ASSEMBLÉE NATIONALE COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES COMPTE RENDU N° 31 (Application de l'article 46 du Règlement) Mardi 19 février 2002
(Séance de 16 heures 15) Présidence de M. Jean Le Garrec, président SOMMAIRE
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- Audition de M. François Logerot, premier président de la Cour des comptes, sur le rapport particulier de la Cour des comptes sur la gestion du risque accidents du travail et maladies professionnelles. |
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- Examen, en deuxième lecture, de la proposition de loi tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles - n° 3611 (M. Germinal Peiro, rapporteur) |
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- Bilan de l'activité de la commission pendant la législature |
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- Information relative à la commission |
15 | La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a entendu M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, M. Gabriel Mignot, président de la sixième chambre, et M. Christian Babusiaux, rapporteur général, sur le rapport particulier de la Cour des comptes sur la gestion du risque accidents du travail et maladies professionnelles. Le président Jean Le Garrec, après avoir remercié M. François Logerot de donner ainsi à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales la primeur de ce rapport, a rappelé que la commission était très attentive à ce dossier, en particulier au risque induit par l'exposition à l'amiante. Il a également souligné que la présente audition illustrait la collaboration instaurée entre la commission et la Cour des comptes. M. François Logerot, Premier président, a indiqué que l'assistance que la Cour des comptes s'efforce d'apporter à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales constitue l'un des volets de sa collaboration avec le Parlement. Cette assistance prend chaque année la forme du rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale qui dresse un large panorama de la politique menée en matière de sécurité sociale tout en privilégiant quelques thèmes particuliers. Certains sujets trop vastes ne trouvent cependant pas aisément leur place dans ce rapport annuel, notamment en ce qui concerne les accidents du travail et des maladies professionnelles, d'où la nécessité de consacrer un rapport particulier à cette branche de la sécurité sociale. Pour mémoire, des observations sur ce sujet avaient été portées au rapport public de la Cour en 1989. Depuis, ce secteur a connu une évolution considérable, c'est la raison pour laquelle le présent rapport a une portée très large : il couvre les deux principaux régimes de salariés (régime général et salariés agricoles) et examine l'ensemble de leurs actions, ainsi que la coordination de la politique de prévention. Les enquêtes de la Cour des comptes se sont appuyées sur l'examen des comptes et de la gestion de la CNAM, de l'Institut national de recherche et de sécurité (INRS) et de 46 caisses locales de sécurité sociale constituant un échantillon suffisamment représentatif. Pour autant, ce rapport ne couvre pas l'ensemble du sujet et ignore en particulier la médecine du travail et l'inspection du travail. Comme à l'accoutumée, sont annexées au rapport les réponses des ministères et des organismes concernés aux observations de la Cour. Le constat d'ensemble du rapport est le suivant : il n'existe pas une politique d'ensemble de lutte contre les risques professionnels, de même que font défaut les instruments de cette politique. Le rapport relève donc l'absence de coordination de la politique menée en la matière. La connaissance des risques professionnels demeure très partielle, dans la mesure où il n'existe aucune statistique d'ensemble. L'information souffre de graves lacunes, qu'il s'agisse de la sous-déclaration des accidents et maladies ou de l'insuffisance des études et des données épidémiologiques. Il conviendrait de développer les mécanismes de veille et d'alerte qui sont, à l'heure actuelle, insuffisants. Les mécanismes de prévention et de réparation, peu utilisés, appellent quant à eux une amélioration. Le mode actuel de tarification des risques, resté inchangé depuis l'origine, repose essentiellement sur les industries traditionnelles et ne permet pas d'assurer une individualisation adaptée à l'évolution des activités économiques, à l'heure où les activités de services emploient plus de la moitié des salariés. Le système d'indemnisation des victimes n'est également plus adapté à l'évolution du droit commun en matière de responsabilité, ni à la nature même des risques professionnels actuels. De sorte que certaines maladies professionnelles, globalement sous-estimées, ne reçoivent pas le traitement qu'elles méritent. Sur le plan financier, l'excédent de la branche accidents du travail et maladies professionnelles s'élève à 350 millions d'euros. Ce chiffre ne traduit qu'imparfaitement la situation réelle, une partie des risques étant de fait financée par la branche maladie de la sécurité sociale. En conclusion, une réflexion d'ensemble sur la gestion du risque accidents du travail et maladies professionnelles s'impose désormais, la coordination de la politique contre les risques professionnels devant en particulier être renforcée. M. Christian Babusiaux, rapporteur général, a tout d'abord rappelé que le régime général compte chaque année environ 830 000 personnes atteintes par un risque professionnel, ce qui recouvre à la fois les accidents du travail, les accidents de trajet et les maladies professionnelles et correspond au total à une charge de plus de 8 milliards d'euros. Il a ensuite fait cinq séries d'observations : - La première observation porte sur l'insuffisance de la connaissance disponible et exploitable dans ce domaine, ce qui entraîne deux conséquences : d'une part, le manque d'informations fiables entrave l'élaboration d'une politique rationnelle et cohérente et, d'autre part, la carence d'identification précise des risques professionnels gêne la mise en place d'une stratégie de tarification des cotisations réellement efficace. D'une manière générale, le régime pâtit d'une insuffisance d'études épidémiologiques relatives aux maladies professionnelles. On note en effet une pluralité de systèmes statistiques différents d'un régime à l'autre et l'absence regrettable de tout effort de centralisation des données disponibles. Les statistiques élaborées en la matière s'agissant des trois fonctions publiques par exemple apparaissent particulièrement fragmentaires. Quant au système statistique de la Caisse nationale d'assurance maladie, il reste incomplet et repose sur une logique strictement financière ne permettant pas d'identifier la véritable nature des risques. Deux phénomènes se conjuguent : on observe, d'une part, une sous-déclaration du nombre réel d'accidents du travail et de maladies professionnelles et ces accidents et maladies font, d'autre part, l'objet d'une reconnaissance aléatoire ou du moins d'un traitement inégal : leur pourcentage par rapport à l'ensemble des maladies oscille entre 22 % et 88 % selon les caisses régionales concernées. - La deuxième observation a trait à la difficulté à mettre en place une politique de prévention efficace. Il faut rappeler que la tarification est en principe élaborée de telle manière qu'elle reflète les risques réels propres à chaque entreprise. Les entreprises se trouvent ainsi classées en fonction de critères se voulant objectifs. On doit cependant relever que la branche accidents du travail fait reposer ses calculs sur des approximations dont la somme affecte le sens même de la démarche d'individualisation de la tarification. En contradiction avec le principe de l'individualisation, il faut signaler la tendance forte à la mutualisation des risques, notamment dans le secteur du bâtiment et des travaux publics. Or ce secteur, qui représente le domaine le plus exposé, mériterait précisément de faire l'objet de tarifications calculées de manière très précise pour chaque entreprise. A cela s'ajoute l'augmentation du montant des trois majorations forfaitaires venant en complément des taux bruts individualisés. Ces majorations prennent une importance croissante, notamment du fait de la progression des cas liés à l'amiante qui sont mutualisés. D'une manière générale, les actions directes de prévention menées par le régime général comme par la mutualité sociale agricole demeurent insuffisantes. Les conventions signées en ce domaine comportent des objectifs généraux trop flous pour donner lieu à des actions véritablement efficaces. Les caisses régionales n'utilisent que marginalement les possibilités qui leur sont reconnues de passer des contrats de prévention avec les entreprises, de prononcer des injonctions à l'encontre de certaines d'entre elles, d'exiger le cas échéant le paiement de cotisations complémentaires ou au contraire d'accorder des ristournes à celles des entreprises jugées vertueuses. Quant à l'Institut national de recherche et de sécurité (INRS) qui a remplacé en 1968 l'Institut national de sécurité, il n'a quasiment pas développé la fonction de recherche qui devrait lui incomber et n'assure dans les faits aucune mission d'alerte ou de veille. Pour sa part, l'Institut national de veille sanitaire créé en 1998 ne jouit que de moyens très limités, ne lui permettant pas non plus d'intervenir pour l'heure de manière efficiente. Ainsi aucun organisme n'assume-t-il pleinement aujourd'hui les fonctions de recherche et de veille qui sont pourtant indispensables à la mise en _uvre d'une politique opérationnelle de prévention. Cette carence s'est notamment manifestée en ce qui concerne l'amiante. - La troisième observation concerne l'indemnisation des victimes. Depuis la loi de 1898, très protectrice en son temps, le régime des accidents du travail et des maladies professionnelles part du principe favorable pour la victime selon lequel la faute de l'employeur est présumée. La victime se voit reconnaître des droits, mais des droits limités, pour faire réparer un préjudice corporel direct notamment. Ce régime initialement très favorable semble aujourd'hui dépassé par l'évolution du droit commun de la responsabilité qui permet désormais l'indemnisation des préjudices autres que corporels comme le préjudice esthétique ou le préjudice de perte d'espérance de promotion professionnelle. Au fil des années, les victimes se sont ainsi tournées en priorité vers les tribunaux civils ou pénaux afin d'obtenir une réparation intégrale du préjudice subi. C'est notamment pour cette raison que la réparation des conséquences de l'amiante à été traitée hors de la branche. Il faut souligner à ce sujet que si certains outils existent dans la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles, ils ne sont que peu utilisés. Par exemple, la perte d'espérance de promotion professionnelle peut en principe être prise en compte dans le calcul de l'indemnisation, de même qu'il peut être procédé à l'indemnisation de maladies professionnelles n'apparaissant pas dans un tableau, mais ce dernier système n'est utilisé que dans 4,5 % des cas de maladies. Enfin, dans le cas de faute inexcusable de l'employeur, la victime peut se voir accorder une réparation complémentaire ; mais le nombre de ces indemnisations complémentaires - accordées à environ 391 victimes par an - apparaît particulièrement faible et démontre la faible propension du régime à aller au-delà des grilles prévues pour l'indemnisation. - La quatrième observation porte sur la situation financière de la banche. L'apparent excédent de 350 millions d'euros, pour un total de dépenses de 3,1 milliards d'euros, est à relativiser puisqu'il ne tient pas compte de l'importance des sous-déclarations, qui conduiraient à un sous-équilibre de fait. La prise en charge par les hôpitaux des dépenses liées aux accidents du travail et aux maladies professionnelles ne fait souvent pas l'objet d'une identification les distinguant des dépenses d'assurances maladie : les hôpitaux y sont peu incités par le mécanisme de dotation globale et le système de tarification à la journée ne prévoit pas une telle ventilation. Or, si l'on applique aux hôpitaux qui déclarent le moins d'accidents du travail et de maladies professionnelles le même taux de déclaration que les établissements qui en déclarent le plus, la branche se trouverait rapidement en déficit. - La cinquième observation porte sur les lacunes de l'action des pouvoirs publics et des partenaires sociaux contre les risques professionnels. Il n'existe pas de centre d'impulsion au niveau national : par exemple, le Conseil supérieur de prévention des risques professionnels ne comprend ni représentants de la fonction publique ni représentants des partenaires sociaux. Il n'existe pas non plus de centre d'impulsion au niveau régional : les comités de coordination ne peuvent remédier à la pluralité d'acteurs à l'action peu cohérente. Une difficulté importante réside dans le blocage du fonctionnement de la commission des maladies professionnelles dont le rôle est central. En effet, elle détermine les conditions de reconnaissance des maladies professionnelles et élabore les tableaux. Ce blocage conduit à des retards importants pour l'indemnisation. Il existe de façon générale un défaut d'articulation entre le traitement des maladies professionnelles, géré du seul point de vue des conditions de travail, et la politique de santé publique. Il faut donc une véritable réforme d'ensemble portant sur la veille, la recherche, l'alerte mais aussi sur la tarification et l'indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles. Le président Jean Le Garrec a relevé que le bilan dressé était sévère mais conforme aux observations que l'on peut faire sur le terrain qui plaident pour une révision d'ensemble. Il a formulé les remarques et questions suivantes : - La sous-déclaration des accidents du travail est un fait avéré, en particulier chez les sous-traitants, le coût de ce dysfonctionnement étant assumé par la branche maladie. On ne peut qu'être frappé par le rapport de 1 à 4 des taux de déclarations et de reconnaissance selon les caisses. Par ailleurs, l'émergence de formes nouvelles de maladies professionnelles dont la reconnaissance est encore balbutiante laisser présager la dégradation de l'équilibre de la branche. - Du point de vue de la prévention, la création d'une agence nationale semble-t-elle opportune ? - L'indemnisation constitue à certains égards un véritable scandale. Le sort fait aux victimes de la « la lèpre du bâtiment » en constitue un bon exemple. - Le dispositif amiante mise en place est-il utile et adapté à la perspective de 50 000 décès par an dus à l'amiante ? - Au regard de l'ensemble de ces éléments, l'excédent de la branche paraît effectivement artificiel et son financement devra faire l'objet d'une réflexion des parlementaires pendant la prochaine législature. M. Alfred Recours a confirmé que l'articulation entre la branche accidents du travail et la branche maladie constituait un problème récurrent. Faute d'une solution satisfaisante, a été décidée en loi de financement de la sécurité sociale la création d'un versement forfaitaire de la branche accidents du travail à la banche maladie. La question mérite d'être posée de nouveau en attendant la remise à plat du système. Une commission d'enquête ou une mission d'information pourrait être utilement créée à l'avenir en vue de l'établissement d'un ratio de pertes précis de la branche assurance maladie, qui permettrait de réviser le financement forfaitaire fixé en loi de financement de la sécurité sociale. M. Charles de Courson a rappelé, que dans toute une série de cas, la branche accidents du travail était moins favorable que le droit commun de l'indemnisation civile ou pénale. Quelle solution peut-on trouver à cette situation ? Faut-il dire qu'en cas de faute la charge revient intégralement à l'entreprise ? Faut-il renverser les termes de la loi de 1898 ou faut-il l'améliorer en l'élargissant à certains préjudices ? Que faire également s'agissant de l'indemnisation des ayants droit ? Enfin, on peut regretter que la Cour des comptes n'ait examiné que le régime général et le régime agricole sans se pencher sur le caractère plus ou moins performant des régimes spéciaux en la matière. M. Philippe Nauche a estimé que la reconnaissance des maladies professionnelles posait le problème de la santé au travail en général. Une vue d'ensemble en la matière fait défaut. Peut-on envisager la création d'une agence d'expertise et de veille sanitaire organisant en outre les services de santé au travail ? M. François Logerot, Premier président, a admis que la Cour ne s'était pas penchée sur les régimes spéciaux dont les particularités sont importantes. Ces régimes font, dans leur ensemble, l'objet d'un examen périodique : RATP, SNCF, EDF-GDF figurent par exemple au programme de travail de la Cour pour les années à venir. En réponse aux intervenants, M. Christian Babusiaux, rapporteur général, a donné les précisions suivantes : - L'écart de 1 à 4 dans les déclarations avait déjà fait l'objet de critiques par la Cour en 1989. Le régime général a de ce fait adopté une charte visant à uniformiser le traitement des accidents du travail. Les résultats en sont cependant faibles et la CNAM reconnaît l'existence d'un problème. - Parmi les formes nouvelles des maladies professionnelles figurent les cancers liés à l'usage de solvants, d'insecticides et de pesticides sur lesquels les données toxicologiques manquent encore. Les progrès de la connaissance vont de toute façon conduire au développement de la reconnaissance de nouvelles maladies à origine professionnelle. - S'agissant de la création éventuelle d'une agence, force est de constater que le même ministère dispose aujourd'hui de l'ensemble des leviers de commande et a donc, en théorie, les moyens de les mettre en synergie. La priorité devrait plutôt aller à la simplification des structures. Une agence n'est concevable que si elle va dans le sens d'un regroupement d'activités et ne consiste pas simplement en la création d'un nouvel acteur. La Cour ne fait donc pas de proposition sur ce point, elle ne fait qu'un constat, celui de la dispersion des actions. - La question de l'indemnisation est complexe. Il faut intégrer l'ensemble des données et prendre par exemple en compte le fait que les rentes ne sont pas imposables. Il convient d'éviter tout schématisme mais on se heurte à l'absence d'études disponibles. On ne peut cependant que relever le caractère insatisfaisant d'un système dans lequel les ayants droit sont traités de façon différente selon qu'il s'agit d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail. Illustre également cette complexité la question des accidents de trajet. Trois législations sont en effet susceptibles d'être appliquées : le droit commun de la responsabilité, la législation relative aux accidents de la circulation ou celle relative aux accidents de trajet. Il importe de simplifier les relations de la branche avec les autres branches et de clarifier la situation à l'intérieur même de la branche. - Si seuls deux régimes ont été retenus par la Cour dans son enquête, il convient de rappeler qu'ils concernent 85 % des salariés. - Pour ce qui concerne les maladies professionnelles liées à l'amiante, le fonds d'indemnisation n'est pas encore en état de fonctionner et le bilan de l'allocation de cessation d'activité n'est pas très satisfaisant : les caisses régionales d'assurance maladie ont des difficultés pour identifier les victimes. M. Jean-Luc Préel a rappelé qu'il défendait depuis longtemps le principe de la régionalisation pour la gestion des caisses de sécurité sociale et considérait que le paritarisme n'avait plus de justification pour la branche maladie mais continuait en revanche à être légitime pour la gestion de l'assurance chômage ou des accidents du travail. Il est donc surprenant que soit évoquée la création d'une agence pour la prévention des accidents du travail, alors que celle-ci pourrait être confiée aux partenaires sociaux à travers une caisse spécifique dédiée, gérée par les partenaires sociaux, notamment au niveau régional. Il a ensuite demandé s'il existait une évaluation de l'importance des sous-déclarations d'accidents de la route constituant en réalité des accidents du travail. M. Christian Babusiaux, rapporteur général, a apporté les précisions suivantes : - La branche accidents du travail fait partie des régimes d'assurances sociales dont la gestion a été le plus fortement déléguée aux partenaires sociaux. - Sans avoir de chiffrage précis, on peut penser que la branche accidents du travail supporte d'importantes dépenses d'hospitalisation consécutives à des accidents de trajet. M. Gabriel Mignot, président de la sixième chambre, a considéré qu'il était difficile de renvoyer aux partenaires sociaux la définition du risque et des niveaux d'indemnisation : ceux-ci doivent forcément relever de la loi. * La commission a ensuite examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Germinal Peiro, la proposition de loi tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles - n° 3611. M. Germinal Peiro, rapporteur, a rappelé que, depuis la première lecture du texte à l'Assemblée nationale, des échanges fructueux ont eu lieu avec le Sénat afin que celui-ci parviennent a adopter un texte susceptible de faire l'objet d'un vote conforme en deuxième lecture à l'Assemblée nationale. Tout le monde a en effet intérêt à ce que la proposition de loi soit définitivement adoptée avant la fin de la session et la coopération avec le Sénat s'est déroulée dans un climat de confiance. Trois modifications de fond ont été adoptées par le Sénat en première lecture : - L'article premier de la proposition de loi précise désormais que le cumul de la retraite de base et de la retraite complémentaire doit atteindre au minimum 75 % du SMIC net, alors que cette disposition figurait auparavant seulement dans l'exposé des motifs. - Le texte prévoit désormais la mensualisation du versement de la retraite complémentaire qui, pour des raisons de coûts, ne peut actuellement pas être étendue à la retraite de base. - Enfin, le Conseil supérieur des prestations sociales agricoles qui existe déjà a été substitué à la commission crée par l'Assemblée nationale pour assurer le suivi de l'application du texte. Ces modifications sont tout à fait satisfaisantes et la proposition de loi, adoptée à l'unanimité par le Sénat en première lecture, peut donc faire l'objet d'un vote conforme en deuxième lecture à l'Assemblée nationale. Un débat a suivi l'exposé du rapporteur. M. Jean-Luc Préel a convenu que le texte de la proposition de loi était très attendu mais a estimé qu'il pouvait encore faire l'objet de plusieurs améliorations : - Il convient de ne pas limiter le régime aux seuls chefs d'exploitation mais de l'étendre à tous les non salariés agricoles, et tout particulièrement aux conjoints, conjoints collaborateurs et aux aides familiaux. - L'attribution de la réversion de la retraite complémentaire concerne trop peu de personnes puisqu'elle exclut les conjoints survivants des non salariés agricoles déjà retraités. - Compte tenu de la démographie du régime, il est impossible de baser son équilibre sur les seules cotisations des actifs : les responsabilités de l'Etat doivent donc être clairement précisées. - Les cotisations doivent être plafonnées à 2,5 % du revenu agricole et l'assiette de cotisations à trois fois le plafond de la sécurité sociale. - Le principe de la mensualisation doit être appliqué à la totalité des pensions versées par le régime des retraites agricoles. - Le texte doit entrer en vigueur dès 2002. Le souhait de voir la proposition de loi définitivement adoptée avant la fin des travaux parlementaire est tout à fait compréhensible mais il semble que l'on dispose encore du temps nécessaire pour effectuer une navette. M. Georges Colombier s'est félicité que le texte voté par le Sénat permette de garantir un niveau de retraite à 75 % du SMIC net mais a souhaité que les prochaines lois de finances permettent de définir un engagement pluriannuel de l'Etat en ce qui concerne le financement du nouveau régime complémentaire, car le BAPSA pour 2002 ne comporte aucune mesure sur ce point. Il semble par ailleurs tout à fait nécessaire de poursuivre la réflexion sur le statut des conjoints de chefs d'exploitation et la mise en place d'une pension de réversion. Pour autant, il serait fort regrettable de ne pas adopter définitivement un texte à la présente session. Les propositions d'amendement existent : la réforme pourra se poursuivre sous la prochaine législature. M. Germinal Peiro, rapporteur, a observé que les propositions faites par M. Jean-Luc Préel avaient déjà été discutées en première lecture et a rappelé qu'il ne fallait pas perdre de vue qu'il s'agit d'un régime cofinancé par les cotisations et l'Etat. Chaque dépense supplémentaire engage donc l'Etat et pose donc un problème au regard de l'article 40 de la Constitution) mais également tous les actifs cotisants. Or, il faut bien convenir que si toutes les organisations professionnelles et syndicales ont salué l'avancée sociale représentée par ce texte, elles se sont également accordées sur un certain équilibre économique du dispositif - à savoir une cotisation de 3 % et une contribution de 150 millions d'euros (un milliard de francs) de l'Etat - qui ne saurait être modifié sans leur accord. En revanche, il est incontestable que, dans l'avenir, il conviendra de réfléchir à une extension du régime. Le président Jean Le Garrec a considéré qu'un vote conforme à l'Assemblée nationale en deuxième lecture était la seule chance d'adopter définitivement cette proposition de loi avant la fin de la session. Le texte n'est sûrement pas parfait mais est néanmoins très attendu et résulte d'un véritable travail de concertation avec le Sénat : il semble donc légitime de le retenir. M. Philippe Nauche a salué l'opiniâtreté du rapporteur, qui a mené ses travaux quasiment depuis le début de la législature, en coordination avec les organisations professionnelles concernées. Une solution plus généreuse pourrait être envisageable mais il importe aujourd'hui de prendre acte du progrès représenté par le texte, de l'adopter aujourd'hui et d'en faire bénéficier les agriculteurs et les chefs d'exploitation le plus rapidement possible. M. Charles de Courson a souligné le flou entretenu par la proposition de loi sur le coût de la mise en place du nouveau régime. L'estimation initiale se montait à 300 millions d'euros (deux milliards de francs). Au cours des débats au Sénat un montant très élevé, de 450 millions d'euros (trois milliards de francs) a été évoqué. Comment seront financées les dépenses ? En particulier, quelle sera la répartition entre le financement par les cotisations et le financement par subvention étatique ? Le texte proposé gagnerait à être plus clair sur ces points. Le rapporteur a rappelé que le détail du financement était par définition renvoyé au projet de loi de finances. Compte tenu de la volonté politique de revaloriser les retraites de base agricoles, incarnée par les différentes revalorisations des retraites agricoles intervenues depuis cinq ans, il ne fait pas de doute que le financement de ce régime est assuré. Les dépenses totales se monteront à 425 millions d'euros (2,5 milliards de francs), prises en charge d'une part par une subvention de l'Etat d'un montant de 150 millions d'euros (1 milliard de francs), et d'autre part par des cotisations, dont le taux atteindra 2,84 %. Il est essentiel de ne pas dépasser un montant de cotisation de 3 %, base de l'accord conclu avec les organisations professionnelles concernées. Les décrets d'application devront respecter les deux contraintes suivantes : un montant de la retraite au moins égal à 75 % du SMIC, chiffre désormais inscrit dans la loi, et la nécessité d'un taux de cotisation réduit. La détermination d'un plafond pose deux problèmes supplémentaires. Il s'agit dans un premier temps d'éviter que des personnes à revenus élevés ne s'ouvrent des droits à la retraite grâce à des subventions publiques et dans un deuxième temps de préserver l'équilibre financier d'un régime qui bénéficiera à 465 000 personnes. M. Charles de Courson a considéré que, compte tenu des estimations chiffrées du rapporteur, le taux de cotisation se révélerait trop faible. Le ministre n'a pas voulu donner des projections à moyen et long terme de l'équilibre financier du régime. Or, s'agissant d'un régime à effet rétroactif, les besoins de financement croîtront fortement dans les dix prochaines années, exerçant une pression à la hausse sur le taux de cotisation. En ce qui concerne la fixation du plafond, l'absence de plafonnement a un effet anti-redistributif : l'impôt payé par les contribuables permet de financer la retraite complémentaire de personnes à revenus élevés. Il est essentiel de faire cotiser les bénéficiaires au premier franc et de ne pas établir un revenu minimum au-delà duquel s'appliquerait l'obligation de cotisation. En effet, établir l'obligation d'un revenu minimum accroît le taux de la cotisation sur les revenus moyens et n'encourage pas la pluri-activité. Le rapporteur a souligné que le nombre des actuels retraités était appelé à diminuer. Les projections effectuées montrent que le régime est équilibré sur les quarante prochaines années. Enfin, si le plancher devenait trop bas, le régime deviendrait gratuit pour l'ensemble des bénéficiaires. La commission a adopté la proposition de loi sans modification, après que M. Jean-Luc Préel a retiré l'ensemble de ses amendements. * Le président Jean Le Garrec a ensuite présenté le bilan de l'activité de la commission pendant la onzième législature. Après avoir rappelé que la commission des affaires culturelles, familiales et sociales comptait 146 membres mais qu'en réalité 232 députés en avaient été membres, ne serait-ce qu'une journée, durant la législature, il a indiqué que de juin 1997 au 15 février 2002, la commission avait tenu 382 réunions. Force est de constater que l'implication des membres de la commission dans ses travaux est extrêmement variable. Il existe un bloc d'une trentaine de députés très présents qui ont assisté à un nombre de réunions allant de 100 à 200. Mme Hélène Mignon qui a été la plus assidue doit être citée, comme ceux qui sans avoir exercé de responsabilités, ni au sein du bureau de la commission, ni comme rapporteur ont été particulièrement fidèles aux rendez-vous hebdomadaires : M. Marcel Dehoux, Mme Brigitte Douay, MM. Germain Gengenwin, Jean-Pierre Baeumler, Pierre Hellier, Georges Colombier, Bernard Outin, Jean Delobel, Mme Yvette Benayoun-Nakache ou M. Bernard Perrut. Dans les débats législatif ou budgétaire, la commission s'exprime par la voix de ses rapporteurs : 59 membres de la commission ont exercé cette fonction. La commission est également représentée par ses membres à l'extérieur du Palais Bourbon. Sur les 118 organismes extra-parlementaires dans lesquels siègent des députés, 54 comprennent un ou plusieurs membres de la commission. La reconnaissance du travail de la commission s'est particulièrement traduite par la nomination au Gouvernement de trois de ses membres : M. Claude Bartolone, président, Mme Dominique Gillot, rapporteure pour la famille et Mme Paulette Guinchard-Kunstler, rapporteure désignée sur l'allocation personnalisée d'autonomie. Elle s'est également traduite par la désignation de 18 de ses membres comme parlementaires en mission. Entre le 17 juin 1997 et le 15 février 2002, les 382 réunions que la commission a tenues correspondent à une durée de 642 heures. Une comparaison avec les autres commissions montre que la commission des affaires culturelles, familiales et sociales est la commission qui, durant la onzième législature, s'est réunie le plus souvent et le plus longtemps, ce qui constitue une évolution relativement récente, que la création des lois de financement de la sécurité sociale n'explique qu'en partie. La « production » de la commission durant la législature est matérialisée par la publication de 202 rapports : 108 rapports au fond, 5 rapports pour avis, 21 rapports d'information, 68 avis budgétaires. Parmi les procédures utilisées, celle des matinées réservées aux groupes, qui a permis l'examen de 27 propositions de loi, doit être particulièrement mentionnée. De même, la commission a examiné 28 propositions de résolution tendant à la création de commissions d'enquête ; 6 seulement ont été adoptées par la commission, dont 3 ont abouti à la création de 2 commissions d'enquête. Ceci montre que cette procédure est, en réalité, utilisée plus pour soulever un problème que pour déboucher sur une véritable commission d'enquête. En période de divergence de majorité entre l'Assemblée nationale et le Sénat, la commission mixte paritaire est avant tout un point de passage obligé vers le dernier mot de l'Assemblée nationale. Néanmoins, 8 commissions mixtes paritaires sur 33 ont abouti à un texte commun. La commission s'est efforcée de renouveler ses méthodes de travail selon deux axes. D'abord par un travail approfondi en amont, anticipant sur le dépôt des textes soumis à son examen. A cette fin, des missions d'information et des groupes de travail ont été mis en place. L'exemple le plus achevé de cette méthode de travail est la mission d'information sur les musées (octobre 1998-2000) puisqu'on peut estimer qu'il n'y aurait pas eu de projet de loi sans cette initiative. La commission a créé d'autres missions d'information qui relèvent d'une démarche plus traditionnelle d'information du Parlement, sans lien immédiat avec l'ordre du jour. En outre, elle a organisé des colloques et des tables rondes et a presque systématiquement ouvert ses auditions de ministres à la presse. Pour prendre l'exemple de la session 2000-2001, 65 membres du Gouvernement sont venus devant les commissions permanentes ou spéciales, dont 17 devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. 25 ministres ont été entendus publiquement, dont 14 devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. S'y ajoutent, bien entendu, les auditions des rapporteurs ouvertes à tous les membres de la commission, parfois en présence de la presse, qui, en démultipliant le travail de la commission, lui permettent d'être sur plusieurs fronts à la fois. Ensuite la commission a eu le souci de ne pas limiter son intervention au vote de la loi mais d'en assurer aussi le « service après-vente ». Ainsi, la commission a-t-elle publié 7 rapports ayant pour objet d'expliquer les dispositions de lois votées. Ces petites brochures sont destinées à un public large. Depuis 1998, la commission a nommé systématiquement un rapporteur sur l'application de chacune des lois majeures qu'elle a eu à connaître. Ce travail a donné lieu à plusieurs rapports d'information et a pris également la forme de communications régulières à la commission sur des thèmes particuliers, de manière à assurer un suivi continu. Enfin et surtout, durant la législature, la commission a été saisie au fond de 47 lois ainsi que de 4 lois pour avis, sans compter les lois de finances. Un débat a suivi l'exposé du président Jean Le Garrec. M. Alain Néri a observé que si la commission avait tenu 382 réunions, la raison en était le nombre trop important de sujets dont elle était saisie. Le bilan de la législature devrait inclure une proposition consistant à diviser en deux cette commission, selon le modèle adopté par le Sénat. M. Patrice Martin-Lalande a rappelé qu'il avait déjà proposé de prendre une initiative en ce sens, notamment à l'occasion des réunions du bureau de la commission, et a estimé que la fin de la législature était plus propice à sa réalisation que le début de la prochaine législature. M. Bruno Bourg-Broc a indiqué que, lorsqu'il était président de cette commission, il avait été souvent interrogé sur l'opportunité d'une telle scission et que, s'il avait été à l'époque opposé à cette idée, sa position était aujourd'hui différente. En effet, l'avènement des lois de financement de la sécurité sociale, qu'il avait été envisagé de confier à la commission des finances, a alourdi considérablement la charge de travail de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Ce n'est peut-être pas le moment de procéder à un découpage mais c'est certainement le moment de dire que ce découpage est nécessaire. Aucun Parlement au monde ne fonctionne avec aussi peu de commissions. Par ailleurs, il serait très utile que les membres de la commission qui siègent dans des organismes extra-parlementaires rendent compte devant la commission de l'action de ces organismes. M. Henri Nayrou, après avoir signifié son accord avec les propos tenus par M. Bruno Bourg-Broc, a fait part de son souhait de voir amplifier et même généraliser la procédure d'examen des budgets en commission élargie. L'opinion publique ignore la nature réelle des travaux parlementaires. De fait, ceux-ci ne sont guère représentés, aux yeux du public, que par l'agitation des séances de questions au Gouvernement ou par un hémicycle vide lors de l'examen de textes. Il faut donc privilégier le travail en commission et le montrer. M. Denis Jacquat s'est félicité tant de la manière avec laquelle le président Jean Le Garrec avait conduit les travaux de la commission que du bon esprit qui y a toujours régné. M. Alfred Recours a indiqué qu'à l'inverse de M. Bruno Bourg-Broc, il avait été dans un premier temps partisan du découpage de la commission mais ne partageait plus aujourd'hui cet avis. Il est à craindre en effet que la charge de travail de la commission serve de prétexte à retirer à la commission sa compétence en matière d'examen des projets de lois de financement de la sécurité sociale. Il faut conserver à l'esprit qu'une part importante des financements de la sécurité sociale provient de la CSG ou d'impôts affectés ; de ce fait, ces financements pourraient être considérés comme entrant dans le champ des lois de finances au sens de la loi organique récemment réformée. La commission des finances, qui dispose déjà d'un rapporteur pour avis sur le projet de loi de financement, pourrait revendiquer la compétence de fond. Il faut donc se garder de mettre trop en avant la suractivité de la commission. De plus, le nombre des réunions de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales n'est pas seulement le fait de son vaste champ de compétences mais dépend aussi de la nature de la majorité en place. En effet, au cours de la présente législature, des textes sociaux majeurs ont vu le jour : emplois-jeunes, lutte contre les exclusions, CMU, réduction du temps de travail... Il n'est donc pas possible, tant que la majorité sortie des urnes n'est pas connue, de régler la question du découpage de la commission puisque, selon le cas, les travaux de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales seront plus ou moins intenses. Enfin, il faut souligner que l'institution de la session unique a alourdi la charge de travail des parlementaires et des commissions. Il est regrettable cependant que la commission n'ait pas plus de moyens humains, notamment dans le domaine culturel. Le fait que l'ensemble de la charge du travail du secteur de la culture et de la communication repose sur un seul administrateur constitue une anomalie. Les membres de la commission qui ont été très présents et qui ont beaucoup travaillé ont simplement rempli les fonctions pour lesquelles ils ont été élus. Cette charge de travail n'est donc pas excessive sauf pour le président Jean le Garrec qui, outre sa présence à la grande majorité des réunions de la commission, a assumé un travail relationnel important entre les divers acteurs de la sphère politique. De plus, il s'est investi sur la plupart des textes et a été extrêmement présent en séance publique. M. Georges Colombier a rappelé qu'il avait déjà, au début des années quatre-vingt-dix, déposé une proposition de loi constitutionnelle tendant à instituer une session unique, compte tenu du fait que les mardi, mercredi et jeudi constituaient déjà les jours centraux de présence des parlementaires. Le régime de la session unique permet de consacrer les lundi, vendredi et samedi au travail en circonscription et les séances qui durent une bonne partie de la nuit ont presque disparu. M. Alain Néri a souhaité que soit mieux connu le travail considérable fourni par les parlementaires en amont de l'examen des textes en séance publique, et notamment les travaux de suivi des lois adoptées qui sont très utiles. M. Edouard Landrain s'est félicité de la qualité des travaux menés par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Il a cependant déploré l'inévitable spécialisation à laquelle sont conduits ses membres en raison notamment du trop vaste champ couvert. Ainsi, le découpage de la commission existe dans les faits : il se matérialise dans le nombre et le rythme des absences aux réunions de celle-ci. De fait, seul le président est présent à l'ensemble des rendez-vous de la commission. M. Jean-Luc Préel a souligné l'importance du travail réalisé en amont des textes législatifs. Dès lors, il est regrettable que les textes qui doivent venir en discussion soient toujours communiqués trop tard aux parlementaires, alors que les syndicats, par exemple, sont en possession d'avant-projets avant même les parlementaires. Le président Jean Le Garrec, après avoir observé que M. Jean-Luc Préel méritait le prix de la combativité, a estimé que, pour avoir souvent travaillé avec la commission des affaires culturelles du Sénat, il ne considérait pas judicieux de séparer la culture et le sport du social. La division de la commission des affaires culturelle, familiales et sociales est beaucoup plus difficile à réaliser qu'il pourrait y paraître au premier abord. Elle conduirait à une spécialisation, certes inévitable, mais encore plus poussée. Les méthodes de travail du Parlement sont anachroniques. Il est anormal, au regard du temps consacré en commission à l'examen des amendements, que l'ensemble de ceux-ci puissent être ensuite repris en séance publique. Il conviendrait de rendre publics, par voie de publication au Journal officiel par exemple, les travaux des commissions et de réserver à la séance publique la discussion des points les plus importants. Il faut donc mettre en lumière le rôle des commissions dans le travail parlementaire. Ce sont des instruments essentiels du débat démocratique, il est dommage que les citoyens ne le sachent pas. En conclusion, le président Jean Le Garrec a indiqué qu'il s'était efforcé de faire évoluer les méthodes de travail de la commission en lui donnant le champ d'action le plus large possible, et qu'avant d'envisager des réformes visant à donner plus de pouvoirs au Parlement, il convenait d'utiliser l'ensemble des moyens qui sont aujourd'hui à la disposition des parlementaires. La commission a autorisé la publication d'un rapport d'information du président Jean le Garrec présentant le bilan de l'activité de la commission pendant la onzième législature. Information relative à la commission La commission a désigné M. Jean-Paul Durieux, comme candidat au conseil d'administration de l'Office national des anciens combattants.
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