C9900038 Compte rendu de la commission de la défense nationale

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 38

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 17 mai 2000
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Paul Quilès, Président

SOMMAIRE

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- Audition de M. Jean-Claude Mallet, Secrétaire général de la Défense nationale	2

La Commission a entendu M. Jean-Claude Mallet, Secrétaire général pour la Défense nationale.

Le Président Paul Quilès a souligné qu'au moment des premiers travaux de préparation de la future loi de programmation militaire, il était utile que la Commission recueille le point de vue du Secrétaire général de la Défense nationale sur les données stratégiques qui conditionnent les missions des armées et, par voie de conséquence, le format et l'équipement des forces. Il a ajouté que la Commission serait particulièrement intéressée par la présentation que M. Jean-Claude Mallet pourrait lui faire de l'état actuel de la construction de l'Europe de la Défense, rappelant à ce propos que, pour réaliser l'objectif de forces fixé lors du Conseil européen d'Helsinki, il serait nécessaire de remédier à un certain nombre de déficits capacitaires, notamment en matière de renseignement, de communications, de frappes de précision tout temps dans la profondeur ou de transport aérien stratégique.

M. Jean-Claude Mallet a d'abord jugé que l'année 1999 avait montré l'adaptation des forces françaises à un ensemble de missions de plus en plus large et diversifié, puisqu'elles avaient mené des opérations armées contre la République fédérale de Yougoslavie avant de conduire au Kosovo des actions de maintien de la paix comprenant un volet de sécurité publique, voire de sécurité urbaine, et simultanément continué à assumer une tâche classique de maintien de la paix en Bosnie-Herzégovine, tout en procédant, dans ce pays, à la recherche et à l'arrestation de personnes accusées de crimes de guerre. En 1999, les forces françaises ont en outre pris part à une action lointaine au Timor oriental, impliquant un effort logistique significatif, tandis que les tempêtes de la fin de l'année ont donné lieu à l'engagement, sur le territoire national, de plus de 10 000 hommes dans des missions de protection et de secours, ainsi qu'à la mise en _uvre d'importants moyens logistiques et du génie. L'action sur le territoire national s'est déroulée sans préjudice des opérations extérieures.

M. Jean-Claude Mallet a ensuite indiqué que la comparaison avec l'organisation des forces au début des années 1990 montrait une évolution considérable, puisqu'il n'y avait alors ni centre opérationnel interarmées, ni systèmes intégrés de conduite des opérations, ni direction du renseignement militaire. Il a, à ce propos, fait valoir que les actions et réformes engagées portaient leurs fruits dans trois domaines, la réactivité, objectif majeur de la professionnalisation, la modularité qui permettait de constituer des forces adaptées pour chaque type d'action, et l'interopérabilité avec les forces étrangères - l'action multilatérale étant désormais le plus souvent la règle.

Il a également jugé que ces dernières années avaient montré que les nouveaux équipements des forces pouvaient répondre à de nombreuses exigences des missions, qu'il s'agisse de la capacité de frappe aérienne par tout temps et de nuit, dont seuls la France et les Etats-Unis disposaient lors du conflit du Kosovo, ou des moyens d'observation et de surveillance du champ de bataille. Il a toutefois observé que des insuffisances capacitaires auxquelles il était nécessaire de porter remède avaient été constatées au cours de ce conflit dans les forces françaises comme dans celles de nos alliés, tout particulièrement européens. Le Secrétaire général de la Défense nationale a alors souligné la prédominance des capacités américaines, en particulier en termes de standards qui ont tendance à s'imposer au sein de l'OTAN, faisant valoir que les décisions du Conseil d'Helsinki avaient notamment pour objectif de corriger ce déséquilibre.

Traitant alors de l'évolution de l'environnement international, M. Jean-Claude Mallet a fait ressortir les difficultés que les organisations internationales, et tout particulièrement l'ONU, rencontraient pour assurer le maintien de la paix dans le monde. Il a relevé à ce propos le développement de logiques régionales de crises et de conflits sur lesquelles l'ONU et les grandes puissances paraissent n'avoir que des moyens d'action limités. Alors que la capacité d'anticipation des crises a plutôt progressé, l'une des tâches fondamentales de la décennie à venir paraît être de transformer cette capacité d'anticipation en une réelle capacité de prévention des conflits.

M. Jean-Claude Mallet a remarqué qu'en Europe les principales zones de crise étaient constituées, pour de longues années encore, par les Balkans, où l'un des enjeux majeurs était d'empêcher la contagion des foyers de tension, en préservant notamment la stabilité du Monténégro, et par le Caucase, où des guerres ouvertes étaient en cours. Quant à la situation de l'Afrique, elle était à présent marquée par le développement de conflits interétatiques, comme dans le cas de la République démocratique du Congo (ex-Zaïre), ou des affrontements entre l'Ethiopie et l'Erythrée, alors que l'on estimait au milieu des années 90 que les risques principaux résidaient dans les crises intraétatiques. Au Moyen-Orient ou en Extrême-Orient, les risques sont accrus par la faiblesse des dispositifs régionaux de prévention des conflits, de règlement pacifique des différends et de maintien de la paix.

Par ailleurs, il a exposé que la prolifération constituait une réelle source de préoccupation, notamment dans le domaine balistique où la rapidité avec laquelle la barre des 1 000 km de portée avait été franchie par certains pays avait surpris plus d'un observateur, et souligné que le terrorisme restait une menace très difficile à anticiper, comme l'avaient montré les attentats ayant frappé des Américains en Afrique.

Abordant la révolution technologique qui affecte les domaines de l'électronique, de l'information et des communications, M. Jean-Claude Mallet a souligné qu'elle exerçait une influence déterminante sur l'évolution des principaux objectifs de capacités militaires (frappe de précision à distance de sécurité, action par tout temps, aptitude à l'action interarmées, dans un cadre multinational).

A propos de la construction de l'Europe de la défense, M. Jean-Claude Mallet a tout d'abord souligné que son contexte global s'était clarifié : les menaces de guerre qui subsistent sont localisées, dans les Balkans et au Caucase ; l'enjeu majeur sur le plan économique et politique demeure l'intégration des pays d'Europe centrale et orientale ; la sécurité du continent suppose l'accompagnement du redressement et du développement démocratique de la Russie.

Faisant observer que, pour la première fois, les chefs d'Etat et de Gouvernement des pays de l'Union européenne s'étaient dotés, dans la déclaration d'Helsinki, d'objectifs de capacités militaires, relatifs notamment à la projection des forces, il a souligné que la réalisation de ces objectifs impliquait une convergence des planifications des outils de défense nationaux. Il a également souligné l'importance des décisions prises à Helsinki pour établir les instruments institutionnels de l'Europe de la défense : Comité politique et de sécurité, Comité militaire et état-major européen. Il a rappelé que le Comité politique et de sécurité, le Comité militaire ainsi que les éléments préparatoires du futur état-major avaient débuté leurs travaux, à titre intérimaire. Les capacités politico-militaires de l'Union européenne bénéficieront de l'intégration d'organes préexistants de l'UEO.

Le Secrétaire général de la Défense nationale a par ailleurs fait observer que l'Europe de l'armement s'était considérablement transformée avec le développement de sociétés transnationales européennes et l'acquisition par les grands groupes européens du secteur de l'armement d'une dimension mondiale. Les gouvernements avaient, pour leur part, veillé à créer l'environnement juridique nécessaire à cette transformation, les six principaux pays européens producteurs d'armement ayant, sur la base de la lettre d'intention (LoI) des ministres de la Défense, signée en 1998, élaboré un accord, par lequel ils se garantissent mutuellement la sécurité des approvisionnements, l'échange des informations et la transparence de leurs politiques d'exportation. Cet accord devrait être prochainement signé. L'Union européenne s'est également dotée d'un Code de conduite qui institue une procédure d'échanges d'information et de consultations entre Etats sur les exportations d'armement, instrument de transparence et d'harmonisation.

M. Jean-Claude Mallet a alors indiqué que, dans le domaine des programmes d'armement où les progrès étaient jusqu'à présent moins sensibles, on assistait à un développement de la coopération européenne, que venaient confirmer les récentes annonces du gouvernement britannique en faveur de l'avion de transport militaire A 400 M et du missile Météor. Evoquant les perpectives de la coopération européenne dans le domaine de l'industrie de la défense, il a rappelé que les dépenses d'investissement dans ce secteur étaient concentrées pour environ 90 % dans les six pays européens signataires de la LoI. Il a par ailleurs souligné le décalage dans les calendriers de programmation militaire en relevant que le Royaume-Uni avait défini dès 1998 sa « revue de défense stratégique », qu'en Allemagne une programmation triennale pourrait être engagée à partir de 2001, sur la base notamment des travaux de la Commission Weizsäcker, qui seront prochainement rendus publics, et qu'en France la loi de programmation actuelle venait à échéance en 2002. Le travail de rapprochement mené par les chefs d'état-major des grands pays européens sur la planification à long terme (10 à 15 ans) des outils de défense doit être accompagné d'une approche par programme en fonction d'objectifs collectifs de capacités.

Evoquant des questions dépassant le domaine strictement militaire, le Secrétaire général de la Défense nationale a ensuite souligné les risques de la combinaison de la prolifération biologique ou chimique avec le développement du terrorisme, et a souhaité un renforcement des capacités de prévention et de réaction en ce domaine. A propos de la protection des populations civiles face aux risques technologiques et naturels, il a fait état de travaux destinés à une meilleure planification de la réaction et à une mise en commun des moyens. Lorsque l'ampleur de la situation dépasse le cadre national, il convient d'envisager une préparation et une action dans un cadre européen. Mettant en exergue les nouvelles vulnérabilités liées à la société de l'information, il a rappelé que le Secrétariat général de la Défense nationale avait une mission de veille et de mise en place de nouveaux outils de protection contre les intrusions dans les communications électroniques et a considéré que les mesures nationales prises en ce domaine devaient également trouver un prolongement au niveau européen.

Le Président Paul Quilès a noté la difficulté qu'il y aurait à préparer la prochaine loi de programmation militaire en coordination avec nos partenaires européens alors que les missions du futur corps de réaction rapide dont la constitution a été décidée à Helsinki n'ont pas encore été clairement définies même si un objectif quantitatif a été annoncé. Plus généralement il convient de réfléchir aux missions des forces terrestres dans le cadre des opérations de maintien de la paix, qui risquent d'évoluer, dans certaines circonstances, vers des opérations de maintien de l'ordre.

Les objectifs fixés à la construction de l'Europe de la défense rendent nécessaire la rédaction d'un Livre Blanc européen, de manière à préciser les missions des forces engagées dans le cadre de l'Union européenne. La voie pragmatique choisie pour progresser dans la voie de l'Europe de la défense a permis de concrétiser un engagement commun, mais elle ne suffit pas pour une coordination efficace des programmations militaires.

Le Président Paul Quilès a enfin demandé à M. Jean-Claude Mallet s'il considérait comme toujours pertinents les développements du Livre Blanc de 1994 selon lesquels la professionnalisation avait tendance à alourdir les coûts de fonctionnement et à rendre plus difficile, par voie de conséquence, le financement des équipements.

M. Jean-Claude Mallet a fait valoir que l'objectif de forces fixé par le Conseil européen d'Helsinki n'avait pas été déterminé sans référence à des besoins spécifiques puisque les capacités militaires qu'il devait permettre de constituer seraient destinées à remplir les missions dites de Petersberg, dont la définition a fait l'objet d'une décision de l'UEO avant d'être incorporée dans le traité d'Amsterdam.

L'élaboration d'un Livre Blanc européen sur la défense, d'ailleurs proposée dans le passé, pourrait être étudiée, mais il convient d'éviter de détourner l'attention de la réalisation des objectifs concrets d'Helsinki qui apparaît prioritaire. Il faut éviter qu'une réflexion générale gêne la mise en _uvre des décisions prises.

L'évolution des missions de maintien de la paix vers des tâches de sécurité publique en zone urbaine pose aux armées des problèmes nouveaux. Le Ministre de la Défense, M. Alain Richard, s'est d'ailleurs prononcé en faveur de la mise en place d'une force européenne de sécurité des populations.

Enfin, la réalisation de l'objectif de forces d'Helsinki et la constitution des capacités militaires communes qui lui sont associées passent par un rapprochement des travaux de planification des différents pays quelles que soient les difficultés que soulève leur décalage dans le temps.

M. Bernard Grasset a fait part de ses préoccupations concernant la prévention des risques biologiques ou nucléaires liés en particulier au développement du terrorisme et a craint que la France ne soit pas assez préparée à de telles menaces. Il a également demandé si les multiples tâches demandées aux forces armées (opérations extérieures, présence Outre-mer, participation à diverses actions sur le territoire national telles que Vigipirate ou la lutte contre les effets de la marée noire) ne risquaient pas de les conduire à une situation de « surchauffe ».

M. André Vauchez s'est interrogé sur la capacité des forces armées à assurer des missions de sécurité publique en zone urbaine, comme au Kosovo, et sur les modalités de leur entraînement en ce domaine sur le territoire. Il a également insisté sur la nécessité de la coopération européenne en matière d'armement, notamment entre les six pays signataires de la lettre d'intention (LoI), tout en se demandant si des formules de financement collectif des recherches et des programmes pouvaient être imaginées.

M. Guy-Michel Chauveau a jugé qu'un Livre Blanc européen devrait aborder des sujets considérés jusqu'à présent comme tabous, comme par exemple la place de l'Europe dans les accords de désarmement en cours de discussion entre les Etats-Unis et la Russie, ou encore le rôle du nucléaire dans la sécurité européenne.

S'agissant du projet américain de défense nationale antimissile (NMD), il a demandé quelle pouvait être son incidence sur la dissuasion française.

Il a enfin exprimé son accord avec les préoccupations de M. Bernard Grasset à l'égard des risques terroristes, bactériologiques et nucléaires, et s'est déclaré inquiet des phénomènes de prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs balistiques.

M. Jean-Claude Sandrier a demandé si les changements en cours dans la définition des objectifs de la défense et des conditions de l'utilisation des forces armées ne reflétaient pas des conceptions et une doctrine américaines.

Il a considéré que, si un large accord était possible sur les nécessités de la défense du territoire européen, il n'existait pas en revanche de règles clairement établies concernant les zones géographiques, le moment, les limites et la légitimité des interventions dans des conflits extérieurs. Il a enfin demandé quelle serait la part d'autonomie de la France au sein d'une politique européenne commune de défense.

M. Aloyse Warhouver a attiré l'attention du Secrétaire général de la Défense nationale sur les problèmes posés par la disparition progressive des appelés du contingent ayant une formation d'ingénieur ou de technicien de haut niveau. Il a demandé quelles solutions étaient envisagées pour garantir l'exécution des tâches qui leur étaient confiées.

M. Jean-Claude Mallet, a apporté les éléments de réponse suivants :

- la prévention des risques terroristes, biologiques, chimiques ou nucléaires est une préoccupation majeure des années à venir, certaines formes de prolifération des savoir-faire, utilisant notamment Internet, étant devenues incontrôlables. Même s'il ne faut pas exagérer ces risques, des mesures sont à prendre, notamment pour assurer la protection des forces. Le Secrétariat général de la Défense nationale anime des programmes destinés à permettre aux administrations civiles et au ministère de la Défense de développer conjointement les moyens de prévention et d'action pour assurer la protection des populations ;

- le concept américain de défense antimissile du territoire national doit être distingué de la défense des théâtres où opèrent les forces. S'il est utile d'envisager une défense antimissile de théâtre, il serait dangereux de s'engager dans une défense antimissile des territoires, sous peine de mettre en péril des instruments de stabilité stratégique internationale tels que le traité ABM de 1972 et de déclencher une nouvelle course aux armements dans certaines régions, notamment en Asie. La France et l'Europe se donnent le temps d'engager un dialogue avec les Américains sur cette question après avoir déjà exprimé leurs préoccupations ;

- il n'y a plus de sujets tabous en matière de construction de l'Europe de la défense depuis la déclaration franco-britannique de Saint-Malo et les initiatives franco-allemandes qui l'ont suivie. La décision de se doter d'une défense commune à quinze doit sans doute cependant s'accompagner de développements spécifiques de manière à tenir compte de l'engagement ou des efforts plus importants de certains pays. Dans le domaine nucléaire, les initiatives françaises, tendant à encourager un dialogue, sont restées sans écho.

Par ailleurs, si les programmes conduits en coopération par les principaux pays européens producteurs d'armement sont en cours de regroupement au sein de l'OCCAR, il ne leur a pas été associé de système collectif de financement. De même, au sein de l'OTAN, c'est la règle du financement national qui prévaut, à l'exception de quelques moyens comme le système AWACS qui fait l'objet d'une prise en charge collective ;

- les chefs d'état-major ont fait état de leurs inquiétudes face aux contributions des forces militaires à une grande diversité de tâches mais le modèle d'armée actuel, pourtant en phase de transition, a permis de répondre à toutes les sollicitations. La préparation de la prochaine loi de programmation militaire ne pourra cependant pas s'affranchir d'une réflexion sur ce modèle d'armée et sur son adéquation aux besoins ;

- il existe un réel débat sur les taux d'encadrement des armées en France, souvent considérés comme inférieurs à ceux des autres pays européens, notamment au Royaume-Uni. Il n'y a pas de réponse unique aux besoins des armées professionnalisées en techniciens et ingénieurs. Il est néanmoins nécessaire de conduire une politique dynamique de filières de recrutement qui pourrait engendrer des coûts supplémentaires ;

- une certaine influence des concepts américains de défense se fait sentir en France. La France n'est cependant pas à la traîne des Etats-Unis en ce domaine. Elle fait preuve d'une réelle capacité d'innovation et dispose d'une doctrine propre, en ce qui concerne par exemple l'évaluation des actions, les modalités d'intervention ou l'utilisation des moyens, en raison notamment de sa non-appartenance à l'organisation militaire intégrée.

Il reste néanmoins nécessaire de veiller à l'interopérabilité des forces françaises avec celles des alliés. Par ailleurs, en se dotant d'une capacité de défense, l'Union européenne acquiert la possibilité de recourir à l'ensemble des moyens civils et militaires pour agir sur les crises à tous les stades de leur développement et dans toutes leurs dimensions. Au contraire de l'OTAN, l'Union européenne peut constituer un pôle politique de décision capable de définir sa doctrine d'emploi des forces armées au service d'une entité politique aux compétences beaucoup plus larges et de plein exercice.

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