C9900037 Compte rendu de la commission de la défense nationale

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 37

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 10 mai 2000
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Paul Quilès, Président

SOMMAIRE

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- Communication sur l'exécution des crédits de la défense au cours des exercices 1998 et 1999 (M. François Lamy, rapporteur d'information)	2
- Information relative à la Commission	7

La Commission a entendu M. François Lamy, rapporteur d'information, sur l'exécution des crédits de la défense au cours des exercices 1998 et 1999.

Le Président Paul Quilès a souligné l'intérêt de la communication de M. François Lamy dans la perspective du débat d'orientation budgétaire qui doit avoir lieu le 16 mai prochain. Il a rappelé à cet égard que l'exécution des budgets de la défense était particulièrement instructive pour juger de leur construction pour les exercices à venir, dans la mesure où elle révélait des caractéristiques qu'il est indispensable de prendre en compte au stade de la loi de finances initiale : d'une part, des tensions sur le titre III dues à la fois au processus de professionnalisation et à la nécessité d'intégrer le financement des opérations extérieures et d'autre part, une certaine difficulté à consommer les crédits d'équipement. Il a précisé que les données relatives à l'exercice 1999 n'étant pas encore complètement disponibles, M. François Lamy envisageait d'établir dans le courant du mois de juin son rapport d'information définitif dont il appartiendra alors à la Commission d'autoriser la publication.

M. François Lamy a observé que l'examen des dépenses militaires en 1998 et 1999 montrait une fois encore la pertinence du regard a posteriori que la Commission jette régulièrement sur l'exécution effective des crédits de la défense, tant était important, à l'instar des exercices précédents, l'écart entre le budget voté en loi de finances initiale et le budget exécuté. Il a souligné que les conditions d'exécution des deux exercices 1998 et 1999 obéissaient à des caractéristiques communes, avec une forte pression sur le titre III, des difficultés dans la gestion des crédits d'équipement et un niveau médiocre des dépenses en capital.

S'agissant tout d'abord de l'exercice 1998, qui se traduit globalement par une réduction de 2,1 % du budget de la défense, soit 3,8 milliards de francs, le rapporteur a précisé que cette réalisation globale recouvrait une situation contrastée entre les dépenses ordinaires et en capital. D'une part, les dépenses ordinaires ont augmenté de 3,3 milliards de francs, pour atteindre 109,5 milliards de francs, 4,5 milliards de francs ayant été ouverts et 7 millions de francs annulés en cours de gestion sur le titre III en 1998. D'autre part, les dépenses en capital ont été réduites de 9,3 %, ce qui représente un montant de dépenses de 68,9 milliards de francs, dont 67,8 pour le titre V. Les annulations sur les titres V et VI ont représenté 7,35 milliards de francs.

Le rapporteur d'information a noté qu'au sein même des dépenses ordinaires, on observait une évolution contrastée entre la forte progression des dépenses de personnel (+ 4,9 %) et la baisse prononcée des dépenses de fonctionnement courant (- 7 %). Il a remarqué que le coût des opérations extérieures restait une cause récurrente d'ouvertures de crédits en cours d'année, puisqu'il s'élevait en 1998 à 2,09 milliards de francs, mais qu'il connaissait une baisse de près de 40 % par rapport à 1997, en raison, principalement, de la fermeture du théâtre de déploiement en RCA et de la réforme du régime des soldes à l'étranger. Il a ajouté que la progression du titre III s'expliquait également en 1998 par la volonté du ministère de la Défense d'apurer des reports de charges massifs des exercices précédents. Quant à la baisse des dépenses de fonctionnement courant, elle apparaissait comme la conséquence de la réduction du format des armées, sauf en ce qui concerne la Gendarmerie, soumise à une forte contrainte budgétaire en ce domaine.

Abordant le détail de l'exécution du budget d'équipement militaire en 1998, le rapporteur a constaté qu'il s'établissait à 68,93 milliards de francs, hors transferts au CEA et financement de la recherche duale, soit une réduction sensible de 9,3 % par rapport à 1997. Il a jugé cette évolution largement prévisible au regard de la diminution, elle-même notable, des crédits d'équipement en loi de finances initiale (- 8,7 %, soit 81 milliards de francs) tout en observant que l'« encoche » s'était encore accrue en exécution. Il a toutefois fait remarquer que la réduction des paiements s'était accompagnée d'une stabilisation des engagements : alors que 80,2 milliards de francs avaient été engagés en 1997, 80,7 milliards de francs ont pu l'être en 1998. Il s'est félicité que le ministère de la Défense soit ainsi sorti de la crise de 1996, marquée par le montant particulièrement faible des engagements qui n'avaient alors atteint que 61 milliards de francs, soit 68,8% des autorisations de programme ouvertes en loi de finances initiale.

M. François Lamy a ensuite examiné l'exécution du budget de la défense en 1999, dont il a estimé qu'elle se caractérisait par une stabilisation des dépenses de fonctionnement comme d'investissement. Après avoir précisé qu'il ne disposait encore que d'informations partielles sur cette exécution, M. François Lamy a indiqué que les dépenses militaires s'étaient élevées à 178,3 milliards de francs en 1999, contre 178,5 milliards de francs en 1998, soit une baisse de 0,1 % : contrairement à l'exercice précédent, cette stabilité vaut pour les dépenses ordinaires (109,3 milliards de francs, soit - 0,2 %) comme pour les dépenses en capital (69 milliards de francs, soit + 0,1 %). Il a ajouté qu'au cours de l'exercice 1999 le ministère de la Défense avait bénéficié d'ouvertures de crédits élevées sur le titre III (4,798 milliards de francs), gagées intégralement par des annulations dont le total s'était établi à 9,5 milliards de francs.

En 1999, le montant global de 109,3 milliards de francs atteint par le titre III s'est décomposé en dépenses de personnel, qui se sont élevées à 84,8 milliards de francs (+ 1 %), et de fonctionnement courant, qui se sont établies à 24,5 milliards de francs (- 4,2 %). M. François Lamy a jugé que ce résultat était d'autant plus remarquable que le coût des opérations extérieures avait fortement augmenté en 1999, s'établissant à 2,96 milliards de francs pour le titre III contre 1,87 milliard de francs en 1998.

Pour ce qui concerne les dépenses en capital, deux enseignements majeurs doivent être retenus de la gestion des dotations au cours de l'exercice 1999.

En premier lieu, le ministère de la Défense est parvenu à une forte mobilisation des autorisations de programme. Les engagements ont dépassé en 1999 le niveau de 80,7 milliards de francs (dont 12,5 milliards de francs de commandes globales) atteint en 1998 pour s'établir à 85,4 milliards de francs, en raison notamment de l'accroissement du montant des commandes globales (19,7 milliards de francs). Pour la deuxième année consécutive, les engagements sont supérieurs aux dotations de la loi de finances initiale (hors transferts au CEA et au BCRD). Le rapporteur a estimé que ces résultats préservaient l'avenir des programmes d'armement.

En second lieu, la consommation des crédits de paiement (69 milliards de francs) apparaît légèrement supérieure à celle de 1998 (68,9 milliards de francs), mais en retrait par rapport à 1997. M. François Lamy a jugé que cette consommation continuait de subir les conséquences du plan de refroidissement des engagements de 1996 et d'un niveau d'engagements resté modéré en 1997, précisant que cet effet de « traîne », qui représente la traduction financière de la durée de réalisation des programmes d'armement, était évalué par le ministère de la Défense à un montant compris entre 3 et 4 milliards de francs. Par ailleurs, le décalage de certaines grandes opérations (Rafale, VBCI, Horizon, successeur de Syracuse II) par rapport aux calendriers initiaux explique également en partie un niveau de paiement inférieur aux prévisions. Le rapporteur a toutefois souligné que, pour les 25 programmes identifiés dans la nomenclature budgétaire, le montant des paiements apparaissait satisfaisant, certains programmes ayant pu rattraper les retards antérieurs. Les 9,4 milliards de francs de crédits de paiement annulés sur le budget d'équipement de la défense n'ont donc pas eu de conséquences physiques sur les programmes.

S'interrogeant sur les enseignements qui pouvaient être tirés des exercices 1998 et 1999, M. François Lamy a estimé que l'exécution du budget de la défense au cours de cette période s'inscrivait dans une tendance globale de réduction des dépenses d'équipement militaire depuis 1995, tout en admettant que, pour les deux années considérées, un palier avait été atteint. Il a jugé que toute réflexion sur le niveau des crédits d'équipement militaire était indissociable du débat tout aussi important sur les conditions structurelles de fonctionnement du ministère de la Défense. Ces conditions expliquent en effet pour une grande part que le niveau des dépenses en capital effectives ait été identique en 1998 et 1999, alors que le montant des crédits ouverts en loi de finances initiale pour le second de ces deux exercices était supérieur de 5 milliards de francs à celui de l'exercice précédent, la différence entre les montants des annulations de crédits au cours de l'une et l'autre année ne suffisant pas à expliquer cet écart. De même, l'absence de conséquences physiques des annulations de crédits sur les programmes amène également à s'interroger sur les modalités de gestion des dotations.

Le rapporteur a estimé que trois facteurs pouvaient expliquer l'évolution et le niveau actuel du budget d'investissement de la défense.

En premier lieu, tout en soulignant que l'analyse de l'évolution des crédits d'équipement de la défense en cours de gestion serait tronquée si elle réduisait le débat aux relations parfois délicates entre un ministère contrôleur et un ministère dépensier, M. François Lamy a jugé que la contrainte exercée par le ministère de l'Economie et des Finances sur le ministère de la Défense restait présente, bien qu'allégée par rapport à 1996. Il a observé à cet égard que le montant des annulations appliquées au budget d'équipement militaire témoignait du rôle toujours spécifique du ministère de la Défense dans l'équation budgétaire globale. En 1999, 40 % des crédits annulés sur l'ensemble du budget général (hors titre I) ont concerné les dépenses en capital de la défense. Il a également relevé que, comme les autres années, les crédits d'équipement du ministère de la Défense avaient été, en 1998 du moins, les seuls soumis à des mesures de blocage qui ont fortement contribué au financement des ajustements de fin d'année, que ce soit en matière de reports de crédits ou de fonds de concours.

En deuxième lieu, M. François Lamy a souligné l'impact de la redistribution qui s'opérait entre les deux parties du budget de la défense dans la phase actuelle de passage à une armée totalement professionnalisée. Il a décrit le schéma du transfert annuel qui s'opère entre les crédits d'équipement et le titre III : la totalité des besoins prévisibles en dépenses ordinaires n'étant pas couverte au stade de la loi de finances initiale, des ouvertures de crédits sont nécessaires au titre III en cours d'exercice. Mais elles sont immanquablement gagées par des annulations de crédits d'équipement. Le rapporteur a fait remarquer que, même si la logique qui présidait aux annulations de crédits d'équipement militaire ne se réduisait pas à ce transfert entre dépenses ordinaires et dépenses en capital- sans quoi il y aurait une stricte équivalence entre les annulations aux titres V et VI et les ouvertures au titre III - la redistribution qu'il venait de décrire illustrait assez bien la nouvelle ligne de partage qui s'ébauchait au sein du budget de la défense.

Enfin, M. François Lamy a jugé que les procédures de gestion toujours complexes du ministère de la Défense contribuaient également à expliquer tant le niveau que le rythme mensuel des dépenses d'équipement de ce ministère. Il a également insisté sur le poids des exercices passés sur le niveau actuel du budget d'équipement militaire. Qu'il s'agisse des annulations massives d'autorisations de programme (21,8 milliards de francs en 1995, 8,5 milliards de francs en 1996 ou 10 milliards de francs en 1997) ou du plan de refroidissement des engagements de 1996, ces mesures ont un effet mécanique sur le niveau des paiements deux à quatre ans plus tard.

S'agissant du rythme des dépenses mensuelles, il a relevé leur courbe tout à fait atypique, indiquant que le ministère de la Défense avait payé au mois de décembre 1999 15,8 milliards de francs, alors qu'il était à peine parvenu à payer 8 milliards de francs pendant le premier trimestre de l'exercice, expliquant ce phénomène par les réformes actuellement mises en _uvre au sein du ministère. Il a jugé qu'à l'issue de la mise en place, par le ministère, de ses nouveaux instruments de gestion, la courbe de ses paiements devrait revenir à un profil plus serein et plus confortable.

En conclusion, M. François Lamy a fait observer que l'exécution des dépenses ordinaires du budget de la défense en 1998 et 1999 faisait apparaître une sous-évaluation ou, du moins, une tension très forte. Il a estimé que, si ces difficultés s'expliquaient aisément dans la période actuelle de transition du système de défense, le bilan financier du nouveau format d'armée n'en devrait pas moins être tiré dans le cadre de la prochaine loi de programmation, dans la mesure où toute insuffisance de crédits en gestion sur le titre III se traduit, dans les faits, par un transfert entre dépenses d'équipement et dépenses ordinaires. S'agissant du budget d'équipement, il a souligné l'importance des réformes actuellement mises en _uvre, qui permettront un fonctionnement moins spécifique du ministère de la Défense.

Après avoir relevé les termes expressifs utilisés par le rapporteur pour faire état de chiffres préoccupants et illustrer une situation difficile, le Président Paul Quilès s'est interrogé sur l'impact budgétaire de la professionnalisation des armées. Il a rappelé que cette réforme avait été votée par le Parlement, après qu'en particulier une mission d'information, présidée par M. Philippe Séguin, alors Président de l'Assemblée nationale, eut fait état d'évaluations contradictoires de son coût et des économies résultant de la suspension de la conscription. Il a estimé que plus de deux ans après le début de la professionnalisation, il était à présent devenu possible et nécessaire d'évaluer plus rigoureusement l'incidence de la professionnalisation sur le budget de la Défense.

M. André Vauchez observant que la lourdeur des procédures afférentes au déroulement des programmes faisait partie des arguments invoqués pour expliquer la différence importante entre le niveau des crédits votés et celui de leur exécution, s'est interrogé sur les succès obtenus par le ministère de la Défense dans l'amélioration du fonctionnement de la DGA.

Mme Martine Lignières-Cassou a souhaité des précisions sur les programmes de recherche plus particulièrement concernés par les annulations de crédits. Elle a par ailleurs demandé comment avait évolué la situation des reports de crédit au cours des exercices 1998 et 1999.

M. Bernard Cazeneuve a exprimé son accord avec les observations du rapporteur d'information faisant état de fortes tensions au titre III du budget de la défense, en raison notamment de la charge des opérations extérieures et du processus de professionnalisation, des ressources étant en quelque sorte prélevées sur les crédits d'équipement pour réduire ces tensions. Il s'est néanmoins étonné que les annulations de crédits d'équipement soient considérées comme dépourvues d'incidence significative sur le déroulement physique des programmes. Il s'est à cet égard demandé si, pour rendre possibles les annulations de crédits d'équipement, la réalisation des programmes était ralentie ou si leur coût était initialement surévalué. Rappelant qu'un accroissement de la durée de réalisation des programmes alourdissait leur coût global, il a également souligné la nécessité d'une meilleure connaissance du niveau d'engagement des dépenses de chaque grand programme prévu par l'actuelle loi de programmation, afin d'identifier les équipements dont la réalisation pourrait être mise en cause par un mode de financement inadapté. Il s'est enfin inquiété du bilan budgétaire de l'application de l'actuelle loi de programmation, faisant valoir que le niveau des paiements constaté au cours des exercices 1998 et 1999 ne pouvait pas être retenu comme référence pour la détermination des annuités de la prochaine loi de programmation en matière d'équipement militaire.

M. Yann Galut, a en premier lieu demandé quelle était la situation des reports de crédits d'équipement. Il s'est également déclaré préoccupé des risques de révision à la baisse de l'enveloppe des crédits d'équipement dans la prochaine loi de programmation. Il a par ailleurs souhaité obtenir des précisions sur les incidences des annulations de crédits d'équipement militaire sur l'exécution des programmes, faisant état à ce propos de baisses des plans de charge dans certaines entreprises du secteur de la défense, notamment GIAT-Industries et Aérospatiale-Matra, qui subit, par exemple, la suspension du programme ANF. Il a enfin demandé dans quelle mesure les annulations de crédits d'équipement permettaient, une fois gagées les ouvertures accordées au titre III, d'améliorer la situation du budget général.

Convenant que les différences constatées entre la situation des crédits en loi de finances initiale et en exécution étaient imputables au financement des opérations extérieures, à la mise en place de nouveaux instruments de gestion et aux besoins découlant de la professionnalisation des armées, M. Robert Gaïa s'est demandé quelle était la part prise par les crédits de la défense dans les ajustements de l'équilibre budgétaire.

M. Michel Voisin, observant l'accroissement des dépenses du Pentagone dans le domaine de la recherche et des hautes technologies, s'est inquiété de l'évolution des crédits du ministère de la Défense consacrés à ce secteur clef pour la capacité opérationnelle des armées de demain. Il a demandé par ailleurs si la charge du financement des opérations extérieures imputée sur les crédits de la défense tenait compte du remboursement par l'ONU des dépenses de maintien de la paix assumées à son profit. Il a enfin estimé que la revue des programmes expliquait une part non négligeable de la diminution du niveau des crédits d'équipement consommés par le ministère de la Défense.

Précisant qu'il aurait la possibilité de fournir sur certains points des informations plus détaillées dans son rapport définitif, sur la base notamment de données plus complètes non encore disponibles relatives à l'exercice 1999, M. François Lamy a apporté les éléments de réponse suivants :

- le niveau des crédits d'équipement de la défense s'étant établi en 1998 et 1999 à environ 70 milliards de francs en exécution, l'hypothèse pourrait être formulée de fixer aux alentours de ce niveau les annuités de la prochaine loi de programmation militaire. Une telle hypothèse ne tiendrait toutefois pas compte, entre autres facteurs, des difficultés internes que le ministère de la Défense rencontre, dans l'actuelle phase de réorganisation de ses procédures, pour consommer les crédits dont il a la charge. Les réformes de la comptabilité et de la nomenclature budgétaire actuellement mises en _uvre doivent permettre d'améliorer les rythmes et le niveau global des paiements du ministère ;

- il est difficile de déterminer dans quelle mesure l'augmentation du niveau des crédits du titre III traduit les nécessités de la transition vers le nouveau modèle d'armée, la multiplication des engagements des forces françaises sur des théâtres extérieurs ou d'éventuels suppléments de coûts, non évalués à l'origine, d'une armée professionnelle ;

- l'accroissement du coût des programmes en cours de réalisation peut correspondre à des ajustements technologiques décidés par les états-majors et la DGA ;

- une analyse précise du niveau d'engagement des dépenses d'équipement sera effectuée dans le rapport d'information présenté à la Commission vers la fin du mois de juin. Des précisions seront également fournies sur l'exécution budgétaire des crédits de recherche-amont.

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Information relative à la Commission

La Commission de la Défense a nommé M. Aloyse Warhouver membre de la Mission d'information sur la prolifération nucléaire et balistique, en remplacement de M. Gérard Charasse, devenu membre de la Commission des Affaires étrangères.