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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 4

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 6 octobre 1999
(Séance de 11 heures)

Présidence de M. Paul Quilès, Président

SOMMAIRE

 

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- Audition de M. Jean-Yves Helmer, Délégué général pour l'Armement, sur le projet de loi de finances pour 2000

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La Commission a entendu M. Jean-Yves Helmer, Délégué général pour l'Armement, sur le projet de loi de finances pour 2000.

Accueillant M. Jean-Yves Helmer, le Président Paul Quilès a rappelé que les services de la délégation générale pour l'armement (DGA) poursuivaient une réforme profonde de leurs structures et de leurs méthodes, notamment comptables et budgétaires, et procédaient parallèlement à une adaptation rigoureuse de leur format et à une rénovation de leurs liens avec les entreprises. Il a fait observer que ces transformations avaient déjà produit leurs fruits avec des réductions sensibles du coût des matériels acquis par la Défense et une nette amélioration du rythme des engagements de crédits. Il a ajouté que, tout en faisant face à ces nombreux défis, la DGA participait également à la rénovation des structures et des méthodes de la coopération européenne en matière d'armement.

Le Délégué général pour l'Armement a tout d'abord présenté un bilan de l'activité de la DGA pour l'année 1999. Il a rappelé les bons résultats de la gestion 1998, qui s'était caractérisée par un niveau d'engagements de 64,5 milliards de francs, par une consommation satisfaisante des crédits de paiement, attestée par un taux d'exécution budgétaire de 96 %, et par un assainissement de la situation financière. Il a indiqué qu'en 1999, la consommation totale des crédits de paiement augmenterait de 4 milliards de francs par rapport à 1998, pour s'établir à 59 milliards de francs, et que la DGA visait, pour ce même exercice, un niveau d'engagement de crédits de 78 milliards de francs, dont 30 % pour des commandes globales, qui pourraient représenter, en fin d'année, un volume de 23 milliards de francs.

S'agissant du déroulement des programmes, M. Jean-Yves Helmer l'a jugé relativement satisfaisant tant pour les programmes nationaux que pour ceux conduits en coopération. Il a estimé que les difficultés techniques rencontrées par le porte-avions Charles de Gaulle n'étaient pas anormales à ce stade et qu'elles avaient fait l'objet, depuis le début de l'année, des traitements appropriés. Les difficultés liées à l'abandon de la coopération trilatérale sur le programme Horizon ont trouvé une issue, la France et l'Italie étant parvenues à un accord sur la définition de la frégate. Quant à l'OCCAR (organisme conjoint de coopération en matière d'armement), il devrait prochainement être doté de la personnalité juridique, dès lors qu'auront été ratifiés les traités lui donnant un statut d'organisation internationale. Pour l'heure, l'OCCAR gère 7 programmes (missiles Hot, Milan et Roland, système de drone de reconnaissance télépiloté Brevel, hélicoptère Tigre, radar de contre-batterie Cobra, famille de systèmes sol-air futurs FSAF), qui représentent un volume financier global restant à dépenser de l'ordre de 115 milliards de francs. Il dispose d'un effectif de 136 personnes pour remplir sa mission.

Le Délégué général pour l'Armement a, par ailleurs, souligné que les actions de modernisation de la DGA et de réduction des coûts se poursuivaient. Ainsi, plus de 50 milliards de francs de réduction de coûts ont d'ores et déjà été acquis sur les programmes ; l'objectif de 10 milliards de francs d'économies, fixé pour 1999 pourrait être toutefois difficile à atteindre du fait du décalage intervenu dans le lancement du programme Horizon. En outre, la contractualisation interne est désormais pratiquement achevée entre les équipes de maîtrise d'ouvrage et les équipes prestataires d'activité industrielle ou d'expertise et d'essais. Par ailleurs, la DGA a proposé de réformer les modalités de maintien en condition opérationnelle des bâtiments de la Marine et des aéronefs des trois armées, de façon à clarifier les responsabilités en la matière et à permettre d'assurer dans les meilleures conditions la disponibilité des matériels ; ainsi, des organismes mixtes devraient être créés entre la DGA et les états-majors sous la responsabilité de ces derniers. La mise en place d'un service de soutien de la Flotte devrait être effective au premier semestre de l'année 2000 ; celle d'un service de maintenance des matériels aéronautiques, plus complexe, devrait suivre, après les évolutions d'organisation nécessaires dans les états-majors concernés.

M. Jean-Yves Helmer a en outre indiqué que, conformément à son objectif global d'économie, la DGA diminuait elle-même le coût de fonctionnement de sa partie étatique, qui s'établira à 6,8 milliards de francs en 1999, soit une baisse de 15 % depuis 1996. Concourt à cette baisse la réduction des effectifs qui a concerné 1 400 personnes en 1997 et en 1998, les départs devant concerner 900 personnes en 1999. De même, les dépenses de fonctionnement ont été réduites de 30 % en trois ans, passant de 2 à 1,4 milliard de francs. Le regroupement des achats courants, la mise en concurrence systématique, la rationalisation engagée dans le domaine informatique - qui a permis notamment de réduire d'un facteur 7 le nombre d'applications spécifiques - et le resserrement des surfaces occupées, sont les principaux contributeurs de cette baisse. Par ailleurs, la politique de diversification menée par la direction des centres d'essais (DCE) devrait permettre une augmentation de 50 % des recettes générées par les prestations réalisées au profit de clients extérieurs au ministère de la Défense. Enfin, le flux d'investissement annuel de la DGA a été réduit de 20 % en 3 ans, s'élevant en 1999 à 1,2 milliard de francs.

Le Délégué général pour l'Armement a ensuite fait le point sur la santé du secteur industriel de défense. Le chiffre d'affaires de l'industrie française dans le domaine de l'armement s'est élevé à 103,1 milliards de francs en 1998, confirmant ainsi le rétablissement opéré à partir de 1996. Il a noté que cette évolution était essentiellement due aux exportations. Le chiffre d'affaires à l'exportation de l'industrie d'armement s'établit à 41,2 milliards de francs en 1998, le montant des prises de commandes s'élevant à 49,6 milliards de francs, niveau qui n'avait pas été atteint depuis 1992. Il a rappelé que le ministère de la Défense était engagé dans une réforme de son organisation pour la conduite de ses actions internationales. Ainsi, d'une part, un comité international, placé sous la présidence du Ministre, a été mis en place pour coordonner l'action de la direction des affaires stratégiques (DAS), de l'état-major des Armées et de la DGA ; d'autre part, les tâches de promotion des exportations, dévolues à la DGA, ont été séparées des tâches de gestion de procédures de contrôle des exportations, qui reviennent maintenant à la DAS. Enfin, le Délégué général pour l'Armement a indiqué que les effectifs employés dans le secteur industriel de l'armement avaient décru de 3 300 en 1998, après une baisse annuelle moyenne de 10 000 entre 1990 et 1996 et de 6 100 en 1997. Il a précisé que l'ensemble de cette baisse a été supporté en 1998 par la DGA, les créations d'emploi des secteurs en expansion (électronique, informatique, télécommunications) compensant les ajustements opérés dans les secteurs de l'aéronautique ou des armements terrestres.

Abordant ensuite la question des restructurations industrielles, M. Jean-Yves Helmer a rappelé les évolutions projetées dans le capital de Thomson-CSF, caractérisées par la montée d'Alcatel au détriment de la part détenue par l'Etat. Il s'est félicité des orientations de la stratégie internationale de Thomson-CSF, qui va acquérir 50 % de la société australienne ADI, principale entreprise de défense australienne. Il a jugé qu'un modèle industriel européen était en train de se dessiner, reposant sur un ensemble de sociétés transnationales figurant parmi les leaders mondiaux dans leurs métiers respectifs et filiales de grands groupes capables de maîtriser la réalisation des systèmes d'armes. Il a estimé que s'il s'agissait là d'un modèle différent de celui mis en _uvre par les Etats-Unis, il constituait néanmoins une réponse pragmatique et adaptée tenant compte de la situation européenne. Il a ajouté que la France était en bonne position dans le paysage européen, que ce soit dans le domaine des missiles, de l'espace, des hélicoptères, des avions de transport ou de l'électronique.

Il a rappelé qu'au niveau européen avait été signée, le 6 juillet 1998, une lettre d'intention entre l'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Italie, le Royaume-Uni et la Suède, dont l'objectif est de créer un cadre de coopération dans divers domaines touchant à la souveraineté des Etats (sécurité d'approvisionnement, procédures d'exportation, sécurité de l'information, recherche et technologie, traitement de l'information technique, harmonisation des besoins opérationnels), afin de faciliter la restructuration de l'industrie européenne de défense, et plus particulièrement le fonctionnement des entreprises transnationales. Un projet d'accord global doit être élaboré avant la fin de l'année pour harmoniser les dispositions législatives et réglementaires dans chacun de ces grands domaines. Toutefois, des alliances transatlantiques pourraient voir le jour, compte tenu de l'ouverture des Etats-Unis à la perspective de relations d'authentique coopération.

M. Jean-Yves Helmer a alors rappelé que la décision prise par le Gouvernement en mai 1999 de transformer la DCN en service à compétence nationale se situait dans la continuité du plan DCN 2000 et du plan d'entreprise proposé par la DGA et la DCN. L'autonomie de la DCN à l'égard de la DGA permettra notamment de renforcer la démarche de contractualisation et d'engager la DCN à mettre en _uvre ses propres politiques dictées par sa vocation d'industriel. Toutefois, cette réforme doit s'accompagner de mesures facilitant l'exercice d'une activité industrielle : la charte de gestion sur laquelle la DCN s'est engagée conduit à renouveler les méthodes en ce domaine en passant d'une logique de plan de charges à une logique de résultats. Par ailleurs, des études sont en cours en vue d'alléger les contraintes administratives dans l'application du code des marchés publics, dans le domaine de la sous-traitance de certaines tâches administratives et dans la gestion des ressources humaines. Il est en outre essentiel que la DCN approfondisse sa coopération avec d'autres industriels et trouve la capacité de nouer des alliances.

Après avoir rappelé les montants prévus par le projet de budget pour les autorisations de programme (87,5 milliards de francs, soit + 1,7 %) et les crédits de paiement (82,9 milliards de francs, soit - 3,5 %) des titres V et VI, le Délégué général pour l'Armement a souligné la progression significative des autorisations de programme consacrées aux développements (+ 32 % par rapport à 1999) et aux munitions (+ 77 %) en raison des recomplètements rendus nécessaires par les opérations menées au cours du conflit du Kosovo. Le maintien des dotations des études amont à un niveau de 3,6 milliards de francs répond aux inquiétudes qui s'étaient manifestées face aux diminutions passées.

Relevant que, pour la première fois depuis cinq ans, le montant des autorisations de programme dépassait celui des crédits de paiement dans le projet de budget, le Délégué général pour l'Armement a souligné qu'il s'agissait de la conséquence de la politique de commandes globales à laquelle le ministère de l'Economie et des Finances est naturellement associé. Après avoir donné des précisions sur les programmes concernés par les commandes globales depuis 1997 et les montants financiers correspondants, il a indiqué qu'il était prévu de notifier pour 16,3 milliards de francs de contrats de ce type en 2000.

Dans ce schéma, il est cependant nécessaire de mobiliser toutes les autorisations de programme disponibles. Les autorisations de programme nécessaires au lancement du programme ATF n'ont pas été prévues et devront faire l'objet d'un traitement particulier.

Le Délégué général pour l'Armement a alors fait observer que le principe des commandes globales entraîne des variations importantes dans les dotations d'autorisations de programme d'un exercice à l'autre. Ainsi, prenant l'exemple de l'armée de l'Air, il a remarqué qu'il n'est pas étonnant que son volume d'autorisations de programme prévu en 2000 connaisse une diminution sensible, après la commande des 28 Rafale réalisée en 1999 et alors que la nouvelle tranche de cette commande n'interviendra pas avant 2001.

Les besoins en crédits de paiement seront moins importants l'année prochaine, en raison des réductions déjà obtenues sur le coût des programmes, d'un certain retard des engagements, donc des paiements, sans remise en cause des délais de mise en service, et des aléas des programmes internationaux, notamment Horizon dont le lancement a été retardé de 18 mois.

Evoquant rapidement le titre III, M. Jean-Yves Helmer a indiqué que la réduction de 1 % des crédits de fonctionnement de la DGA, hors rémunérations et charges sociales, comprenait un transfert d'activités vers la sous-traitance et ne posait pas de problème particulier.

En conclusion, il a énoncé les priorités que retenait la DGA pour l'année à venir : la poursuite des actions d'optimisation des programmes, la préparation de l'avenir dans le cadre du plan prospectif à 30 ans, la mise en place de l'OCCAR et le suivi du processus de construction de l'Europe de la Défense étant donné ses incidences pour la coopération en matière d'armement, le partenariat avec les industriels, et la préservation de l'avenir de GIAT Industries et de la DCN en favorisant leurs alliances avec des industriels. Enfin, il a souligné que l'action de la DGA dans les régions où elle est implantée, et notamment sa contribution à l'animation du tissu industriel local, seraient renforcées.

Le Président Paul Quilès a tout d'abord demandé au Délégué général pour l'Armement comment il concevait le c_ur de l'activité de la DGA, compte tenu des évolutions récentes. Il a également souhaité avoir des précisions sur l'adéquation des moyens prévus en faveur des études amont, sur les grandes orientations du plan prospectif à 30 ans et sur certains programmes, comme l'ATF, le VCI et le véhicule poste de commandement. Puis, évoquant les conséquences des commandes globales sur les variations des autorisations de programme en loi de finances initiale, il a demandé au Délégué général de préciser comment leur baisse, prévue dans le projet de budget de l'armée de l'Air, était liée à ce phénomène.

M. Jean-Yves Helmer a indiqué que la DGA avait construit un projet qui exprime une ambition ; celle d'être, au c_ur de l'Europe de l'armement, l'acteur reconnu dans la préparation, l'architecture et la fourniture de systèmes de défense. Il lui incombe la responsabilité, aux côtés des états-majors, d'imaginer l'évolution à long terme du système de défense, afin de mettre le pays en situation de disposer des équipements nécessaires le moment venu.

Le travail d'architecture est fondamental dans la mesure où l'on raisonne désormais en termes de systèmes de forces, voire de « systèmes de systèmes » car les systèmes d'armes doivent être interactifs et globaux. En aval, la DGA a un rôle plus traditionnel de conduite des programmes en cours de réalisation.

Par ailleurs, la DGA joue un rôle essentiel dans le développement de la coopération européenne en matière d'armement et assure le suivi de l'industrie et des exportations d'armement.

M. Jean-Yves Helmer, qui a convenu que les études amont avaient régulièrement diminué, au point de devenir pratiquement une variable d'ajustement au sein du titre V, a estimé souhaitable de stabiliser, voire d'augmenter leur part dans le cadre des budgets à venir.

Il a précisé que la préparation de l'avenir s'appuyait sur le plan prospectif à 30 ans, qui étudie par fonctions opérationnelles et dans un cadre interarmées, l'architecture des systèmes d'armes nécessaire dans les trente prochaines années. Le point de départ, certes difficile, est d'imaginer les situations stratégiques qui existeront dans trente ans (Existera-t-il une Europe de la défense ? Quel sera le rôle de l'OTAN ? Comment évoluera la place respective des grandes puissances ? Où voudrons-nous intervenir ?) et de prévoir les équipements nécessaires en fonction des réponses apportées à ces interrogations.

Concernant l'ATF, M. Jean-Yves Helmer a indiqué que trois offres avaient été reçues : l'une émanant de deux sociétés américaines, l'autre d'Airbus et la troisième d'Antonov. Aucun des trois grands pays (France, Allemagne, Royaume-Uni) participant au programme n'a pour l'instant adopté de position officielle. Le coût d'exploitation et l'éventuelle homogénéité de la future flotte de transport militaire, qui pourrait être européenne, seront des éléments déterminants du choix qui devrait intervenir au début de 2000.

Concernant le programme VBCI, les divergences de besoin avec les Britanniques et les Allemands ont conduit la France à se retirer de la version de Véhicule de Combat d'Infanterie fin 1998. La question de la participation de la France à la version de commandement de ce véhicule n'est pas encore définitivement tranchée, du fait notamment du faible rôle dévolu à notre industrie nationale

Pour satisfaire le besoin de l'armée de Terre d'un nouveau véhicule de combat d'infanterie, la DGA a lancé un appel d'offres international. Deux groupements industriels ont répondu : l'un constitué de GIAT Industries, Vickers et Mowag, l'autre de RVI, Panhard et Henschel-Kuka.

Enfin, M. Jean-Yves Helmer a confirmé l'intérêt des commandes globales qui induisent des économies significatives, même si elles contribuent par voie de conséquence à rendre moins lisibles les autorisations de programme ouvertes en loi de finances initiale dont le montant peut fluctuer fortement d'une année sur l'autre. Prenant l'exemple de l'armée de l'Air, il a indiqué que les autorisations de programme engagées pour cette armée avaient connu des évolutions importantes dans les dernières années : 13,9 milliards de francs en 1996, 27 en 1997, 19 en 1998, et sans doute 27 en 1999, tandis que 20 milliards de francs d'autorisations de programme pourraient être engagés pour l'armée de l'Air en 2000, compte tenu des montants inscrits au projet de budget (18,2 milliards de francs). L'essentiel, toutefois, reste que la livraison des commandes s'effectue au moment voulu selon le besoin des forces, ce qui est acquis.

En réponse à une question du Président Paul Quilès sur l'amplitude de ces fluctuations, M. Jean-Yves Helmer a précisé qu'il avait indiqué le montant des autorisations de programme engagées depuis 1996 et a indiqué que les commandes globales jusque là avaient été effectuées en mobilisant les autorisations de programme anciennes et sans emploi, en complément de celles ouvertes en loi de finances initiale.

M. Jean-Noël Kerdraon s'est interrogé sur le choix du sonar embarqué sur le futur hélicoptère NH 90 et s'est inquiété d'un éventuel refus de retenir l'équipement de Thomson-Marconi Systems, pourtant remarquable par sa qualité. Il a ensuite demandé quelle entité industrielle allait être choisie pour la réalisation du NTCD dont la commande avait été initialement annoncée pour 2000, sachant qu'une mise en concurrence des Chantiers de l'Atlantique et de la DCN était en cours. Il a remarqué à ce propos que les perspectives et les chances d'évolution de la DCN étaient directement liées à son plan de charge.

Relevant qu'un volume de crédits de paiement de 1,5 milliard de francs d'autorisations de programme et de 1,8 milliard de francs était destiné dans le projet de budget 2000 aux SNLE, M. Bernard Cazeneuve a demandé quelle serait la ventilation de ces crédits entre le lancement de la réalisation du quatrième SNLE de nouvelle génération et le maintien en condition opérationnelle des autres sous-marins. Revenant sur les restructurations en cours dans le secteur de la construction navale, ainsi que sur le développement rapide d'alliances internationales dans les industries les plus dynamiques, il s'est interrogé sur l'adéquation du calendrier des décisions politiques relatives à la DCN avec ces évolutions. Il a à ce propos souhaité savoir si des alliances européennes étaient possibles sans recapitalisation préalable de DCN-International. Il s'est enfin inquiété des possibilités qu'offrait à la DCN le statut de service à compétence nationale pour faciliter les alliances industrielles, dont l'exposé du Délégué général à l'Armement laissait percevoir l'urgence.

M. Michel Meylan a demandé quelles directions de la DGA seraient plus particulièrement affectées par les diminutions d'effectifs et pour quels nombres de postes. Soulignant que les dotations de la Direction des centres d'essais (DCE) augmenteront, alors que le nombre de ses personnels doit fléchir, il s'est interrogé sur les raisons de ces évolutions. Enfin, constatant que le montant des factures mandatées par la DGA à la fin du mois de juin 1999 représentait 25 % de celui de 1998, il a souhaité savoir quelles mesures étaient envisagées pour rattraper ce retard.

Demandant quel était le bénéfice réel que le statut de service à compétence nationale apporterait à la DCN, M. Jean-Yves le Drian a douté que ce statut lui permette de se positionner favorablement dans le processus de restructuration en cours du secteur de la construction navale. S'interrogeant sur la possibilité de concrétiser la décision interministérielle de principe en faveur de l'assouplissement du code des marchés publics pour les besoins du bon fonctionnement de la DCN, il a souligné que certains blocages des réformes ne sont pas imputables au ministère de la Défense.

M. Jean-Claude Sandrier s'est inquiété du retard pris pour la réalisation du VCI, alors même qu'il était prévisible qu'une coopération n'aboutirait pas, en raison de la grande divergence des besoins exprimés par les différents états-majors concernés. Il a insisté sur les difficultés soulevées par le programme de véhicule poste de commandement qui ne paraît pas correspondre aux besoins de l'armée de Terre. Revenant ensuite sur l'appel d'offres en cours pour la réalisation du VCI, il s'est prononcé en faveur du choix de GIAT Industries, afin de permettre à cette entreprise de rechercher des coopérations industrielles européennes à son avantage. A l'inverse, l'attribution du contrat à des consortiums de deux ou trois industriels européens placerait GIAT Industries dans une situation défavorable, alors qu'il y a urgence à stabiliser son plan de charge.

M. Jean-Yves Helmer, Délégué général pour l'Armement, a apporté les éléments de réponse suivants :

- la DGA a adopté une position ferme à propos du choix du sonar embarqué sur l'hélicoptère NH 90 : l'accord de la France pour la réalisation de ce programme est notamment lié au choix du matériel proposé par Thomson-Marconi Systems pour équiper les hélicoptères français ;

- le NTCD a fait l'objet d'une réflexion amont innovante qui, en réunissant des équipes de la DGA, de la DCN, de la Marine nationale et des fournisseurs, a permis de concevoir un navire dont le coût sera inférieur de 20 % au dernier bâtiment de la catégorie admis en service actif, pour une capacité opérationnelle supérieure. S'agissant de sa réalisation, les discussions approfondies avec la DCN et avec les Chantiers de l'Atlantique ont pour but de rechercher ce que les deux industriels peuvent offrir de meilleur, tout en débouchant sur une association qui permette au site de Brest d'améliorer ses perspectives de plan de charge. La commande du NTCD n'interviendra pas avant fin 2000 ou début 2001 ;

- la DCN doit pouvoir se positionner favorablement dans un paysage industriel évolutif et concurrentiel. Dans la perspective d'alliances structurantes, il est légitime de se demander si DCN International constitue le vecteur approprié de rapprochements internationaux. Par ailleurs, le statut de service à compétence nationale, intermédiaire entre celui d'une administration centrale et d'un service extérieur, a le mérite de renforcer l'autonomie de la DCN par rapport à la DGA. Cette réforme ne portera toutefois ses fruits que si, parallèlement, de nouvelles règles de gestion et de fonctionnement, facilitant l'exercice de son métier d'industriel au sein de l'administration, sont concomitamment appliquées ;

- la réduction des effectifs de la DGA étatique en 2000 (environ 1 000 personnes) devrait concerner principalement la Direction des centres d'essais (DCE), le service de la qualité et l'administration centrale, notamment dans les activités de soutien. Les effectifs autorisés pour 2000 ne sont pas encore définitivement fixés ;

- la réorganisation des systèmes informatiques de gestion comptable et financière de la DGA a entraîné des difficultés de paiement pendant les 5 premiers mois de 1999 au service des programmes aéronautiques. Ces difficultés sont maintenant résolues, et le retard est en passe d'être résorbé puisque 15 milliards de francs ont déjà été versés durant les deux mois d'été, sur les 60 milliards environ prévus pour cette année ;

- le retard pris par le programme VCI n'apparaît pas irrémédiable, sous réserve d'un changement dans les méthodes de développement.

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