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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 16

(Application de l'article 46 du Règlement)

Lundi 29 octobre 2001
(Séance de 15 heures)

Présidence de M. Louis Mexandeau,

puis de M. Gérard Saumade, Doyens d'âge

SOMMAIRE

 

pages

- Examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2002 (n° 3262)

 

· Intérieur : Collectivités locales

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· Pêche

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La Commission a poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2002 (n° 3262).

La Commission a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Gérard Saumade, Rapporteur spécial, les crédits de l'Intérieur : collectivités locales.

M. Gérard Saumade, Rapporteur spécial, a observé que le montant global des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, en 2002, s'élève à 54,639 milliards d'euros (358,411 milliards de francs), soit + 6,8% par rapport aux prévisions d'exécution pour 2001. La participation de l'Etat dans le financement des collectivités locales ne cesse donc de croître. Il a noté que les perspectives pour 2002 sont favorables aux collectivités locales, mais que deux difficultés doivent être signalées concernant la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) et le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).

S'agissant, tout d'abord, des perspectives favorables pour 2002, il a rappelé que le « contrat de croissance et de solidarité » était reconduit pour une année, dans les mêmes conditions qu'en 2001, ce qui implique la prise en compte d'une fraction égale à 33% du produit intérieur brut pour l'indexation de l'enveloppe dite « normée » des dotations de l'Etat aux collectivités locales. Dès lors, en 2002, le montant total des dotations sous enveloppe devrait être de 28,7 milliards d'euros (188,3 milliards de francs), ce qui correspond, à structure constante, à une progression de 2,25%. Cette hausse est légèrement inférieure à celle enregistrée en 2001 (+ 2,32%). Elle est surtout sensiblement moins forte que la hausse de la dotation globale de fonctionnement (DGF), ce qui conduit à un nouvel ajustement de l'enveloppe normée par une réduction de la DCTP.

Un autre point positif est lié à la forte progression de la DGF, qui devrait enregistrer une hausse de + 4,07% en 2002, après + 3,42% en 2001, soit les deux plus fortes hausses constatées depuis 1996. Ce taux de + 4,07% permet de donner quelques marges pour le financement de l'intercommunalité et de la péréquation (dotation de solidarité urbaine et dotation de solidarité rurale) puisqu'il aboutit à une progression de 0,70 milliard d'euros (4,6 milliards de francs) de la DGF. Il n'en demeure pas moins que deux majorations exceptionnelles sont nécessaires pour assurer une progression de 5% de la DSU et de la DSR « bourgs-centre ».

Cette évolution de la DGF profite également aux dotations ayant une indexation similaire, à savoir la dotation spéciale instituteurs, la dotation élu local et la dotation générale de décentralisation. Cette progression est également applicable à diverses compensations liées aux réformes récentes de la fiscalité locale, en particulier la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, qui devrait s'élever, en 2002, à 7,8 milliards d'euros (51,19 milliards de francs). Il importe de souligner, néanmoins, que ce chiffre correspond au coût brut de la réforme et que le coût net est sensiblement inférieur, en raison notamment de la hausse corrélative de l'impôt sur les sociétés. Ainsi, la réforme de la taxe professionnelle se traduirait, pour les entreprises, par un allégement net fiscal de 5,07 milliards d'euros (33,26 milliards de francs) en 2002. Cet allégement est très important et les chefs d'entreprise se gardent bien d'en faire état auprès des élus locaux.

M. Gérard Saumade, Rapporteur spécial, a ensuite évoqué deux difficultés importantes.

En premier lieu, les ressources du FNPTP sont en diminution, à cause principalement de la baisse de la contribution de la fiscalité locale de France Télécom et de La Poste, à la suite du transfert d'actifs immobiliers et de la « filialisation » du secteur « mobiles » (Orange). Les charges du FNPTP subissent également une diminution, puisqu'il n'aura à supporter aucune compensation au titre du plan de relance pour la ville et que la majoration de la DSR proposée par le présent projet de loi de finances sera prise en charge par l'Etat. Il convient, toutefois, de signaler, dès à présent, que le financement du FNPTP en 2003 devrait s'avérer problématique. Ces difficultés se répercutent sur le Fonds national de péréquation (FNP), alimenté par le solde du FNPTP et par une dotation de l'Etat. Ce sont donc deux éléments majeurs de la politique de péréquation qui vont être confrontés à des difficultés, à compter de 2003.

En second lieu, la baisse moyenne de la DCTP est de - 2,4%, soit un ratio sensiblement inférieur à ceux enregistrés les années précédentes. Toutefois, cette baisse mérite un examen détaillé car elle résulte de la prise en compte, non seulement de l'ajustement de l'enveloppe normée, mais également de la pérennisation du prélèvement opéré en 2001, au titre du financement des communautés d'agglomération et de la compensation forfaitaire accordée par l'Etat à la suite de la jurisprudence « commune de Pantin ». Or, la pérennisation du prélèvement relatif aux communautés d'agglomération apparaît contestable, dans la mesure où le financement de ces groupements par la DCTP n'avait été accepté par le législateur que de façon temporaire pour 2000 et 2001. En outre, la majoration de la DCTP par la compensation liée à la jurisprudence « commune de Pantin » ne sera pas prise en compte dans la base de la DCTP lorsque celle-ci sera indexée en 2003. Dès lors, une présentation plus sincère ferait apparaître une baisse de - 7,5% de la DCTP en 2002. Il serait donc souhaitable de ne plus utiliser la DCTP comme variable d'ajustement, comme le suggère la note d'orientation du Gouvernement sur la réforme des ressources des collectivités locales, présentée au Comité des finances locales le 12 juillet dernier.

M. Gérard Saumade, Rapporteur spécial, a enfin insisté sur la complexité du dispositif de financement des collectivités locales qui fait que, désormais, « plus personne n'y comprend plus rien ». Dans la mesure où la transparence du système fiscal est un élément essentiel de la démocratie locale, cette complexité apparaît politiquement dangereuse, d'autant plus que la fiscalité locale, basée sur des stocks, est totalement inadaptée. Il a souligné la nécessité d'une réforme visant à accorder aux collectivités locales une fiscalité basée sur des flux.

M. Louis Mexandeau, Président, a estimé que cette complexité du financement des collectivités locales rappelait la situation de la France à la veille de la Révolution française, qui, selon le mot de Mirabeau était « un agrégat constitué de corps désunis ».

La Commission a ensuite examiné l'amendement n° II-45 de la Commission des lois, visant à modifier les modalités de répartition de la dotation de fonctionnement minimale des départements, afin de rendre éligibles à cette dotation quelques départements urbanisés.

M. Gérard Saumade, Rapporteur spécial, a noté que la dotation de fonctionnement minimale bénéficie actuellement à des départements ruraux disposant de très peu de ressources et que l'amendement rendrait éligibles les départements de l'Aube, du Pas-de-Calais, du Territoire de Belfort, de la Seine-Maritime et de la Seine-Saint-Denis. Il a jugé que cet amendement devait plutôt être envisagé comme un amendement d'appel, visant à inciter le Gouvernement à créer une dotation spécifique pour les départements urbanisés.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de l'intérieur : collectivités locales.

*

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Louis Mexandeau, Rapporteur spécial, les crédits de la Pêche.

M. Louis Mexandeau, Rapporteur spécial, a souligné que ces crédits témoignaient du rythme de croisière que le secteur de la pêche a adopté après une série de réformes profondes et à la veille de la mise en place d'une nouvelle politique commune de la pêche par l'Union européenne.

De très importants progrès ont été réalisés pour la modernisation de la filière depuis le plan établi par le Comité interministériel de restructuration de la pêche artisanale qui s'est achevé en 1998. La mise en _uvre des dispositions de la loi d'orientation sur la pêche et les cultures marines et la réforme de l'organisation commune des marchés, entrée en vigueur au 1er janvier 2001 ont permis une réorganisation cohérente des différents secteurs et une coordination des efforts des professionnels. D'importants investissements ont été réalisés pour l'équipement des ports de pêche, les établissements d'aquaculture et la modernisation de la flotte. Le programme d'investissement des fonds structurels européens pour la période 1994-1999, prévoyant pour la France une enveloppe de 227,2 millions d'écus, a, au 31 décembre 2000, été réalisé à 84 % en engagements. Les actions relatives au renouvellement et à la modernisation des navires de pêche, ainsi qu'à la promotion des produits de la mer ont été réalisés conformément aux termes de la programmation. Le taux de réalisation pour l'équipement des ports de pêche, la transformation et la commercialisation s'approche des 90 %. Les actions conjuguées des pouvoirs publics et des professionnels ont porté leurs fruits dans les secteurs considérés. Cependant, confrontées aux épreuves de la fin de l'année 1999 et à la hausse des prix des carburants, de nombreuses entreprises n'ont pu maintenir leur activité que grâce aux aides mises en place par les pouvoirs publics.

Au-delà des phénomènes conjoncturels, demeure une grande question source d'inquiétude permanente, le problème de la raréfaction de la ressource.

Cette interrogation n'est pas étrangère au fait que les jeunes s'éloignent des métiers de la pêche, qui ne parviennent pas à assurer leur renouvellement. Sans démontrer leur efficacité, les politiques communautaires d'ajustement de l'effort de pêche par des réductions de flotte ont, en imposant la destruction de nombreux bateaux, été ressenties comme autant de sacrifices inutiles. Les limitations qu'elles imposent à la construction d'unités nouvelles sont également perçues comme des freins à l'amélioration des conditions de travail et de sécurité à bord.

L'année 2002 s'annonce donc comme la période de consolidation des actions engagées, des propositions et des décisions qui devront être prises à la lumière des analyses réalisées.

En particulier, il sera utile de mette en oeuvre les propositions formulées par M. Dominique Dupilet pour la résolution des conflits d'usage. Ces propositions devraient se décliner en actions concrètes au terme d'un examen interministériel actuellement en cours.

Un important plan destiné à améliorer la sécurité des marins pêcheurs devrait incessamment être présenté par le Gouvernement.

Après plusieurs années de progression liée aux décisions nationales et communautaires, le budget de la pêche et de l'aquaculture connaît une stabilité. Ses dotations, sont fixées pour 2002 à 25,3 millions d'euros (165,96 millions de francs) en dépenses ordinaires et 2,28 millions d'euros (14,96 millions de francs) de dépenses en capital.

Ne recouvrant pas l'ensemble des crédits consacrés par l'État aux pêches maritimes et à l'aquaculture, dont une partie relève d'autres ministères, ce budget est intégré à celui du ministère de l'Agriculture et de la pêche dont il constitue l'agrégat 24 : Gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture. Les composantes de cet agrégat comprennent :

· la subvention à l'Office interprofessionnel des produits de la mer (OFIMER), organisme en charge de l'amélioration des marchés et de la valorisation des productions ;

· les subventions aux opérations de renouvellement et de modernisation de la flotte ;

· le soutien au développement de l'aquaculture.

Les crédits d'intervention ouverts à l'article 20 du chapitre 44-36 sont destinés à financer des actions ciblées facilitant la mise en _uvre du plan de sortie de flotte permettant l'ajustement de notre effort de pêche à l'état de la ressource conformément aux objectifs du programme d'orientation pluriannuel (POP), le plan mis en place en 2000, dans le cadre du POP IV a été prolongé en 2001. Le bilan s'établit à 114 demandes d'aide au retrait enregistrées au 31 décembre 2000, pour une sortie totale de 12.058 kilowatts et 1.423 tonneaux de jauge brute pour les moins de 12 mètres, soit deux fois plus qu'en 1999. Le financement des aides au retrait a progressé, en 2000, de 14,6 % par rapport à l'année antérieure.

Une partie conséquente de ces crédits devrait permettre, par ailleurs, d'abonder les montants alloués aux caisses chômage et intempéries qui ont connu un fort accroissement de leurs adhérents.

Ils devront également accompagner les actions inscrites aux contrats de plan État-régions.

La dotation prévue pour 2002, 11,69 millions d'euros (76,68 millions de francs) est en augmentation de près de 15 % par rapport à celle de 2001, qui avait déjà enregistré une hausse de 21,5 % par rapport à celle de 2000.

La dotation de l'article 30, qui représente la subvention à l'Office interprofessionnel des produits de la mer (OFIMER), est fixée à 13,07 millions d'euros (85,73 millions de francs), en baisse de 10,44 % par rapport à celle de l'année 2000.

Ces crédits, ajustés aux besoins constatés, notamment en matière d'aide aux organisations de producteurs, devraient permettre à l'OFIMER, de poursuivre les actions qu'il a engagées pour l'amélioration de la connaissance et du fonctionnement du marché, la modernisation des outils de commercialisation des produits de la mer et de l'aquaculture, ainsi que le développement de la valorisation de ces produits, notamment par l'amélioration de la qualité et de la traçabilité. On constate effectivement une amélioration de la présentation des produits proposés à la commercialisation, qui témoigne d'une nette amélioration de la qualité.

La dotation de l'OFIMER comprend également la contrepartie de l'État au financement d'actions relevant de la compétence de l'office qui sont prévues dans le cadre des nouveaux contrats de plan État-régions.

Globalement, le montant des crédits d'intervention, 24,77 millions d'euros (162,48 millions de francs) prévus au budget 2002, est maintenu au même niveau qu'en 2001.

S'agissant des moyens d'investissement, les crédits de paiement, 1,56 millions d'euros (10,23 millions de francs) et les autorisations de programme 3,23 millions d'euros (21,19 millions de francs) inscrits à l'article 20 du chapitre 64-36 sont en baisse, respectivement, de 24 % et de 14,16 %. Après une très forte hausse enregistrée en 2000, (+ 39 % et + 86,3 %), ce recul ne devrait être, comme l'an dernier, qu'apparent. En effet, la faiblesse des investissements réalisés au cours des deux dernières années, du fait des incertitudes de la conjoncture, notamment, ont laissé d'importants crédits disponibles.

Ces reports et les dotations du budget permettront donc d'accompagner la modernisation et le renouvellement de la flotte afin de maintenir la compétitivité des entreprises de pêche et d'améliorer les conditions de travail et de sécurité des marins.

La France ayant respecté l'objectif global de réduction de capacités qui lui avait été fixé, les efforts de renouvellement et de modernisation des navires, relancés au début de 1999, pourront être poursuivis. Dans le cadre du nouveau programme 2000-2006 des fonds structurels européens, une enveloppe de 143,98 millions d'euros (944,45 millions de francs) sera consacrée au renouvellement et à la modernisation de la flotte, financée pour 54 millions d'euros (354,22 millions de francs) par l'IFOP et pour 89,98 millions d'euros (590,23 millions de francs) par l'État et les collectivités locales.

Dans le cadre des nouveaux contrats de plan 2000-2006, une partie des crédits d'investissement contribuera, par ailleurs, à financer des opérations spécifiques sur les navires, notamment les équipements destinés à améliorer la qualité comme la conteneurisation ou l'aménagement des cales en froid.

Enfin, comme les années précédentes, cet effort s'étend au développement de l'aquaculture qui sera encouragé par le financement d'opérations visant le maintien de la qualité des eaux et le repeuplement piscicole.

La dotation de l'article 30, consacrée aux investissements des ports de pêche, tant en crédits de paiement, 722.000 euros (4,74 millions de francs) qu'en autorisations de programme, 1.341.000 euros (8,8 millions de francs) est en baisse pour la troisième année consécutive, une baisse qui affecte particulièrement les crédits de paiement dont le montant est inférieur de 28,2 % à celui de 2001.

La mise aux normes sanitaires, qui avait demandé un effort très important étant à présent achevée, les besoins financiers se sont considérablement réduits. Les crédits prévus pour 2002 permettront de poursuivre l'engagement de l'État au travers des contrats de plan État-régions pour la modernisation des équipements des ports de pêche, l'informatisation et la mise en réseau des halles à marée.

Enfin, le budget de la pêche comporte une dotation inscrite à l'article 14 du chapitre 36-22 représentant la participation financière de la Direction des pêches et de l'aquaculture pour le recueil de données statistiques effectué par trois établissements publics afin de répondre aux obligations internationales et communautaires de la France en matière de suivi et de vérification des captures halieutiques.

Fixée pour 2002 à 533.572 euros (3,5 millions de francs), cette dotation est en progression de 1,44 % par rapport à celle de 2001.

7.622,50 euros (50.000 francs) sont destinés au Muséum d'histoire naturelle qui intervient dans l'Océan indien, pour les zones de l'Antarctique et de Saint-Paul-et-Amsterdam. Les données recueillies par cet établissement représentent la base scientifique qui permet de déterminer les TAC et quotas dans la zone des TAAF. Une somme équivalente est attribuée à l'Institut de recherche et de développement (IRD) pour la fourniture de données statistiques de captures des navires thoniers français dans l'Océan Atlantique et dans l'Océan Indien. Enfin, l'essentiel de la dotation, 518.327 euros (3,4 millions de francs), représente le concours apporté par l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) pour le recueil, la validation, et le traitement des données statistiques des captures en métropole.

Constitué en établissement public industriel et commercial, l'IFREMER est placé depuis 1993 sous la tutelle conjointe des ministères chargés de la recherche, de l'équipement et des transports, de l'agriculture et de la pêche. Son statut devrait cependant évoluer, afin de le placer également sous la tutelle du ministère chargé de l'environnement et de moderniser son fonctionnement.

Un contrat quadriennal entre l'État et l'IFREMER est en préparation et devrait être signé d'ici la fin de l'année 2001. Il précise les orientations scientifiques et technologiques définies conjointement entre l'établissement et ses quatre tutelles.

En réponse à M. Gérard Saumade, Président, qui l'interrogeait sur la pertinence du placement futur de l'IFREMER sous une tutelle supplémentaire, le Rapporteur spécial, a exprimé ses craintes, inspirées de son expérience ministérielle au sujet de TDF, de voir la prise de décisions rendue plus difficile par la multiplication des intervenants.

La commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la pêche.


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