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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 25

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 24 mars 1999
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Jack Lang, président

SOMMAIRE

 

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– Audition de M. Vincent Cochetel ..........


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– Informations relatives à la Commission


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Audition de M. Vincent Cochetel

Le Président Jack Lang a souligné que l'action personnelle et les épreuves de M. Vincent Cochetel avaient été suivies au sein de la Commission des Affaires étrangères comme dans d'autres instances. Grâce à l'action de sa famille, de son entourage, des militants de l'action humanitaire et des pouvoirs publics français et étrangers, M. Vincent Cochetel a pu être libéré. Il a souhaité que M. Vincent Cochetel fasse part des enseignements qu'il en tirait pour favoriser le développement du droit humanitaire et améliorer la protection du personnel des organisations humanitaires.

M. Vincent Cochetel a remercié toutes les personnalités et instances qui étaient intervenues dans sa libération : le Chef de l'Etat, le Premier ministre, le Ministre des Affaires étrangères, le service des Français à l'étranger du Ministère des Affaires étrangères et les députés, sénateurs, maires qui, par leurs missives, ont fait pression sur les autorités russes pour sa libération. Cette solidarité l'a profondément touché et a porté ses fruits. Si, pendant sa détention, il n'a pas eu le sentiment d'être abandonné, il était loin d'imaginer un tel élan. Le ministre de l'Intérieur de la Fédération de Russie s'est étonné devant l'Ambassadeur de France en Russie de la force de cet élan, en observant qu'il avait bien de la chance d'être français.

Ces efforts combinés avec ceux de ses collègues du HCR et des Nations Unies, notamment M. John Horekers, Mme Sadako Ogata, et de M. Kofi Annan, ont eu un impact décisif sur les autorités russes afin qu'elles mettent en oeuvre l'opération qui a conduit à sa libération.

Evoquant les circonstances de son enlèvement et de sa détention, il a précisé qu'il était alors responsable du bureau du HCR pour le Nord-Caucase. Sa mission visait à assister, avec son équipe, les réfugiés et les personnes déplacées et victimes des multiples conflits de la région.

Malgré les mesures de sécurité prises (changements d'itinéraires, protection, etc.) et le travail de formation effectué, il a été enlevé en entrant à son domicile à Vladikavkaz. Auparavant, personne n'avait été victime de ce type d'agissement dans la région. Après trois jours et trois nuits menotté dans le coffre d'un véhicule, il a été emmené dans le Nord de l'Ossétie puis transféré en Tchétchénie où il a subi de violents interrogatoires pendant un mois. Il a connu dix lieux de détention dans des conditions dures (obscurité, hygiène minimale, menaces, isolement total, etc.). Après une tentative de libération manquée le 22 avril 1998 à la frontière osséto-tchétchène, les violences et les simulacres d'exécutions ont redoublé, notamment en avril et en octobre, en raison du manque de confiance de ses ravisseurs.

Le 12 décembre 1998, il a été transféré en voiture à la frontière ingoucho-tchétchène et son véhicule a été intercepté par les forces spéciales russes bien préparées et déterminées, alors que la prise de risque était évidente. Au cours de l'assaut, trois terroristes ont été tués et deux membres des forces spéciales blessés. Il a été ensuite emmené en Ingouchie puis à Moscou. Il a souligné que la vidéo de sa libération, quoi qu'on en ait dit, n'était pas un montage, même si les autorités russes, ce qui est légitime, l'avaient exploitée.

M. Vincent Cochetel a analysé les risques encourus par le personnel humanitaire. Depuis ces dix dernières années, celui-ci est de plus en plus amené à travailler de manière isolée. Il est devenu la cible facile d'actes criminels et terroristes dont les motivations sont hybrides (facteurs politiques, économiques, voire personnels). Trois facteurs expliquent cette évolution : le changement de la nature des conflits, le plus grand engagement des agences humanitaires dans les situations d'après conflit et la mutation des groupes terroristes et/ou criminels.

Les conflits ont évolué ; ils sont très localisés, souvent internes, sans véritable contrôle par les autorités politiques ou par une chaîne de commandement. Les milieux criminels interagissent avec des militaires, souvent des mercenaires, peu ou mal formés et indisciplinés, qui, en l'absence de soutien logistique et d'approvisionnement, recourent au pillage, utilisent des armes et des méthodes de combat interdites visant les infrastructures et les populations civiles. Cela entraîne des déplacements de population qui ne sont plus seulement la conséquence de ces conflits mais un de leurs objectifs.

La prise d'otage, la destruction de zones pour les rendre inhabitables ont pour objectif d'obliger les dirigeants locaux à prendre position dans le conflit. L'accès aux victimes est très souvent entravé par des contraintes physiques et administratives.

De plus en plus, les organisations humanitaires travaillent dans des zones d'après-conflits caractérisées par des lignes de cessez-le-feu tendues, la présence de mines, un nombre important de personnes déplacées, l'existence de populations hostiles séparées par des clivages ethniques, le développement de la criminalité, de l'insécurité et l'absence de progrès tangibles sur le plan politique.

On constate souvent que les pays donateurs se désengagent bien qu'aucune solution durable ne soit en place. Dans un environnement pollué par des pratiques mafieuses, les agences humanitaires font face à des difficultés nouvelles afin de mettre en oeuvre leurs programmes en respectant les règles de transparence.

Les frontières sont devenues floues entre le monde politique local et les groupes criminels. Après la fin de la guerre froide, les sources de financement traditionnelles se sont taries et de nombreux mouvements politiques ont utilisé des méthodes criminelles pour s'autofinancer. Les actions contre les étrangers (personnel humanitaire ou de sociétés étrangères) et le contrôle des trafics illicites constituent leurs principales ressources. Ces groupes s'abritent derrière des réseaux d'intermédiaires, ce qui complique le dialogue ; pourtant leurs responsables sont souvent connus. Mais les autorités locales manquent de volonté politique pour les combattre, car ces chefs de clan sont influents et représentent une source d'enrichissement.

Depuis deux ans et demi le bilan des exactions contre les agents humanitaires au Nord-Caucase est impressionnant : 11 assassinats, 24 enlèvements, 14 tentatives de rapt, 19 tirs contre des véhicules, 8 vols de cargos, 20 vols à mains armées et 12 vols simples.

Les agences humanitaires sont prêtes à prendre des risques mais elles mesurent avec davantage de prudence la proportionnalité entre l'impact de leur action et les dangers encourus. Une plus grande coordination entre les agences est nécessaire afin de définir des critères précis d'engagement, car chacune doit garder à l'esprit que les risques sont interdépendants.

L'action humanitaire doit, le plus possible, être articulée avec les efforts de maintien de la paix. On ne doit pas isoler les humanitaires dans les zones de conflit.

Les donateurs - en particulier Echo qui agit pour le compte de l'Union européenne - incitent les organisations à être le plus possible près des bénéficiaires des programmes d'assistance, notamment afin de vérifier la bonne destination de l'aide. Mais cette consigne compréhensible est parfois trop rigide. Il convient aussi de responsabiliser et de faire participer les acteurs locaux. Moyennant une augmentation modérée des coûts, une sécurité accrue est aussi une garantie de bonne mise en oeuvre des opérations.

La formation des personnels avant leur départ devrait être intensifiée, en particulier avec l'assistance de la sécurité civile, des militaires de pays donateurs et du Département de maintien de la paix de l'ONU.

Les accords de siège conclus entre les Etats hôtes et les agences sont trop imprécis s'agissant des garanties de sécurité concrètes comme les attributions de fréquence radio ou les escortes et un soutien diplomatique plus actif des pays donateurs pourrait contribuer à aider les Nations Unies à définir avec les Etats hôtes des modalités précises de sécurité des personnels humanitaires.

Il faudrait aussi accorder plus d'attention à la nécessité de renforcer la protection des populations civiles afin qu'elles ne soient pas conduites à chercher leur protection auprès de groupes politico-mafieux. D'autre part, il conviendrait de développer les projets qui créent une interdépendance entre les groupes ethniques et valorisent leur coopération.

Il y aurait encore beaucoup à dire sur les dilemmes auxquels sont confrontés les "humanitaires". On leur reproche tantôt l'absence d'engagement, tantôt un engagement trop tardif ou encore un désengagement trop précoce. Dans le Caucase et ailleurs, ils font souvent leur possible, y compris auprès de populations victimes de conflits quasiment oubliés.

Mais l'action humanitaire seule ne peut être une solution. Elle a besoin du soutien critique des acteurs politiques. Il n'y a pas de solution miracle pour la protection des "humanitaires", mais les pays donateurs peuvent chaque fois aider à l'élaboration d'une réponse locale appropriée.

Pour éviter la répétition d'événements comme celui qu'il a vécu, M. Vincent Cochetel a souligné la nécessité de ne pas se contenter d'enseignements théoriques, mais au contraire d'en tirer les leçons sur le terrain. La question des coûts est soluble, le véritable problème est surtout celui de la réflexion, de l'identification des solutions.

M. Vincent Cochetel a encore remercié ceux qui, par leurs interventions, ont contribué à lui offrir cette deuxième vie. Elle restera au service des populations nécessiteuses, car beaucoup de situations requièrent notre engagement contre l'oubli et pour plus de respect de la dignité humaine.

Le Président Jack Lang a remercié M. Vincent Cochetel pour la qualité de son exposé ainsi que pour les pistes et solutions qu’il avait esquissées.

Les commissaires ont unanimement tenu à remercier M. Vincent Cochetel pour son témoignage et ont souligné qu’ils avaient été à la fois impressionnés et émus.

Evoquant l’excellent travail de formation psychologique et technique réalisé par l’organisation "Bioforce", créée par Charles Mérieux, Mme Bernadette Isaac-Sibille a souhaité connaître l’avis de M. Vincent Cochetel sur la possibilité de développer une telle formation au sein des organisations humanitaires. Abordant la question de la liberté et de l’indépendance des ONG, elle a regretté que leurs activités ne fassent pas l'objet d’accords internationaux. Ne conviendrait-t-il pas d’inclure, dans les nombreuses conventions internationales une clause sur la protection du personnel humanitaire ?

Précisant qu’il avait le sentiment de missions suicidaires, M. Charles Ehrmann a posé la question du rôle passé, présent et à venir de la Russie.

Revenant sur le thème de la sécurité et des déplacements en véhicules blindés, M. Pierre Brana a cité l’exemple du Rwanda où les troupes de l’ONU n’avaient pas disposé de tels véhicules pour des raisons d’économie. A propos de la formation des personnels humanitaires, il a demandé à M. Vincent Cochetel des précisions sur les types de formations que l’on pourrait développer avant d’envoyer ces personnels, formations portant notamment sur les mines antipersonnel et la sécurité individuelle. Il a également noté que M. Vincent Cochetel avait été soumis à des interrogatoires musclés. Que voulaient réellement obtenir ses ravisseurs ?

Abordant la question du peu d’efficacité à résoudre les crises lorsque l’action humanitaire en tant que telle est isolée, M. Jean-Bernard Raimond a souhaité connaître l’avis de M. Vincent Cochetel sur le devoir d’ingérence, que ce soit sous la forme de pressions ou d’une action militaire.

M. Pierre Lequiller s’est interrogé sur la façon d’améliorer concrètement la sécurité des intervenants humanitaires. Y a-t-il des exemples où l'action de la communauté internationale a été efficace et a permis à l’aide humanitaire de fonctionner dans des conditions normales ?

M. Renaud Donnedieu de Vabres a demandé si la protection des humanitaires ne serait pas mieux assurée si leur action était articulée avec celle des Casques bleus.

M. Vincent Cochetel a répondu aux commissaires.

Il existe beaucoup d'initiatives en matière de formation des personnels des ONG. L'action de Bioforce en est une. La formation est utile sur tous les plans. De nombreuses actions sont aussi développées avec la sécurité civile suisse. Cependant, du fait de la fréquence des recrutements de dernière minute, beaucoup de gens sont parachutés sur le terrain sans avoir bénéficié de telles formations. Il est indispensable, s'ils ne peuvent l'avoir en amont, qu'elle leur soit dispensée dans les deux semaines suivant leur déploiement.

Il existe des carences notoires dans le dispositif de sécurité des personnels humanitaires : il arrive qu'ils ne disposent pas de l'équipement nécessaire, par exemple qu'ils ne puissent obtenir de fréquences radio ou que l'importation de véhicules blindés soit difficile compte tenu de l'ambiguïté du statut de ce type d'équipement.

Il est donc nécessaire de mieux planifier les opérations. Une meilleure sécurité a certes un coût mais il convient de le rapporter au montant global des opérations humanitaires. Il s'agit de savoir quelle est la priorité. La question de la sécurité ne doit pas être soulevée après le déploiement sur le terrain, mais dès le stade de la planification de l'opération.

Le renforcement de la coordination entre les ONG et les organisations intergouvernementales est une autre condition d'une meilleure sécurité. Même si les ONG craignent de voir leur indépendance réduite, un meilleur partenariat en ce domaine est indispensable.

Les missions menées par les agents humanitaires ne sont pas suicidaires. S'agissant de son enlèvement, M. Vincent Cochetel a rappelé qu'il s'était entouré de mesures de sécurité sérieuses même si elles se sont avérées insuffisantes. Les groupes qui mettent en oeuvre de telles actions disposent de moyens considérables. Il est donc essentiel d'obtenir des garanties sérieuses de la part des Gouvernements hôtes. Ceux-ci ont en effet la connaissance du terrain et de l'environnement sécuritaire nécessaire. Les pays donateurs doivent intervenir auprès de ces gouvernements pour en obtenir une meilleure coopération.

M. Vincent Cochetel s'est déclaré peu optimiste sur l'évolution des conflits dans le Caucase : les interactions des puissances étrangères restent nombreuses et les enjeux économiques importants. La capacité d'intervention de la fédération russe est relativement limitée. Par exemple rien n'est réglé en Tchétchénie. Il n'y aurait pas forcément d'effet "domino" consécutif à une indépendance tchétchène mais il est également possible que la Russie revienne à moyen terme à des frontières plus "raisonnables", "gérables".

L'action humanitaire, quand elle n'est pas accompagnée d'une solution politique, est utile à la population, mais elle est sans rapport avec les causes du mal.

La notion d'ingérence a suscité de nombreuses réflexions. L'efficacité des embargos est sujette à caution, mais elle a été réelle dans certaines situations. Après une intervention militaire, les dommages collatéraux restent considérables. Le recours à la force doit s'apprécier au cas par cas, mais à la fin d'une intervention militaire, beaucoup reste à faire sur le terrain pour soulager les populations civiles.

Les interrogatoires qu'a subis M. Cochetel avaient pour but l'obtention d'informations sur les opérations humanitaires dans la région et sur ses contacts et ses proches, afin, notamment, de pouvoir exercer des représailles s'il donnait, après sa libération, des informations sur ses ravisseurs. On l'accusait aussi d'espionnage.

En Bosnie, l'action humanitaire a eu des résultats visibles moyennant des coûts humains élevés. La coordination avec les militaires a été bonne, en particulier pour les escortes des convois et l'évacuation du personnel. On a reproché à cette action d'avoir parfois servi la politique de nettoyage ethnique, mais il était nécessaire d'évacuer la population quand elle était menacée de mort.

L'articulation de l'action humanitaire avec celle des Casques bleus est très utile, mais elle dépend largement du mandat donné aux forces et de la personnalité du commandant sur place. Il faudrait pouvoir convaincre la Russie comme d'autres Etats à voir l'intérêt qu'ils auraient à accepter sur leur territoire des forces des Nations Unies (mission d'observation, force d'interposition... ). Ceci permettrait un échange d'expérience et une meilleure prise en compte des actions pratiques que les militaires peuvent prendre pour faciliter la mise en oeuvre de programmes d'assistance et la sécurité des personnels humanitaires.

Le Président Jack Lang a renouvelé ses remerciements à M. Vincent Cochetel pour son témoignage et a évoqué la possibilité de transmettre les observations qu'il avait formulées au Gouvernement et à d’autres autorités.

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Informations relatives à la Commission

Ont été nommés, le mercredi 24 mars 1999 :

- M. Gilbert Le Bris, rapporteur pour la proposition de résolution sur le programme de travail de la Commission pour 1999 (COM [98] 604 final/n° E 1186, COM [98] 609 final/n° E 1187, SEC [98] 1901 final/n° E 1188) (n° 1435).

- Mme Marie-Hélène Aubert, rapporteur pour le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière (ensemble sept appendices) (n° 1421).

- M. Marc Reymann, pour le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la création de l'Université franco-allemande (n° 1423).

- M. Pierre Brana, pour le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Afrique du Sud pour la prévention, la recherche, la constatation et la répression des infractions douanières (n° 1424).

- M. François Loncle, pour le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République slovaque pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières (n° 1425).

- M. Patrick Delnatte, pour le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de la convention entre les Etats Parties au Traité de l'Atlantique-Nord et les autres Etats participant au partenariat pour la paix sur le statut de leurs forces (ensemble un protocole additionnel) (n° 1426).

- M. Joseph Tyrode, pour les projets de loi, adoptés par le Sénat :

. autorisant la ratification de la convention entre la République française et la Confédération suisse portant rectification de la frontière franco-suisse suite au raccordement des autoroutes entre Saint-Julien-en-Genevois (département de la Haute-Savoie) et Bardonnex (canton de Genève) (n° 1427) ;

. autorisant la ratification de la convention entre la République française et la Confédération suisse portant rectification de la frontière franco-suisse entre le département du Doubs et le canton de Vaud (n° 1428).

- M. Xavier Deniau, pour le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'adhésion de la République française à la convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées approuvée par l'assemblée générale des Nations Unies le 21 novembre 1947 (ensemble dix-sept annexes approuvées par les institutions spécialisées) (n° 1429).

- M. Charles Ehrmann, pour les projets de loi, adoptés par le Sénat :

. autorisant l'approbation d'un accord sous forme d'échange de lettres portant aménagement du titre Ier de la convention de voisinage entre la France et la Principauté de Monaco du 18 mai 1963 (n° 1430) ;

. autorisant l'approbation d'un accord sous forme d'échange de lettres relatif à l'application de l'article 7 modifié de la convention de voisinage entre la France et la Principauté de Monaco du 18 mai 1963 (n° 1431).

- M. Georges Sarre, pour le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs (n° 1432).

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