Comptes rendus de la commission de la défense nationale et des forces armées : Mardi 24 octobre 2000 (Séance de 17 heures)

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 13

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 24 octobre 2000
(Séance de 17 heures)

Présidence de M. Didier Boulaud, Vice-Président

SOMMAIRE

Pages

· Projet de loi de finances pour 2001 (n° 2585) : Défense

Avis : Crédits d'équipement (M. Jean Michel, rapporteur pour avis)

Forces terrestres (M. Jean-Claude Sandrier, rapporteur pour avis)

La Commission a tout d'abord examiné les crédits d'équipement du ministère de la Défense pour 2001, sur le rapport de M. Jean Michel, rapporteur pour avis.

M. Jean Michel a indiqué que les crédits ouverts en 2001 pour les dépenses en capital de la Défense s'élevaient au total (titres V et VI) à 84,72 milliards en autorisations de programme et 83,42 milliards en crédits de paiement.

Les crédits de paiement ouverts en 2001 au titre V progressant de 1 % environ, alors que le montant des autorisations de programme régressent de 3,4 % (en francs courants), il a ajouté que les comparaisons, d'un exercice à l'autre, ne sauraient être aussi révélatrices qu'elles le devraient, dès lors qu'elles concernaient des inscriptions en loi de finances initiale. Rappelant que, de façon quasi systématique, les annulations de crédits qui intervenaient en cours d'exécution modifiaient très sensiblement les dotations initiales, il a ajouté qu'elles avaient pour conséquence de donner aux montants arrêtés par le vote du Parlement une signification très relative. Il a également indiqué que, de 1998 au 30 juin 2000, les annulations avaient porté au total sur 17,5 milliards de francs d'autorisations de programme et près de 19 milliards en crédits de paiement.

M. Jean Michel a regretté cette forme de régulation quasi permanente qui conduisait notamment à opérer des ajustements d'un exercice à l'autre sur des volants d'autorisations de programme non affectées comme sur des reports de gestion en crédits de paiement. Il a souligné que les annulations de crédits perturbaient parfois gravement le rythme d'exécution des engagements dédiés à des programmes majeurs. En repoussant ainsi dans le temps certaines commandes relatives à des développements, voire à des livraisons, elles pouvaient affecter la capacité opérationnelle des armées. De même, les plans de charge des grandes entreprises sont trop fréquemment perturbés par les annulations de crédits et, dans le cas de retards de paiement, leurs sous-traitants sont généralement les premiers à en supporter le poids, assorti parfois de difficiles conséquences sociales.

Il a souligné que de telles pratiques déjouaient toute logique économique et financière car elles avaient inévitablement pour effet d'alourdir le coût d'acquisition des matériels destinés aux armées, en précisant que cette dérive n'était en aucune façon récente : elle résulte de contingences tenant principalement à une longue tradition d'« affichage ». C'est ainsi qu'il a été souvent procédé au gel en fin d'année de tout engagement dans le seul but de pouvoir présenter les meilleurs chiffres possibles en matière de maîtrise de la dépense publique, même si cette tentation semble avoir été moins forte au cours des dernières années.

Le rapporteur pour avis a souligné que, en raison de sa structure et du niveau de ses crédits d'équipement, le budget de la Défense restait particulièrement vulnérable à de telles formes d'approximations comptables. Il a estimé que la Représentation nationale pouvait contribuer à faire infléchir ces pratiques administratives, ne serait ce qu'en multipliant des remarques appuyées sur ce point. Il a tenu d'ailleurs à souligner que certaines de ces pratiques pourraient définitivement relever du passé si toutes les administrations concernées acceptaient de se réformer dans un souci d'efficacité et de transparence, à l'exemple de ce qui a été réalisé par la DGA, au cours des trois dernières années, au titre de sa réorganisation et des modifications apportées à ses procédures internes.

M. Jean Michel a ensuite indiqué que le montant des enveloppes dévolues aux dépenses en capital s'inscrivait au niveau fixé par la loi de programmation, modifiée par la revue de programmes de 1998, en précisant que cet objectif était atteint avant les transferts de la Défense vers le CEA qui (hors crédits « Marine ») diminuent quelque peu : 6,5 milliards de francs d'autorisations de programme (- 5,9 %) et 5,9 milliards de francs de crédits de paiement (- 4 %). Il a en outre rappelé que la contribution de la Défense au budget civil de recherche développement (BCRD) baissait également pour s'établir à 1,25 milliard de francs (- 16,7 %) : dans ces conditions, les ressources directement dédiées aux équipements bénéficient d'un complément de consolidation. Il a ensuite souligné que le total des crédits de paiement inscrits (titres V et VI) s'élevait à 83,4 milliards de francs soit une progression de 1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000, cette légère remontée des moyens étant confortée par la baisse du taux de TVA et la diminution de la contribution au BCRD. Il a également fait remarquer que, pour la seconde année consécutive, les dotations initiales en autorisations de programme étaient supérieures à celles en crédits de paiement, cet écart permettant d'espérer un effort particulier en faveur du développement et de la fabrication des grands équipements.

Puis, M. Jean Michel a évoqué les principales actions prévues en matière d'équipement (développement et fabrication) :

- en premier lieu, la Marine obtient la mise en _uvre de deux programmes majeurs nécessaires au renouvellement de sa flotte : la réalisation de deux frégates Horizon et de 2 NTCD (nouveaux transports de chalands de débarquement) se voit consacrer, au total, 5,3 milliards de francs d'autorisations de programme et quelque 2,5 milliards de crédits de paiement. A ces chiffres doivent être ajoutés environ 500 millions de francs en autorisations de programme et un montant du même ordre de grandeur en crédits de paiement, destinés à financer le programme de protection antimissile PAAMS des frégates Horizon ;

- pour sa part, l'armée de l'Air bénéficie de la confirmation de la commande de 12 Rafale et de moyens de reconnaissance de la nouvelle génération pour un total d'environ 7,7 milliards de francs en autorisations de programme et de 4,5 milliards en crédits de paiement. Elle bénéficie également de 1,27 milliard de francs d'autorisations de programme et de 791 millions de crédits de paiement pour poursuivre la réalisation du système de commandement et de conduite des opérations aériennes ;

- enfin, l'armée de Terre voit principalement confirmer son programme de livraison des chars Leclerc et des munitions qui leur sont destinées (y compris celles de cinq chars de ce type en version dépanneurs) ainsi que de 20 AMX 10 rénovés. En 2001, la commande de 52 nouveaux chars Leclerc et de leurs munitions est prévue ainsi que, par ailleurs, celle de 100 systèmes de transmission RITA en version valorisée ;

- enfin, s'agissant des dépenses spatiales, une relance des programmes est possible avec près de 3,1 milliards d'autorisations de programme consacrés principalement aux programmes Syracuse et Hélios II (2,7 milliards en crédits de paiement), ce secteur ayant toutefois subi, au cours de l'exécution 2000, une amputation de près des deux tiers de ses dotations d'autorisations de programme.

M. Jean Michel a, par ailleurs, estimé que des inquiétudes et quelques incertitudes devraient être levées. A cet égard, il a évoqué, en premier lieu, les crédits destinés à la recherche et notamment aux « études amont », déjà fortement atteints par des réductions en exécution 2000, qui ne bénéficiaient pas d'un soutien financier majeur en 2001, dès lors que les autorisations de programme en leur faveur baissent de 2,1 % à 2,9 milliards de francs. Le soutien à des programmes de moyen et long terme nécessitant une continuité de l'effort, la France risquait de perdre de sa compétence et donc de son indépendance vis-à-vis des Etats-Unis mais également de la Grande-Bretagne qui, dans ce domaine, a non seulement rattrapé en 1996 l'effort de la France mais n'a cessé de creuser l'écart en sa faveur. Puis il a souligné l'absence de réponse donnée, à ce jour, à la question des « brouilleurs offensifs » qui font défaut à nos forces, comme en a attesté la crise du Kosovo et de leur éventuel complément par des missiles antiradar.

Concernant la maîtrise du renseignement, il a estimé que de nouveaux programmes devraient être retenus dans la prochaine programmation tant pour la capacité à recueillir l'information à vocation tactique que pour son traitement et sa prise en compte par les systèmes de commandement.

Enfin, il a précisé que trois programmes majeurs étaient toujours marqués par des incertitudes :

- le premier de ces programmes concerne le projet d'avion de transport du futur (ATF) prenant la forme de l'A 400 M développé par Airbus Military Aircraft (AMC), susceptible d'intéresser une dizaine de pays (en incluant les pays nordiques) pour 200 avions au moins. Si aucune mesure n'a été inscrite au titre de ce programme dans le projet de loi de finances pour 2001, le Ministre de la Défense a annoncé que 20 milliards d'autorisations de programme allaient être demandés dans la prochaine loi de finances rectificative pour son lancement. La France et l'Allemagne ont officialisé en 2000 leur choix au Sommet de Mayence : l'engagement français sur 50 avions reste toutefois plus assuré que celui de l'Allemagne portant sur 73 avions, un chiffre a priori élevé par rapport à ses besoins. La France devra consacrer plus de 40 milliards de francs à ce programme couvrant la période 2001-2015 (8,5 milliards au titre du développement). L'ouverture, dès 2000, de près de la moitié des autorisations de programme nécessaires augurera d'une volonté capable de susciter un effet d'entraînement chez nos partenaires : sur 20 milliards, 5 seraient prélevés sur les disponibilités en stocks d'autorisations de programme de chacune des armées, l'armée de l'Air ayant probablement à supporter la charge la plus importante ;

- le deuxième programme sur lequel a insisté le rapporteur pour avis porte sur le missile balistique « M 51 » devant équiper les sous-marins SNLE-NG à l'horizon 2010. Sur les 30 milliards de dépenses, le gouvernement proposait à EADS un premier contrat sur la période 2001-2002 pour lequel 353 millions d'autorisations de programme et 2,3 milliards de crédits de paiement sont inscrits dans le projet de loi de finances au chapitre 51-71 « Forces nucléaires ». Un désaccord sur la durée du premier engagement et le coût global du programme oppose la DGA à EADS, comme la presse s'en est fait l'écho ;

- le troisième programme sur lequel le rapporteur pour avis a appelé l'attention de la Commission concerne le véhicule de combat d'infanterie (VCI), qu'il a jugé absolument nécessaire à l'armée de Terre au regard de l'âge et de la disponibilité de son parc de blindés légers, fortement sollicités par les opérations extérieures. En 2001, ce programme en reste à son stade ultime de configuration (166 millions de crédits de paiement lui sont ouverts). L'échéance de son lancement demeure incertaine, alors qu'après consultation deux industriels ont remis des offres fermes. Les pouvoirs publics ont toutefois utilement incité dans le courant 2000 à un rapprochement entre RVI et Giat-Industries afin de rationaliser la conception et la production des blindés légers.

Plus généralement, le rapporteur pour avis a ajouté que l'armée de Terre était confrontée à un problème d'usage et d'entretien de ces matériels courants. Sa « surchauffe » d'activité soulignée par l'état-major concernait à la fois les hommes et les matériels dans le cadre des opérations extérieures. L'usure, résultant de l'usage en opération, avait un coût. D'une part, elle contraint parfois pour des matériels âgés à limiter leur capacité (vitesse ou concept d'utilisation) et, d'autre part, elle génère des frais élevés du fait de la multiplication des opérations d'entretien et de rechange. M. Jean Michel a par ailleurs considéré qu'au regard des dotations qui lui sont dévolues, l'armée de Terre n'avait en ces domaines, que de faibles marges de man_uvres, ce qui est également vrai de la situation de son aviation légère et notamment des Puma, eux aussi très sollicités au cours des dernières années.

En conclusion, M. Jean Michel a estimé que le projet de budget pour 2001 poursuivait un objectif de stricte compatibilité des inscriptions aux orientations de la loi de programmation, révisées par la revue des programmes de 1998 mais qu'il subissait les effets du cumul des annulations et des encoches successives. En tout état de cause, il constituait un dernier élément de référence pour les travaux préparatoires de la prochaine loi de programmation qui devra impérativement accroître certains efforts en vue de l'adaptation des moyens des forces au nouveau contexte stratégique. Si la France entend jouer un rôle moteur dans la construction de l'Europe de la Défense, elle se doit de veiller à maintenir le meilleur niveau possible de crédibilité à chacune des grandes composantes de ses dispositifs de dissuasion comme de projection.

Après avoir souligné l'objectivité des analyses du rapporteur, M. Charles Cova a indiqué qu'au regard d'un objectif de 89 milliards de francs qui correspondrait aux critères définis par la loi de programmation, le projet de loi de finances n'attribuait que 83,4 milliards de francs aux dépenses en capital. Il s'est ensuite inquiété des possibilités d'augmenter dans ces conditions les durées d'activité de certains matériels. Il s'est également déclaré préoccupé d'une détérioration des conditions d'entraînement des forces due au renchérissement des carburants mais aussi à un taux très faible de disponibilité opérationnelle de nombreux matériels. Dans un contexte qualifié par les responsables militaires de « surchauffe » d'activités, cette situation lui est apparue être à l'origine du nombre élevé de non-réengagements au terme du premier contrat. Après avoir exprimé une inquiétude grandissante quant aux moyens, aux possibilités d'entraînement et à la capacité de projection des armées, M. Charles Cova a indiqué que le groupe RPR voterait contre les crédits d'équipement du projet de budget de la Défense.

M. Robert Poujade a remercié le rapporteur pour la qualité et l'objectivité de ses observations, en estimant que la comparaison de l'évolution des crédits d'équipement en France et au Royaume-Uni était dangereusement éloquente. Il a jugé que l'état des armées paraissait atteindre un point de rupture, que confirmaient d'ailleurs certaines des observations formulées par les chefs d'état-major. Il a considéré également que les armées se trouvaient, pour leur équipement, dans une situation dangereuse marquée par de lourdes incertitudes. Estimant que cette situation appelait la vigilance de la Commission, il a jugé qu'un redressement des crédits d'équipement militaire s'imposait. Il a fait part, pour ces motifs, de son opposition aux crédits d'équipement du ministère de la Défense pour 2001.

M. Jean Michel a considéré que certaines contraintes en matière de passation des marchés ainsi que les modalités du contrôle financier effectué par le Ministère de l'Economie des Finances et de l'Industrie, avaient pour conséquence de ralentir le rythme et le coût d'exécution des programmes. Par ailleurs, il a indiqué qu'en Grande-Bretagne, à la différence de la France, la totalité des crédits votés était intégralement exécutée en conformité avec les objectifs de dépenses arrêtés par le Parlement.

La Commission a alors émis un avis favorable à l'adoption des crédits d'équipement du ministère de la Défense pour 2001, les groupes RPR, UDF et DL votant contre et le groupe communiste s'abstenant.

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La Commission a ensuite examiné les crédits des Forces terrestres pour 2001, sur le rapport de M. Jean-Claude Sandrier, rapporteur pour avis.

M. Jean-Claude Sandrier, rapporteur pour avis des crédits de l'armée de Terre, a rappelé que l'exercice budgétaire 2001 constituerait la cinquième annuité de la loi de programmation militaire et que les forces terrestres n'avaient plus que deux ans pour parvenir à se passer complètement des derniers appelés qui formaient, il y a à peine quatre ans, 60 % de ses effectifs.

Insistant sur l'aspect spectaculaire du changement accompli en quatre années, M. Jean-Claude Sandrier a indiqué que 85 % des mesures lourdes de la professionnalisation avaient déjà été menées à bien, que le nombre d'appelés avait été divisé par trois et celui des engagés multiplié par deux. Il a rappelé que, pendant cette profonde transformation, les forces terrestres n'avaient pas cessé d'être sollicitées pour des interventions extérieures (Balkans, Timor) ou intérieures (tempête, marée noire, bogue de l'an 2000, Vigipirate...), au cours desquelles elles ont fait preuve d'un professionnalisme et d'une efficacité remarquables.

Le rapporteur pour avis a indiqué que le projet de budget des forces terrestres pour 2001 s'élèverait à 48,5 milliards de francs de crédits de paiement, en diminution de seulement 0,6 %.

Il a précisé que le titre III, doté de 30 932 millions de francs enregistrait une légère baisse de 0,8 %, ne remettant pas en cause, selon les propos mêmes du chef d'état-major, le Général Yves Crène, les objectifs de la loi de programmation militaire. Constatant que les charges en personnel continuaient à croître atteignant désormais 81,6 % du titre III, il a souligné que les mesures incitatives au départ des cadres connaissaient un succès tel que la réduction des effectifs de sous-officiers se poursuivait conformément aux prévisions et que, pour les officiers, le format requis pour 2002 était atteint dès cette année, avec dix-huit mois d'avance.

M. Jean-Claude Sandrier a constaté que le recrutement des engagés volontaires continuait à s'effectuer de manière satisfaisante, même si le nombre de candidats diminuait régulièrement pour atteindre, par poste, 1,3 à 1,4 candidat chez les hommes et 3 à 4 chez les femmes. Il a considéré que, lorsque tous les emplois seront pourvus, d'ici deux ans, et lorsqu'il ne s'agira plus que de remplacer les départs, le situation sera certainement moins tendue, précisant que le taux de renouvellement des contrats, qui dépasse parfois 80 % était de ce point de vue assez encourageant.

Il a salué le civisme et le sérieux des derniers conscrits qui effectuent leur service militaire, relevant que 4 500 postes d'appelés supplémentaires seraient supprimés par anticipation en 2001 pour ajuster les emplois budgétaires à la ressource prévisible.

Puis, il a insisté sur la situation préoccupante des personnels civils dont seulement 26 300 postes sur 30 800 sont actuellement pourvus, ce qui représente un déficit de 15 % environ. Il a indiqué que l'objectif de 31 089 civils en 2001 serait difficilement atteint, malgré le recrutement d'environ 2 000 personnes à l'automne, insistant sur la nécessité de prendre des mesures vigoureuses pour éviter que les effectifs civils de l'armée de Terre soient revus à la baisse à l'horizon 2002 comme le font craindre certains projets.

M. Jean-Claude Sandrier a insisté sur la nécessité d'obtenir des dérogations afin que des ouvriers d'Etat puissent être affectés à des postes sur lesquels leur statut ne leur permet habituellement pas d'être affectés. Il a demandé ensuite que soient transformés des postes vacants d'ouvriers d'Etat en postes d'ouvriers fonctionnaires. Il a souhaité enfin que des dérogations soient accordées pour que les régiments qui se trouvent dans les situations les plus difficiles puissent recruter localement les civils qui leur font défaut. Le recrutement d'anciens engagés volontaires serait d'ailleurs de nature à faciliter leur reconversion tout en fournissant aux régiments des personnels civils connaissant bien le milieu militaire.

M. Jean-Claude Sandrier a ensuite indiqué que les crédits consacrés au fonctionnement, hors alimentation, augmenteraient de 70 millions de francs en 2001, soit une hausse de 1,5 %, se félicitant que le nombre de jours d'activité, actuellement de 73 par an, puisse passer à 80. Il a toutefois reconnu que ce chiffre situait les forces terrestres françaises en retrait par rapport à celles du Royaume-Uni et des Etats-Unis, à l'exception de l'ALAT, arme entièrement professionnalisée et dont l'entraînement est déjà satisfaisant.

Puis, il a signalé que les crédits dévolus au fonctionnement courant, hors activité, restaient très contraints, même si la réduction du format permettait de diminuer mécaniquement certaines dépenses. Il a regretté que les crédits consacrés au carburant, à l'acquisition de matériels informatiques et de télécommunications, à l'entretien du patrimoine immobilier, à la reconversion et au recrutement soient encore insuffisants, exprimant ses réserves à l'égard de chapitres pour lesquels il paraît acquis d'avance qu'un rattrapage sera nécessaire en cours d'exercice.

Abordant l'examen des crédits du titre V, M. Jean-Claude Sandrier a indiqué que les retards enregistrés en début de loi de programmation ne se creusaient plus et avaient même tendance à se résorber, l'utilisation d'autorisations de programme antérieures non consommées permettant de combler des insuffisances en termes de commandes de matériel.

Il a cependant noté que les crédits de paiement diminuaient de 2,6 % en francs constants et a mis en garde contre un éventuel manque de disponibilités qui empêcherait l'armée de Terre d'honorer toutes ses factures. Les autorisations de programme, de leur côté, correspondent au profil de la loi de programmation, même si elles sont en retrait de 4,8 %.

Détaillant quelques programmes d'équipement, il a indiqué que la faiblesse du taux de disponibilité de certains matériels était moins due à un manque de ressources budgétaires qu'à une gestion des marchés de pièces détachées perturbée par la réorganisation complète des établissements du matériel intervenue en 1999. Il a par ailleurs souligné l'excellence du comportement du char Leclerc dont l'armée de Terre ne cesse de louer les qualités, souhaitant que la commande des derniers chars puisse être passée de manière anticipée pour des raisons industrielles. Il a rappelé l'urgence de pourvoir au remplacement du vieil AMX 10 P par le véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI), affirmant sa préférence pour le choix du même constructeur que celui du Leclerc, à savoir Giat-Industries.

Il a fait part de son inquiétude sur un éventuel abandon du missile antichar de troisième génération de moyenne portée (AC 3G MP), après le retrait des partenaires britannique et néerlandais. Il a souligné que l'abandon de ce missile priverait les forces terrestres d'une amélioration de leurs capacités antichars mais aussi l'industrie française et européenne d'un produit disposant d'un fort potentiel d'exportation, puis il a insisté sur la nécessité d'apporter une attention plus grande à la pérennité et au développement de l'industrie d'armement, garante des choix stratégiques de notre pays et élément essentiel du développement des coopérations européennes.

Enfin, insistant sur l'effort remarquable d'adaptation accompli par l'armée de Terre depuis le début de la loi de programmation, il s'est déclaré conscient des difficultés que peuvent rencontrer ses personnels dans cette phase de transition tout en exprimant sa confiance dans leur capacité à atteindre les objectifs fixés. Il a alors proposé à la Commission de donner un avis favorable aux crédits de l'armée de Terre, sous réserve que soient prises en compte les remarques présentées dans son rapport.

Tout en s'associant aux propos du rapporteur pour avis sur le professionnalisme et l'efficacité des personnels de l'armée de Terre, M. Robert Poujade a indiqué que les membres du groupe RPR voteraient contre les crédits des forces terrestres. Il a à ce propos souligné qu'en reconnaissant l'ampleur de l'effort consenti par l'armée de Terre pour mener à bien sa transformation, il n'en mesurait que plus les contraintes de nature budgétaire qui lui étaient imposées.

M. Guy-Michel Chauveau a fait ressortir le succès de l'action conduite pour parvenir au format prévu pour la programmation sans mesure de dégagement des cadres. Il a jugé que cette gestion réussie des effectifs militaires constituait à elle seule un motif d'approbation des crédits des forces terrestres.

La Commission a alors émis un avis favorable à l'adoption des crédits des Forces terrestres pour 2001.

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