C9900005 Compte rendu de la commission des affaires culturelles 1

> >

ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 5

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 19 octobre 1999
(Séance de 17 heures)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

	pages
- Examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 (n° 1835) - Présentation et discussion des rapports de :
· Mme Marie-Françoise Clergeau sur la famille	2
· M. Alfred Recours sur les recettes et l'équilibre général	6

La commission des affaires culturelles a examiné le projet de loi de financement sur la sécurité sociale pour 2000 (n° 1835), sur les rapports de M. Alfred Recours pour les recettes et l'équilibre général, M. Claude Evin pour l'assurance maladie et les accidents du travail, M. Denis Jacquat pour l'assurance vieillesse et Mme Marie-Françoise Clergeau, pour la famille.

Mme Marie-Françoise Clergeau a présenté son rapport sur la famille.

Elle a indiqué que 1999 était pour la branche famille l'année du retour à l'équilibre. Le résultat prévisionnel s'établit, en effet, à + 3,2 milliards de francs alors que depuis plusieurs années la branche famille connaissait des déficits importants. Un des facteurs qui avait creusé ce déficit tenait aux mesures de la loi famille de 1994 qui ont généré une croissance des dépenses bien supérieure aux prévisions. En 1998, année de la fin de la montée en charge de la loi famille, le surcoût par rapport aux estimations initiales a été évalué à 5,6 milliards de francs, pour une charge supplémentaire totale pour la branche de près 15 milliards.

En 2000, l'excédent de la branche devrait s'établir à 2,5 milliards avant financement des « mesures nouvelles » prévues par le présent projet de financement et dont le coût total s'élèvera à 1,1 milliard.

La branche famille renoue avec les excédents, elle va de surcroît pouvoir bénéficier de nouveau d'une sécurisation de ses recettes. Le Gouvernement a décidé de renouveler sur la période 1997-2002 la garantie de ressources de la branche, prenant ainsi le relais de la garantie mise en place en 1994, qui a expiré fin 1998. Des comptes assainis et des recettes sécurisées conditionnent la conduite d'une politique familiale ambitieuse.

Depuis deux ans, le Gouvernement a entrepris une rénovation progressive de la politique familiale, en profondeur et dans la concertation.

Cette rénovation s'appuie sur deux axes :

- tout d'abord, sur la reconnaissance du rôle des familles dans la cohésion sociale, comme lieu de solidarité et de construction de repères pour l'enfant ;

- ensuite, sur la nécessité de mener une politique d'appui aux familles guidée par la volonté de répondre à leurs besoins.

Ces convictions trouvent leur traduction dans les mesures proposées par le présent projet. Elles guident aussi l'action de réflexion des pouvoirs publics en vue des deux grands chantiers de l'année prochaine : la remise à plat des aides à la petite enfance et l'harmonisation et la simplification des aides au logement.

Pour 2000, un effort accru envers l'ensemble des familles et des mesures de plus grande justice sociale sont prévues. 340 millions de francs supplémentaires vont être distribués aux familles grâce au coup de pouce de 0,3 % que le Gouvernement a décidé de donner à la revalorisation des prestations familiales.

La majoration de l'allocation de rentrée scolaire, qui depuis 1997 a permis de porter le montant de l'ARS à 1 600 F par enfant, en âge scolaire, est une aide attendue par les familles. L'incertitude sur le montant qu'elles allaient percevoir à la rentrée est une source d'inquiétude pour les plus en difficulté d'entre elles. Dès le début de l'été, la décision du Gouvernement était attendue et les CAF sollicitées sur ce qui allait se passer. Il convenait de mettre fin à cette situation en assurant la pérennisation de cette majoration.

En 1998, l'âge limite de versement des prestations familiales a été porté de 18 à 19 ans, puis en 1999, à 20 ans pour tous les jeunes, sans condition de poursuite d'études, dans un souci d'équité envers des familles assumant la charge de leurs enfants en difficultés, puisque non insérés professionnellement et ayant pourtant arrêté leur scolarité. Pour 2000, une mesure ciblée a été choisie par le Gouvernement et est proposée dans le présent projet. L'âge limite sera relevé à 21 ans pour les familles nombreuses, au travers du complément familial et pour le versement des aides au logement, aides qui sont fondamentales pour la solvabilisation des ménages. Il ne saurait être question d'aller au-delà. Un jeune de plus de 20 ans doit plutôt être mis en situation de conquérir son autonomie que simplement considéré comme ouvrant droit à des allocations versées à ses parents. Il faut le considérer dans sa vie à venir, c'est l'objet de mesures comme les emplois-jeunes et le programme TRACE.

Pour compléter et accentuer la politique de prestations familiales, les crédits d'action sociale sont encore cette année en augmentation significative :

- + 1 milliard de francs en 1999,

- + 700 millions de francs en 2000,

pour les crédits du fonds national d'action sociale.

Ces crédits seront utilisés, en particulier, à développer des actions en faveur de la petite enfance, avec un accent particulier sur l'accueil en crèche par la poursuite des contrats enfance. Les orientations en faveur des 6-16 ans, par les contrats temps libre sont également poursuivies.

L'action sociale est l'instrument de la mise en _uvre de la politique prioritaire de soutien aux parents, pour les aider à mieux assurer leurs devoirs et les conforter dans leur rôle éducatif.

La mise en place du réseau d'appui et d'accompagnement des parents décidée à la suite de la Conférence de la famille de l'année dernière a commencé grâce à l'implication des associations familiales et des collectivités locales aux côtés des caisses d'allocations familiales. Ce réseau va continuer à se renforcer.

De même, une action nouvelle pour les caisses, la médiation familiale, continue à se renforcer. Il faut y ajouter l'implication du ministère de l'éducation nationale pour mieux associer les parents à la scolarité de leurs enfants.

Enfin, deux grands chantiers sont ouverts, à un horizon proche, puisque des propositions doivent être formulées à la prochaine Conférence de la famille.

Il s'agit tout d'abord du réexamen de l'ensemble des aides à la petite enfance pour mettre fin à des déséquilibres tant géographiques que financiers, pour permettre de développer des services d'accueil des enfants adaptés aux besoins des parents, éviter que les femmes ne s'éloignent du marché du travail avec de trop graves conséquences, préserver un temps pour les parents autour de la naissance, accompagner l'évolution du rôle des pères.

Plus généralement c'est la recherche d'une meilleure articulation vie familiale-vie professionnelle qui est en jeu. C'est l'objectif qui a guidé les mesures du texte relatif à la réduction du temps de travail visant à prendre en compte dans l'entreprise, les contraintes des salariés chargés de famille.

En ce qui concerne la réforme des aides au logement. Au 1^er juillet 1999 les loyers-plafonds de l'allocation de logement familial ont été réévalués. C'est la première étape de leur alignement - par le haut - sur ceux de l'APL. Cette réforme entre dans un processus plus général de réflexion sur l'amélioration et l'harmonisation de prestations qui sont, comme chacun sait, extrêmement complexes et en tout cas trop complexes pour les allocataires. Ce travail est mené dans un souci de cohérence, de simplification et d'équité. Des propositions chiffrées et programmées devront être élaborées pour la prochaine Conférence de la famille.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Yves Bur a exprimé ses inquiétudes sur la garantie de ressources de la CNAF, compte tenu du transfert à cette dernière de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. La charge qui va en résulter risque d'absorber les marges dégagées. Il a ensuite fait part de son souci de voir partager les fruits de la croissance alors que la revalorisation des prestations familiales proposée par le Gouvernement était très timide. L'aménagement du plafond du quotient familial a coûté cher aux familles tant sur le plan de l'impôt sur le revenu, qu'en raison de ses conséquences sur les impôts locaux. De même, la suppression des aides au travail partiel lèse les familles qui bénéficiaient ainsi d'un choix de vie. Enfin, la priorité devrait être donnée à la simplification des règles de gestion des prestations familiales qui rendent le travail des CAF complexe et sont source d'incompréhension pour les allocataires.

Mme Hélène Mignon a dénoncé les effets négatifs pour les allocataires des problèmes de gestion rencontrés par les CAF, source d'exclusion quand ils engendrent des retards de versement. Après avoir salué l'assainissement et la sécurisation des comptes ainsi que la pérennisation de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, elle a insisté sur l'importance de la politique menée en complément des prestations familiales. La prise en compte, par l'intermédiaire de structures collectives, des disparités sociales frappant la petite enfance sont un moyen de les pallier. La réflexion menée par le délégué interministériel à la famille sur les aides à la petite enfance sera extrêmement précieuse.

M. Pascal Terrasse a estimé que si la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 avait été très favorable à la famille, le projet présenté ne l'était pas moins. En particulier la proposition d'allongement de l'âge limite pour le versement des allocations logement est une bonne mesure. L'âge moyen d'entrée dans la vie active se situe à 23 ans et les jeunes étudiant engendrent des coûts important pour leur famille.

La précédente loi de financement avait doté la CNAF de moyens pour procéder à la réforme du financement des crèches et des haltes-garderies. Il serait utile de faire le bilan de cette réforme.

M. Jean-Luc Préel a jugé fluctuante la politique familiale menée par le Gouvernement en rappelant les hésitations relatives à l'attribution des allocations familiales et la réforme de l'allocation de garde d'enfant à domicile.

La simplification du régime des allocations servies aux familles est une demande déjà ancienne qui reste sans réponse alors qu'elle est indispensable. Il y a également urgence à accroître les moyens des CAF en termes de personnel.

L'abrogation du relèvement des âges limites prévu par la loi famille de 1994 est critiquable et la revalorisation des allocations devrait plutôt se faire en fonction du prix implicite du PIB qui permet de prendre en compte les loyers alors que le pouvoir d'achat des familles est, contrairement aux apparences, dégradé.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz a salué la pérennisation de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ainsi que la meilleure prise en charge des jeunes adultes de 21 ans, même s'il serait sans doute souhaitable de porter l'âge limite jusqu'à 22 ans Elle s'est ensuite interrogée sur la reconduction des crédits affectés aux CAF et aux DDASS et a souligné l'importance du travail à mener pour accompagner les parents en difficulté.

Mme Jacqueline Fraysse s'est félicitée de l'aide indiscutable apportée aux familles par les mesures du projet de financement relatives à l'allocation de rentrée scolaire et au relèvement des âges de versement. Elle a cependant exprimé le regret de ne pas voir progresser la demande des familles qui souhaitent voir le premier enfant ouvrir droit au bénéfice des allocations familiales et s'est étonnée de la faiblesse de la revalorisation prévue dans le projet et de la définition d'un mode de calcul qui aboutit à une baisse du pouvoir d'achat des familles.

En réponse aux intervenants, Mme Marie-Françoise Clergeau, rapporteur pour la famille, a apporté les précisions suivantes :

- Dès 2000, une part de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire sera prise en charge par la CNAF et également une part par l'Etat au travers du remboursement de la participation de la caisse au fonds d'action sociale pour les immigrés et leur famille (FASTIF), le reste faisant l'objet d'une subvention.

- La Cour des comptes a procédé à l'appréciation des effets de la modification du quotient familial et a jugé que celle-ci concernait des familles aisées.

- Une remise à plat des nombreuses prestations servies par les CAF est nécessaire. Une première étape a été engagée avec la réflexion sur les aides à la petite enfance et sur les aides au logement. Elle sera menée en concertation avec les associations familiales et doit aboutir lors de la prochaine conférence de la famille.

- L'aide à la parentalité est une des orientations affirmée de la politique du Gouvernement et sera confortée l'année prochaine.

- Le versement des prestations familiales dès le premier enfant engendrerait un coût difficilement supportable pour la branche famille. Il faut réfléchir à la meilleure façon d'employer ces fonds.

- Le mécanisme de revalorisation est sans doute difficile à percevoir par les familles.

- Sans faire de polémique au sujet de la loi de 1994, il est clair toutefois que la précédente majorité n'a pas procédé à la mise en _uvre des dispositions de ce texte relatives au relèvement des âges de versement dont elle conteste aujourd'hui l'abrogation.

M. Alfred Recours a ensuite présenté son rapport sur les recettes et l'équilibre général.

Il a tout d'abord regretté que trop de dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale votée l'an dernier n'aient pu être appliquées, que ce soit par carence du Gouvernement dans la publication des décrets d'application ou par carence des partenaires sociaux qui n'ont par exemple pas attribué l'aide aux crèches votée pour la CNAF.

Il a ensuite indiqué que le projet de loi de financement pour 2000 est dans la continuité de la réforme déjà engagée en 1998 avec l'élargissement de l'assiette des cotisations salariales grâce à la CSG, qui s'applique également aux revenus du patrimoine et du capital. La réforme des cotisations patronales qui est aujourd'hui mise en place avait été demandée au Gouvernement l'an denier. Elle s'inscrit dans la logique de pérennisation et d'élargissement du financement de la protection sociale. Alors qu'une assiette sur la valeur ajoutée avait été envisagée, le Gouvernement a fait le choix de maintenir une partie de l'assiette sur la masse salariale, mais en l'élargissant à deux autres sources de financement, les activités polluantes et les bénéfices des entreprises faisant plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires.

La création d'un fonds d'allégement des charges patronales s'inscrit avant tout dans cette démarche de réforme du financement de la sécurité sociale, accessoirement seulement comme instrument de financement de la réduction du temps de travail. L'ensemble des nouvelles sources de financements affectées à la sécurité sociale, y compris le transfert par l'Etat des droits de consommation sur le tabac, visent à élargir l'assiette des prélèvements sociaux en les déconnectant de l'évolution de la masse salariale.

A cette occasion, c'est la première fois qu'une telle baisse des charges, pleinement justifiée et qui va bénéficier au plus grand nombre d'entreprises, se réalise. Elle favorisera l'emploi, sans impliquer de trappe à bas salaires. Il a été décidé de conditionner le bénéfice de cette baisse des charges sociales au passage aux 35 heures, afin de donner un signal politique fort et de signifier que l'allégement doit avoir des contreparties effectives en termes de création d'emploi.

Le rapporteur a conclu en indiquant qu'il présenterait des amendements tendant à renforcer l'équilibre du fonds d'allégement des charges sociales et à assurer, grâce à la fiscalité sur le tabac, un financement pérenne de la protection sociale et de l'amélioration de la santé publique. Il a enfin déploré le débat irritant sur un prétendu excédent de la branche accidents du travail, alors même que l'assurance maladie supporte indûment des dépenses liées aux maladies professionnelles qui devraient relever de cette branche, ce qui donnera aussi lieu à un amendement.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Jean-Luc Préel a jugé très utile de faire un bilan de la mise en _uvre de la précédente loi de financement. Il s'est interrogé sur les conditions de financement du nouveau fonds d'allégement des charges sociales, en estimant que l'aggravation de la fiscalité du tabac devrait bénéficier à la prévention et à la santé plutôt qu'à la réduction du temps de travail et que la taxe générale sur les activités polluantes était une incitation à polluer. Le « hold-up » réalisé sur l'UNEDIC se fait en violation des règles constitutionnelles, car le taux et l'assiette de l'impôt ainsi créé devraient être fixés par la loi. Enfin, la nature juridique du fonds est très imprécise.

M. Bernard Accoyer a jugé que l'apparente euphorie gouvernementale ne parvient pas à masquer la réalité, à savoir l'emballement des dépenses : en 1998 et 1999, les objectifs fixées pour l'assurance maladie ont presque doublé. En réalité, le Gouvernement a touché le « jackpot » des fruits de la croissance et des rentrées de CSG.

La dénomination du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales est malhonnête car le Gouvernement ne réforme rien : il s'agit seulement de couvrir une partie du coût des 35 heures. La réduction de la durée du travail à l'échelle d'une nation accroît le coût du travail : la baisse des charges sociales annoncée est donc inopérante car le coût du travail augmente de 11,4 %.

Le financement de ce fonds pose également problème : en finançant les 35 heures avec les droits de consommation sur le tabac, on espère que les Français fumeront de plus en plus pour travailler de moins en moins. La participation des organismes sociaux au financement des 35 heures aboutit pareillement à un détournement des cotisations des salariés et des entreprises, ce qui justifie que les partenaires sociaux unanimes et les gestionnaires de ces organismes se soient déclarés hostiles à l'article 2 du présent projet de loi de financement.

M. Yves Bur a dénoncé une remise en cause du paritarisme et du dialogue social. Le fait de prélever sur l'UNEDIC une contribution sur des retours hypothétiques liés aux 35 heures, plutôt que d'augmenter les allocations chômage ou de réduire les cotisations est très critiquable. La loi de financement est ainsi utilisée selon les opportunités du moment, ici comme complément à la loi sur la réduction négociée du temps de travail. Les chiffres présentés au Parlement ne sont pas clairs car les ressources de la sécurité sociale sont entachées d'incertitude et il manque bien 20 milliards de francs pour le bouclage financier.

Pour atteindre l'équilibre des comptes, le Gouvernement a choisi la voie de la facilité car les dépenses des régimes sociaux ont continué à croître alors que seule la croissance économique, toujours aléatoire, a permis de gonfler artificiellement les recettes. Enfin, s'agissant du fonds de réserve pour les retraites créé dans la loi de financement pour 1999, rien n'a encore été prévu pour le financer dès cette année.

M. Claude Evin, rapporteur pour l'assurance maladie et les accidents du travail, s'est félicité du respect, par le Gouvernement, de l'engagement pris en 1998 sur la réforme des cotisations patronales. Puisque la protection sociale est en partie financée par le travail, il n'est pas anormal que l'amélioration de l'emploi résultant de la réduction du temps de travail contribue aussi à ce financement. Par ailleurs, les débats sur la gestion de la CNAM et sur son financement doivent être distingués : la substitution entre cotisations et CSG n'a ainsi pas remis en cause la participation des représentants des salariés au conseil d'administration de la caisse.

Mme Jacqueline Fraysse a exprimé la très vive préoccupation du groupe communiste, qui réclame un véritable élargissement de l'assiette des cotisations patronales et un rééquilibrage des charges entre les salaires et les autres revenus. Alors que le Premier ministre s'était engagé, dans sa déclaration de politique générale de juin 1997, à élargir le financement de la protection sociale à l'ensemble des revenus, y compris financiers, la réforme proposée aujourd'hui ne va pas dans ce sens et n'est ni juste, ni efficace. L'allégement massif des charges sociales qui est proposé risque de tirer les salaires vers le bas sans être nécessairement une mesure créatrice d'emplois. Pour financer cet allégement, la mise à contribution de l'UNEDIC, qui ne recueille l'assentiment d'aucun des partenaire sociaux, est inacceptable. L'affectation à cette fin des droits de consommation sur le tabac à la sécurité sociale, tout comme la création d'une contribution sociale sur les bénéfices, ne sont pas à la hauteur, ni de l'enjeu, ni des espérances. Il serait économiquement beaucoup plus efficace et socialement beaucoup plus juste de faire contribuer les revenus des placements financiers des entreprises, même à un taux très faible de 0,5 % par exemple, ce qui permettrait de favoriser l'emploi sans remettre en cause l'investissement productif. En tout état de cause, il faut se donner les moyens de financer les dépenses de santé ou les prestations familiales nécessaires à la population.

En réponse aux intervenants, M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a donné les éléments suivants :

- La majorité parlementaire actuelle a contribué de manière déterminante à améliorer le rendement de la CSG, qui est devenue un financement important et pérenne pour la sécurité sociale avec le basculement total intervenu en 1998, ainsi qu'à la consolidation de la croissance, grâce aux mesures de relance de la consommation. La substitution CSG/cotisations a ainsi procuré un gain de pouvoir d'achat de 1 % pour les salariés.

- A propos du cofinancement par les organismes sociaux du fonds d'allégement des charges sociales, il faut rappeler que l'Etat a déjà été amené en sens inverse à compenser le déficit de l'UNEDIC, qui dispose ainsi de 10 milliards de francs d'avances, et que les créations d'emploi réalisées depuis trois ans ont accru les recettes de ces organismes. Il n'y aura donc pas de prélèvement arbitraire. Pour le moment, la négociation est en cours.

- Il faut souligner le fait que la branche accidents du travail, insuffisamment abondée par les entreprises, coûte à l'assurance maladie : les indus peuvent être estimés à 7,8 milliards de francs. Certaines dépenses de l'assurance maladie, comme les maladies professionnelles ne figurant pas encore dans des tableaux, devraient en fait être prises en compte par cette branche. La non prise en charge de l'amiante, jusqu'à une période récente, ou des lombalgies en sont des exemples frappants. Compte tenu d'un objectif de dépenses de la branche de 54 milliards de francs, on peut légitimement estimer à 15 % le montant de ces indus qui demeurent à la charge de la branche maladie.

- Au sujet des prélèvements sur les placements financiers, il faut observer que la CSG porte déjà sur les revenus de placement et du patrimoine des ménages. Indirectement, les revenus financiers des entreprises sont donc taxés lorsque les particuliers achètent des actions ou des obligations. Il faut toutefois prendre garde à ne pas taxer des placements de trésorerie ou des investissements des entreprises, qui contribuent à la bonne marche de leur exploitation..