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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 28

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 31 mars 1999
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. François Loncle

puis de M. Guy Lengagne

SOMMAIRE

page

– Proposition de résolution sur le programme de travail de la Commission pour 1999 (COM[98] 604 final/n° E 1186, COM[98] 609 final/n° E 1187, SEC [98] 1901 final/n° E 1188) (n° 1435) rapport

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– Convention d'entraide judiciaire avec Hong-Kong (n° 1305) - rapport

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– Accord d'investissements avec la Moldavie (n° 782) - rapport ..........

6

– Convention internationale pour la répression des attentats terroristes (n° 1193) - rapport ..........

8

– Accord avec l'Italie sur la réadmission des personnes en situation irrégulière (n° 773) - rapport

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Proposition de résolution sur le programme de travail de la Commission européenne

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Gilbert Le Bris, la proposition de résolution sur le programme de travail de la Commission pour 1999 (COM[98] 604 final/n° E 1186, COM[98] 609 final/n° E 1187, SEC [98] 1901 final/n° E 1188) (n° 1435).

M. Gilbert Le Bris, rapporteur, a rappelé que la Commission devait, en vertu de l'article 151-2 du Règlement, se prononcer sur une proposition de résolution adoptée par la Délégation pour l'Union européenne le 4 mars dernier. Cette proposition de résolution porte sur trois communications faites au Conseil de l'Union par la Commission européenne le 11 novembre dernier. L'ensemble forme ce qu'il est convenu d'appeler le programme de travail de la Commission pour 1999. Il convient de l'examiner à la lumière de la crise qui s'est soldée par la démission de la Commission européenne le 15 mars dernier.

Le Rapporteur a souligné, à l'instar de la Délégation, son plein accord sur les objectifs généraux présentés comme étant ceux de l'Union européenne et dans lesquels s'inscrivent les priorités de la Commission :

- une économie forte capable de créer davantage d'emplois ;

- une union économique et monétaire stable ;

- une solidarité économique, sociale et régionale accrue ;

- une plus grande sécurité à l'intérieur de l'Union européenne ;

- une gestion transparente et efficace des affaires européennes au service des citoyens ;

- un rôle de partenaire fort et enviable sur la scène internationale.

Les priorités propres à la Commission européenne se déclinent de manière légèrement différente :

- concrétiser en 1999 les mesures de l'Agenda 2000 ;

- mettre en oeuvre le Traité d'Amsterdam ;

- réussir l'Union économique et monétaire et créer les conditions nécessaires pour assurer la croissance durable de l'emploi ;

- rendre l'Europe forte et ouverte sur le monde ;

- faire de la Commission une institution moderne et efficace.

Ces objectifs, s'ils suscitent une large approbation, restent si vagues qu'il est nécessaire de les préciser, comme le fait la Délégation :

- la construction de l'Union économique et monétaire ne doit pas déboucher sur la création d'une Europe de la rigueur ;

- il est nécessaire de tenir compte dans l'exigence de compétitivité d'autres facteurs (situation de l'emploi, maintien du modèle social européen qui impose de lutter contre tout dumping social au sein de la zone euro, rôle particulier des services d'intérêt général, développement d'une politique industrielle européenne, risque d'une spirale de détaxation entre les Quinze) ;

- l'Union a besoin d'institutions efficaces, et qui resteront telles en dépit des élargissements à venir ; on ne peut que souscrire aux demandes de la Délégation d'une extension du champ de la majorité qualifiée et d'une réforme des institutions de l'Union avant la conclusion de tout élargissement ;

- quatrième précision apportée par la Délégation, celle relative au rôle de l'Union sur la scène internationale.

Il faut tenir compte dans l'analyse de ce programme de travail des événements intervenus depuis l'adoption de la proposition de résolution par la Délégation, et notamment de la démission de la Commission européenne le 15 mars dernier. Le rapport du Comité d'experts indépendants a mis en exergue plusieurs travers, certains individuels, mais surtout collectifs de la Commission, le plus grave résidant dans l'insuffisance du contrôle exercé par les Commissaires sur les actions menées. La Commission en a d'ailleurs collectivement tiré la leçon : chaque Commissaire a remis, le jour même de la parution, sa démission en vertu de l'article 159 du Traité.

Cette crise, intervenue depuis l'adoption de sa proposition de résolution par la Délégation pour l'Union européenne, aurait pu conduire notre Commission à considérer qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur le programme de travail d'une institution démissionnaire. On peut d'autant plus s'interroger sur ce point que les délais dans lesquels ce programme a été soumis à l'examen du Parlement rendent celui-ci assez formel. On ne peut donc que s'associer pleinement au souhait formulé par la Délégation d'une présentation du prochain programme de la Commission le plus rapidement possible et intervenant, en tout cas, avant celle faite devant les institutions européennes.

Toutefois, il est nécessaire de statuer sur cette proposition de résolution et de tirer les leçons de la démission de la Commission. En effet, le programme de travail de la Commission, conforme aux objectifs généraux de l'Union, est globalement satisfaisant. Il conviendra donc que la future Commission s'en inspire largement.

On peut en revanche s'interroger sur la hiérarchie des objectifs : ne faudrait-il pas, par exemple, commencer par faire de la Commission "une institution moderne et efficace" avant toute chose ? Il importera également de vérifier la pertinence de certaines interventions de la Commission. L'une des raisons majeures de la crise que celle-ci traverse est la disproportion croissante entre l'étendue de ses missions et celle de ses moyens. Peut-être faudrait-il alléger la Commission de certaines de ses tâches. En tout état de cause, l'oeuvre d'amélioration de la gestion communautaire, entamée sous la présidence de Jacques Santer, devra être intensifiée, accélérée et approfondie.

Sa démission doit être pour la Commission, moteur de l'intégration européenne, une occasion de prendre un nouveau départ. De ce point de vue, on ne peut que souhaiter que la présente proposition de résolution constitue l'un des éléments proposés à la réflexion du nouveau Président de la Commission et l'aide à orienter son action.

M. François Loncle a estimé qu'il était singulier d'examiner une proposition de résolution qui avait été adoptée par la Délégation pour l'Union européenne avant la démission de la Commission européenne.

M. Gérard Fuchs a souligné qu'il s'agissait du premier cas de saisine sur le fondement du nouvel article 88-4 de la Constitution. Les conditions d'examen de cette proposition ne sont pas satisfaisantes car elles conduisent l'Assemblée nationale à se prononcer après le Parlement européen. Il conviendrait, à l'avenir, que l'Assemblée ait la possibilité de s'exprimer plus tôt, et en tout cas avant les institutions européennes, afin de donner plus de poids à son contrôle.

M. Gilbert Le Bris s'est déclaré en plein accord avec cette observation.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté la proposition de résolution (n° 1435).

Convention d'entraide judiciaire avec Hong Kong

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Guy Lengagne, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Hong-Kong (n° 1305).

M. Guy Lengagne a exposé que cette convention avait été signée le 25 juin 1997, avant la rétrocession de Hong-Kong à la Chine. Comme toutes les conventions de même objet, le texte prévoit que les parties s'accordent mutuellement l'aide judiciaire la plus large possible dans les enquêtes et les poursuites d'infractions pénales relevant de leurs juridictions. Une convention d'extradition est par ailleurs en cours de négociation. La présente Convention prévoit la transmission des demandes d'entraide par l'intermédiaire du ministère de la Justice.

Certaines de ses dispositions prennent en considération le statut particulier de Hong-Kong. La Chine a ainsi la possibilité de restreindre l'entraide sollicitée lorsqu'elle estime que la demande porte atteinte à sa souveraineté ou à l'ordre public. Par ailleurs, un Etat peut refuser son aide si la demande porte préjudice aux droits de l'Homme ou se rapporte à une infraction passible de la peine de mort.

Le Rapporteur a exposé que la Chine avait, jusqu'à présent, respecté l'autonomie et la spécificité de Hong-Kong. La Chine a pour objectif la rétrocession de Macao, par le Portugal, prévue en décembre 1999, et la réintégration de Taïwan. Elle a donc intérêt à respecter le principe "un pays, deux systèmes".

Il convient également de souligner que Hong-Kong a été gravement affectée par la crise asiatique. Celle-ci a révélé certaines faiblesses internes de l'économie. La Région administrative spéciale dispose néanmoins de réserves budgétaires importantes.

M. Jacques Myard a demandé sur quelle base juridique il avait été possible de conclure un traité avec la Région administrative spéciale de Hong-Kong qui n'a pas la qualité d'Etat au sens du droit international.

M. Guy Lengagne lui a répondu que cette possibilité avait été explicitement prévue par la déclaration sino-britannique de décembre 1984 afin que fût respecté le principe de l'indépendance du pouvoir judiciaire de Hong-Kong.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 1305).

Accord d'investissements avec la Moldavie

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Pierre Brana, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Moldavie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 782).

M. Pierre Brana a exposé le caractère classique de cet accord, puisqu'il propose un traitement juste et équitable des investissements, et plus précisément un traitement égal à celui des nationaux et de la nation la plus favorisée, une indemnisation prompte et adéquate en cas de guerre ou de conflit, la liberté des transferts et la possibilité de recourir au Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements si un règlement à l'amiable n'a pu être trouvé dans un délai de six mois.

Le Rapporteur a fait le point sur la situation de la Moldavie, rythmée par des contraintes géopolitiques régionales : refus d'une réunification avec la Roumanie mais aussi de l'éclatement provoqué par les revendications sécessionnistes des minorités russes et ukrainiennes en Transdniestrie et turques en Gagaouzie.

La Moldavie est une terre roumanophone dont la langue officielle est le moldave, c'est-à-dire le roumain. Elle apparaît comme une avancée roumaine dans le monde slave. Sur 4,3 millions d'habitants, les Moldaves représentent 64 %, les Ukrainiens 14 %, les Russes 13 % et les Gagaouzes 3,5 %.

Les Gagaouzes sont une des minorités susceptibles de provoquer l'éclatement. La tentative de sécession de 1990 est aujourd'hui réglée puisque la Constitution moldave du 28 juillet 1994 accorde des droits spécifiques aux Gagaouzes : trois langues officielles (gagaouze, russe et roumain), la possibilité d'élire le président de leur communauté au suffrage universel direct avec rang de ministre au sein du gouvernement central, l'élection d'une assemblée régionale législative de 35 députés aux pouvoirs étendus.

S'agissant de la Transdniestrie, le dossier est plus tendu. Cette région est majoritairement peuplée de slaves (60 % de russophones : 28,9 % de Russes, et 28,3 % d'Ukrainiens sur 750 000 habitants, contre 40 % de roumanophones). En 1990, la tendance à la sécession s'est affirmée avec l'autoproclamation de la République Moldave de Dniestr. Un violent conflit armé a d'ailleurs fait 500 morts et 2 000 blessés. Aujourd'hui, une situation d'équilibre a été atteinte et des efforts sont développés pour relancer le dialogue.

Un autre problème important subsiste. Il s'agit du maintien de troupes russes stationnées en Transdniestrie (XIVème armée russe, 2 800 soldats) mais surtout de l'existence de stocks d'armes et de munitions qui constituent le principal sujet de contentieux entre la Moldavie et la Russie.

Sur un plan économique, la Moldavie se trouve dans une situation préoccupante aggravée par la crise financière russe. Depuis 1989, le PIB a chuté de 65 %. En 1998 l'inflation atteignait 18,3 %. La dette extérieure est restée très pénalisante. La population vit d'expédients car les salaires sont faibles (43 dollars par mois) et sont souvent versés avec retard. Le taux de chômage officiel était de 1,8 % de la population active en 1997 mais se rapprocherait en réalité probablement de 15 %. La dépendance à l'égard de la Russie est très forte puisqu'elle absorbe 62 % des exportations. La France occupe la quatorzième position dans le commerce extérieur moldave, loin derrière l'Allemagne, l'Italie et les Pays-Bas. Toutefois nos échanges sont en forte croissance : 113 millions de francs pour les exportations françaises (+ 76 %) et 61 millions de francs pour les importations (+ 177 %) en 1997. Les investissements français récemment réalisés en Moldavie concernent France Telecom pour 60 millions de dollars, Alstom, Carnaud Metal Box, EDF, SEITA, etc.

Enfin, il convient d'insister sur la coopération culturelle bilatérale qui bénéficie du fort caractère francophone de ce pays. En 1997 la Moldavie a adhéré à l'Agence de la Francophonie. L'enveloppe globale consacrée par la France à cette coopération pour 1999 est identique à celles de 1997 et 1998 avec 2,53 millions de francs, alors que la plupart des pays de la région ont vu leurs crédits en ce domaine affectés par les coupes budgétaires.

Trois points forts de notre coopération méritent d'être soulignés. Il s'agit de l'agrandissement des locaux de l'Alliance française de Chisinau, de la légère augmentation en 1999 des crédits que la France affecte aux bourses linguistiques, scientifiques et techniques, et de la politique française de promotion du français. Il est la première langue étrangère enseignée en Moldavie : 248 000 élèves du secondaire sur un total d'environ 513 000 l'étudient contre 120 000 pour l'anglais.

Mme Bernadette Isaac-Sibille a souhaité aborder la question de l'Ukraine. Il est notoire que le gouvernement de ce pays vend sa réserve d'armes à la Serbie. Elle a demandé s'il serait possible d'obtenir des renseignements sur ce sujet.

M. François Loncle, président, a répondu que la question serait transmise au Ministre des Affaires étrangères.

M. Guy Lengagne a demandé à M. Pierre Brana quelle était la nature des importations françaises en provenance de Moldavie.

M. Pierre Brana a répondu qu'il s'agissait essentiellement de produits viti-vinicoles.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 782).

Convention internationale pour la répression des attentats terroristes

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Marc Reymann, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification d'une convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif (n° 1193).

M. Marc Reymann a tout d'abord souligné que la France avait joué, dans l'élaboration de ce texte, un rôle majeur. Il vise à la répression des attentats terroristes à l'explosif, définissant les conditions de la compétence des Etats pour juger ou extrader les auteurs, coauteurs et complices usant d'un engin explosif dans un lieu public ou une infrastructure.

Cette Convention constitue une avancée précieuse : elle couvre en effet la majorité des actes terroristes du fait d'une définition très extensive des "explosifs ou autres engins meurtriers", d'une conception également large des lieux de commission des attentats, et d'une application à l'ensemble des personnes à l'origine de ces actes (inspirateurs, exécutants, complices). On peut en revanche regretter l'exclusion des forces armées de son champ.

Elle vient s'ajouter à un édifice normatif impressionnant destiné à combattre la multiplication depuis le début des années 60 des actes terroristes. Elle reflète également les progrès accomplis par la coopération internationale dans ce domaine.

Elle se veut un instrument permettant la lutte effective contre le terrorisme. Les Etats s'engagent en la signant à prendre des mesures internes adaptées de lutte contre le terrorisme. De ce point de vue, la législation française n'aura à faire l'objet que d'aménagements marginaux. Elle encourage par ailleurs la coopération internationale qui permet de mieux identifier la menace terroriste et d'en arrêter les responsables présumés.

Encore faut-il qu'ils soient en définitive jugés. Tel est bien l'objet essentiel de la présente Convention. En plus de dispositions classiques en matière d'extradition et de coopération judiciaire, la Convention conteste que la seule existence d'un motif politique à l'origine de l'acte terroriste puisse fonder un refus d'extradition, même s'il reste possible pour un Etat d'opposer un tel refus. Cependant, dans ce cas, l'Etat concerné doit mettre en oeuvre à l'encontre de l'auteur présumé des infractions les procédures juridictionnelles nécessaire.

Ceci suppose bien entendu la compétence de l'Etat sur le territoire duquel se trouve l'auteur présumé d'un acte terroriste. De ce point de vue, la présente Convention constitue un autre progrès. Outre une compétence classique (territoire où a été commis l'acte ou nationalité de son auteur), un Etat peut se déclarer compétent lorsque l'infraction est commise contre l'un de ses ressortissants, contre l'une de ses installations publiques hors du territoire national, par un apatride ayant sa résidence habituelle sur son territoire, avec comme objectif d'exercer sur lui un chantage, ou encore à bord d'un aéronef exploité par son gouvernement. La France a pour sa part de manière judicieuse choisi cette compétence élargie.

La Convention marque donc plusieurs progrès réels : elle contribue tout d'abord à renforcer le dispositif normatif de lutte contre le terrorisme ; elle contient des dispositions renforçant l'effectivité de la répression ; elle traduit une détermination toujours plus forte de la communauté internationale dans la lutte contre le terrorisme : 43 Etats l'ont signée au 24 mars 1999.

La France a pour sa part fait preuve d'une détermination exemplaire sur cette Convention qu'elle sera parmi les premiers Etats à ratifier.

M. Jacques Myard a demandé si la France avait émis une réserve sur l'article 20 de la Convention, relatif à la compétence de la Cour Internationale de Justice. Il a estimé que l'acceptation par la France de la juridiction de celle-ci pourrait poser problème.

M. Marc Reymann a répondu que la France n'avait pas fait de réserve.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 1193).

Accord avec l'Italie sur la réadmission des personnes en situation irrégulière

La Commission a examiné, sur le rapport de M. François Loncle, le projet de loi autorisant la ratification d'un accord entre la République française et la République italienne relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière (ensemble une annexe) (n° 773).

M. François Loncle a présenté l'accord conclu à Chambéry le 3 octobre 1997 entre la France et l'Italie relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière.

Les frontières italiennes sont jugées suffisamment sensibles pour que l'opportunité d'un tel accord ne soit guère contestable. Il en existait d'ailleurs un, conclu en 1990. Plusieurs raisons militaient cependant en faveur d'un nouvel instrument : la relative inefficacité du texte de 1990, l'évolution du contexte migratoire et celle des réponses réglementaires apportées dans le cadre européen, et notamment l'adhésion de l'Italie aux accords de Schengen.

La mise à jour de l'accord de 1990 s'est faite sur la base de l'accord-type relatif à la réadmission des ressortissants d'Etats tiers élaboré par le Conseil "Justice et affaires intérieures" de l'Union en novembre 1994. Il présente donc dans ses deux premiers titres quelques-uns des traits attendus d'un accord de réadmission. Le titre III constitue en revanche l'une des singularités du présent accord. Il prévoit en effet des dispositions inédites en matière de transit pour l'éloignement des ressortissants d'Etats tiers destinées à en améliorer l'efficacité.

Cet accord fait également ressortir la qualité de la coopération bilatérale nouée par les deux Etats, qui ont notamment mis en œuvre des mesures compensatoires à la levée des contrôles aux frontières : échanges d'officiers de liaison, consultations, création de commissariats communs que relaieront bientôt des centres communs de coopération policière et douanière.

Cet accord et cette coopération doivent être replacées dans une perspective plus large. L'accord de réadmission avec la France ne constitue que l'un des volets de la politique italienne de maîtrise des flux migratoires. L'Italie a ainsi revu sa législation relative à l'immigration dans un sens plus restrictif par l'adoption de la loi du 6 mars 1998. Elle a de plus noué un ensemble d'accords de réadmission et de coopération de police avec ses voisins.

En outre, la politique italienne en matière de circulation des personnes ne saurait être réduite à sa seule dimension répressive, à une protection frileuse des frontières puisqu'elle a adopté des mesures visant à une meilleure intégration des immigrés en situation régulière, mis en œuvre une politique de régularisation des immigrés en situation irrégulière et entrepris de réformer sa législation relative à l'asile.

Enfin, l'Italie a choisi de définir une politique migratoire dotée d'objectifs avec l'adoption tous les trois ans d'un document d'orientation. Il fixe notamment les critères sur lesquels les immigrants peuvent être admis pour des raisons professionnelles. Il précise également les actions menées à l'égard des pays d'origine des flux migratoires.

Rappelant qu'il était pour l'harmonisation du droit d'asile dans l'ensemble de l'espace Schengen, M. Pierre Brana a demandé à M. François Loncle si le droit d'asile italien était proche du droit d'asile français.

M. François Loncle a répondu par l'affirmative.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 773).

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