'indemnisation des chômeurs refusant de signer le projet d'action personnalisée (PAP) qui leur est soumis reste posée. En outre, la nouvelle convention suppose des synergies accrues entre l'ANPE et l'UNEDIC. Les deux organismes disposent-ils des moyens adaptés à leurs nouvelles missions ?

M. Dominique Chertier, directeur général de l'UNEDIC, a indiqué qu'il ne lui appartenait pas de revenir sur la négociation entre les partenaires sociaux non plus que sur les débats au Parlement et qu'il entendait se concentrer sur la mise en _uvre concrète de la convention du 1er janvier 2001.

Les conventions bipartites (ANPE, UNEDIC) et tripartites (ANPE, UNEDIC, Etat) ont été formalisées et signées. Tous les éléments réglementaires nécessaires sont désormais en place. Aujourd'hui, il s'agit de passer à la phase opérationnelle. A cet égard, l'UNEDIC travaille avec l'ANPE dans le même esprit que celui qui a présidé au transfert de l'inscription des demandeurs d'emploi de l'ANPE vers l'UNEDIC, à savoir un meilleur service rendu aux chômeurs.

Cette mise en _uvre opérationnelle nécessite encore l'adoption de quelques mesures réglementaires propres à l'assurance-chômage concernant l'aide dégressive aux employeurs, l'aide à la mobilité pour les demandeurs d'emploi et l'aide à la formation.

Ce dernier point est particulièrement complexe puisqu'il s'agit de trouver un accord entre financeurs régionaux et UNEDIC. A titre d'exemple, les ASSEDIC de la région Haute-Normandie financeront d'ici fin 2001 des actions de formation à hauteur de vingt millions de francs. Ces sommes ne doivent pas se substituer à des sommes que les régions auraient dû engager. Un accord devrait être trouvé d'ici le mois de juillet prochain.

Par ailleurs l'UNEDIC s'est engagée dans une opération de communication lourde en direction des demandeurs d'emploi afin d'expliquer la teneur de la nouvelle convention. A partir du 1er juillet sera lancée une opération de communication grand public accompagnée d'une action plus ciblée vers les demandeurs d'emploi.

Il y a lieu, en effet, de distinguer la situation des chômeurs en cours d'indemnisation au 1er juillet de celle des personnes privées d'emploi à compter de cette date. S'agissant de la première catégorie - qui est entendue au sens large puisqu'elle comprend également les chômeurs qui bénéficieraient d'un différé de début d'indemnisation - les chômeurs pourront opter pour la nouvelle convention ou rester sous le régime de l'ancienne. A cet effet, un courrier leur sera envoyé, précisant notamment que l'allocation unique dégressive (AUD) est une prestation dégressive alors que l'allocation de retour à l'emploi (ARE) est une prestation constante.

L'envoi de ces courriers constitue une opération complexe. En effet, le dispositif peut s'avérer difficile à comprendre. Un test a été fait sur la base d'un envoi de 20 000 lettres dans le Valenciennois, région où la population se déplace fréquemment vers les antennes de l'ANPE ou des ASSEDIC pour obtenir des explications.

Le courrier comprend notamment une enveloppe réponse pré-affranchie ainsi qu'un numéro vert. A ce numéro peuvent être contactés des agents disposant de fiches qui répondent à cinquante questions-type. A ce jour, il est trop tôt pour dresser un bilan. Toutefois, les demandes d'explication ont tourné autour de mille par jour dans les deux premiers jours qui ont suivi la réception. Il est précisé aux personnes actuellement en cours d'indemnisation qu'elles seront convoquées ultérieurement par l'ANPE si elles optent pour le PARE.

Pour ce qui concerne les nouveaux demandeurs d'emploi, qui ne bénéficient pas du droit d'option, la nouvelle convention leur sera immédiatement applicable. Une campagne d'information grand public comportant un numéro vert sera lancée. Il s'agit, en effet, d'éviter que les personnes concernées se précipitent dans les antennes ASSEDIC.

S'agissant des personnels, l'essentiel de l'application de la convention sera à la charge de l'ANPE qui est l'opérateur essentiel dans le suivi, l'accompagnement et la formation des demandeurs d'emploi. L'UNEDIC a néanmoins formé ses agents et mis à leur disposition un « kit » documentaire très clair.

M. Michel Bernard, directeur général de l'ANPE, a fait deux remarques liminaires :

- A partir du 1er juillet le dispositif mis en place s'adressera à tous les chômeurs qu'ils soient ou non indemnisés.

- Pour lutter contre l'exclusion et aider les entreprises à satisfaire leurs besoins en termes d'emploi, on a davantage besoin de temps que de mesures nouvelles. Il faut du temps pour étudier les perspectives de chaque demandeur d'emploi, comme pour écouter les employeurs et les chômeurs ayant besoin d'une formation. Pour ce faire, l'ANPE a besoin de moyens c'est-à-dire d'hommes. Un effort avait de ce point de vue été entrepris avec le programme « Nouveau départ » ; la présente réforme va le poursuivre et l'amplifier.

Au 1er juillet, l'ANPE ne changera pas donc pas de métier mais généralisera une démarche fondée sur une expérience réussie. En outre l'ANPE est de longue date habituée à travailler avec l'UNEDIC ce qui permettra à chacun d'être prêt le 1er juillet.

Le programme d'aide personnalisée pour un nouveau départ a vocation à s'adresser à toutes les catégories de chômeurs : les chômeurs indemnisés comme ceux qui ne le sont pas, qu'ils soient déjà inscrits comme demandeurs d'emploi au 1er juillet ou qu'ils le soient à compter de cette date.

Le nouveau dispositif est simple : le demandeur d'emploi inscrit, quel qu'il soit, devra comme il le fait aujourd'hui se présenter à l'ANPE. Après un premier entretien avec les services de l'agence, qui permettra notamment de déterminer la situation du demandeur par rapport au marché de l'emploi ainsi que ses motivations professionnelles, un projet d'action personnalisé (PAP) lui sera proposé. Pour certains demandeurs qui ne sont pas éloignés du marché du travail, le PAP consistera simplement à consulter simplement les offres d'embauches. D'autres demandeurs plus fragilisés auront besoin de suivre des ateliers spécifiques, des stages de formation après avoir bénéficié de bilans de compétences. Un accompagnement très sérieux en liaison avec une personne référente pourra être sollicité. D'autres demandeurs enfin, rencontrant des difficultés particulières d'insertion, pourront être dans le même temps orientés vers des missions locales et des associations intermédiaires susceptibles de les aider dans leurs démarches.

Dans tous les cas, un diagnostic de la situation de chacun sera établi afin d'optimiser les chances de retour rapide à l'emploi du plus grand nombre possible de chômeurs. Un document, le PAP, solennisera l'engagement du demandeur d'emploi à accomplir des démarches positives de recherche d'emploi. La personne refusant pour une raison ou une autre de signer le document ainsi établi ne sera nullement pénalisée : il est important de souligner que le refus de signer n'entraîne aucune conséquence, contrairement à que certains commentateurs peu avertis ont cru pouvoir dire.

L'essentiel est que les demandeurs s'engagent dans une démarche active de retour à l'emploi. Il est prévu que les demandeurs d'emploi n'ayant pas retrouvé de travail soient convoqués pour un entretien tous les six mois afin de mettre à jour les documents les concernant et de leur apporter à intervalles réguliers l'appui dont ils ont besoin. Il va de soi qu'entre deux entretiens, le suivi nécessaire de chaque demandeur d'emploi ne cesse pas. Les personnes les plus fragilisées bénéficieront, quant à elles, d'un programme d'accompagnement personnalisé impliquant notamment des entretiens plus fréquents avec les services compétents.

En plus des 300 000 nouveaux demandeurs d'emploi inscrits par mois, qui seront immédiatement traités dans le cadre du PARE à partir du 1er juillet 2001, il faudra gérer le stock de 2,6 millions de personnes déjà inscrites, qu'elles soient indemnisées ou non. Ces chômeurs seront informés par courrier de l'entrée en vigueur du PARE mais ne rentreront pas tous immédiatement dans le nouveau dispositif. En effet, 700 000 personnes bénéficient du dispositif déjà existant dit « Nouveau départ ». Un certain nombre ne figureront plus parmi les demandeurs d'emploi inscrits car elles auront retrouvé un emploi. Les autres bénéficieront de rencontres pour faire le point sur leur situation individuelle et sur les services mis à leur disposition dans le cadre du PARE au moment où aurait dû leur être appliqué un nouveau palier de dégressivité. L'objectif visé est d'avoir fait entrer le « stock » dans le PAP au 1er avril 2002.

La mise en _uvre de ces nouvelles procédures nécessite un renforcement des moyens en personnel des agences locales de l'ANPE : 3 500 personnes sont prévues dans le cadre de la convention signée avec l'UNEDIC, 1 000 personnes ont été demandées dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2002, et il faudra compenser un millier de départs à la retraite d'ici la fin de l'année. Des concours seront donc organisés. Il faudra ensuite former ces personnels et mettre à leur disposition les moyens matériels nécessaires (bureaux, ordinateurs en réseaux). Compte tenu des sessions de formation déjà organisées, 860 personnes seront opérationnelles dès le 1er juillet 2001 dans les agences locales. Mille autres le seront au 1er décembre prochain.

Cependant, l'ANPE ne gérera pas seule la mise en place du PARE. Elle le co-traitera notamment avec les missions locales et l'agence pour l'emploi des cadres (APEC) en ce qui concerne les publics cibles de ces structures. L'agence sous-traitera également certaines tâches à des centres de bilan de compétences ou à des organismes gérant des actions de formation. Elle devra rémunérer tous ces nouveaux services et ses nouveaux personnels. Les moyens consacrés à cet objectif passent de 1,17 milliard à 3 milliards de francs en année pleine.

Le président Jean Le Garrec a souhaité savoir comment serait garantie l'égalité de traitement entre chômeurs indemnisés dans le cadre du PARE et chômeurs bénéficiant encore de l'allocation unique dégressive.

M. Germain Gengenwin a demandé si la disparition de l'allocation formation reclassement (AFR) signifiait que les régions sont libérées des engagements financiers qui lui étaient liés.

M. Pierre-Christophe Baguet a souhaité connaître la part des actions menées dans le cadre du PARE qui seront respectivement gérées directement par l'agence, celles qui seront co-gérées et celles qui seront sous-traitées. Cette part variera-t-elle selon le degré de montée en charge du dispositif ?

M. Jean-Paul Durieux après avoir rappelé que, de l'avis de tous, le PARE ne devait pas constituer un recul pour les demandeurs d'emploi, a demandé si la conclusion d'un PAP était obligatoire et quelle serait la sanction si le demandeur d'emploi ne le signait pas.

Il a ensuite souhaité savoir en quoi consisterait l'accompagnement pendant le déroulement du PAP, si les chômeurs bénéficiaient d'un suivi entre les deux rencontres avec l'ANPE et si les moyens des missions locales seraient renforcés. Il a par ailleurs déploré qu'il soit extrêmement difficile de joindre au téléphone ou de rencontrer les ASSEDIC.

M. Maxime Gremetz a rappelé qu'il était indispensable que les parlementaires puissent disposer de la convention négociée entre l'ANPE, l'UNEDIC et l'Etat. Il a estimé qu'après avoir entendu les directeurs généraux il pouvait dire aux demandeurs d'emploi : « Ne signez pas le PAP. Vous n'en subirez aucune conséquence. »

M. Bernard Outin a demandé des précisions sur les éventuels engagements nouveaux qui pourraient être opposés au demandeur d'emploi du fait de la signature d'un PAP en contrepartie de l'indemnisation améliorée dont il pourra bénéficier. Il a également souhaité obtenir des éclaircissements sur les conséquences de la non-signature d'un PAP, car il semble bien, par exemple, que le refus de répondre à certaines convocations aura des répercussions financières.

Mme Martine David a demandé quelle serait la date retenue pour le calcul de l'ARE des demandeurs d'emploi bénéficiaires actuellement de l'AUD qui opteraient après le 1er juillet pour le nouveau dispositif. Elle a ensuite souhaité obtenir des précisions sur le devenir de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE).

M. Marcel Dehoux s'est également interrogé sur la suppression de l'ARPE.

Mme Brigitte Douay a posé la question de l'indemnisation dans le cadre d'un mécanisme qui n'est plus dégressif. Elle a souhaité des précisions sur l'aide à la mobilité géographique et l'aide dégressive à l'embauche de chômeurs de longue durée et sur le sort de l'allocation chômeurs âgés (ACA). Sera-t-elle remplacée ?

M. Jean-Marie Marx, directeur général adjoint de l'ANPE, a précisé que l'ARE était appelée à remplacer l'AFR et qu'en fin de droits, le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social, éducatif et culturel créait une allocation de fin de formation (AFF), versée par l'Etat et non par l'UNEDIC, qui se substituera à l'actuelle allocation de fin de formation de stage (AFFS). Le nouveau dispositif assure donc une couverture équivalente à celle que conférait l'AFR. Le demandeur d'emploi sera simplement mieux rémunéré car le système n'est plus dégressif.

M. Dominique Chertier, directeur général de l'ANPE, a indiqué qu'il n'y avait pas de modifications dans le financement de la formation professionnelle. Les régions continueront, en l'occurrence, de financer les actions de formation - et non la rémunération - des demandeurs d'emploi relevant jusqu'à présent de l'AFR. Des contacts sont actuellement pris pour mettre en place une politique coordonnée permettant d'éviter les doublons mais aussi pour que des financeurs de la formation professionnelle ne se sentent pas dédouanés de leurs obligations.

M. Michel Bernard, directeur général de l'ANPE, a donné les précisions suivantes : 

- Les organismes auxquels l'ANPE sous-traitait déjà des prestations de suivi et d'accompagnement (notamment dans le cadre du programme TRACE) seront amenés à accroître leurs actions. Des financements supplémentaires leur seront en conséquence accordés. Ces financements sont en cours de négociation. Ils devraient, outre les démarches d'appui individualisé déjà mises en _uvre, permettre aux missions locales de prendre en charge - hormis le premier entretien - 30 000 PAP, à l'APEC 33 000 et au réseau CAP EMPLOI 20 000, en plus de ce que les uns et les autres réalisent déjà actuellement.

- Il faut préciser que la part sous-traitée varie selon la nature des prestations. L'élaboration du PAP est effectuée en quasi-totalité par l'ANPE alors que les prestations d'accompagnement sont sous-traitées à 80 %. Sur le budget de l'ANPE qui sera de 12 milliards de francs en année pleine, 3,5 milliards financeront des actions sous-traitées.

- En ce qui concerne le suivi du PAP, il y aura des rendez-vous obligatoires tous les six mois, mais entre temps, en fonction des besoins du demandeur d'emploi, un suivi très personnalisé pourra être mis en place.

- Les règles de contrôle de la recherche d'emploi des demandeurs d'emploi ne seront pas plus sévères qu'actuellement. Le droit applicable n'est pas modifié. Le code du travail prévoit déjà une première convocation de l'allocataire à un entretien par les ASSEDIC au 122ème jour de perception des allocations. Si celui-ci ne se présente pas, il appartient aux ASSEDIC d'alerter l'ANPE et la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP). Lorsque l'allocataire a refusé de répondre à trois convocations, le versement des allocations peut être suspendu par les ASSEDIC. Le nouveau dispositif ne modifie pas le code du travail sur ce point. En revanche, les ASSEDIC auront désormais la possibilité d'effectuer un contrôle en continu des activités de recherche d'emploi.

- S'agissant des documents signés par le demandeur d'emploi et l'ANPE dans le cadre du plan d'aide au retour à l'emploi, ils sont en réalité au nombre de deux : la signature du PARE, à proprement parler, par un demandeur d'emploi indemnisé au titre de l'assurance chômage va lui permettre de bénéficier, au cours du mois suivant, d'un entretien d'évaluation avec l'ANPE débouchant, en principe, sur la signature d'un PAP, qui résulte donc d'un acte volontaire de la part du demandeur d'emploi.

Dans l'hypothèse où ce dernier déciderait, en définitive, de ne pas signer le PAP qui lui est proposé, il conserve cependant le bénéfice de l'indemnisation-chômage à la condition qu'il ait une attitude positive et active de recherche d'emploi. S'il n'a pas une telle attitude, les conséquences peuvent en être tirées quant à l'indemnisation : ce n'est donc pas la signature ou l'absence de signature du PAP qui influe sur le droit à indemnisation. Les règles demeurent inchangées.

M. Dominique Chertier, directeur général de l'UNEDIC, a confirmé que le PARE était le document signé par le demandeur d'emploi au moment de son inscription comme demandeur d'emploi. La forme de ce document est modifiée ; en revanche son contenu, qui prend la forme d'une déclaration sur l'honneur du demandeur d'emploi, établi en double exemplaire pour l'ANPE et les ASSEDIC, est le même que sous le régime de la convention antérieure puisqu'il ne fait, pour l'essentiel, que reprendre les dispositions du code du travail qui n'est pas modifié.

Le montant et la durée de versement de l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE) sont comme précédemment calculés en fonction de la durée d'activité antérieure du demandeur d'emploi. Les périodes de référence plus brèves (quatre mois d'activité au cours des dix-huit derniers mois et non plus des huit derniers) permettent toutefois d'étendre le bénéfice de l'indemnisation à de nouveaux demandeurs d'emploi. L'entrée en vigueur des nouvelles conditions d'indemnisation à compter du 1er janvier 2001 permet déjà d'observer, du fait de l'augmentation des dépenses de l'UNEDIC, les premiers effets de la mesure qu'il conviendra d'analyser de manière plus fine.

En ce qui concerne les règles de contrôle de la recherche d'emploi, le code du travail n'est effectivement pas modifié. Si ce contrôle peut désormais être exercé en continu, en réalité, peu de changements sont à attendre ne serait-ce que parce que les effectifs des ASSEDIC varieront peu, même si l'on peut partager le v_u d'une meilleure accessibilité de leurs services. Les agents des ASSEDIC sont animés par une éthique professionnelle telle qu'il serait impensable de leur demander d'organiser une traque des demandeurs d'emploi.

Le montant de l'ARE octroyée à l'ancien bénéficiaire de l'AUD va dépendre du niveau d'indemnisation auquel se trouve l'allocataire lors de son entrée sous le régime de la nouvelle convention. Dans certains cas, il pourra arriver que des allocataires aient intérêt à demeurer sous l'empire de l'ancienne convention : il en va ainsi par exemple de certains chômeurs âgés ou autorisés à exercer une activité en sus de leur indemnisation. Ce choix devrait être largement minoritaire au vu de la phase d'expérimentation.

Les partenaires sociaux ont décidé de ne pas reconduire au-delà du 31 décembre 2002 le dispositif de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) qui ne concernera pas les salariés nés avant 1942 et dans lequel les salariés ne pourront plus entrer après le 31 décembre 2000. Pour autant, l'allocation sera maintenue jusqu'à extinction des droits pour les personnes entrées dans le dispositif dans ces conditions.

L'évolution de la situation du marché de l'emploi a conduit les partenaires sociaux à ne pas reconduire l'allocation chômeurs âgés (ACA). Les bénéficiaires de l'ACA, dispositif dans lequel il ne sera plus possible d'entrer au-delà du 31 décembre 2001, auront la possibilité d'être indemnisés au titre de l'ARE, non dégressive, sans être soumis aux conditions de recherche d'un emploi. Il convient de rappeler que l'on a observé un glissement pernicieux de l'ARPE vers l'ACA, à laquelle certaines entreprises ont donc eu davantage recours, afin d'éviter d'assumer la compensation en termes d'embauche liée à la première.

Le président Jean Le Garrec a exprimé le souhait que la commission soit tenue informée de la manière dont l'entrée en vigueur du PARE se déroulera.

M. Maxime Gremetz a demandé une estimation du coût de ce dispositif ainsi que de la baisse des cotisations prévue par la convention et de l'aide dégressive « empochées » par les employeurs.

Mme Hélène Mignon a demandé des précisions sur le dispositif de tutorat annoncé récemment par la ministre de l'emploi et de la solidarité et son éventuelle prise en charge dans le cadre du nouveau dispositif d'aide au retour à l'emploi.

M. Dominique Chertier, directeur général de l'UNEDIC, a apporté les précisions suivantes sur l'équilibre financier de la nouvelle convention en année pleine :

- Il faut d'abord rappeler que le PARE aura des effets bénéfiques puisqu'il permettra une baisse du chômage qui devrait apporter aux ASSEDIC 3,7 milliards de francs.

- Le coût administratif du PARE (aide au renforcement du personnel de l'ANPE, aides à la formation) est évalué à 6 milliards. La non-dégressivité qui profitera aux salariés est estimée à 7,5 milliards de francs, l'aide dégressive à l'employeur pour les chômeurs en difficulté à 500 millions de francs, la multiplication par cinq des contrats de qualification adultes pour les chômeurs en difficulté à 1 milliard de francs, l'aide à la mobilité géographique versée aux chômeurs à 500 millions de francs, et enfin l'aide aux chômeurs créateurs d'entreprises à 300 millions de francs.

- Pour ce qui est de la baisse des cotisations, celle-ci est évaluée en année pleine (en moyenne sur l'ensemble de la durée de la convention et sous réserve de l'équilibre du régime) à 15,9 milliards de francs, profitant pour 60 % aux employeurs et pour 40 % aux salariés.

- En outre, les partenaires sociaux ont décidé de reverser 20 milliards de francs à l'Etat d'ici 2003, qu'ils ont souhaité voir consacrer à une amélioration de l'indemnisation des chômeurs au titre de la solidarité.

M. Michel Bernard, directeur général de l'ANPE, a indiqué que le dispositif de tutorat n'était pas encore finalisé mais qu'il souhaitait le voir figurer dans la palette des actions de l'ANPE. En tout état de cause, il s'agira d'un dispositif très personnalisé car tous les demandeurs d'emploi ne sont pas fragilisés et le suivi dans l'entreprise n'est donc pas nécessaire pour tous.

En conclusion, il a souligné que le PARE soit créé de nouveaux droits pour les chômeurs. En aucun cas la chasse aux demandeurs d'emploi n'est déclarée. ANPE et ASSEDIC ont déjà les moyens d'exercer un contrôle sur la recherche d'emploi. Il n'y a pas de raison pour que leurs services se transforment le 2 juillet en « chasseurs fous » de chômeurs.

Le président Jean Le Garrec a souligné que ce nouveau dispositif créant effectivement de nouveaux droits pour les chômeurs devait être expliqué et compris par tous. Un effort pédagogique de l'ANPE sera donc nécessaire pour éviter les incompréhensions et les malentendus, notamment en direction des associations de chômeurs.


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