Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 17 octobre 2001(Séance de 10 heures 45) 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 11

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 17 octobre 2001
(Séance de 10 heures 45)

Présidence de M. Henri Emmanuelli, Président,
puis de M. Yves Tavernier, Vice-Président

SOMMAIRE

pages

- Examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2002 (n° 3262)

· Affaires étrangères

· Coopération

· Mer et article 73, rattaché à ce budget

· Communication et articles 38 et 47 et lignes 38 et 39 de l'état E annexé, rattachés à ce budget

La commission a poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2002 (n° 3262).

La Commission a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Yves Tavernier, Rapporteur spécial, les crédits des Affaires étrangères. Le Rapporteur spécial a souligné que le budget du ministère des affaires étrangères, à l'évidence, n'était pas un budget prioritaire. Certes, le temps où le ministre concerné, dans les années 1994-1997, jugeait son efficacité à la réduction de ses moyens, semble révolu. Après une saignée, qui a fait disparaître plus de 895 emplois - soit près de 9 % des effectifs - en dix ans, l'heure est à la stabilité. Les crédits pour 2002 s'élèveront à 3,63 milliards d'euros (23,81 milliards de francs), soit une progression apparente de 7,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001. En réalité, à structure constante, c'est-à-dire hors transfert entre sections, la croissance des crédits est limitée à 1,6 %, soit un taux égal au taux de croissance des prix à la consommation. La part des crédits des affaires étrangères dans le budget de l'État atteint 1,37 % en 2002, au lieu de 1,28 % en 2001. Le budget du Quai d'Orsay ne représente qu'une partie des moyens mis au service de l'action extérieure de la France. La totalité de l'effort national, y compris les comptes spéciaux du Trésor et la contribution de la France aux dépenses d'action extérieure de l'Union européenne, s'élève à 8,92 milliards d'euros (58,51 milliards de francs), en progression, par rapport au budget 2001, de 4,68 %.

Ces données budgétaires ne correspondent pas exactement aux dépenses qui seront réellement effectuées. L'effet change-prix vient, en effet, perturber l'analyse des crédits. Une partie importante des dépenses du ministère, en particulier les rémunérations des personnels locaux et des contributions internationales obligatoires, est libellée en devises, principalement en dollars. Une prévision erronée du cours du dollar dans la loi de finances initiale entraîne nécessairement des ajustements. Ainsi pour l'année 2000, l'écart entre la prévision et la réalité a atteint 433 millions de francs, au détriment des affaires étrangères. Pour 2001, la perte est estimée à près de 165 millions de francs. Le ministère des finances ne compense la différence que pour les crédits de rémunérations. Le Quai d'Orsay doit régler les pertes de change sur le fonctionnement et les contributions aux organisations internationales, par redéploiement de ses crédits. Pour 2002, le cours du dollar a été fixé à 1,07 euro (soit 7,05 francs) alors que le taux pondéré du dollar pour les trois premiers trimestres 2001 s'élève à 7,35 francs. Si ce taux était celui observé en 2002, les crédits correspondants seraient amputés de 4 %.

Dans des conditions budgétaires difficiles, le ministère des affaires étrangères a poursuivi son effort de modernisation : réforme dans la gestion financière, poursuite de la politique de déconcentration, simplification des procédures, modernisation des outils informatiques et de communication, plus grande rigueur dans la passation des marchés. Cet effort est contesté par la direction, notamment dans le domaine de la gestion immobilière. Certes, la suspicion est une seconde nature pour la direction du budget, mais elle est tellement systématique dans l'appréciation portée sur la gestion des crédits des affaires étrangères qu'elle laisse interrogatif sur le rôle excessif que cette direction joue dans l'attribution des moyens, notamment des moyens de fonctionnement.

Ceux-ci progresseront de 2,8 %. Ils représentent 41,2 % du budget. On est loin de « la politique de reconquête » souhaitée par les ministres des affaires étrangères et de la coopération. Toutes les demandes présentées par le Quai d'Orsay ont été refusées. Par exemple, afin d'assurer la reprise de nos activités consulaires, l'ouverture de trois centres culturels, et de réorganiser nos services de sécurité en Algérie, 21 postes pour les consulats, 24 gardes de sécurité et 6 emplois contractuels étaient demandés. Il était également demandé la création de 20 postes consulaires dans les pays sensibles, le remplacement des coopérants du service national informaticiens par 10 emplois contractuels, la création de 3 postes d'assistantes sociales, conformément aux conclusions du rapport de Mme Monique Ben-Guiga, sénatrice. Or, les effectifs diminuent de 5 postes.

Le travail des rapporteurs spéciaux rencontre une limite évidente dans le fait que leur interlocuteur principal se trouve dans le ministère dont il contrôle les crédits et non au sein de la direction du budget du ministère des finances qui, pourtant, exerce une influence indéniable dans la préparation du budget des ministères dits « dépensiers ». Pour la première fois, les responsables du secteur des affaires étrangères au sein de cette direction ont été auditionnés par le Rapporteur spécial, et, ce, à deux reprises.

Le Président Henri Emmanuelli a fait observer que la direction du budget avait dû suggérer au ministère des affaires étrangères d'affecter des fonctionnaires dans les postes prioritaires par redéploiement, étant admis que certaines parties du réseau diplomatique ne requerraient sans doute pas d'effectifs aussi importants.

Le Rapporteur spécial a souligné que des redéploiements étaient toujours possibles, mais qu'ils interviendraient, en tout état de cause, après les fortes baisses d'effectifs qui ont eu lieu entre 1994 et 1998.

En outre, comme chaque année, il faut souligner la sous-évaluation chronique des dotations initiales pour voyages exceptionnels. Pour l'année 2000, les crédits 1999 avaient été reconduits. Au total, les crédits dépensés ont été trois fois plus élevés que les crédits inscrits en loi de finances initiale. La Cour des comptes s'est, légitiment, interrogée sur la portée de l'autorisation parlementaire dans l'ouverture des crédits. Pour 2002, il est proposé la reconduction des crédits de 2001. Il faut s'interroger sur la pertinence d'une telle proposition.

Après une forte progression en 2001, il est demandé une réduction des autorisations de programme pour dépenses immobilières, mais une augmentation de 14,7 % des crédits de paiement. La construction de notre nouvelle ambassade à Berlin sera achevée à l'été 2002 pour un coût de 390 millions de francs. La reconstruction du lycée français de Milan coûtera 110 millions de francs. Notre nouvelle ambassade à Tokyo exigera un crédit de 250 millions de francs. La construction d'un centre d'archives à La Courneuve débutera en 2002, pour un coût total estimé de 250 millions de francs. Il faut se réjouir de la construction d'une nouvelle école française à Damas. L'effort engagé pour la modernisation des locaux de nos services des visas doit être poursuivi.

En forte progression l'an dernier (+ 27 %), les contributions obligatoires seront stabilisées pour 2002. Elles représentent 17 % du budget, soit 4 milliards de francs. Les contributions volontaires, allant pour l'essentiel aux programmes et fonds des Nations Unies, augmenteront très légèrement, passant de 557 à 564 millions de francs, soit une hausse de 1,26 %. Elles avaient chuté de 67,3 % entre 1990 et 1998. Il convient de se réjouir de cette progression, pour la troisième année consécutive. Cependant, elle situe la France au douzième rang mondial, ce qui n'est guère glorieux. Nous sommes passés du quatrième rang en 1995 au dix-huitième rang en 1997 parmi les contributeurs au Haut Commissariat pour les réfugiés. Notre contribution au Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) est trois fois plus faible aujourd'hui qu'en 1993. Il n'y aura bientôt plus un seul Français parmi les cadres du PNUD. Notre contribution au Programme des Nations Unies pour l'environnement n'est pas à la hauteur de nos ambitions. Les agences des Nations Unies dans les domaines du développement, de la bonne gouvernance ou de l'aide humanitaire jouent un rôle politique majeur, notamment pour le Tiers-Monde. Il serait utile d'offrir des contributions à la hauteur du rôle que nous entendons jouer sur la scène internationale. Pour préserver notre capacité d'influence et maintenir notre présence dans les conseils d'administration, il serait nécessaire d'augmenter nos contributions de 62 millions de francs.

Les crédits consacrés à la francophonie progresseront de 1,8 %. Ceux affectés à l'aide aux Français de l'étranger augmenteront de 0,62 % et ceux consacrés à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides feront un bond de plus de 34 %, ce qui permettra à l'office de disposer enfin des moyens nécessaires à l'exercice de sa mission.

Les crédits de coopération progresseront de 9,8 à 11,2 milliards de francs. Cette hausse de 14,35 % est largement due au transfert du Fonds européen de développement (FED) des charges communes au budget des affaires étrangères. Hors participation de la France au FED, les crédits d'aide publique au développement inscrits sur le budget des affaires étrangères progresseront en dépenses ordinaires de 1,12 % en 2002. Les crédits de fonctionnement pour les centres et instituts culturels progresseront de 6,27 %. Les crédits consacrés à l'enseignement français à l'étranger connaîtront une légère hausse de 1,1 %. Les crédits destinés à la coopération internationale et au développement, à l'action audiovisuelle extérieure, à la coopération militaire et de défense baisseront de 0,98 %. Il faut noter, pour le regretter, la baisse régulière des lecteurs, enseignants, conseillers pédagogiques et assistants techniques chargés de la promotion et de l'enseignement de la langue française à l'étranger, alors que le nombre d'apprenants français augmente depuis 1994 chaque année de 4 %. Les crédits de coopération militaire et de défense baissent de 5,61 %. Les dotations pour TV5, RFI, et CFI progresseront de 2,36 %. L'essentiel de l'augmentation des crédits va à TV5. La mesure nouvelle de 5 millions de francs dont RFI bénéficiera sera insuffisante pour assurer le financement des nouveaux développements de la station. Les crédits d'investissement de la coopération, hors participation au FED, baisseront de 1,71 %. Ceux du Fonds de solidarité prioritaire seront réduits de 3,48 %. Les crédits initiaux pour dons de l'Agence française de développement seront stables.

L'hémorragie des années 1994-1997 a été jugulée. Le coup d'arrêt à l'érosion des crédits et des effectifs est confirmé. Mais nous sommes encore loin de la dynamique de reconquête annoncée depuis quatre ans. Les ministres se heurtent à l'incompréhension des « comptables » de la direction du budget du ministère des finances. La thèse de « Bercy » a le mérite de la simplicité et de la constance : la France a un réseau diplomatique et consulaire sur-dimensionné, si on le compare aux réseaux américains, britanniques ou allemands, il faut en particulier supprimer un grand nombre de consulats, notamment en Europe. Les moyens ainsi dégagés permettront de répondre aux besoins qui sont aujourd'hui pas, ou mal, satisfaits. À cette approche purement quantitative, qui ne repose sur aucune analyse politique des fondements de notre réseau, il est urgent que le Quai d'Orsay apporte une réponse publique, transparente et argumentée. Enfin le ministère des finances reproche à son homologue des affaires étrangères de ne pas avoir fait les arbitrages nécessaires entre les coopérations bilatérales et multilatérales et, au sein du multilatéral, entre les institutions. Ce jeu de ping-pong, lancinant et irritant, entre les deux administrations ne peut perdurer. Les choix politiques doivent déterminer les moyens et non l'inverse.

M. Alain Rodet a estimé que les contributions volontaires de la France aux organismes des Nations Unies et, en particulier, au profit du Haut Commissariat pour les réfugiés et de l'UNICEF, méritaient, compte tenu des événements récents, d'être augmentées de manière substantielle.

M. Jean-Louis Dumont a estimé nécessaire de renforcer l'action culturelle et économique de la France dans les pays d'Europe centrale et orientale, où elle n'a pas été historiquement présente, contrairement à certains de nos partenaires européens. En outre, les contributions de la France au PNUD mériteraient d'être augmentées.

M. Alain Barrau a relevé un défaut de cohérence entre, d'une part, la volonté de la France de mener une politique étrangère à la fois européenne et universelle, de promouvoir sa langue et le plurilinguisme dans les enceintes internationales et sur tous les continents, de défendre la diversité culturelle et le dialogue entre les civilisations, de rénover en profondeur son dispositif de coopération internationale, et, d'autre part, la relative faiblesse des moyens accordés aux ministères chargés des affaires étrangères et de la coopération. Dans ce contexte, il apparaît nécessaire de redonner à ce ministère les moyens de conduire une politique étrangère et de coopération ambitieuse. Il s'agit là, à côté de la sécurité, de la justice, de la défense, d'une des compétences régaliennes. Les récents événements tragiques aux États-Unis montrent qu'un investissement approprié, suivi et évalué dans ce domaine, en direction des pays en développement notamment, peut sans doute permettre d'économiser des vies et d'importants coûts matériels. Les choix budgétaires en la matière sont donc fondamentaux.

M. Pierre Hériaud a interrogé le Rapporteur spécial sur l'évolution des crédits inscrits sur le ministère des affaires étrangères, dévolus à la sécurité civile, crédits qui avaient fait l'objet, l'an dernier, d'une dotation de 6 millions de francs.

M. Guy Lengagne a fait remarquer que les centres culturels, qui jouaient un rôle fondamental dans la diffusion de la culture française dans le monde, font l'objet d'un quasi-oubli. S'étant rendu au Yémen dans le cadre du groupe d'amitié France-Yémen, il a visité à Aden la maison où a vécu Arthur Rimbaud, que la France avait souhaité transformer en centre culturel, après un effort considérable de réaménagement, pour finalement la laisser à l'abandon, la conséquence étant que cette maison est devenue « Rambo Hôtel ».

En réponse aux intervenants, le Rapporteur spécial a souligné les points suivants :

- La nécessité d'adapter les moyens des affaires étrangères à la politique étrangère voulue par la France est vitale et conforme à sa place de membre permanent du Conseil de sécurité.

- Les contributions volontaires aux organismes spécialisés des Nations Unies, après avoir fortement baissé entre 1993 et 1998, ont connu ces dernières années une croissance forte, qui n'a cependant pas comblé le retard pris ; les contributions au PNUD sont passées de 7,87 millions d'euros en 1998 à 16 millions d'euros en 2001.

- Concernant le réseau culturel français en Europe centrale et orientale, la direction du budget considère que les implantations françaises dans cette zone sont plus nombreuses que celles des pays comparables et qu'une réorganisation, de ce point de vue, mériterait d'être entreprise. Le ministère des affaires étrangères défend une autre position. L'organisation d'une inspection conjointe entre les deux ministères permettrait d'éclaircir définitivement le débat.

- Les dépenses destinées à financer, sur le budget des affaires étrangères, des actions de sécurité civile varient d'une année sur l'autre, en fonction des besoins nés des catastrophes naturelles, par nature imprévisibles ; elles sont incluses dans la dotation du Fonds d'urgence humanitaire, dont les crédits resteront stables en 2002 à 9,27 millions d'euros.

- Le rapport fait par M. Yves Dauge, au nom de la commission des Affaires étrangères, sur le réseau culturel français à l'étranger a bien mis en valeur les manques de la politique de la France dans cette matière. Répondant à cette préoccupation, le ministère des affaires étrangères bénéficiera, pour rénover ce réseau, d'une mesure nouvelle de 31 millions de francs en 2002.

La commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des affaires étrangères.

* *

Puis, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Maurice Adevah-Poeuf, Rapporteur spécial, les crédits de la Coopération.

M. Maurice Adevah-Poeuf, Rapporteur spécial, a d'emblée déclaré que les crédits de la coopération pour 2002 comportaient des aspects très positifs, comme le fort accroissement des dotations pour les centres culturels à l'étranger ou les bourses de longue durée. Mais il faut noter la forte diminution des autorisations de programme du titre VI qui ne peuvent être justifiées par la seule lenteur des décaissements de crédits. La diminution de 13 % du titre VI entraînera, pour l'Agence française de développement, des difficultés de trésorerie qui risquent de l'empêcher d'honorer des autorisations de programme.

Au-delà du montant des crédits, qui montrent que le ministère délégué chargé de la Coopération n'est pas prioritaire, l'examen du budget doit être l'occasion de s'interroger sur la finalité de l'aide française. Malgré la mise en _uvre de la réforme, l'aide publique conserve sa configuration d'antan. Ainsi, n'y-a-t-il pas de lien entre l'état de droit et le montant de l'aide ? Des pays comme Djibouti ou le Congo reçoivent environ 400 dollars par habitant, quand des pays plus peuplés, et qui accomplissent des efforts méritoires, comme le Mali ou le Bénin, ne reçoivent que 26 dollars par habitant. Certes, les pays qui abritent des bases militaires ou qui jouissent de rentes pétrolières sont en mesure de bénéficier de prêts, qui expliquent cette statistique, mais l'on notera que ces même pays remboursent mal leurs dettes. Lier notre aide à la qualité de la gestion est un impératif. De même, la diminution des effectifs de l'Assistance technique n'est pas logique, eu égard à la finalité de notre coopération. Le ministère du Budget ne souhaite pas une coopération de substitution, mais, par nature, la coopération est une action de substitution, et la valeur ajoutée de l'aide bilatérale française réside dans cette assistance technique.

Le Rapporteur spécial a également évoqué les conséquences de la disparition du service national et le fait que les candidats au volontariat civil ne choisissent pas le secteur de la coopération, ainsi que l'absence de politique salariale à l'égard des personnels recrutés localement. L'étranglement des fonctions publiques locales empêche l'initiative « pays tiers très endettés » (« PPTE ») de jouer ses pleins effets. Si l'initiative PPTE est excellente, elle ne peut fonctionner qu'avec des mécanismes de relance de l'économie. Or, dans certains pays, comme le Cameroun, les dotations sont restituées en faveur d'actions sociales, dont le taux d'exécution n'est que de 20 %. L'absence de projet économique, combinée à une approche graduelle de décaissements selon une logique multilatérale, risquent d'entraîner l'échec de l'initiative PPTE.

Le ministère de la Coopération doit se battre pour obtenir une somme que l'on peut chiffrer à environ 500 millions de francs de plus, qui serait nécessaire pour mieux accomplir ses missions, alors qu'il a déjà fait l'effort de se réformer et de perdre 8 % de ses effectifs quand d'autres ministères bénéficiaient de majorations substantielles de leurs dotations, sans pour autant se réformer. Le Rapporteur spécial a ensuite proposé l'adoption des crédits de la Coopération, inscrits au budget du ministère des Affaires étrangères.

M. Alain Rodet a déclaré partager les inquiétudes du Rapporteur sur la disparition du service national et a demandé combien de VSNA demeuraient en poste.

M. Alain Barrau a souligné l'importance inestimable du budget de la Coopération, si l'on veut modifier les relations nord-sud. Il a déclaré partager l'analyse du Rapporteur spécial sur le montant des crédits accordés au ministère de la Coopération qui s'est effectivement réformé, alors que le ministère des Finances n'a pas accompli cet effort. Pour autant, il ne faudrait pas que le maintien de l'effectif de l'assistance technique aboutisse aux errements du passé, considérant que l'intérêt d'une politique de coopération est de former les populations sur place. De fait, la question centrale réside dans la maîtrise par le ministère des Affaires étrangères de la politique de coopération et non par le ministère de l'Économie et des Finances. Il faut, enfin, souligner l'apport considérable des collectivités locales dans le cadre de la coopération décentralisée.

M. Gérard Saumade a souligné que la commission des Finances parlait enfin de politique. Sa vocation n'est pas d'être une commission de comptables, mais d'apprécier une politique au regard des moyens. Citant M. Alain Barrau sur la modicité des crédits du ministère de la Coopération, il a jugé que ce dernier avait exprimé, à mots couverts, de vraies idées, lorsqu'il a rappelé qu'il suffisait de prendre quelques centaines de millions de francs sur d'autres ministères, par exemple celui de la Défense, pour que le ministère de la Coopération puisse accomplir ses missions dans de meilleures conditions. La France a dépensé des milliards de francs pour le porte-avions Charles de Gaulle, alors que ce dernier n'est pas en état de marche. Le fonctionnement de la République est en cause si la commission des Finances ne peut modifier la donne budgétaire en la matière. La politique de coopération est cruciale pour le caractère universel de l'action de notre pays, dont le champ naturel est la Méditerranée et l'Afrique. Il s'agit autant d'un problème économique que d'un problème culturel. Enfin, la coopération décentralisée ne doit pas être un motif de bataille entre les fonctionnaires de l'administration centrale et les élus locaux. Avec peu de moyens, la coopération décentralisée mène des actions efficaces, qui conduisent à parler de la France et à parler le français, actions souvent très en marge de ce que permet la loi. Cette efficacité mérite d'être renforcée.

M. Yves Tavernier, Président, a déclaré partager l'analyse du Rapporteur sur les crédits supplémentaires qui seraient nécessaires à la politique de coopération et a indiqué que le Gouvernement est parfois capable de dégager plusieurs dizaines de millions de francs en quelques heures pour faire face à des dégradations à la suite de manifestations, alors que la somme en cause est très modique.

M. Gérard Bapt a évoqué l'aide à l'Afrique subsaharienne, avant de regretter l'abandon de la conscription, qui conduit à la baisse du nombre de coopérants. Il a par ailleurs approuvé la construction du nouveau lycée français de Damas, tout en s'interrogeant sur l'impact de cette opération sur d'autres chantiers.

M. Guy Lengagne a souligné l'importance des centres culturels et des bourses d'étude, qui constituent pour notre pays un excellent investissement à long terme. Les tensions internationales risquent cependant d'en limiter les crédits.

En réponse aux intervenants, le Rapporteur spécial a indiqué que les crédits des bourses augmentaient de 34 %, que l'aide publique au développement ne s'effondre pas, mais subit la forte diminution du titre IV explicable par la dévaluation du franc CFA et que 1.073 VSNA demeuraient en poste au 1^er semestre 2001, ceux dont le contrat court au-delà de l'entrée en vigueur de la réforme du service national se sont vu offrir des postes. La coopération décentralisée est très positive, mais celle-ci n'a d'efficacité que si elle s'appuie sur une compétence technique dont l'État est toujours dépositaire. Quant au débat sur le partage de l'aide par les canaux bilatéraux ou multilatéraux, les analyses ne peuvent être manichéennes. Une tendance facile consiste à critiquer le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, mais leur action est explicable par le fait que les acteurs français de la coopération (ministères des Affaires étrangères et de la Coopération, direction du Trésor,...) passent leur temps à régler leurs comptes.

La commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Affaires étrangères pour 2002.

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Puis, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Guy Lengagne, rapporteur spécial, les crédits de la Mer et l'article 73, rattaché à ce budget.

Après avoir souligné la spécificité du budget de la Mer, qui finance un régime de protection sociale et un système d'enseignement spécifiques, M. Guy Lengagne, Rapporteur spécial, a précisé que, si le budget de la Mer présentait une baisse apparente de 8,2 %, à 940,11 millions d'euros (6.166,72 millions de francs), il était en fait quasiment stable, ne perdant que 0,49 %, car la presque totalité de la baisse est due au transfert des charges de personnel du budget de la Mer au budget des services communs du ministère de l'Équipement. Comme chaque année, la subvention à l'Établissement national des invalides de la marine (ÉNIM) représente 75 % des crédits. Hors ÉNIM et hors personnel, les dotations prévues pour 2002 atteignent 232,6 millions d'euros (1.525,76 millions de francs), en hausse nette par rapport aux crédits votés en 2001 (+ 5,47 %). Cette hausse globale des crédits accroît la marge de man_uvre du ministère. En revanche, le rattachement des crédits de personnels aux services communs du ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement n'apparaît guère pertinent. Si ce rattachement est voté, à partir de la prochaine loi de finances, il ne sera plus possible de distinguer, dans le bleu budgétaire « Mer », les personnels en charge de la Mer des personnels occupés à des missions toutes différentes au ministère. Cela est une preuve de plus du manque d'égard que la France a pour le secteur maritime.

La sécurité et la protection du littoral sont les priorités du budget. Les dotations consacrées à la signalisation et la surveillance maritimes sont en hausse de 24 % en crédits de paiement, tandis que les autorisations de programme sont stables, après une progression de 54 % en 2001. 42 emplois sont créés pour améliorer la sécurité dont 34 emplois d'inspecteurs de la sécurité des navires. Les crédits d'investissement des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage augmentent de 38 % en crédits de paiement et ceux destinés aux phares et balises, qui ont été victimes de plusieurs années d'oubli, enregistrent une hausse de 49 %, qui succède à une progression de 40 % en 2001. La protection du littoral sera renforcée par une hausse des dotations d'investissement et de fonctionnement. Les subventions accordées par l'État, notamment dans le cadre des contrats de plan, sont en hausse de 94 % en autorisations de programme et de 167 % en crédits de paiement. Ces moyens sont nécessaires pour lutter contre l'érosion qui touche 1.300 des 5.000 kilomètres de côtes que compte la France métropolitaine.

Les moyens de fonctionnement des ports autonomes sont en baisse, tandis que ceux destinés aux ports d'intérêt national augmentent, ce dont il faut se réjouir. En matière d'investissements les autorisations de programme augmentent pour la deuxième année consécutive. Elles seront complétées par le volet portuaire des contrats de plan, qui représente 1,35 milliard de francs d'engagements de la part de l'État. De plus, le projet « Port 2000 » du Havre se voit attribuer une dotation de 180 millions de francs en autorisations de programme, soit presque autant que l'ensemble des autres ports autonomes. Cette concentration de crédits sur le port du Havre s'explique par la volonté d'en faire un grand port de conteneurs, qui pourra rivaliser avec ceux du Nord de l'Europe, et à partir duquel des lignes de cabotage permettront de rallier les autres ports français. Les moyens d'investissement demeurent inférieurs aux besoins dans la mesure où les crédits avaient beaucoup baissé entre 1993 et 1997, ce qui a provoqué la dégradation des équipements. De plus, la question du statut des ports n'est pas encore réglée.

L'avenir des ports français dépend actuellement du devenir du projet de directive communautaire sur les services portuaires. L'objectif affiché est de clarifier le régime des droits exclusifs et/ou des monopoles de droit ou de fait de nature publique ou privée, mais la proposition pose de nombreux problèmes. Ils concernent tant la définition de certains concepts clés que la fixation des seuils d'application et le rôle des autorités portuaires. Surtout, l'autorisation de l'auto-assistance risque de s'avérer très dangereuse. Un pilote doit en effet très bien connaître le port dont il permet l'accès : un pilote engagé sur un navire ne pourra pas assurer l'accès de celui-ci à tous les ports dans des conditions de sécurité suffisantes. En ce qui concerne le cabotage, le récent sommet franco-espagnol a décidé la mise en place d'aides pour favoriser ce mode de transport, qui assure déjà 45 % des flux entre les deux pays et permet de résoudre le problème du franchissement des Pyrénées par la route.

Le Gouvernement entend poursuivre sa politique de soutien à la flotte de commerce, sous la forme du remboursement de la taxe professionnelle (15,46 millions d'euros, soit 101,4 millions de francs, inscrits pour 2002) et de celui de cotisations sociales. Ce dernier concerne les cotisations vieillesse, maladie et accidents du travail, mais aussi, à partir du budget 2002, les cotisations d'allocations familiales et de chômage. L'ensemble de ces remboursements atteindra 42,84 millions d'euros (281 millions de francs en 2002). Enfin, l'État soutient l'investissement par le régime du GIE fiscal qui a, au 1^er juillet 2001, profité à 33 navires, pour un montant investi de 1,32 milliard d'euros (8,66 milliards de francs). Il faut néanmoins noter les limites du dispositif en ce qui concerne les pétroliers. En effet, les banques refusent de devenir propriétaires d'un pétrolier par l'intermédiaire du GIE fiscal afin de ne pas porter la responsabilité objective et illimitée en cas de pollution dans les eaux américaines. Le ministère chargé de l'Équipement cherche actuellement une solution, en collaboration avec le ministère des Finances.

L'enseignement maritime et aquacole bénéficie de 16 créations de postes tandis que ses moyens de fonctionnement sont stables et que ses crédits d'investissement sont en recul assez important. La protection sociale des marins sera renforcée par la poursuite des mesures d'accompagnement des licenciements, pour 2,74 millions d'euros (18 millions de francs), et surtout par la mise en _uvre de la cessation anticipée d'activité destinée aux marins qui sont ou ont été exposés à l'amiante. Le coût du dispositif (4,57 millions d'euros, soit 30 millions de francs en 2002) est pris en compte dans la subvention à l'ÉNIM, qui sera néanmoins en baisse de 3,33 %, à 707,51 millions d'euros (4,64 milliards de francs).

M. Pierre Hériaud a estimé que le transfert des crédits de personnel sur la section des services communs du ministère nuirait effectivement à la lisibilité des crédits de la Mer. La stabilité des moyens de la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) devrait lui permettre de poursuivre sa modernisation. En revanche, les investissements dans les ports ne doivent pas seulement favoriser leur compétitivité, mais aussi améliorer la protection du littoral. Or, comme la commission d'enquête sur la catastrophe de l'Érika l'a bien montré, il faudrait des investissements de 460 millions d'euros (3 milliards de francs) par an pour équiper les ports d'une zone destinée au débalastage des navires. Les moyens prévus dans ce budget ne sauraient suffire à cet égard. Le rapport sur l'Erika est un rapport de plus, et rien n'est vraiment fait pour s'assurer de la sécurité de certains navires.

M. Guy Lengagne a expliqué que le problème des débalastages sauvages ne pouvait être réglé que par l'Organisation internationale de la Mer, qui devrait exiger un certificat de débalastage de tout navire qui quitte un port, mais il s'agit d'un problème mondial qui doit être traité à ce niveau. Quant aux crédits destinés à la SNSM, ils sont désormais suffisants et n'ont plus à être abondés par la réserve parlementaire.

La Commission a ensuite adopté un amendement proposé par le Rapporteur spécial au titre III de la section Mer visant à maintenir les crédits des personnels en charge de l'administration de la Mer sur la section budgétaire « Mer ». M. Guy Lengagne, Rapporteur spécial, a souligné que le transfert sur les services communs nuirait à la lisibilité des crédits de la mer et irait totalement à l'encontre de la logique et des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, du 1^er août 2001, qui prévoient le regroupement des crédits par programme et mission, et non par nature.

Sur la proposition de son Rapporteur spécial, la Commission a alors adopté les crédits de la Mer ainsi modifiés. Elle a ensuite adopté un second amendement, tirant les conséquences du premier en ce qui concerne la section des services communs du ministère de l'Equipement. Enfin, elle a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, l'article 73, rattaché au budget de la Mer (prise en compte dans le calcul des retraites des années pendant lesquelles les marins auront perçu l'allocation de cessation anticipée d'activité destinée aux marins qui sont ou ont été exposés à l'amiante).

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Enfin, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Marie Le Guen, rapporteur spécial, les crédits de la Communication, les articles 38 et 47 et les lignes 38 et 39 de l'état E annexé, rattachés à ce budget.

M. Jean-Marie Le Guen a tout d'abord relevé que le budget de l'audiovisuel public pour 2002 traduisait un effort confirmé de la part de l'État, conforme aux engagements pris lors de la discussion de la loi du 1^er août 2000 relative à la liberté de communication. Le budget s'élève en effet à 3.241 millions d'euros, en progression de 3,2 % par rapport à 2001, année elle-même en croissance de 6,1 %. Les ressources publiques passeront de 2.408 millions d'euros à 2.488 millions d'euros, soit une progression de 3,4 %, laquelle fait suite à une croissance de 10 % de 2001 par rapport à 2000. La part des recettes publiques sera ainsi stabilisée à 77 % du total du financement de l'audiovisuel public. Cette tendance est particulièrement constatée pour France 2 dont la part des recettes publiques est passée de 49% à 63 % entre 1999 et 2001, et pour France 3, dont le même ratio est passé de 60 % à 71 % dans la même période.

L'augmentation attendue du rendement de la redevance en 2002 résulte principalement de l'actualisation de son taux (+ 1,8 %) ainsi que « d'un effet base », reposant sur la lutte contre l'évasion. Les exonérations de redevance votées par la commission des Finances en première partie auront pour effet de réduire les prévisions d'encaissement et d'augmenter, du même montant, les crédits budgétaires affectés au remboursement des exonérations. Face aux critiques croissantes portant sur l'existence même de la redevance, en raison de son inéquité sociale et de la lourdeur de son coût de perception, il serait intéressant de réfléchir à l'affectation au compte d'affectation spéciale d'une partie de la redevance acquittée par les futurs exploitants des licences de téléphonie mobile de troisième génération, dites « UMTS », qui pourrait compléter, puis se substituer, à la redevance audiovisuelle.

L'examen des budgets des différents organismes de l'audiovisuel public ne génère pas d'inquiétudes particulières, même si l'augmentation constatée de la masse salariale de France 3 en 2000 et au premier semestre 2001 fragilise l'équilibre de son exploitation. Les conventions d'objectifs et de moyens prévues par la loi du 1^er août 2000 auront notamment pour effet de rendre pluriannuelles les ressources affectées, et modifieront donc l'examen du budget de l'audiovisuel public dans les années à venir.

Les aides à la presse s'élèveront en 2002 à 39 millions d'euros comme en 2001, alors que le plan social de la presse parisienne ne pèse plus sur ce budget depuis le 31 août 2001 et que le fonds de modernisation continue de monter en puissance, sans parler des aides indirectes qui sont maintenues et qui ne font pas l'objet d'un vote annuel. Le budget 2002 sera marqué par une réforme des aides directes caractérisée par une rationalisation de la nomenclature budgétaire et par la mise en place d'un nouveau dispositif d'aide à la distribution des quotidiens nationaux d'information.

En conclusion, M. Jean-Marie Le Guen, Rapporteur spécial, a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la Communication.

M. Christian Cuvilliez a présenté les observations suivantes :

- il est regrettable que la discussion du budget de l'audiovisuel 2002 s'engage alors que les conventions d'objectifs et de moyens ne sont pas connues, notamment pour France Télévision ; les conseils d'administration des sociétés de France Télévision diffèrent régulièrement l'examen des conventions. Dans ce contexte, la répartition interne des dotations entre les sociétés du groupe France Télévision s'annonce difficile ;

- le retard de la télévision numérique de terre et du projet de développement de France Télévision doit être aussi signalé ; le périmètre du projet a été réduit et la dotation en capital n'est pas encore versée ;

- de nombreux problèmes de personnel se posent au service public, notamment le statut des intermittents de FR3 et la mise en _uvre de la réduction du temps de travail laissent présager un avis de tempête si une médiation réunissant toutes les parties prenantes, y compris l'État, n'intervient pas rapidement ;

- enfin, s'agissant de la Société française de production, dernier outil de production audiovisuelle du service public, on doit constater que sa cession s'est opérée à un prix inférieur à la valorisation de ses actifs et il conviendra d'être vigilant sur les conditions de réemploi des personnels, soit par le groupe repreneur, soit par le groupe France Télévision.

M. Alain Rodet a souhaité avoir des précisions sur la répartition des crédits au sein de France Télévision et s'est interrogé sur le montant comparé de la contribution allemande par rapport à Arte France.

En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Marie Le Guen, rapporteur spécial, a apporté les éléments suivants :

- il est en effet regrettable que les conventions d'objectifs et de moyens n'aient pas été publiées avant l'examen du budget et au terme d'un véritable débat public, qui aurait pu permettre à chacun, et notamment aux détracteurs de la redevance, de s'exprimer sur les priorités et les moyens de l'audiovisuel public ;

- la loi du 1^er août 2000 attribue à la société holding de France Télévision la compétence de répartir les crédits entre les différentes sociétés du groupe et aucune information n'a été donnée sur cette clé de répartition ;

- l'effort allemand est équivalent à celui d'Arte France, étant entendu que le mode de diffusion est différent en France, où il repose sur un réseau analogique hertzien, et en Allemagne, où il relève du câble ;

- chacun a pu constater les difficultés récurrentes de la Société française de production depuis de nombreuses années. L'aide de l'État annoncée s'élève à plus de 300 millions de francs, elle devra être autorisée par la commission de Bruxelles et il conviendra d'être attentif aux conditions de la cession, notamment à son volet social, même si beaucoup de moyens ont été mobilisés, à ce titre, depuis quelques années.

La Commission a alors émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la Communication, dont le vote aura lieu avec celui du budget de la Culture.

La Commission a ensuite examiné l'article 38 (Extension des aides octroyées par le compte d'affectation spéciale n° 902-32 « Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale ») rattaché aux crédits de la Communication

M. Jean-Marie Le Guen, Rapporteur spécial, a exprimé sa gêne vis-à-vis de cet article. Si les objectifs sont louables, puisqu'il s'agit de contribuer à atténuer les coûts de la distribution de la presse quotidienne nationale, dans la fidélité aux grands principes de la loi Bichet, les modalités concrètes du dispositif proposé restent à définir. Il convient d'apporter des garanties sur l'efficacité de l'aide et sur sa destination, ce qui passe par un engagement formel des différents acteurs de la filière. Il y a, par exemple, un paradoxe à voir l'État s'engager massivement en faveur des Nouvelles messageries parisiennes, alors que son opérateur, le groupe Lagardère, est susceptible de percevoir une redevance dont le montant annuel est de l'ordre de 80 millions de francs.

D'ici à la discussion en séance publique de cet article, il conviendra donc d'avoir des garanties supplémentaires sur les engagements de chacun, sur la compatibilité du dispositif proposé avec le droit de la concurrence, ses incidences sur la structure des tarifs de la distribution de la presse en général ainsi que sur l'indépendance des différents niveaux de la filière de la distribution de la presse.

M. Christian Cuvilliez a déclaré partager le point de vue du rapporteur spécial quant à la nécessité de clarifier l'objectif de cet article, mais aussi, d'une manière plus générale, les conditions de l'aide à la presse et la distribution de la presse.

M. Jean-Marie le Guen a émis alors un avis défavorable à l'adoption de cet article et la Commission a rejeté l'article 38.

La Commission a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, l'article 47 (Répartition, entre les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle, des ressources publiques affectées au compte spécial n° 902-15) ainsi que les lignes 38 et 39 de l'état E annexé.

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