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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 14

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 24 octobre 2001
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Michel Suchod, Secrétaire,

puis de M. Louis Mexandeau, Doyen d'âge

SOMMAIRE

 

pages

- Suite de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2002 (n° 3262) Examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2002 (n° 3262)

· Enseignement supérieur

· Santé

· Justice

· Départements d'outre-mer

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- Information relative à la Commission

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La Commission a poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2002 (n° 3262).

La Commission a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Alain Claeys, Rapporteur spécial, les crédits de l'Enseignement supérieur.

M. Alain Claeys, Rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget de la section « enseignement supérieur » du ministère de l'Éducation nationale pour 2002 s'élève à 8.736,4 millions d'euros en crédits de paiement, contre 8.545,33 millions d'euros en 2001. Ce budget, en progression de 2,3 %, traduit la politique volontariste du Gouvernement en faveur de l'enseignement supérieur.

S'agissant des effectifs étudiants, leur nombre total, à la rentrée 2000, est à nouveau en progrès par rapport à l'année précédente (+ 0,7 %), après quatre années de stabilisation. Cependant, cette progression n'est pas uniforme selon les disciplines. C'est ainsi que les sciences de la vie voient leurs effectifs diminuer. Les premières informations relatives à la rentrée 2001 permettent d'envisager que 2 160 000 étudiants seront accueillis, dans l'ensemble de l'enseignement supérieur.

Ce budget permettra de mettre en _uvre quatre priorités : l'achèvement du plan social étudiant, l'amélioration sans précédent des moyens humains et financiers des universités, l'ouverture européenne croissante de l'enseignement supérieur et l'exécution des engagements de l'État dans le cadre des contrats de plan.

2002 marque l'achèvement de la mise en _uvre du plan social étudiant qui a atteint ses objectifs. Les crédits d'action sociale augmentent encore de 19,9 millions d'euros, dont 12,9 seront consacrés à l'augmentation des bourses. Leur nombre augmente d'ailleurs du fait du relèvement des plafonds de ressources permettant d'en bénéficier. De même, 2000 allocations d'études ainsi que 200 « bourses de mérite » supplémentaires seront créées. De plus, 12.000 bourses sur critères sociaux permettront aux étudiants en DESS, qui étaient jusqu'alors boursiers, de continuer à percevoir une aide, pour un montant de 26,22 millions d'euros. Par ailleurs, 4.000 bourses de mobilité seront instituées. Au total, en 2002, près de 500.000 boursiers bénéficieront ainsi d'un soutien financier, ce qui permet d'atteindre l'objectif de 30 % d'étudiants aidés.

Ce budget est aussi marqué par une augmentation sans précédent des moyens financiers et humains des universités. S'agissant des personnels, 1.000 emplois de personnels enseignants sont créés dont 600 emplois d'enseignants- chercheurs, 100 emplois de professeurs agrégés, 261 postes d'attachés temporaires d'enseignement et de recherche et 39 emplois d'assistants des disciplines médicales. Ces créations d'emplois s'accompagnent d'importantes mesures de revalorisation de carrières. De même, 1.000 emplois de personnels non enseignants sont créés, dont 150 emplois pour les personnels des bibliothèques. Les 850 créations d'emplois restantes se répartissent notamment en 779 emplois de personnels IATOS et 42 emplois pour les CROUS. Dans le prolongement du Plan social étudiant, ces mesures mettent l'accent sur la qualité de la vie étudiante, grâce à la création de 26 emplois d'infirmières dans les universités et 10 emplois d'assistantes sociales des CROUS.

La résorption de l'emploi précaire est aussi une préoccupation majeure de ce projet de budget, puisque l'application de la loi du 3 janvier 2001 implique la création de 1.500 emplois non budgétaires. Ces agents sont rémunérés sur les ressources propres des établissements. Il conviendra néanmoins de s'assurer que ces emplois, gagés, contribueront effectivement à réduire la précarité. On peut, en outre, regretter que ces créations d'emplois IATOS ne concernent pas davantage de personnels de catégorie A, ce qui permettrait de limiter le sous-encadrement administratif des universités. De plus, d'importantes mesures d'amélioration de la situation des personnels non enseignants sont prévues avec une attention particulière portée aux secrétaires généraux des établissements d'enseignement supérieur. En effet, le taux de leurs indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires est augmenté, participant ainsi à la revalorisation de cette fonction, souhaitée par la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC).

La progression des moyens des universités est aussi financière puisque leurs dotations progressent de 7,8 %, soit quatre fois plus que l'ensemble du budget de l'État. La répartition de ces dotations, université par université, figure dans le rapport spécial.

La réunion ministérielle de Prague du 19 mai dernier a renforcé la démarche de mise en cohérence européenne des cursus, qui conforte la politique d'ouverture européenne du système français d'enseignement supérieur. Celle-ci se traduit par l'adoption du système de correspondance des crédits et la déclinaison des parcours en 3 ans, 5 ans et 8 ans. Le ministère délivrera un label « université européenne d'été » afin de développer la coopération universitaire. Deux mesures importantes doivent accélérer la mobilité des étudiants français : d'une part la participation au complément Erasmus augmente de 3,05 millions d'euros et, d'autre part, 4.000 bourses de mobilité permettront potentiellement à 12.000 étudiants, boursiers sur critères sociaux, d'effectuer une partie de leur cursus à l'étranger. Il est souhaitable que ces bourses puissent être gérées par les établissements et non par l'administration centrale. Les contrôleurs financiers s'y opposent, arguant du principe de spécialité des établissements publics, alors que les relations internationales et l'aide sociale font bien partie de leurs missions. La gestion de ces bourses permettrait d'accroître les responsabilités des universités en matière de politique internationale. Le Gouvernement pourrait déposer un amendement pour régler cette question. L'accueil des étudiants étrangers progresse, les détails des inscriptions pour la dernière année universitaire figurent dans le rapport spécial.

Le projet de budget traduit aussi un effort tout particulier pour accélérer la mise en _uvre des contrats de plan État-Régions, notamment en région parisienne, pour la recherche universitaire et la maintenance des bâtiments. Le détail université par université des engagements d'autorisations de programme par l'État est présenté dans le rapport spécial. Il ressort de ces données que les pourcentages varient, car certains projets étaient prêts à la signature des contrats et certaines collectivités locales engagent les crédits plus rapidement que d'autres.

S'agissant des opérations immobilières en maîtrise d'ouvrage assurée par l'État, les autorisations de programme progressent de 38,8 % pour atteindre 173,9 millions d'euros, tandis que les crédits de paiement diminuent de 45,6 % pour s'établir à 50,3 millions d'euros. Quant aux subventions d'équipement, elles voient leurs crédits de paiement atteindre 77,5 millions d'euros.

L'appréciation de ces dotations appelle deux précisions. En premier lieu, la mise en _uvre du plan de mise en sécurité des établissements d'enseignement supérieur s'est accélérée. Dans ces conditions, le Gouvernement proposera d'ouvrir la totalité des autorisations de programme consacrées à ce plan en loi de finances rectificative pour 2001. En deuxième lieu, le volume global des crédits de paiement a été adapté au rythme effectif des paiements, que ce soit pour les contrats de plan ou les grands travaux financés par l'État. Concrètement, les dotations en crédits de paiement au titre de 2001 avaient été surestimées. Si les autorisations de programme du titre V progressent considérablement, il faut donc noter que les crédits de paiement correspondant se verront abondés de reports d'un montant évalué à 127,17 millions d'euros. De même, les crédits de paiement du chapitre 66-73 bénéficieront d'un report de 122,11 millions d'euros. Au total, l'État disposera en 2002 des crédits de paiement nécessaires au bon déroulement des travaux.

Pour sa part, la subvention d'équipement allouée à la recherche universitaire progresse de 5,92 % en autorisations de programme et de 5,8  % en crédits de paiement. Cette progression significative des moyens de la recherche permettra une revalorisation du soutien de base des laboratoires dans le cadre des contrats pour un montant de 249 millions d'euros.

S'agissant des opérations spécifiques dont le financement est assuré exclusivement par l'État, les crédits correspondant permettront la poursuite du chantier de désamiantage du campus de Jussieu, pour un montant 30,49 millions d'euros en autorisations de programme et 99,04 millions d'euros en crédits de paiement. Ce chantier avance correctement et le dossier du transfert de l'université Paris VII à Tolbiac se règle. De même, la rénovation du Muséum national d'histoire naturelle se poursuit, tout comme la préparation de l'ouverture du Musée du Quai Branly.

Enfin, les crédits de maintenance, en progression, atteindront 119,6 millions d'euros en autorisations de programme (+ 12 %) et 112 millions d'euros en crédits de paiement (+ 12,3 %).

Enfin, le rapport spécial prend largement en compte les propositions formulées ces derniers mois par la Conférence des présidents d'université, qui s'inscrivent elles-mêmes dans le prolongement des travaux de la MEC. Les présidents d'université ont fait un travail considérable qu'il convient de saluer. C'est ainsi que le renforcement des équipes dirigeantes est proposé et que la dévolution du patrimoine aux établissements qui le souhaitent est envisagée. Sur ce dernier point, des expérimentations vont être tentées en 2002.

Au total, les choix faits pour favoriser la modernisation et l'ouverture de notre système d'enseignement supérieur sont parfaitement cohérents. Le Rapporteur spécial a ensuite proposé l'adoption des crédits de la section Enseignement supérieur du budget de l'Éducation nationale.

Après s'être félicité de l'augmentation des moyens des bibliothèques et des efforts accomplis pour la maintenance des bâtiments, mesures souhaitées par les parlementaires, M. Alain Rodet a souligné qu'il convenait de mieux répartir sur le territoire les troisièmes cycles, qui sont trop concentrés.

Se félicitant du fait que l'ouverture internationale des universités s'accentue, M. Pierre Forgues a cependant jugé, qu'au regard du nombre d'étudiants, 4.000 bourses de mobilité semblaient insuffisantes. De plus, les incitations pour accueillir des étudiants d'Amérique du Sud, et singulièrement du Pérou, restent à développer. Enfin, il s'est interrogé sur le montant des crédits qui seront affectés à l'université de Toulouse Le Mirail, compte tenu des événements du 21 septembre dernier.

M. Pierre Hériaud a constaté que les crédits votés par le Parlement n'ont qu'un rapport lointain avec le budget qui est exécuté. De plus, les reports de crédits ne font que rattraper les retards accumulés. Il faudrait un milliard d'euros par an pour la maintenance du patrimoine universitaire. Il s'est enfin interrogé sur les moyens consacrés à la réhabilitation de ce patrimoine.

M. Louis Mexandeau a constaté que les effectifs variaient, non seulement par filière, mais aussi par établissement. C'est ainsi que l'université de Caen, après avoir atteint 30.000 étudiants, n'en accueille plus que 24.000. Il faut aussi que les critères de répartition des moyens entre universités prennent en compte des spécificités historiques, comme l'enseignement des langues scandinaves à Caen. Il convient, en outre, que ces critères permettent le développement d'antennes universitaires.

En réponse aux différents intervenants, M. Alain Claeys, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- les 4.000 bourses de mobilité, qui peuvent concerner 12.000 étudiants, sont attribuées à des boursiers sur critères sociaux et non à l'ensemble des étudiants ;

- sur les 140.849 étudiants étrangers accueillis en 2000, 9.993 venaient du continent américain. Le nombre d'étudiants étrangers accueillis progresse à nouveau du fait de critères d'entrée assouplis. La politique d'accueil d'étudiants étrangers a consisté à privilégier la francophonie. Il convient aujourd'hui d'attirer les étudiants d'Amérique centrale ou latine, et, dans ce contexte, il ne faut pas que la connaissance de la langue française soit un obstacle à la politique d'accueil. En conséquence, des enseignements en langues étrangères devraient être proposés. La lisibilité des diplômes français est une condition de l'attrait de notre système d'enseignement supérieur, puisqu'elle permet plus facilement la reconnaissance de leur valeur à l'étranger. Il convient de développer les guichets uniques pour améliorer la qualité de l'accueil en France des étudiants étrangers ;

- les reports de crédits de paiement s'expliquent par les retards constatés au début des contrats de plan. En effet, beaucoup de projets n'étaient pas finalisés et la première année à été consacrée à l'expertise ;

- d'importants retards ont pu être observés en matière de maintenance des bâtiments, notamment à Paris intra-muros. L'action volontariste du Gouvernement va le conduire à proposer au Parlement l'ouverture de la totalité des autorisations de programme concernées dans le cadre du prochain projet de loi de finances rectificative pour 2001 ;

- les effectifs des universités anciennes ou de taille moyenne ont tendance à rester stables ou baisser légèrement. Cependant, le recul des disciplines scientifiques est fort. L'État dispose de deux outils pour assurer l'équilibre entre les universités : la dotation de fonctionnement, qui est un filet de sécurité, et les dotations contractuelles, qui impliquent la prise de risques. Le modèle de répartition SanRemo devrait évoluer à la suite du rapport de Claude Laugénie ;

- les effectifs baissant dans les DEUG, car les classes préparatoires deviennent un « DEUG de luxe », ce sont les deuxième et troisième cycles qui vivifient les universités. Il faut donc développer les troisièmes cycles en assurant le suivi et l'affectation des équipes de recherche.

La Commission a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de l'Enseignement supérieur.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Gilbert Mitterrand, Rapporteur spécial, les crédits de la Santé.

M. Gilbert Mitterrand, Rapporteur spécial, a présenté des crédits structurés en trois agrégats, respectivement intitulés « politiques de santé publique », « offre de soins » et « gestion des politiques de santé et de solidarité ». En augmentation depuis quatre ans, les crédits de la santé et des services communs seront en 2002 en très forte progression : à structure constante, ces agrégats recevront respectivement des dotations en hausse de 7,4 %, 3,62 % et 6,7 %, soit une hausse globale de 6,52 %. Leur montant, global, représente 1.523,7 millions d'euros, soit 10 milliards de francs. Mais la dépense de santé au sens large s'élève à 137,2 milliards d'euros (900 milliards de francs). Ainsi, et pour en rester au seul périmètre des dépenses de l'État, il faut déjà ajouter au total récapitulé dans le fascicule bleu les quelque 300 millions d'euros (2 milliards de francs) figurant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, mais aussi tous les crédits de santé publique figurant à des titres divers dans les budgets de l'environnement, de l'agriculture ou de l'éducation nationale. Certains chiffres sont éloquents : tous crédits publics confondus, les dépenses de prévention en matière de santé représentaient 4,57 milliards d'euros (30 milliards de francs) en 1998. Il faut également prendre en compte, dans l'actualité récente, les mesures annoncées le 5 octobre dernier par le Ministre délégué à la santé, dénommées « plan Biotox ».

S'agissant de l'analyse budgétaire au sens strict, les crédits des politiques de santé publique sont répartis entre les grands programmes de santé, la sécurité sanitaire et la sécurité environnementale. Ainsi, 17,1 millions d'euros (112,2 millions de francs) seront consacrés au renforcement des moyens alloués aux programmes visant la lutte contre le cancer, la nutrition, la santé mentale, la contraception et la prévention du suicide. Par ailleurs, à l'article 50, 563.000 euros (3,69  millions de francs) supplémentaires sont prévus pour renforcer les moyens des observatoires régionaux de santé. Cette progression est particulièrement satisfaisante, car elle répond à une demande qui était réitérée d'année en année. Dans le cadre du programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, grâce à une augmentation de 40 % des crédits, des actions en matière de santé-précarité seront soutenues, particulièrement en faveur des personnes les plus démunies, par les programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins : une mesure nouvelle de 9,15 millions d'euros (60 millions de francs) est prévue. Plus de 18 % de crédits supplémentaires seront consacrés à la lutte contre le saturnisme et les risques liés à l'eau et aux bâtiments, soit 1,17 million d'euros (7,67 millions de francs) de mesures nouvelles. L'effort en matière de lutte contre le SIDA et les maladies transmissibles se poursuivra, grâce à 1,09 million d'euros (7,15 millions de francs) de moyens supplémentaires ; en outre, 457.000 euros (3 millions de francs) seront inscrits au titre de la lutte contre les maladies émergentes. En matière de lutte contre la drogue et la toxicomanie, des moyens complémentaires seront mis en _uvre pour assurer le financement des structures de soins et des traitements de substitution, à hauteur de 3,89 millions d'euros (25,52 millions de francs). Il faut aussi signaler, à l'article 40 du chapitre 47-15 (« programmes et dispositifs de lutte contre les pratiques addictives : dépenses déconcentrées »), un transfert vers le chapitre 46-81 des crédits de la solidarité, qui se traduira par une diminution de la dotation de 4,63 millions d'euros (30,37 millions de francs).

Dans la mise en _uvre de la politique de sécurité sanitaire, beaucoup de moyens ont été consacrés les années passées à la mise en place des agences, qui assument désormais leur rôle. C'est ce qui explique la stabilité des subventions de fonctionnement allouées à l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, à l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et à l'Institut de veille sanitaire. Cette stabilité globale vaut aussi pour les autres établissements publics sanitaires sous tutelle, comme l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé ou l'Établissement français des greffes.

La modernisation de l'offre de soins sera poursuivie grâce à des moyens en hausse de 3,62 %, tant sur le plan de la formation médicale que pour la gestion du système de soins proprement dit. En matière de formation, un plan d'augmentation des quotas d'étudiants s'est révélé nécessaire, après plusieurs années de rationalisation. 8.000 étudiants infirmiers supplémentaires seront formés l'an prochain, en application du protocole hospitalier du 14 mars 2000 (soit 24.000 étudiants sur trois ans), ce qui se traduira par  la majoration des subventions aux écoles de formation d'infirmières, de sages-femmes et de professionnels paramédicaux financées par l'État, et par une augmentation du nombre de bourses, pour tenir compte de cette augmentation des effectifs étudiants et dans la perspective d'un rapprochement progressif avec le système de l'éducation nationale. En outre, la dotation en faveur des stages des internes en médecine du travail, en santé publique et en pharmacie sera augmentée. Enfin, le projet de loi de finances poursuit la redéfinition des frontières entre le budget de l'État et les budgets des organismes de sécurité sociale. Ainsi sont prises en charge par l'assurance maladie les dépenses des écoles de formation relevant d'un établissement public de santé et les dépenses liées aux stages extrahospitaliers des résidents, ce qui représente 61 millions d'euros (400 millions de francs). En matière de gestion du système de soins, le rattrapage de la dotation des Agences régionales d'hospitalisation a été effectué l'an dernier, d'où la stabilité des crédits en 2002, à hauteur de 17,19 millions d'euros (113 millions de francs).

Une critique peut être légitimement émise au sujet de l'Agence technique d'information sur l'hospitalisation, dotée, comme en 2001, de moyens substantiels, et dont le directeur n'est toujours pas nommé, alors même qu'elle est censée être opérationnelle avant la fin de l'année. En termes d'accompagnement des investissements hospitaliers, 45,7  millions d'euros (300 millions de francs) d'autorisations de programme sont obtenus pour l'adaptation et la modernisation des établissements, communément appelé FIMHO, ce qui représente une baisse de 40 % par rapport à la dotation inscrite en 2001. S'agissant des crédits de paiement, aucune dotation n'est demandée pour 2002. Une telle situation peut surprendre. Cependant, la forte baisse des crédits constatée dans le présent projet traduit en fait une préoccupation de bonne gestion : il s'agit de résorber les retards accumulés dans la procédure de délégation et la consommation des crédits, tout en prévoyant de nouvelles autorisations de programme, pour ne pas tarir le mouvement de restructuration, désormais enclenché sur tout le territoire. On peut prendre acte de cette décision, en souhaitant cependant qu'à l'avenir on ajoute à l'assouplissement des critères d'obtention des aides du FIMHO un souci de meilleure répartition des fonds entre les différentes régions.

L'amélioration de la gestion des moyens humains et matériels concourant à la conduite des politiques de santé et de solidarité est poursuivie. Concernant la politique immobilière, la progression des crédits d'investissement du ministère en 2002 (161.000 euros, soit 1,06 million de francs supplémentaires pour les dépenses en capital) permettra de poursuivre les travaux de rénovation de l'îlot Ségur-Fontenoy et les opérations programmées en services déconcentrés. En marge de ce budget, on peut noter que plus de 76,22 millions d'euros (500 millions de francs) seront alloués pour la reconstruction des établissements hospitaliers de Toulouse (sur un total d'aides de 230 millions d'euros, soit 1,5 milliard de francs) suite au terrible sinistre du 21 septembre dernier.

Mais c'est surtout en termes de moyens humains que la progression est sensible : les effectifs sont en hausse continue depuis 1997, contrairement à la pratique antérieure. On constate qu'un renforcement des services est prévu, à hauteur de 294 emplois au total, dont 242 pour les services déconcentrés. Les besoins en spécialistes sont particulièrement importants, ce qui rend d'autant plus pertinent l'effort de formation mené en parallèle. Il s'agira également d'être attentif à la réalité des emplois pourvus, qui trop souvent par le passé ont été en décalage avec les emplois budgétaires annoncés. En accompagnement de ces créations d'emplois, les politiques d'amélioration des carrières (réformes statutaires, transformations d'emplois, promotions internes,...) se poursuivront à un niveau comparable à celui atteint en 2000. L'important effort en matière indemnitaire se traduira par une mesure nouvelle de 5,35  millions d'euros (35,09 millions de francs). Par ailleurs, 50 emplois seront créés au 1er avril 2002, au titre de la résorption de l'emploi précaire.

En résumé, ce budget poursuit, avec cohérence, les priorités des politiques de santé publique, et complète de façon très satisfaisante la vaste modernisation engagée avec le vote en première lecture, le 4 octobre dernier, du projet de loi relatif aux droits des malades et à la qualité du système de santé, ce qui plaide pour l'adoption de ces crédits.

M. Alain Rodet a souhaité savoir quels moyens financiers étaient alloués au plan « Biotox », et connaître les effectifs de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments.

M. Pierre Forgues a demandé des précisions sur le FIMHO, citant l'exemple d'un hôpital qui s'est vu refuser un dossier pourtant complet au motif qu'il avait déjà bénéficié d'une aide du Fonds deux ans auparavant. En fait, des crédits restent bloqués alors qu'il y a une demande formalisée.

M. Jean-Pierre Balligand a souhaité que le Rapporteur spécial interpelle la Ministre de l'emploi et de la solidarité sur la question du manque d'infirmières. De nombreuses aides-soignantes, de nombreux personnels en charge de l'aide à domicile possèdent tout à fait l'expérience nécessaire pour passer les concours d'infirmières, mais leurs conditions de travail ne leur en laissent pas le loisir, et bien souvent des bourses leur sont refusées pour dépassement de l'âge légal d'attribution. On pourrait envisager un dispositif spécifique de valorisation des acquis permettant à ces personnes de pallier le manque d'infirmières.

M. Pierre Hériaud a critiqué les retards manifestes dans l'exécution des programmes du FIMHO, ainsi que le manque de crédits d'investissement inscrits au budget de la santé, en particulier pour la participation de celui-ci au programme civil de défense.

M. Louis Mexandeau, Président, s'est étonné du décalage existant entre les 8.000 nouveaux postes d'infirmiers mentionnés par le Rapporteur spécial et l'annonce de 45.000 nouveaux emplois dans le cadre de la mise en _uvre de la RTT dans les hôpitaux publics.

En réponse, M. Gilbert Mitterrand, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- le plan « Biotox » ne comprend pas d'enveloppe budgétaire spécifique, et son coût sera celui que les événements exigeront, par redéploiement des moyens existants. Il s'agit essentiellement de mettre les services en alerte, et de prévoir d'éventuelles campagnes de vaccination qui, heureusement, n'ont pas eu à ce jour à être mises en _uvre, le problème essentiel étant de choisir entre une intervention préventive ou une intervention curative ;

- la réponse écrite des services du ministère concernant l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments n'est pas encore disponible, mais aucun problème particulier n'a été signalé jusqu'ici à propos de ses effectifs ; à cet égard, il faut souligner qu'à peine un tiers des réponses aux soixante-dix questions posées est parvenue au Rapporteur spécial ;

- il existe, certes un décalage cumulé de près de deux ans en exécution des programmes du FIMHO, et il faudra continuer à y être attentif. Le souci d'équilibre régional est certainement premier dans certains cas, comme celui soulevé par M. Pierre Forgues, et cette préoccupation rejoint la nécessité d'une introduction de critères de répartition géographique dans l'examen des dossiers présentés au titre de ce Fonds ;

- l'idée de rendre possible l'accès d'aides-soignants à la profession d'infirmier est positive, au moins pour la période transitoire qui prendra fin, avec l'arrivée au terme de leur formation, des nouveaux personnels en cours de recrutement ;

- aucun programme d'investissement en cours au sein du ministère et dans les services déconcentrés n'a été stoppé. Un complément d'information sera demandé à propos du programme civil de défense, dont le ministère de la santé n'est qu'un rouage parmi d'autres.

- des crédits supplémentaires sont débloqués pour Toulouse, et dans le cadre du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, 0,15 milliard d'euros (1 milliard de francs) supplémentaires ont été annoncés pour la modernisation des établissements de santé  ;

- la mise en place des 35 heures est distincte de l'effort de formation évoqué, qui poursuit la mise en _uvre d'un plan pluriannuel. Les chiffrages globaux ne détaillent pas la montée en charge des dispositifs ; ainsi, il faut 28 mois pour former une infirmière. Le chiffre de 8.000 recrutements ne tient pas compte des personnes en cours de formation.

M. Louis Mexandeau, président, a rappelé qu'une récente étude de l'Organisation mondiale de la santé plaçait le système de santé français en tête de son classement.

Sur la proposition du Rapporteur spécial, la Commission a ensuite adopté les crédits de la santé.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Patrick Devedjian, Rapporteur spécial, les crédits de la Justice et les articles 74, 75 et 76 rattachés à ce budget.

M. Patrick Devedjian, Rapporteur spécial, a indiqué que le budget de la Justice progresserait en 2002 de 5,68  % pour atteindre 1,74  % du budget de l'État, comparé à 1,69  % en 2001. Les dépenses ordinaires augmentent de 6,29  % tandis que les dépenses en capital diminuent de 6,93  %. Quant aux autorisations de programme, elles baissent de 13,7  %. Cette évolution des crédits d'équipement est à la fois une bonne et une mauvaise nouvelle. Il s'agit d'une bonne nouvelle, car elle prend acte de la difficulté de la Chancellerie à consommer ses crédits d'équipement, ce qui est signe de bonne gestion budgétaire. La Mission d'évaluation et de contrôle avait nettement identifié ce problème. Mais, c'est en même temps une mauvaise nouvelle, car face aux immenses besoins immobiliers de la Justice, cette incapacité à consommer ses crédits est très dommageable. On peut espérer que la récente création de l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la Justice permettra une optimisation des crédits d'équipement. En effet, ce retard est essentiellement dû à des dysfonctionnements administratifs, qui devraient être résolus grâce à cette agence. Celle-ci est dotée de 40 emplois en 2002 contre 25 jusqu'ici et on peut espérer que le chiffre de 80, souhaitable, sera rapidement atteint.

Le recrutement est, dans l'ensemble, satisfaisant : 2.792 créations d'emplois bruts sont prévues dans le projet de loi de finances pour 2002, ramenées à 2.764 en net. Sont ainsi créés 360 postes de magistrats dont 320 pour les services judiciaires et 40 pour les juridictions administratives, 525 pour les personnels de greffe, 1.221 pour les personnels de surveillance, 118 pour les personnels d'éducation et 150 éducateurs de la protection de la jeunesse. On ne peut que se féliciter de cette augmentation importante consacrée aux moyens de la justice. Pour autant, deux réserves doivent être émises, sans aucun esprit polémique : d'une part, cette augmentation risque d'être insuffisante au vu des réformes engagées par le Gouvernement, sans que les moyens nécessaires aient été prévus, et du passage aux 35 heures qui semble particulièrement difficile au ministère de la Justice. D'autre part, les réformes de structures tardent : les services administratifs régionaux (SAR), sur lesquels la MEC a longuement insisté, ne figurent toujours pas dans le code de l'organisation judiciaire. La réforme de la carte judiciaire n'avance pas et un terrain pour le nouveau tribunal de Paris n'a toujours pas été trouvé.

Par ailleurs, un effort particulier semble nécessaire pour la Cour de cassation qui est, aujourd'hui encore, particulièrement encombrée malgré la mise en place d'une procédure de filtrage par la loi du 25 juin 2001. Trois mesures sont envisageables. En premier lieu, un renforcement temporaire - pour une durée limitée à cinq ans - de 30 postes de conseillers référendaires supplémentaires est nécessaire, en vue d'apurer le stock des affaires en cours, ce qui représente 40.000 dossiers environ. Il faut également prévoir des crédits permettant la location de locaux d'une surface comprise entre 2000 et 2.500 m2 sur un site situé au centre de Paris, ceci pour un coût de 10 millions de francs, ce qui, une fois encore, met en évidence la nécessité de la construction d'un nouveau palais de justice. Enfin, il est souhaitable de réaliser l'alignement de l'indemnité de fonction des conseillers à la Cour de cassation sur celle des conseillers d'État et des conseillers maîtres à la Cour des comptes, alors que celle de conseiller de Cour d'appel a, quant à elle, été revalorisée. À défaut, il y aura une crise de recrutement à la Cour de cassation, les Cours d'appels de province devenant plus attractives que celles qui impliquent une résidence à Paris.

M. Alain Rodet s'est interrogé sur le point de savoir si les promotions futures de l'École nationale de la Magistrature permettraient de mener à bien l'augmentation des effectifs de magistrats. Il a ensuite demandé quel serait le mode de recrutement pour les 40 magistrats administratifs supplémentaires.

Concernant les services pénitentiaires, M. Patrick Devedjian, rapporteur spécial, a regretté que de nouveaux crédits d'équipement soient prévus malgré la difficulté des services pénitentiaires à consommer ces crédits. Manifestement, la Chancellerie a suivi les recommandations de la Mission d'évaluation et de contrôle pour les services judiciaires, mais pas pour les services pénitentiaires, pour des motifs d'affichage.

L'implantation d'un tribunal à Paris est toujours subordonnée à l'acquisition d'un terrain. S'agissant des promotions de l'École nationale de la magistrature, on constate que des détachements, voire des départs définitifs privent ensuite les juridictions d'une partie de l'effectif issu de l'école. Il est évident que des considérations financières peuvent entrer en jeu : la vertu a un prix.

Le Rapporteur spécial a déclaré s'abstenir, la Commission a adopté les crédits de la Justice.

Puis la Commission a examiné les articles 74, 75 et 76 rattachés au budget de la Justice.

Article 74 : Aide à l'intervention de l'avocat pour l'assistance au détenu au cours de procédure disciplinaire.

Le Rapporteur spécial a indiqué que cet article permettait de financer la présence des avocats auprès des détenus lors des procédures disciplinaires, financement jusque là assuré par les commissions départementales d'accès au droit, dont ce n'est pas la mission naturelle. Cette mesure a un coût de 2,68 millions d'euros, soit 14,22 millions de francs.

La Commission a adopté cet article, sur proposition du Rapporteur spécial, sans modification.

Article 75 : Modification des modalités d'avance des frais de justice par le Trésor public dans le cadre des procédures collectives.

La Commission a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, cet article sans modification.

Article 76 : Participation des barreaux au financement de la formation professionnelle des avocats

Le Rapporteur spécial a indiqué qu'un dispositif législatif était nécessaire, suite à l'arrêt de la Cour de cassation du 19 juin 2001 décidant qu'un centre régional de formation professionnelle d'avocats ne peut exiger d'un ordre le versement de cotisations pour le financement de ses actions de formation, faute de fondement légal.

La Commission a examiné quatre amendements du Rapporteur spécial :

- le premier vise à faire des produits financiers des CARPA « la ressource naturelle » de la participation des avocats au financement de leur formation professionnelle ;

- le deuxième amendement est rédactionnel ;

- le troisième amendement a pour objet de compléter les sources de financement des centres régionaux de formation professionnelle par des frais d'inscription ;

- le quatrième amendement prévoit un décret afin, d'une part, d'encadrer la pratique des droits d'inscription et d'autre part, d'organiser les conditions dans lesquelles les dépenses supportées par un ordre au profit du centre régional de formation seront déductibles de sa participation.

La Commission a adopté ces quatre amendements, puis l'article 76 ainsi modifié.

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La Commission a, enfin, examiné, sur le rapport de M. François d'Aubert, Rapporteur spécial, les crédits des Départements d'outre-mer.

M. François d'Aubert, Rapporteur spécial, a indiqué que les crédits de l'Outre-mer allaient progresser de 3,76 % entre 2001 et 2002, progression limitée à 3,06 % si l'on tient compte des transferts. La loi d'orientation prévoit d'abord un élargissement des allégements de charges sociales, qui va entraîner un coût de 305 millions d'euros (2 milliards de francs) sur le budget de l'emploi. Pour le budget de l'Outre-mer, la dotation du Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) progresse de 25,5 %, après une hausse de même ampleur en 2001. Le Fonds financera 64.500 mesures « classiques » d'insertion et 23.000 mesures créées par la loi d'orientation. Deux nouvelles dotations, d'un montant total de 18,11 millions d'euros (118,79 millions de francs), seront consacrées aux actions d'insertion à Mayotte. L'utilité et l'efficacité de cette douzaine de dispositifs sont incertaines, aucune information n'étant disponible sur le devenir des bénéficiaires de ces mesures. L'alignement du RMI sur son niveau de métropole sera achevé au 1er janvier 2002, ce qui devrait entraîner un coût supplémentaire de l'ordre de 200 millions d'euros (1,3 milliard de francs) pour le ministère de l'Emploi, alors que le coût estimé au début de l'alignement n'était que de 150 millions d'euros (1 milliard de francs).

L'action sociale et culturelle bénéficiera aussi de crédits en hausse de 18 %, à près de 30 millions d'euros (195 millions de francs) hors fonds de coopération régionale. 8,84 millions d'euros (58 millions de francs) seront versés à l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT). La hausse de 32 % de sa dotation doit couvrir les nouvelles missions que lui confie la loi d'orientation. Le reste des moyens de l'action sociale et culturelle finance diverses associations qui remplissent des missions sportives, culturelles ou de formation professionnelle, sans qu'une politique claire puisse être dégagée. Malgré le succès très limité qu'a connu le fonds de coopération régionale depuis sa création par la loi d'orientation (seul un comité de gestion sur les quatre s'est réuni à ce jour), il est prévu d'augmenter sa dotation de 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) à 3,51 millions d'euros (23 millions de francs). L'effort financier en faveur du service militaire adapté sera poursuivi, à hauteur de 59 millions d'euros (387 millions de francs) pour les seuls DOM.

Les subventions d'investissement croissent fortement, en particulier du fait de la compensation de la créance de proratisation au profit du logement, à hauteur de 81,71 millions d'euros (536 millions de francs) en 2002, alors que l'ensemble des crédits pour le logement progresse de moins de 4 %, hors compensation. Se pose par ailleurs le problème de l'ouverture des crédits de paiement correspondant à la compensation des seules autorisations de programme. Les subventions versées aux collectivités locales augmentent surtout par le biais du Fonds d'investissement des DOM (FIDOM) dont les crédits de paiement enregistrent une hausse de 16,4 %, tandis que les autorisations de programme sont stables. Pour 51,4 millions d'euros (337 millions de francs) d'autorisations de programme, il participera au financement des contrats de plan État-régions, qui représentent un effort de l'État de 1,15 milliard d'euros (7,54 milliards de francs) sur sept ans et une participation annuelle du secrétariat d'État de 48,6 millions d'euros (318,80 millions de francs). La loi relative à Mayotte conduit à la création de deux dotations spécifiques, un fonds mahorais de développement et une dotation de rattrapage et de premier équipement, pour un total d'environ 9 millions d'euros (59 millions de francs) d'autorisations de programme. Les aides à l'investissement seront complétées par des fonds communautaires, fonds structurels et programme POSEIDOM.

Le Rapporteur spécial a ensuite abordé des problèmes non traités dans le budget de l'Outre-mer, mais qui lui semblent très graves. D'abord celui de la desserte aérienne : la reprise d'AOM-Air Liberté, devenue Air Lib, ne résout pas définitivement ce problème. D'une part, elle a conduit à une diminution de nombre de sièges ; d'autre part, son avenir demeure encore très incertain, car elle cherche des investisseurs institutionnels, alors que les règles communautaires sont très strictes sur cette question. L'enseignement et la santé ont été trop longtemps négligés outre-mer : depuis le plan de rattrapage de 1996 en Guyane, qui a permis la création d'un rectorat et d'une académie de plein exercice et la construction de 110 classes supplémentaires, aucun réel effort n'a été consenti pour permettre au système scolaire de s'adapter à la poussé démographique des DOM et au grand nombre d'enfants non francophones, en particulier en Guyane. Les structures sanitaires sont aussi très en retard (en court séjour, La Réunion ne compte que 359 lits pour 100.000 habitants, contre 466 en métropole), alors que l'importance des particularités sanitaires (surmortalité infantile, sida, alcoolisme, pollution des eaux des rivières guyanaises au mercure) rendrait nécessaire une structure de soins plus dense et spécialisée et une véritable politique de prévention. Enfin, l'insécurité, et en particulier la délinquance de voie publique, la plus durement ressentie, gagne du terrain dans les DOM : elle a progressé de près de 20 % en cinq ans. Les Antilles et la Guyane constituent de plus une zone par laquelle transitent d'importants trafics de drogue qui ne pourront être efficacement combattus que par le renforcement des services de douanes.

Il faudrait donc mener une politique plus globale, qui ne soit pas seulement constituée de mesures éparpillées qui se traduisent surtout par une bureaucratisation de l'action de l'État.

M. Alain Rodet a souligné l'effort important réalisé au profit de Mayotte, tant en matière d'emplois et de formation que d'investissements. Il s'est réjoui que de plus en plus de Mahorais travaillent en métropole.

M. Louis Mexandeau, Président, a remarqué que ces mesures approfondissent le fossé qui sépare Mayotte des Comores, lesquelles sont de fait dépourvues de toute structure étatique. Il a constaté que les problèmes de la Guyane ne devaient pas masquer les évolutions positives de l'ensemble du budget.

Alors que le Rapporteur spécial s'est abstenu, la Commission a adopté les crédits des départements d'Outre-mer.

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Information relative à la Commission

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a nommé M. Gérard Fuchs comme rapporteur sur la proposition de résolution (n° 3303) de M. Alain Bocquet tendant à la création d'une commission d'enquête sur les pratiques de formation et de fixation des prix à l'occasion du passage à l'euro.

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