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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 2

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 8 octobre 1998
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Jean-Bernard Raimond, vice-président

puis de M. Jack Lang, président

SOMMAIRE

 

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– Article 42 du projet de loi de finances pour 1999 (avis)


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– Audition de M. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères sur le Kosovo ..........


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– Informations relatives à la Commission


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Examen pour avis de l'article 42 du projet de loi de finances pour 1999

La Commission a examiné pour avis, sur le rapport de Mme Marie-Hélène Aubert, l'article 42 du projet de loi de finances pour 1999 : participation de la France au budget des Communautés européennes.

Mme Marie-Hélène Aubert a exposé que la France devait, comme chaque année, verser sa contribution au budget communautaire. L'examen de cette contribution s'inscrit dans une actualité riche : dysfonctionnements dans la gestion des crédits communautaires, propositions de la Commission sur la réforme du financement de l'Union, examen du projet de loi d'orientation agricole.

Le budget des Communautés et la contribution française augmentent nettement, après deux exercices rigoureux, du fait de la volonté d'honorer les engagements politiques adoptés par le Conseil au Sommet d'Edimbourg.

Les crédits d'engagement s'élèvent dans le projet de budget communautaire transmis pour avis au Parlement européen à 96,5 milliards d'euros, soit une hausse de 6,1% par rapport à 1998, et les crédits de paiement à 85,9 milliards d'euros, soit une hausse de 2,8%. Cette augmentation profite essentiellement aux actions structurelles qui voient leurs crédits d'engagement aumenter de 16,6% et leurs crédits de paiement de 9%. Ils atteignent désormais près de 40 milliards d'euros, soit un niveau comparable à celui de la PAC, dont les moyens sont simplement maintenus. Les autres dépenses font quelque peu les frais de la progression des actions structurelles.

La contribution française s'élèverait à 95 milliards de francs. Sa hausse a un impact sur les finances nationales à nuancer. Rapportée aux recettes fiscales nettes nationales, elle reste modérée.

Par ailleurs, les versements au budget communautaire ne sauraient être considérés comme des "pertes sèches". La France est le premier bénéficiaire de la Politique Agricole Commune (PAC) dont elle aura reçu 22,6% des crédits en 1997, soit plus de 60 milliards de francs, et le premier bénéficiaire de la dépense communautaire dont elle perçoit 16,4%.

Même si la définition d'un solde net constitue un exercice un peu vain, la contribution nette de la France peut être décrite comme modeste, non seulement en niveau absolu - elle oscille entre 1 et 3 milliards d'écus - mais surtout eu égard à sa taille et sa puissance sur la scène européenne.

La portée de la hausse du budget général des communautés européennes doit elle-même être relativisée. En dépit des aléas de sa gestion, dont témoigne l'actualité, le niveau de la dépense communautaire est tout de même assez contrôlé. Si la Communauté dispose de moyens relativement abondants, elle semble parfois paralysée dans leur utilisation, que ce soit par l'insuffisance de ses structures comme dans le cas d'ECHO, ou par la paralysie du processus décisionnel. Elle est également contrainte par la volonté des Etats membres de maîtriser la dépense publique communautaire, qui reste largement sous le plafond maximal théorique : le taux d'appel est en effet de 1,11%. On est donc loin d'une dérive des dépenses communautaires.

Ce budget de transition doit servir la réflexion sur l'outil que constitue le budget communautaire.

Tout d'abord, une réflexion doit impérativement être menée sur les améliorations à apporter à l'utilisation des fonds communautaires. Des progrès ont été accomplis. Toutefois, de nombreux points noirs subsistent, qu'il conviendrait de régler à l'occasion de la négociation "Agenda 2000".

L'octroi d'une partie des ressources nationales à l'échelon européen n'est pas une idée extrêmement populaire : elle n'est viable qu'à la condition que règne la certitude que ces ressources sont remises en des mains fiables et efficaces. L'amélioration de la gestion des fonds communautaires est donc une priorité essentielle, si l'on veut promouvoir l'idée européenne.

La question sensible est celle des modalités de financement d'un budget maintenu à son niveau actuel. Le débat sur les contributions nationales ne peut qu'être relancé par la publication du rapport de la Commission européenne sur ce sujet. Ce problème ne peut en tout cas pas être réglé par la généralisation d'un système de chèque à la britannique, ou par une discussion sur le thème du "juste retour". Le Gouvernement français a déjà eu l'occasion de souligner sa singularité et a accepté un certain rééquilibrage des contributions.

Ce budget de transition doit avant tout être l'occasion d'un débat sur les finalités et priorités du budget communautaire.

On ne peut que déplorer les caractéristiques actuelles du budget communautaire : les priorités en sont méconnues, elles sont d'ailleurs parfois inexistantes tant l'action communautaire agit par saupoudrage, elles ne sont que malaisément modifiables compte tenu de l'inertie des dépenses agricoles, les objectifs affichés sont mal servis par une politique malthusienne de gestion des fonds.

Le prélèvement communautaire ne paraît pas exorbitant ; l'emploi des fonds semble justifié. On ne peut donc guère y être opposé. L'interrogation porte davantage sur leurs ambitions ; de ce point de vue, ce budget ne pouvait guère apporter de réponse. Le moment est venu d'une réflexion conjointe entre Parlement et Gouvernement sur les modalités et les objectifs du financement du budget communautaire.

Audition de M. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères

La Commission a entendu M. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères, sur la situation au Kosovo.

M. Hubert Védrine a rappelé que, depuis la suppression de l'autonomie du Kosovo il y a neuf ans, la tension n'avait jamais cessé de monter et que les Kosovars étaient soumis à un régime politique, culturel et linguistique particulièrement dur, au point qu'Ibrahim Rugova a finalement risqué d'être débordé par l'UCK. Voici presque un an, Klaus Kinkel et le Ministre avaient interpellé Slobodan Milosevic. Mais les actions de l'UCK et la répression violente des autorités serbes ont créé une situation dramatique sur laquelle le Groupe de contact est mobilisé depuis sept mois.

Le Groupe de contact est unanime pour considérer qu'il n'existe qu'une seule solution politique : l'autonomie substantielle du Kosovo (dans le cadre de la Serbie ou de la République de Yougoslavie). Des sanctions de plus en plus sévères ont été décidées, accompagnées de propositions qui permettraient à la Yougoslavie de réintégrer la communauté internationale comme elle semblait vouloir en prendre le chemin après Dayton. Le Groupe de contact a également adressé des messages très fermes à l'UCK afin de soutenir Ibrahim Rugova contre les extrémistes.

Cette action n'ayant pas suffi, les pays du Groupe de contact, à l'exception de la Russie, ont entamé au printemps une réflexion sur un éventuel recours à la force. Le schéma d'un tel recours est désormais prêt à l'OTAN ; il exclut de recourir d'emblée à des frappes massives, incompatibles avec une solution politique. L'action militaire éventuelle sera progressive et entrecoupée de périodes où l'action politique sera relancée.

Le Groupe a également travaillé à renforcer la base juridique d'un recours à la force. En effet, selon la Charte des Nations Unies, seul le Conseil de Sécurité peut autoriser l'usage de la force. Pendant l'été, la Russie était hostile à toute référence au chapitre VII de la Charte et les Etats-Unis considéraient que l'on pouvait se passer d'une résolution. Finalement la résolution 1199, adoptée le 24 septembre, sans mentionner explicitement le recours à la force, est clairement fondée sur le chapitre VII de la Charte et souligne qu'il y a "menace pour la paix". La Russie a voté cette résolution qui renforce la crédibilité de la menace.

Les événements ont connu une accélération ces derniers jours. Jusqu'à la fin du mois de septembre, la répression serbe s'est poursuivie. L'augmentation du nombre de personnes déplacée alors que l'hiver approche fait planer le risque d'une catastrophe humanitaire. Par ailleurs, la communauté internationale, y compris la Russie, s'impatiente car sa pression, au service d'un objectif raisonnable, n'a pas reçu de réponse satisfaisante de la part de Slobodan Milosevic (et de l'UCK).

Depuis le 1er octobre, les observateurs internationaux constatent une accalmie. L'armée yougoslave s'est en partie retirée dans ses casernes mais reste en état d'alerte. On ne dispose d'aucune indication s'agissant des armes lourdes. Selon les observateurs, 50% des forces spéciales se seraient retirées ou regroupées, soit en Serbie, soit dans leurs casernes au Kosovo. Il n'y pas de changement significatif au niveau des forces de police mais cet aspect n'est pas au coeur du problème.

La résolution demandait également que la vérification de la situation soit possible. A ce titre, grâce à la médiation russe, Slobodan Milosevic a accepté la présence d'une mission de l'OSCE. Il s'agit d'un changement car l'acceptation de cette demande était jusqu'à présent subordonnée au retour de la Yougoslavie dans cette organisation. Cette mission de M. Geremek, président en exercice, est urgente.

On estime à 80.000 le nombre de personnes réfugiées dans les pays frontaliers du Kosovo où les secours peuvent être acheminés. Le nombre de personnes déplacées au Kosovo est plus difficile à estimer - 200.000 peut-être - mais leur situation suscite une grande inquiétude et le Groupe de contact exige le libre accès aux zones où ils se sont réfugiés.

La négociation pour une solution politique est le but ultime de la menace et des pressions. Vendredi dernier, le Groupe de contact a présenté aux parties un avant-projet, baptisé "projet O'Brien III", qui propose un statut d'autonomie substantielle sans préciser à ce stade s'il doit s'inscrire dans le cadre de la Serbie ou de la république fédérale. Il s'agirait d'une solution de transition. Slobodan Milosevic a invité Ibrahim Rugova à Belgrade sans répondre sur le fond. Ce dernier ne s'est pas non plus exprimé en raison des divergences internes aux Kosovars. L'UCK reste fidèle à l'objectif d'indépendance du Kosovo et à son rattachement aux autres Albanais.

Il n'est pas possible à ce stade d'affirmer que Slobodan Milosevic a déjà répondu aux demandes de la résolution 1199. Le Groupe de contact doit évaluer la réalité et l'ampleur des mouvements et les réponses à celles-ci. La réunion de Londres doit permettre une évaluation complète. Les diverses options restent ouvertes. La décision sera prise dans les tous prochains jours.

La position constante de la France, rappelée par le Président de la République à Florence, est qu'une résolution du Conseil de Sécurité est nécessaire avant tout recours à la force, et qu'une situation d'urgence humanitaire et l'absence de tout progrès politique pourraient amener à agir sur la base de la résolution 1199 fondée sur le chapitre VII de la Charte.

Sur l'exigence ou non d'une nouvelle résolution de l'ONU préalablement à une intervention militaire, le Président Jack Lang a fait observer que, manifestement, M. Solana ne se posait pas la question puisqu'il avait déclaré que l'OTAN prendrait sa décision de son propre chef.

Sur le fait de savoir si la résolution 1199 couvre d'éventuelles opérations militaires, chacun peut tirer les mots dans le sens qu'il souhaite. Il y a évidemment des risques politiques très grands à demander au Conseil de Sécurité une nouvelle résolution.

Il a évoqué un article paru dans le Times, selon lequel la Russie aurait fourni, par canaux officiels ou réseaux souterrains, de nouveaux équipements de défense anti-aérienne à Belgrade. Il a interrogé le Ministre sur la véracité de ces informations.

M. Pierre Brana s'est interrogé sur la proposition d'autonomie substantielle. Il a estimé que, si elle était acceptable par Ibrahim Rugova dans une première étape, on pouvait être très sceptique quant à la position d'Adam Demaçi, représentant politique de l'UCK. Cette option, de nature à atténuer les tensions les plus fortes, ne risque-t-elle pas de déboucher sur une situation de guerilla permanente ? Lorsque le dialogue sera renoué, ne faudra-t-il pas s'attacher à trouver des solutions plus stables ? Ne pourrait-on pas s'inspirer des solutions mises en pratique en Nouvelle-Calédonie ?

Au passage, M. Pierre Brana a rendu hommage à l'action mesurée menée par Ibrahim Rugova dans un contexte périlleux ; il a dénoncé les agissements de M. Milosevic, tour à tour pyromane et pompier.

Il a soutenu l'idée d'une mission de l'OSCE qui pourrait vérifier le retrait effectif des forces spéciales et empêcher la perpétration de massacres. La résistance de M. Geremek à l'envoi de cette mission ne tient-elle pas au fait qu'elle n'aurait pas eu la possibilité de se rendre partout au Kosovo ?

Le HCR s'est-il emparé activement du problème des réfugiés et déplacés, à l'approche des grands froids ?

Le Groupe de contact accomplit un travail incontestable. Il est dommage que les émissaires américains occupent le devant de la scène, occultant la diplomatie active des Européens.

Enfin, M. Brana a demandé si le Gouvernement estime que la résolution 1199 suffit pour permettre une frappe sur cibles militaires.

M. François Léotard a noté combien il était difficile d'obtenir des informations sur la situation sur le terrain. Il est toutefois peu probable que les incendies et massacres soient le fait des Kosovars d'origine albanaise.

Il a contesté l'emploi, par le Conseil de sécurité, du terme "terroristes" pour qualifier ceux qui résistent à la pression militaire serbe.

Il a demandé si les pays du groupe de Schengen avaient envisagé la possibilité d'accueillir une partie des 80.000 réfugiés.

Il a demandé si le Gouvernement estimait possible la participation de pilotes français aux opérations de frappes aériennes sans nouvelle résolution du Conseil de Sécurité.

M. François Loncle a souhaité savoir si la thèse américaine dans la procédure de décision était acceptable par la France et, plus généralement, par les Européens.

Il a interrogé le Ministre sur le rôle de l'ancien président Berisha, sur son entourage mafieux et sur ses liens avec l'UCK.

M. Hervé de Charette, à propos de la résolution 1199, a subodoré que la Russie ne souhaiterait pas être mise dans la difficulté d'avoir à accepter une délibération plus claire et se satisfaisait d'une certaine ambiguïté. Ne peut-on retenir comme critère pour légitimer une intervention qu'il n'y ait pas véritablement abstention de l'un des Etats disposant du droit de veto au Conseil de Sécurité ?

Insistant sur la capacité médiatique de M. Holbrooke, il a lui aussi regretté le manque de visibilité de l'Union européenne dans les pourparlers. L'absence de désaccord sur ce sujet à l'intérieur de la Communauté européenne devrait être de nature à renforcer son implication dans cette affaire.

Il s'est interrogé sur l'utilité des frappes aériennes en rappelant le précédent bosniaque et a demandé si des opérations au sol avaient été envisagées.

M. Michel Vauzelle a constaté qu'au Kosovo, la crédibilité de notre politique est liée à la crédibilité de la menace. Il s'est demandé comment frapper avec efficacité sans provoquer de désastre humanitaire.

M. Jean-Bernard Raimond a rappelé que la montée en puissance du Président Milosevic avait commencé par la suppression de l'autonomie du Kosovo et que le retour au calme en Bosnie avait été possible grâce à la présence militaire et l'action de l'OTAN. Il a douté de l'existence de solutions autres que militaires au Kosovo, et s'est interrogé sur les possiblités d'emploi de la force sans dégâts importants.

M. Xavier Deniau a souhaité savoir pourquoi Ibrahim Rugova semblait écarté des négociations en cours alors qu'il avait la confiance des Kosovars.

M. Georges Hage a estimé qu'une intervention des forces aériennes aggraverait la situation au Kosovo et a regretté que des aviateurs français puissent être impliqués sans que la Commission des Affaires étrangères et l'Assemblée nationale en débattent.

Le Ministre a répondu aux différents intervenants.

Il a exposé que les différents protagonistes ont fait diverses déclarations et interprétations à propos de la procédure de décision. Les Etats-Unis n'ont pas cessé de dire qu'une résolution du Conseil de Sécurité n'était pas indispensable. On ne peut prétendre que l'OTAN peut prendre des décisions "de son propre chef". La Russie n'exclut pas le recours à la force mais demande qu'il soit autorisé par une résolution en fonction de la situation réelle.

Par ailleurs, on attend aujourd'hui même les résultats des contacts du ministre russe des Affaires étrangères et de M. Holbrooke qui se sont rendus à Belgrade.

M. Hubert Védrine a rappelé le soutien apporté par le Groupe de contact à Ibrahim Rugova et son souci de consolider sa légitimité face à l'UCK. M. Kofi Annan considère d'ailleurs qu'une petite partie des exactions et des massacres commis au Kosovo n'est pas imputable aux forces serbes. La déclaration récente d'un responsable de l'UCK, M. Demaçi, qui dit vouloir collaborer avec M. Rugova est encourageante. Le Groupe de contact continue de s'interroger sur les risques de guerilla car il sait que l'UCK souhaite marginaliser M. Rugova dont la communauté internationale s'efforce de rétablir l'autorité en combinant négociation et menace.

M. Hill informe désormais régulièrement les pays européens et collabore avec eux.

Les raisons de la réticence de M. Geremek à se rendre en tant que président de l'OSCE au Kosovo ne sont pas encore connues. Il est souhaitable que cette mission ait lieu néanmoins.

S'agissant de la visibilité des positions de l'Union Européenne dans cette crise la France et l'Allemagne ont été les premières à donner l'alerte ; en outre, l'activité de chacun au sein du Groupe de contact est comparable et les positions semblables. Cependant les parties en présence souhaitent négocier avec les Américains qui bénéficient du précédent des accords de Dayton. Au sein du Groupe de contact, Allemands, Britanniques, Français et Italiens ont travaillé de concert pour trouver des solutions cohérentes. La réunion de New-York a été obtenue et présidée par la France. Le texte de la résolution 1199 est le fruit de la collaboration franco britannique.

Le terme de "terrorisme" employé par le groupe pour définir certaines actions de l'UCK ne désigne pas l'ensemble de la résistance kosovare. Il exprime le soutien de la communauté internationale à M. Rugova et à la recherche d'une solution politique.

Il existe des connexions entre l'UCK et l'Albanie, notamment dans les zones nord contrôlées par les partisans de M. Berisha qui attisent la fièvre nationaliste albanaise.

M. Hubert Védrine a indiqué qu'il n'y avait pas eu à ce stade de discussions entre les pays du groupe Schengen sur la possibilité d'accueillir des réfugiés ; les discussions ont porté sur l'organisation de l'aide humanitaire sur place. Toutefois, l'Allemagne et la Suisse sont inquietes car elles sont en première ligne.

En ce qui concerne le recours aux frappes militaires, les positions sont très diverses. La Russie y reste hostile alors que la Grande-Bretagne y est très favorable, plus encore que les Etats-Unis. La communauté internationale se résoudra, à regret, à des frappes militaires si elle en vient à estimer qu'il n'y a plus d'autres moyens de convaincre le Président Milosevic. Ces frappes pourraient également avoir, selon le Ministre, une utilité militaire, en mettant à mal la capacité de représailles de l'armée serbe. La situation actuelle se présente différemment de la situation qui prévalait naguère en Bosnie : il n'y a pas d'enchevêtrement des communautés et les données militaires sont plus classiques. Mais l'objectif recherché est surtout que ces frappes éventuelles prouvent notre détermination.

Les Russes ont déclaré qu'ils mettraient sans aucun doute leur veto à l'utilisation de la force militaire mais ils souhaitent également une issue et ils s'y emploient.

S'agissant d'une nouvelle résolution, le Président de la République a exposé la position française à Florence. Une résolution explicite serait préférable avant le recours éventuel à la force. Toutefois, en cas d'urgence humanitaire, de catastrophe imminente, on ne pourrait pas rester inactif du fait de l'absence d'une telle résolution.

Dans tous les cas le renforcement de la présence d'observateurs sur place est une nécessité.

Le Président Jack Lang a souligné la disponibilité du Ministre. Il a précisé qu'il aurait recours, si les événements se précipitaient, à un système de convocation d'urgence.

Informations relatives à la Commission

La Commission a décidé la création d'une mission d'information sur le rôle des compagnies pétrolières dans la politique internationale et son impact social et environnemental.

- Mme Marie-Hélène Aubert, M. Pierre Brana et M. Roland Blum ont été désignés comme membres de cette mission.

Ont également été nommés, le jeudi 8 octobre 1998 :

- M. Michel Vauzelle, rapporteur pour avis pour le projet de loi constitutionnelle modifiant l'article 88-2 de la Constitution (n° 1072) ;

- M. Henri Sicre, rapporteur d'information sur l'action culturelle extérieure de la France.

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