Comptes rendus de la commission de la défense nationale et des forces armées : Mercredi 8 novembre 2000(Séance de 10 heures)

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 16

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 8 novembre 2000
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Paul Quilès, Président

SOMMAIRE

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· Projet de loi de finances pour 2001 (n° 2585) :

Comptes spéciaux du trésor (M. Loïc Bouvard, rapporteur pour avis)

La Commission a examiné les articles 37, 38, 39 et 40 du projet de loi de finances pour 2001 relatifs aux comptes spéciaux du Trésor, sur le rapport de M. Loïc Bouvard, rapporteur pour avis.

M. Loïc Bouvard, rapporteur pour avis, a rappelé que la présentation d'un avis budgétaire sur les comptes spéciaux du Trésor permettait à la Commission de dresser un bilan du fonctionnement des services industriels et des entreprises publiques de l'armement ainsi que d'examiner les réformes destinées à en améliorer la productivité.

S'attachant à définir le champ de son avis, il a précisé qu'il portait sur les quatre comptes de commerce retraçant les opérations industrielles et commerciales des services publics de l'Etat gérés par le ministère de la Défense ainsi que sur les mouvements du compte d'affectation spéciale 902-24 qui concernent plus particulièrement les entreprises publiques de l'armement. Il a alors décrit les caractéristiques de ces comptes en rappelant leurs règles dérogatoires par rapport aux principes classiques du droit budgétaire.

Il a ensuite présenté les grandes lignes de l'évolution des comptes de commerce gérés par le ministère de la Défense dans le projet de loi de finances pour 2001.

Après avoir fait état de la baisse de 23 % des dépenses prévisionnelles du compte 904-01 « subsistances militaires », qui s'établissaient à 400 millions de francs, il a précisé que cette baisse reflétait principalement les effets de la professionnalisation des armées sur la gestion des stocks de vivres par le Commissariat de l'armée de Terre.

Evoquant l'accroissement de 2,5 %, à 1,67 milliard de francs, des crédits du compte 904-03 « exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de l'Etat », il a indiqué qu'il traduisait le maintien à niveau des prestations du service de la maintenance aéronautique.

Il a ensuite souligné la diminution de 4,3 %, à 10,86 milliards de francs, des moyens budgétaires du compte 904-05 « constructions navales de la marine militaire », mettant en exergue qu'elle résultait du tassement général de l'activité de DCN aujourd'hui devenue service à compétence nationale. Il a fait valoir que cette évolution ne devait pas occulter le fait qu'avec un tel volume d'affaires, DCN demeurait le compte de commerce de la Défense présentant les enjeux industriels, sociaux et financiers les plus importants, même si, comme la Cour des Comptes l'a souligné, les activités de DCN ne correspondent pas totalement à la définition de l'article 26 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Le rapporteur pour avis a enfin mentionné l'augmentation de 26 %, à 3 milliards de francs, des crédits du compte 904-20 « approvisionnement des armées en produits pétroliers », observant que son évolution était liée aux opérations extérieures des armées et, à un moindre degré, à l'augmentation anticipée des cours du pétrole. Il s'est toutefois inquiété de ce que cette hausse des crédits gérés par le service des essences des armées ne permette pas de faire face aux conséquences du renchérissement actuel des carburants. Il a souligné à cet égard que le projet de loi de finances pour 2001 se fondait sur l'hypothèse d'un baril de pétrole à 20 dollars et d'une parité du dollar à 6,5 francs, alors que les cours actuels se situent plutôt aux alentours d'un baril de pétrole à 30 dollars et d'une parité du dollar à 7,5 francs.

Abordant dans un second temps les opérations retracées par le compte 902-24, M. Loïc Bouvard a souhaité plus particulièrement insister sur la situation de Giat Industries et sur celle d'EADS. Il a fait observer que la société nationale d'armement terrestre avait été recapitalisée à hauteur de 17,45 milliards de francs depuis sa création. Relevant qu'aucun transfert de fonds publics n'avait eu lieu en sa faveur depuis 1999, il a souligné que de nouveaux besoins de l'ordre de 2 milliards de francs devraient être couverts d'ici l'automne 2001. S'agissant d'EADS, il a indiqué que la cession par l'Etat d'une fraction de sa participation, conformément aux accords passés avec Daimler Chrysler et SEPI dans le cadre de la fusion d'Aérospatiale-Matra avec DASA et CASA, s'était traduite par une recette nette de 7,2 milliards de francs environ.

Après cette présentation, M. Loïc Bouvard a souhaité faire porter ses remarques sur le processus de recomposition de l'industrie aéronautique à l'échelle européenne, l'avenir de la construction navale militaire française en Europe et les difficultés de Giat Industries.

Après avoir estimé que le Gouvernement avait apporté jusqu'à présent des réponses différentes, pour ne pas dire contradictoires, à ces problèmes, il a souligné qu'ils relevaient désormais tous d'une approche européenne.

Abordant tout d'abord la récente création de la société EADS, dont il a souligné qu'elle avait été rendue possible par la privatisation d'Aérospatiale-Matra en 1999, il s'est réjoui qu'en un délai de deux ans l'essentiel des capacités industrielles européennes de l'aéronautique et de l'espace ait été réuni pour donner naissance à la troisième entreprise mondiale du secteur. Il a ajouté que si BAe Systems ne s'était pas joint à la fusion, l'entreprise britannique était associée à EADS par l'intermédiaire de nombreuses filiales communes, favorisant ainsi l'émergence d'un pôle européen capable de faire face à la concurrence américaine.

Observant que l'Etat n'était plus qu'un actionnaire de référence, il a estimé qu'il ne pouvait plus infléchir les conditions de réalisation des programmes comme par le passé, ce qui avait des conséquences très concrètes s'agissant, par exemple, du renouvellement du missile stratégique M 45 par le M 51.

Il a précisé à ce sujet que les divergences entre l'Etat client et la nouvelle direction de son fournisseur portaient sur une différence initiale de coût de 7,5 milliards de francs. Regrettant que le développement du M 51 accuse déjà un décalage par rapport au calendrier initial, il a estimé que le souci de rentabilité, nécessaire au bon fonctionnement d'une entreprise, ne devait pas avoir pour conséquence de remettre en cause la réalisation d'un équipement aussi essentiel à la défense nationale. Il a néanmoins souligné la nécessité de veiller à ce que l'équilibre financier des programmes ne soit pas bouleversé afin que les industriels retenus puissent consolider leurs filières d'excellence et leurs compétences. Notant que la DGA et EADS semblaient soucieux d'arriver à un compromis sur les coûts avant la fin de cette année, il s'est déclaré confiant dans l'issue de ce différend.

M. Loïc Bouvard a ensuite mis en exergue le droit de veto que l'Etat conserve sur les alliances structurelles, l'évolution du capital et les restructurations du nouveau groupe. Il a également observé que l'Etat contrôlait le devenir de l'activité relative aux missiles balistiques. Il en a déduit que les interrogations d'ordre patrimonial relatives à la création d'EADS s'en trouvaient relativisées.

Le rapporteur pour avis a alors estimé que le volontarisme du Gouvernement dans le domaine de l'industrie aéronautique et spatiale, qu'il a jugé méritoire, contrastait fortement avec le manque d'ambition d'une réforme de la Direction des constructions navales militaires qui ne desserrait que faiblement son carcan statutaire. Il a jugé qu'à l'heure où l'avenir de la construction navale militaire se décide, la transformation de sa direction en service à compétence nationale ne saurait être perçue autrement que comme une étape vers un changement plus profond.

A l'appui de son appréciation, il a remarqué que cette réforme avait certes permis de dissocier DCN de la DGA, mais qu'elle ne supprimait pas les sérieux handicaps qui continuent à gêner le fonctionnement des constructions navales militaires. Il a précisé, en premier lieu, que l'organisation en service à compétence nationale ne résolvait pas certaines difficultés de gestion des ressources humaines et maintenait l'assujettissement des activités de DCN au code des marchés publics, dont le formalisme est contraire à la bonne exécution des contrats à l'exportation, quand il n'empêche pas tout simplement leur conclusion en rendant impossible toute compensation industrielle (offset). Il a ajouté, en second lieu, que le régime de compte de commerce ne favorisait pas les partenariats industriels européens pourtant nécessaires, relevant que DCN ne disposait pas de la personnalité juridique qui lui permettrait de nouer des alliances structurelles et que, de surcroît, les options alternatives telles que la société commune avec Thomson-CSF n'avaient ni la vocation, ni les moyens de remédier à cette situation.

Il a estimé que la question n'était donc pas de savoir s'il fallait changer le statut de DCN, mais jusqu'où et dans quels délais le réformer. Devant l'urgence de la situation et les choix retenus par le Gouvernement, il s'est prononcé en faveur du statut de société de capitaux.

Après avoir justifié cette réforme par son intérêt industriel et commercial, il a ajouté qu'elle n'était pas irréaliste étant donné qu'à l'horizon 2002-2003, date à laquelle elle pourrait devenir effective, la modernisation en cours du fonctionnement interne de DCN aura porté ses fruits. Il a estimé que, conjuguées à une résorption des sureffectifs et à une reprise d'activité liée notamment aux commandes des NTCD et des frégates Horizon ainsi qu'aux carénages des sous-marins nucléaires, les mesures d'amélioration de la gestion de DCN devraient créer les conditions favorables au succès d'une réforme statutaire. Il a également considéré que, dans l'hypothèse où DCN deviendrait une société, le législateur pourrait toujours préserver une partie des statuts des personnels en vigueur tout en veillant à maintenir une certaine cohérence dans la gestion des ressources humaines.

M. Loïc Bouvard a souhaité terminer sa présentation de l'évolution du secteur public de l'armement, en évoquant les perspectives d'avenir de Giat Industries. Exprimant sa vive inquiétude devant l'isolement stratégique dans lequel se trouve cette société nationale, il a souligné les difficultés auxquelles se heurtaient toutes les discussions d'alliances européennes dans le secteur de l'armement terrestre. Puis il a observé que l'industrie de ce secteur se trouvait fragilisée en Europe, notamment du fait de son morcellement. Il a alors estimé que, malgré ses difficultés, Giat Industries restait l'un des principaux industriels européens de l'armement terrestre. Se réjouissant que des partenariats ne soient pas exclus, notamment avec Renault Véhicules Industriels pour la réalisation du programme de véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI), il a émis le v_u que cette démarche, si elle se confirme, préfigure une véritable restructuration de l'industrie française des blindés légers. Il a alors jugé qu'un rapprochement européen en serait la suite logique, mais que pour cela l'Etat actionnaire devait appuyer les efforts de la direction de l'entreprise publique pour mettre en valeur ses activités viables, notamment la production de blindés, seules susceptibles d'être adossées à des partenaires.

Concluant son intervention, il a indiqué qu'il était conduit à porter, comme l'année passée, un jugement nuancé sur la pertinence et sur le mode de fonctionnement des comptes spéciaux du Trésor.

S'agissant du compte d'affectation spéciale 902-24, il a exprimé son adhésion aux modalités patrimoniales de la création d'EADS, opération dont il a jugé que la dimension stratégique n'était pas contestable. En revanche, il a renouvelé son souhait qu'un lien durable soit établi entre la société Giat Industries et Renault Véhicules Industriels voire, ultérieurement, d'autres partenaires européens capables d'en préserver la compétence, Krauss Maffei et Rheinmetall notamment.

En ce qui concerne les quatre comptes de commerce gérés par le ministère de la Défense, il a constaté que leur régime juridique restait justifié pour trois services industriels de l'Etat, mais non pour DCN, dont l'actuelle organisation en service à compétence nationale ne lui a pas paru suffisante pour assurer l'essor et l'avenir de la construction navale militaire française dans une Europe de l'armement en gestation. Il s'est alors prononcé en faveur d'une transformation de DCN en société de capitaux ouverte aux participations de partenaires européens tels que HDW, Fincantieri ou Bazan, d'ici au début de l'année 2003, date à laquelle les réformes engagées donneront des résultats tangibles.

Il a alors invité la Commission de la Défense à donner un avis défavorable à l'adoption des articles du projet de loi de finances relatifs aux comptes spéciaux du Trésor.

Le Président Paul Quilès a fait observer que, s'il était nuancé dans son analyse, le rapporteur l'était moins dans sa recommandation finale.

M. Jean-Yves Le Drian a souligné que le Gouvernement s'était engagé, lors de la décision de transformer les constructions navales militaires en service à compétence nationale, à adapter aux nécessités de son fonctionnement les dispositions du code des marchés publics qui lui étaient applicables. Il a rappelé que, à l'occasion de l'examen des crédits de la Marine pour 2001, la Commission s'était émue du retard pris dans cette adaptation et qu'elle avait adopté une observation pour demander qu'il y soit procédé à brefs délais. Il a, de même, noté que l'alliance entre DCN-I et Thomson-CSF, dont la conclusion était présentée depuis plusieurs mois comme imminente, n'était toujours pas concrétisée aujourd'hui. Il a enfin estimé que les modalités d'évolution de la DCN auraient dû s'inspirer de la démarche adoptée pour France Télécom et dit sa crainte que la France ne soit pas au rendez-vous des restructurations navales en Europe, en dépit de capacités techniques excellentes.

Rejoignant l'analyse de M. Jean-Yves Le Drian sur la DCN, M. Arthur Paecht a souligné qu'aucune véritable clarification n'avait été apportée au système des comptes de commerce, l'obscurité demeurant en ce domaine. Il a estimé qu'à l'obscurité traditionnelle de ces comptes, qui représentent un moyen d'échapper aux règles, d'annualité notamment, du droit commun budgétaire et qui constituent une entrave pour le contrôle du Parlement, s'était ajouté un nouveau facteur d'opacité, lié à l'adossement de DCN, service à compétence nationale, à une entreprise privée. Il a jugé par conséquent que, contrairement à l'objectif annoncé d'améliorer le contrôle de la gestion des services industriels de l'Etat fonctionnant sous le régime du compte de commerce, on aboutissait à davantage d'obscurité avec les mêmes obstacles pour le contrôle parlementaire. Il a alors proposé que la Commission réfléchisse sérieusement à l'utilité et à l'efficacité de la technique des comptes de commerce pour la gestion des activités industrielles de la Défense, ajoutant qu'il considérait pour sa part, qu'elle n'apportait ni cohérence ni transparence. Il a rappelé enfin qu'il s'agissait là d'une question débattue à l'Assemblée nationale depuis deux décennies au moins.

M. Charles Cova a interrogé le rapporteur sur les véritables raisons qui avaient conduit à l'échec du rapprochement entre Giat Industries et ses partenaires européens.

M. Jean-Noël Kerdraon a relevé les regrets exprimés par le rapporteur à propos de la lenteur du processus d'évolution de DCN, dont il a rappelé qu'il avait été engagé au mois de mai 1999. Il a toutefois souligné que l'on pouvait constater de véritables changements dans l'état d'esprit des personnels et dans les modalités de fonctionnement des établissements. Il a à ce propos fait remarquer que DCN tendait vers un niveau d'effectif compatible avec son plan de charge. Il a néanmoins souligné qu'il restait nécessaire de passer à l'étape permettant à DCN de disposer d'un statut adéquat pour nouer de véritables alliances industrielles.

Etablissant un parallèle entre la situation de DCN et celle de Giat Industries, M. René Galy-Dejean a demandé si une commande nationale importante comme celle d'un deuxième porte-avions n'était pas nécessaire pour préserver l'avenir des chantiers navals militaires, faute de perspectives d'exportation suffisantes.

M. Arthur Paecht a observé que l'incidence, sur le plan de charge de DCN, de l'inscription d'un deuxième porte-avions dans la future programmation militaire serait largement fonction du moment et de la nature du choix fait pour la propulsion de ce nouveau bâtiment.

M. Loïc Bouvard a apporté les éléments de réponse suivants :

- DCN fait preuve d'une réelle transparence à l'égard du contrôle parlementaire. Pour ce qui concerne les effectifs, il est prévu de passer du niveau actuel de 15 000 emplois à celui, plus adapté aux perspectives d'activité, de 13 200. Néanmoins les évolutions, tout en étant bien orientées, restent lentes. L'assouplissement des dispositions du code des marchés publics promis par le Gouvernement n'est pas encore intervenu. Même si cette réforme était mise en _uvre dans les mois qui viennent, elle ne réglerait pas pour autant tous les problèmes liés au statut de service industriel d'Etat, pour ce qui concerne notamment les achats d'urgence ou l'impossibilité de négocier des compensations industrielles.

Le statut d'EPIC apparaissant à présent dépassé, il conviendrait de s'orienter vers un régime juridique de société de capitaux qui permettrait à DCN, qui fabrique d'excellents produits, de donner la pleine mesure de ses compétences. Actuellement, malgré ses capacités technologiques, DCN ne peut pas passer d'accords au niveau européen pour se renforcer ;

- c'est le fait que Giat Industries soit possédé à 100 % par l'Etat qui freine toute possibilité d'alliance. Par ailleurs, il s'agit désormais d'une entreprise de taille moyenne avec un chiffre d'affaires de l'ordre de 5 milliards de francs, positionnée sur un marché européen très émietté, au contraire du marché américain. Cette situation doit conduire Giat Industries à poursuivre sa mutation ;

- à l'exception des constructions navales militaires, le régime du compte de commerce convient tout à fait aux trois autres activités de défense concernées. Dans sa volonté de faire évoluer DCN, le Gouvernement se heurte à des contraintes sociales mais aussi sans doute à des obstacles d'ordre idéologique. L'évolution vers la société de capitaux est pourtant indispensable pour faire face à la concurrence ;

- les situations de Giat Industries et de DCN ne sont pas comparables. Si Giat Industries accumule des résultats très négatifs, DCN bénéficie d'une position concurrentielle plus favorable, même si des pertes sont parfois enregistrées sur certains contrats. Les efforts entrepris par sa direction permettent actuellement à DCN de mieux évaluer ses coûts et de proposer des devis plus réalistes. Il est donc permis d'être optimiste pour son avenir, à condition que sa structure statutaire soit modifiée.

Le Président Paul Quilès a estimé que la Commission ne pouvait que rejoindre le rapporteur sur la plupart de ses analyses, qu'il a jugées pertinentes. Il a toutefois fait observer, s'agissant des recommandations à adopter, qu'un certain nombre de contraintes et d'obligations devaient être prises en compte. Il a fait valoir qu'aucun gouvernement n'avait trouvé de solution satisfaisante pour Giat Industries, ainsi qu'en témoignait la persistance, rappelée par le rapporteur, des problèmes de rentabilité rencontrés par cette entreprise. Les négociations en cours en vue d'un rapprochement avec Renault Véhicules Industriels lui paraissant offrir la seule perspective d'évolution vers une situation financièrement acceptable, il a émis le v_u qu'elles aboutissent rapidement. Estimant que les questions soulevées par DCN étaient plus compliquées, il a souligné que, si le climat de l'entreprise avait changé, un certain nombre de réformes nécessaires n'avaient pas encore abouti. Il a à ce propos fait valoir que la réforme d'une administration intervenant dans le domaine industriel supposait la prise en compte de réalités, notamment humaines, qu'on ne pouvait ignorer et qu'en ce domaine, la seule considération de ce qui était économiquement souhaitable ne suffisait pas. Il a alors proposé que la Commission émette un avis favorable à l'adoption des comptes spéciaux du Trésor mais qu'elle fasse également part au Ministre de la Défense de l'urgence des réformes à mener à bien pour permettre notamment l'adaptation de DCN à ses conditions d'activité.

Sous réserve de ces observations, la Commission a alors émis un avis favorable à l'adoption des articles 37, 38, 39 et 40 du projet de loi de finances pour 2001 relatifs aux comptes spéciaux du Trésor, les membres des groupes DL, RPR et UDF votant contre.

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