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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 7

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 13 octobre 1999
(Séance de 21 heures 30)

Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président

SOMMAIRE

Suite de l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805) (M. Didier Migaud, Rapporteur général)

Pages

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- Art. 28

- Art. 29

- Après l'art. 29

- Art. 30

- Art. 31

- Art. 32

- Art. 33

- Art. 34

- Après l'art. 34

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- Art. 35

- Art. 10 (précédemment réservé)

- Après l'art. 10 (amendements précédemment réservés)

- Après l'art. 35

- Art. 36

- Vote sur l'ensemble de la première partie

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La Commission des finances, de l'économie générale et du plan a poursuivi, sur le rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général, l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805).

Article 28 : Actualisation des taux de la taxe sur les huiles perçue au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles :

La Commission a adopté un amendement présenté par le Rapporteur général, visant à supprimer la possibilité de correction des taux de la taxe au titre de l'année en cours, son auteur ayant insisté sur l'intérêt de supprimer une référence à l'indexation.

Elle a ensuite adopté l'article 28 ainsi modifié.

Article 29 : Affectation du droit de consommation sur les tabacs manufacturés :

La Commission a d'abord examiné trois amendements visant à supprimer cet article, le premier de M. Philippe Auberger, le deuxième de M. François d'Aubert et le troisième de M. Pierre Méhaignerie.

M. Michel Bouvard a jugé anormal que l'essentiel des droits sur les tabacs soit affecté au financement de diverses dépenses sociales et non au budget général de l'Etat. Il a jugé indispensable la suppression de cet article.

M. Gilbert Gantier a estimé que le dispositif était contraire aux grands principes de l'universalité et de l'unité budgétaires, selon lesquels le budget de l'Etat doit regrouper l'ensemble des dépenses publiques. Il a qualifié le dispositif proposé par le Gouvernement, marqué par une dispersion de l'action publique entre un budget général et un budget social, de « scandaleux ».

M. Charles de Courson a fait valoir qu'au-delà de l'atteinte aux principes de l'unité et de l'universalité budgétaires, cet article permettait de procéder à une dissimulation de la réalité de l'augmentation des dépenses et des recettes. La prise en compte des trois fonds concernés permet d'aboutir à un constat qui rétablit la vérité des chiffres.

En ce qui concerne le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, a rappelé M. Charles de Courson, le besoin de financement de 66 milliards de francs est en partie couvert grâce à un véritable hold-up, à concurrence de 7,8 milliards de francs, dont 5,5 milliards de francs pour le seul régime général, sur les caisses de sécurité sociale, alors qu'un accord des conseils d'administration serait nécessaire. Le transfert d'une fraction du droit de consommation sur les tabacs représente 39,5 milliards de francs, la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés 4,3 milliards de francs et la taxation des heures supplémentaires au-delà des 35 heures 5,4 milliards de francs. Ce transfert d'impôts hors du champ du budget de l'Etat devrait s'établir à 105 ou 110 milliards de francs à terme, ce qui est inacceptable.

En ce qui concerne la couverture maladie universelle, à la charge de la Caisse nationale d'assurance maladie, M. Charles de Courson a rappelé que le basculement représente 3,5 milliards de francs au titre du droit de consommation sur les tabacs, tandis que le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante représente, quant à lui, un transfert de 200 millions de francs.

Au total, il a indiqué que la consolidation de ces trois fonds avec le budget de l'Etat faisait apparaître, à périmètre constant, une augmentation des dépenses de 3,5%, et non de 0,9% comme l'annonçait le Gouvernement, et une croissance des recettes fiscales de 5,1%.

Concluant son intervention, M. Charles de Courson a déclaré que l'opposition ne pouvait accepter un article qui empêchait le Parlement d'avoir une vision synthétique des recettes et dépenses de l'Etat.

Le Rapporteur général a indiqué que l'absence de lien entre le droit de consommation sur les tabacs et la réforme des cotisations sociales patronales ne constituait pas un élément dirimant, dans la mesure où, en d'autres temps, les droits sur les alcools avaient fait l'objet d'une affectation au fonds de solidarité vieillesse.

Ce dispositif, a-t-il indiqué, largement expliqué par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Dominique Strauss-Kahn, comme par le secrétaire d'Etat au budget, M. Christian Sautter, découle de la volonté gouvernementale de proposer une importante réforme allégeant les charges patronales, afin de réduire le coût du travail pour les emplois non qualifiés. Le montage auquel il est procédé ne saurait être contesté, car il assure une incontestable transparence.

Le terme de hold-up sur les organismes sociaux est inacceptable, puisqu'un accord des conseils d'administration est, dans un premier temps, nécessaire, et que cet accord sera vraisemblablement donné.

M. Michel Inchauspé a demandé des précisions sur les liens entre la création du fonds de financement de la réforme et l'évolution de l'équilibre du régime de l'assurance maladie. Il a souhaité connaître le montant de la participation de la Caisse nationale d'assurance maladie à ce financement.

M. Gilbert Gantier a jugé qu'il convenait de ne pas méconnaître que les grands principes d'unité et d'universalité budgétaires sont des conditions de l'examen démocratique du budget. Il s'est associé aux observations de M. Charles de Courson montrant que l'architecture retenue par le Gouvernement permettait de masquer une augmentation des recettes et des dépenses budgétaires et a jugé cet article inacceptable, même si le Rapporteur général avait évoqué le précédent de l'affectation de certains droits sur les alcools. Les turpitudes passées n'excusent pas les turpitudes actuelles ou futures.

M. Jean-Jacques Jégou a estimé qu'en raison de leur importance, les transferts auxquels il était procédé étaient contraires à l'ordonnance du 2 janvier 1959 et a jugé politiciennes les réponses du Rapporteur général aux interventions précédentes, qui se situaient sur le plan du droit et de la technique. Il s'est interrogé sur la capacité de la Commission des finances à appréhender désormais l'ensemble de la situation des finances publiques.

Le Rapporteur général, après avoir préalablement rappelé que les ministres compétents avaient déjà apporté des réponses aux questions des parlementaires, a estimé que le dispositif proposé par le Gouvernement ne manquait pas de transparence. Néanmoins, le Président de la Commission des finances et lui-même ont fait savoir qu'ils n'étaient pas totalement satisfaits de la manière dont étaient présentés les choix financiers, compte tenu de la dichotomie entre projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale. Toutefois, les travaux de la Commission des finances sur ce dernier projet de loi, menés parallèlement à l'examen traditionnel du budget, devraient permettre à chacun d'appréhender la globalité des comptes.

Evoquant ensuite l'évolution des dépenses, il a indiqué que le taux de 0,9% était calculé à structure constante.

Enfin, le Rapporteur général a insisté sur le fait que le Gouvernement avait souhaité constituer un réceptacle destiné à recueillir les contributions destinées aux organismes de sécurité sociale pour procéder à la compensation des allégements de charges sociales. Cette procédure se justifie par l'importance de la réforme, les sommes en jeux devant, à terme, atteindre 110 milliards de francs. Elles sont à la hauteur de l'ambition de la réforme qui répond, dans ses objectifs, aux préoccupations de la majorité.

La Commission a rejeté ces amendements.

Elle a ensuite adopté deux amendements de coordination présentés par le Rapporteur général.

Puis, la Commission a adopté l'article 29 ainsi modifié.

Après l'article 29 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, visant à réduire le délai de reversement à l'Etat des droits perçus par les fournisseurs de tabac. Son auteur a indiqué que le délai de deux mois dont disposent actuellement les fournisseurs constituait un avantage de trésorerie qui n'était nullement justifié et estimé qu'il conviendrait de ramener cette durée à un mois et cinq jours. Les fournisseurs de tabac, et notamment la SEITA, font valoir qu'en contrepartie de ce délai, ils accordent à leur tour des délais de paiement et des délais de livraison aux distributeurs. Les entreprises concernées étant fortement bénéficiaires, avec 7 milliards de francs de bénéfices pour la SEITA, elles sont donc en mesure de consentir des avances ou des avantages aux distributeurs sans priver l'Etat de ses ressources.

Le Rapporteur général a estimé qu'il serait utile de porter le débat en séance publique. Il a cependant insisté sur le fait que le délai de restitution des droits sur la consommation des tabacs à l'Etat, accordé aux fournisseurs, est la contrepartie des obligations que leur impose le code général des impôts à l'égard des distributeurs. Une éventuelle réduction de ces délais pourrait être répercutée sur les détaillants, qui subiraient à leur tour des difficultés de trésorerie.

M. Michel Bouvard a considéré que l'amendement pourrait poser des problèmes aux petits débitants de tabac implantés dans les communes rurales : leur stock tourne moins vite qu'en ville et leur survie pourrait donc être menacée, alors qu'ils représentent souvent le dernier commerce subsistant dans certaines zones. Il serait important de vérifier l'argument des fournisseurs de tabac sur les contreparties aux débitants avant de se prononcer sur la mesure proposée.

M. Charles de Courson et M. Gérard Saumade ont également considéré que des informations plus approfondies étaient indispensables pour permettre à la Commission de se prononcer.

M. Jérôme Cahuzac a indiqué qu'il lui avait été très difficile d'obtenir les informations nécessaires, car les fournisseurs de tabac font de la rétention d'informations sur ces questions. Si l'on doit prendre en considération les problèmes de trésorerie des petits distributeurs, pourquoi ne pas les répercuter sur les fournisseurs de tabac, dont la situation financière est florissante, plutôt que sur l'Etat ? Il a néanmoins accepté de retirer son amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Charles de Courson, visant à augmenter les droits sur la consommation de cigarettes en Corse et un sous-amendement de M. Pierre Hériaud visant aux mêmes fins dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion.

M. Charles de Courson a précisé que les prix de vente au détail des cigarettes en Corse étaient inférieurs des deux tiers aux prix de vente en France continentale. Non seulement cette situation engendre une surconsommation de 17% de tabac en Corse, mais elle incite de nombreux continentaux à s'approvisionner en cigarettes sur l'île. Il a proposé que le surplus de recettes qui résulterait de ces nouvelles taxes soit affecté à l'amélioration de la réduction des cotisations sociales en Corse.

M. Pierre Hériaud a souligné que la situation était identique pour les départements d'outre-mer.

Le Rapporteur général a évoqué le régime dérogatoire de la Corse en matière de fiscalité du tabac, pensant notamment que les droits sur la consommation de tabac en Corse sont versés aux collectivités locales et non à l'Etat. Mais il s'est déclaré défavorable à l'amendement, en raison du climat de dialogue qu'il faut s'efforcer de développer avec la Corse.

M. Daniel Feurtet a approuvé cette position, rappelant que de nombreux ajustements et remises à plat seront nécessaires en Corse, mais qu'il faut, dans l'immédiat, privilégier le dialogue.

M. Jérôme Cahuzac, évoquant les arguments avancés à l'encontre de son précédent amendement, a mis en avant le risque d'une fragilisation de la situation des débitants de tabac en Corse.

M. Michel Bouvard a déclaré que le groupe RPR n'était pas favorable à l'amendement, compte tenu de plusieurs considérations : à la question de la manière dont sera perçue une telle mesure en Corse, s'ajoute la réalité d'un environnement économique spécifique, aussi bien pour les départements d'outre-mer que pour la Corse. C'est ainsi que les îles italiennes, telle la Sardaigne, bénéficient également d'un régime fiscal spécifique sur de nombreux produits de consommation.

M. Jacques Barrot, tout en considérant qu'il serait nécessaire de répondre, le moment venu, à la préoccupation exprimée par l'auteur de l'amendement, a estimé qu'une décision inopinée risquerait d'être mal perçue par les Corses et par nos compatriotes d'outre-mer.

La Commission a successivement rejeté le sous-amendement et l'amendement.

Article 30 : Modifications d'affectations et suppression de ressources liées à la clôture de comptes d'affectation spéciale :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par le Rapporteur général et elle a adopté l'article 30 ainsi modifié.

Article 31 : Institution du prélèvement de solidarité pour l'eau et modifications du compte d'affectation spéciale n° 902-00 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Jacques Jégou, tendant à supprimer cet article.

M. Jean-Jacques Jégou s'est interrogé, au nom du groupe UDF, sur les raisons pour lesquelles le Gouvernement avait décidé de prélever 500 millions de francs sur les agences de l'eau. Pour lui, l'article 31 est incongru et injustifié.

M. Yves Tavernier a précisé que le nouveau prélèvement net résultant de l'article 31 s'élevait à 250 millions de francs, compte tenu du prélèvement déjà opéré, par le biais de deux fonds de concours, à hauteur de 250 millions de francs, sur les ressources des agences. Il n'est donc nullement question de créer 500 millions de francs d'impositions nouvelles. Evoquant ses entretiens avec les directeurs des agences de l'eau, il a rappelé que ceux-ci considéraient comme légitime leur participation aux charges régaliennes de l'Etat dans le domaine de la politique de l'eau 

Confirmant les données chiffrées présentées par M. Yves Tavernier, le Rapporteur général a marqué son opposition avec l'amendement présenté. L'article 31 présente divers avantages : une transparence accrue, au regard de la pratique ancienne des fonds de concours ; une gestion améliorée, grâce à l'introduction d'un compte d'affectation spéciale ; la mise en _uvre de politiques nouvelles de péréquation entre les bassins.

Les prélèvements opérés sur les ressources des agences ne devraient nullement les pénaliser sur le plan financier, compte tenu de l'existence d'importantes réserves de trésorerie, les dotations aux fonds de roulement s'élevant à 1,3 milliard de francs en 1997.

M. Jean-Jacques Jégou a déclaré ne pas contester les indications fournies par ses collègues, mais il a craint une dérive analogue à celle constatée pour l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), lors de la création de la TGAP, ce qui a provoqué des difficultés pour le financement des actions conduites par les collectivités locales.

M. Christian Cuvilliez a fait siennes les interrogations de M. Jean-Jacques Jégou, observant que les taxes diverses pesant sur l'eau représentaient plus de la moitié de son prix et que les consommateurs étaient très sensibles à son coût. Si la péréquation est nécessaire, elle doit néanmoins tenir compte des efforts réalisés par chacun.

M. Charles de Courson a indiqué que l'article 31 lui inspirait deux réflexions : premièrement, son adoption ne permettra pas un meilleur contrôle des recettes et des dépenses, puisque les recettes des agences sont constituées par des taxes qui échappent à la compétence du législateur, ce qui pose d'ailleurs la question de la constitutionnalité des redevances perçues par les agences de l'eau. En second lieu, il convient de s'interroger sur la pertinence d'une réduction des moyens des agences de l'eau à hauteur de 250 millions de francs et sur l'équilibre entre la première et la seconde section du nouveau Fonds national de l'eau.

M. Daniel Feurtet a estimé que l'ADEME ne souffrait pas tant d'une insuffisance de fonds que d'une mauvaise adéquation de ceux-ci à l'importance des projets auxquels elle doit contribuer.

En réponse à M. Maurice Adevah-P_uf, le Rapporteur général a expliqué que l'originalité du dispositif résidait dans la création d'un nouvel instrument de solidarité dans le domaine de l'eau, chargé de renforcer les moyens de l'Etat au titre de sa mission régalienne et d'introduire une péréquation entre les bassins, dans le cadre d'une gestion donnant au Parlement, par le biais de la création d'un compte d'affectation spéciale, des prérogatives qu'il ne pouvait actuellement exercer.

Le Président Augustin Bonrepaux s'est déclaré favorable au dispositif présenté par le Gouvernement, tout en regrettant que l'on ne puisse appliquer, dans ce domaine, le principe dit du « pollueur-payeur », les redevances des agences pesant essentiellement sur les consommateurs, et non sur les pollueurs. Par ce biais, ce sont les consommateurs qui, in fine, financent la lutte contre la pollution.

La Commission a rejeté cet amendement et adopté l'article 31 sans modification.

Article 32 : Modification des quotités de répartition de la taxe d'aviation civile :

La Commission a adopté l'article 32 sans modification.

Article 33 : Relèvement du taux de la taxe due par les concessionnaires d'autoroutes

La Commission a examiné cinq amendements de suppression de MM. Michel Inchauspé, Pierre Méhaignerie, Philippe Auberger, Yves Deniaud et Marc Laffineur.

M. Michel Inchauspé a rappelé que, si de nombreux rapports mettaient en exergue la fragilité financière des sociétés autoroutières, celles-ci, non seulement ne coûtaient rien à l'Etat, mais rapportaient de 9 à 10 milliards de francs par an au budget général.

Abordant la majoration, proposée par le Gouvernement, du taux de la taxe acquittée par les concessionnaires d'autoroutes, il a rappelé que cette taxe alimentait le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN). Or, depuis plusieurs années, le rapporteur spécial en charge du budget des transports demande, à juste titre, la suppression de ce fonds.

Le FITTVN permet, en effet, à l'Etat, d'une part, de réduire ses engagements financiers dans le domaine des transports autoroutiers, ses dépenses étant prises en charge par le fonds et, d'autre part, de renforcer les moyens affectés aux voies navigables et au chemin de fer. Il a précisé, à cet égard, que la réglementation communautaire interdisait formellement l'affectation d'une dépense d'un secteur à un autre. C'est pourquoi la taxe due par les concessionnaires d'autoroutes devrait être affectée au réseau autoroutier, et non à la débudgétisation des dépenses de l'Etat.

M. Michel Inchauspé a, enfin, souligné que les efforts déployés par les sociétés autoroutières pour désenclaver les zones les moins peuplées risquaient d'être remis en question par une augmentation de 12,5% des prélèvements pesant sur ces sociétés. Cette « stratégie » ne peut que déboucher que sur un accroissement de l'endettement des sociétés autoroutières, voire les empêcher de rembourser leurs dettes.

Le Président Augustin Bonrepaux a rappelé que la création du FITTVN avait été décidée, en 1995, à l'initiative de l'actuelle opposition.

Il a précisé que la politique autoroutière avait fait l'objet d'investigations de la part de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC), au cours du premier semestre 1999, à la suite d'un accord des représentants, en son sein, de tous les groupes politiques.

Il a marqué son opposition à la suppression de la taxe due par les concessionnaires d'autoroutes, les usagers devant contribuer au financement des infrastructures dont ils bénéficient.

M. Michel Bouvard a reconnu avoir approuvé la création du FITTVN, car celui-ci était initialement destiné à opérer une redistribution financière en faveur des régions enclavées et à accentuer l'effort en faveur d'autres modes de transport comme le chemin de fer ou les voies navigables. Si le FITTVN fait actuellement l'objet de critiques, c'est en raison des dérives observées quant à son mode de fonctionnement : après deux ans d'existence, ce fonds a, en réalité, servi à financer le désengagement de l'Etat dans le domaine des transports. Ainsi, toute augmentation des ressources du FITTVN se traduit mécaniquement par une réduction, à due concurrence, du budget des routes et donc par une baisse des investissements en faveur du réseau routier. Il a marqué son profond désaccord avec toute proposition tendant à accroître les ressources du FITTVN, à moins que ce fonds ne retrouve sa fonction originelle d'instrument de solidarité entre les différents modes de transport.

Evoquant les conclusions de la MEC dans le domaine de la politique autoroutière, il a déploré que les propositions présentées par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000 soient en totale contradiction avec les conclusions de la mission.

M. Jean-Jacques Jégou a rappelé que le souhait exprimé par le Président Laurent Fabius, dans le cadre des travaux du groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, souhait concrétisé par la mise en place de la MEC, était précisément de constituer un groupe chargé, une fois la loi votée, d'en contrôler l'application, notamment l'application des lois de finances.

Or, dans le domaine de la politique autoroutière, la MEC a clairement demandé que cesse la ponction opérée, depuis le projet de loi de finances pour 1995, par l'Etat sur les sociétés autoroutières. Eu égard aux recommandations de la MEC, le dispositif présenté par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000 s'analyse donc comme une véritable provocation.

Il a estimé que l'opposition devrait tirer les conclusions qui s'imposent, si, sur l'ensemble des domaines ayant fait l'objet des investigations de la MEC, le Gouvernement devait s'écarter sensiblement des recommandations présentées par la mission. Il a noté que tel semblait d'ores et déjà être le cas, non seulement dans le domaine de la politique autoroutière, mais également pour la gestion des effectifs de la police ou du financement de l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). A terme, la participation de l'opposition aux travaux de la MEC pourrait être remise en cause.

M. Yves Deniaud a relevé une contradiction entre la mesure envisagée par le projet de loi de finances et les négociations menées avec la Commission européenne en vue d'obtenir un allongement de la durée des concessions autoroutières. Il a rappelé que le Gouvernement avait entrepris une telle démarche l'année dernière, afin de permettre aux sociétés autoroutières de gérer au mieux leur sortie du système de l'adossement, en étalant dans le temps le remboursement de leurs dettes. L'allongement de la durée des concessions doit également permettre, à terme, de dégager des excédents financiers pour le financement du réseau autoroutier.

Il s'est donc demandé s'il était raisonnable d'engager des négociations, a priori difficiles, avec la Commission européenne, tout en menant, sur le plan fiscal, une politique que celle-ci condamnait. Pour la Commission, les prélèvements opérés par l'Etat sur les sociétés autoroutières sont trop élevés et les recettes tirées d'un mode de transport doivent lui être affectées, pour financer ses investissements. N'est-il donc pas contradictoire, voire périlleux, d'accroître les prélèvements opérés sur les sociétés autoroutières, tout en réclamant un statut dérogatoire pour ce qui touche à la durée des concessions autoroutières ?

M. Gilbert Gantier a marqué son désaccord, au nom du groupe UDF, avec le dispositif proposé par le Gouvernement.

M. Jacques Barrot s'est insurgé contre les propositions du Gouvernement, véritable « pied de nez » aux travaux de la MEC. Il est scandaleux de voir l'Etat disposer de nouvelles ressources, qui lui permettent de réduire les crédits du ministère des transports et ainsi les investissements publics. Cette « stratégie » s'explique sans doute par les positions défendues par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dans le domaine des infrastructures autoroutières, selon lesquelles l'heure n'est plus à leur développement. Pourtant, les besoins des territoires enclavés restent très importants.

Après avoir rappelé son opposition, en 1994, à l'instauration du FITTVN, M. Jean-Louis Idiart s'est étonné de voir les partisans de sa création s'opposer aujourd'hui à un accroissement des recettes de ce fonds.

Il s'est déclaré favorable à sa suppression, qu'il réclame depuis deux ans, faisant valoir que le FITTVN avait été utilisé par l'Etat à des fins de transfert de charges. Cette suppression ne doit cependant pas intervenir de façon brutale, mais à l'issue d'une négociation.

Or, à cet égard, il convient de rappeler que le Gouvernement a engagé une réflexion sur la compatibilité de la politique autoroutière avec les règles communautaires, notamment en matière d'adossement. Toute décision touchant au fonctionnement du FITTVN doit ainsi tenir compte de ce contexte.

Dans un premier temps, il serait sans doute souhaitable de procéder à un toilettage du FITTVN, afin que l'Etat cesse d'opérer des ponctions financières, comme le préconisaient les travaux de la MEC. A terme, c'est la suppression de ce fonds qu'il faudra rechercher.

Evoquant les travaux et les conclusions de la MEC, le Rapporteur général a rappelé que celle-ci devait être jugée dans le temps : elle a pour vocation, non pas de jouer le rôle d'un « comité de la hache », mais d'engager une réflexion collective sur l'efficacité de la dépense publique en France.

Il a fait remarquer que, sur plusieurs des thèmes étudiés, les recommandations de la MEC avaient été entendues par le Gouvernement, notamment en matière de gestion des effectifs de police, de comptabilité patrimoniale ou en ce qui concerne la formation professionnelle. Il convient donc de relativiser le prétendu échec de la MEC, dont l'action devra s'inscrire et être jugée dans la durée.

S'agissant des travaux de la mission portant sur la politique autoroutière, il convient de distinguer les conclusions adoptées du contenu même du rapport élaboré sur ce sujet. Or, ces conclusions ne demandent pas la suppression du prélèvement opéré sur les sociétés autoroutières, des réserves ayant été émises sur cette orientation, même si les membres la MEC ont marqué leur opposition au maintien du FITTVN, ce fonds masquant en réalité un désengagement de l'Etat dans le domaine des transports autoroutiers.

Il a relevé que la Commission n'était saisie d'aucun amendement tendant à la suppression du FITTVN, opération qu'à titre personnel il appelle de ses v_ux, afin de prendre date sur cette question. Une telle démarche permettrait de concrétiser les critiques de la Commission des finances à l'encontre de ce fonds.

S'agissant du présent article, il a souhaité que la mesure ne soit pas repoussée, faisant valoir qu'elle permettrait de dégager des moyens supplémentaires en faveur de la politique des transports et qu'elle ne signifiait pas automatiquement un désengagement accru de l'Etat dans ce domaine.

A cette fin, il a souhaité que, dans le cadre de la négociation des prochains contrats de plan Etat-régions, celles-ci obtiennent une augmentation de l'enveloppe budgétaire consacrée au développement des infrastructures et notamment des routes.

La Commission a rejeté ces amendements.

Elle a ensuite adopté l'article 33 sans modification.

Article 34 : Abondement de la dotation globale de fonctionnement :

La Commission a examiné trois amendements respectivement présentés par MM. Gilles Carrez, Charles de Courson et Marc Laffineur, tendant à abonder la dotation d'aménagement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à hauteur de 700 millions de francs pour les deux premiers et de 400 millions de francs pour le troisième, plutôt que de 200 millions de francs comme le proposait le Gouvernement, dans le cadre de la prise en compte des résultats du recensement.

M. Gilles Carrez a rappelé que, conformément au droit en vigueur, une hausse de la population constatée à l'occasion d'un recensement général devrait entraîner un accroissement de la dotation forfaitaire de la DGF à hauteur de 50% du taux de croissance de la population. Or, le dernier recensement réalisé en 1999 a fait état d'une augmentation de la population de deux millions d'habitants, ce qui devrait se traduire, en théorie, par une majoration de la dotation forfaitaire de 1,5 milliard de francs. Le dispositif proposé par le Gouvernement revient à étaler sur trois ans cette charge nouvelle.

M. Gilles Carrez a considéré que cette décision n'était pas acceptable. En effet, cette progression de la population correspond à des charges supplémentaires pour les communes concernées. Au demeurant, ce recensement a été réalisé avec deux ans de retard. Dès lors, demander une hausse de la dotation d'aménagement de 700 millions de francs est déjà en soi une position raisonnable, puisqu'elle revient à accepter le principe d'un étalement dans le temps, mais sur deux ans au lieu de trois. Cette position a fait l'objet d'un vote unanime du Comité des finances locales et du bureau directeur de l'Association des maires de France (AMF).

Le Président Augustin Bonrepaux a considéré que la présentation faite par M. Gilles Carrez du dispositif gouvernemental était partielle, car elle ne prend pas en compte les évolutions intervenues depuis la réunion du dernier Comité des finances locales. En effet, le Premier ministre a annoncé que 500 millions de francs supplémentaires viendraient abonder la dotation de solidarité urbaine (DSU), ce qui portera son montant de 3,2 milliards de francs à 3,7 milliards de francs : un amendement gouvernemental a été déposé en ce sens, après l'article 34.

Le Rapporteur général a exprimé un avis défavorable à l'encontre des trois amendements proposés. Si le recensement est intervenu avec deux années de retard, c'est à la suite d'une décision prise, pour des raisons budgétaires, par la précédente majorité. Le dispositif proposé par le Gouvernement, et complété par les amendements qu'il a cosignés avec le Président de la Commission des finances, est plus juste, car il met l'accent sur la péréquation. Le Gouvernement propose, pour sa part, d'abonder la DSU de 500 millions de francs supplémentaires, conformément à l'engagement du Premier ministre. Par ailleurs, un amendement prévoit une compensation de la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) supportée, dans le cadre de l'enveloppe normée du « contrat de croissance et de solidarité » par les communes éligibles en 1999 à la DSU et à la fraction « bourg-centres » de la dotation de solidarité rurale (DSR), ainsi que par certaines communes bénéficiant de la seconde fraction de cette dotation. D'autre part, 150 millions de francs viendront abonder la DSR, grâce à un prélèvement sur le produit de la fiscalité locale de La Poste et France Télécom affecté au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Ainsi, si le principe d'un étalement de la hausse de la dotation forfaitaire sur trois ans est avalisé, ce qui sera au demeurant favorable aux collectivités dont la population diminue, ce sont 650 millions de francs supplémentaires qui viendront abonder les différentes dotations de péréquation de la DGF.

M. Charles de Courson a considéré que, malgré les propositions du Gouvernement et du Rapporteur général, le problème de l'étalement sur trois ans de la hausse de la dotation forfaitaire demeure, même s'il sera discuté séparément, dans le cadre d'un projet de loi spécifique sur la prise en compte des résultats du recensement. Il a jugé qu'un étalement sur deux ans serait déjà une concession.

M. Francis Delattre a observé que l'amendement de M. Marc Laffineur pourrait être un bon compromis, puisqu'il ne propose qu'un doublement, à hauteur de 400 millions de francs, de la dotation d'aménagement de la DGF.

La Commission a rejeté ces amendements.

Elle a ensuite examiné deux amendements présentés par M. Jean-Jacques Jégou, le premier créant un fonds de péréquation de la DGF, visant à compenser la perte de recettes pour les communes dont la DGF est inférieure d'au moins 10% à la moyenne nationale de la strate, le deuxième prévoyant également un rattrapage à travers une augmentation de la DGF pour les communes dont la dotation est inférieure d'au moins 10% à la moyenne régionale de la strate.

M. Jean-Jacques Jégou a expliqué que ces propositions visaient à remédier aux disparités de DGF, que l'on peut constater pour des communes pourtant comparables, dans un même département et dans une même région.

Le Rapporteur général a rappelé que, depuis 1993, une dotation spécifique était déjà consacrée à la péréquation au sein de la DGF. Il a, par ailleurs, observé que le dispositif proposé viserait également certaines communes particulièrement favorisées.

La Commission a rejeté ces amendements, puis a adopté l'article 34 sans modification.

Après l'article 34 :

La Commission a examiné trois amendements, le premier du Gouvernement majorant de 500 millions de francs la DSU, le deuxième du Rapporteur général et du Président de la Commission des finances majorant de 150 millions de francs la DSR grâce à un prélèvement sur le produit des impositions directes locales de La Poste et France Télécom versées au FNPTP, le troisième, des deux auteurs précités, instituant une compensation des baisses de DCTP supportées en 2000 par certaines collectivités défavorisées.

Le Rapporteur général a fait observer à la Commission qu'en deux ans, la DSU a progressé de 60%.

M. Gilles Carrez a noté que la DSR avait évolué moins favorablement, mais s'est félicité de son abondement supplémentaire à hauteur de 150 millions de francs. Il a, par ailleurs, attiré l'attention de la Commission sur la situation de certaines villes de plus de 10.000 habitants qui sont objectivement pauvres, bien qu'elles disposent, pour des raisons historiques, d'un nombre limité de logements sociaux, et qui, étant exclues du bénéfice de la DSU, ne peuvent obtenir que la dotation forfaitaire, dont l'évolution en 2000 sera comprise entre +0,41% et +0,45% seulement. Dans l'hypothèse où leur population aurait tendance à augmenter, l'étalement sur trois ans de la progression de la dotation forfaitaire les pénalisera fortement, sans que leur situation soit améliorée par les propositions du Rapporteur général et du Président de la Commission des finances. Il est paradoxal qu'une commune dont les bases de taxe professionnelle sont inférieures à la moyenne nationale puisse percevoir une DGF également inférieure à la moyenne nationale et être de surcroît pénalisée par le refus du Gouvernement de prendre en compte les résultats du recensement.

Le Président Augustin Bonrepaux a observé que ces dysfonctionnements étaient liés au dispositif mis en place en 1993, lors de la réforme de la DGF. Par ailleurs, la question de la péréquation se pose surtout au niveau du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle. Le Président Augustin Bonrepaux a souhaité, enfin, qu'en deça d'un seuil minimum, fixé à 500 francs, la compensation des baisses de DCTP ne soit pas versée aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale concernés.

La Commission a adopté ces trois amendements, ainsi qu'un sous-amendement du Président Augustin Bonrepaux relatif au seuil minimum de versement de la compensation des baisses de DCTP.

Article 35 : Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 (précédemment réservé) : Mesures en faveur de la création d'entreprises :

La Commission a examiné un amendement de suppression présenté par M. Christian Cuvilliez.

M. Christian Cuvilliez a considéré que cet article soulevait des difficultés, de la même façon qu'avait posé problème la partie du projet de loi sur l'innovation et la recherche consacrée au mécanisme des bons de souscriptions de parts de créateurs d'entreprises (BSPCE), ce dispositif ayant peu à voir avec la création d'entreprise et beaucoup avec l'appât du gain capitaliste.

Le Rapporteur général a observé que l'amendement supprimait l'ensemble de l'article, alors que seuls ses paragraphes II et IV paraissaient correspondre aux préoccupations suscitant la réserve de M. Christian Cuvilliez, les dispositions relatives au report d'imposition des plus-values de cession de titres dont le produit est réinvesti dans les fonds propres d'une PME et celles exonérant du droit d'apport les apports effectués lors de la constitution de sociétés méritant, en revanche, d'être conservées.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite adopté un amendement présenté par le Rapporteur général supprimant les dispositions tendant à pérenniser le dispositif des bons de souscription de parts de créateurs d'entreprise et à l'élargir à l'ensemble des entreprises innovantes, sans distinction tenant à la nature de leur activité, après que le Rapporteur général eut indiqué qu'une telle question devait être examinée par MM. Jean-Pierre Balligand et Jean-Baptiste de Foucauld à l'occasion que la mission que leur a confiée le Premier Ministre sur l'épargne salariale.

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Gilbert Gantier tendant à fixer à la première cotation en bourse le point de départ du délai de quinze ans, pendant lequel une entreprise peut bénéficier du régime des BSPCE.

La Commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Après l'article 10 (amendements précédemment réservés) :

La Commission a rejeté trois amendements, les deux premiers, de M. François d'Aubert, présentés par M. Gilbert Gantier, tendant à exonérer d'impôt la plus value d'acquisition réalisée à l'occasion de la levée d'option d'achat ou de souscription d'actions, le troisième, de M. Pierre Méhaignerie, présenté par M. Jean-Jacques Jégou, visant à étendre le régime des BSPCE aux sociétés cotées sur le second marché.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par le Président Augustin Bonrepaux tendant à porter de 30 à 40 % le taux d'imposition applicable, à compter de l'imposition des revenus de 1999, et ce, quelle que soit la date d'attribution des options, à la plus-value d'acquisition, dès lors que le gain net total annuel retiré de la cession d'actions acquises par le bénéficiaire d'option atteint 500 000 francs.

M. Charles de Courson a dénoncé la portée « mythologique » de cet amendement, de surcroît rétroactif, dépourvu d'efficacité à l'égard des pratiques qu'il prétend contribuer à corriger. Le problème n'est pas de nature fiscale, mais relève du droit des sociétés. L'assemblée générale des actionnaires donne trop souvent un blanc-seing en ce domaine au conseil d'administration, pratique aggravée par le manque de transparence. Il convient de renforcer le fonctionnement démocratique des sociétés, en améliorant le contrôle exercé par l'assemblée générale des actionnaires.

M. Maurice Adevah-Poeuf a estimé que l'amélioration, nécessaire, du droit des sociétés, qui n'obligeait pas actuellement à individualiser les rémunérations des principaux dirigeants, ne dispensait pas d'adopter une mesure fiscale pleinement justifiée par certaines informations récemment diffusées.

M. Raymond Douyère a également estimé urgent d'apporter les corrections nécessaires au droit des sociétés, mais a douté de l'utilité de la taxation proposée par l'amendement. Il a estimé qu'il convenait de traiter la question au niveau de l'impôt sur les sociétés plutôt qu'à celui de la taxation des plus-values.

Le Rapporteur général a estimé qu'une « remise à plat » du dispositif des options d'achat ou de souscription d'actions était indispensable, que ce soit en termes de transparence et d'élargissement des bénéficiaires que du point de vue fiscal. Il a rappelé que le Premier Ministre avait confié une mission de réflexion sur l'épargne salariale à MM. Jean-Pierre Balligand et Jean-Baptiste Foucauld. Il a cependant estimé que la démarche de l'amendement n'était pas en contradiction avec cette volonté de réforme globale.

La Commission a adopté cet amendement.

Après l'article 35 :

La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général et le Président de la Commission demandant le dépôt d'un rapport du Gouvernement comportant une évaluation des pertes de recettes publiques résultant de la concurrence fiscale internationale, une évaluation de l'incidence de l'instauration de prélèvements assis sur les mouvements de capitaux pour les finances publiques et une présentation du programme d'action de la présidence française de l'Union européenne relatif à la régulation internationale des mouvements de capitaux, à la lutte contre la spéculation financière et à la définition de nouvelles modalités de lutte contre la concurrence fiscale dommageable.

Le Président Augustin Bonrepaux a souligné que l'instauration d'une taxe sur les opérations de change, dite taxe Tobin, permettrait de freiner les mouvements de capitaux spéculatifs de court terme et réduirait la vulnérabilité de nos économies vis-à-vis des marchés financiers. Cette taxe n'est qu'un des éléments de réponse aux dysfonctionnements des marchés financiers et devra s'articuler avec des mesures fortes en matière de lutte contre la fraude fiscale et les paradis fiscaux.

M. Charles de Courson a douté que la présentation d'un rapport supplémentaire puisse être d'une quelconque utilité sur une idée qui, au demeurant, commence à dater quelque peu.

M. Alain Barrau a observé que des critiques identiques avaient été formulées à l'encontre de la réduction de TVA sur certains produits ciblés, que l'on prétendait impossible à réaliser alors qu'elle figure dans le présent projet de loi de finances. Cet amendement est d'autant plus intéressant que la réalisation de la zone euro soulève inévitablement la question de l'harmonisation fiscale et qu'un travail préparatoire, avant la présidence française de l'Union européenne au second semestre 2000, apparaît indispensable.

Mme Béatrice Marre a souligné la cohérence du présent dispositif avec un projet de résolution de la Délégation pour l'Union européenne adoptée récemment par la Commission de la production et des échanges. De plus en plus de voix s'élèvant en faveur de la taxe Tobin, ce travail préparatoire sera également utile en vue du cycle de négociation de Seattle.

M. Gilbert Gantier a jugé cet amendement irréaliste. En outre, le délai fixé pour son dépôt semble trop bref.

La Commission a adopté cet amendement.

Article 36 : Equilibre général du budget :

La Commission a examiné un amendement de suppression de M. Marc Laffineur.

M. Gilbert Gantier a expliqué que le groupe Démocratie libérale ne pouvait accepter un projet de loi de finances permettant de fragmenter le budget de l'Etat et créant des recettes inopportunes.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Pierre Méhaignerie, ayant pour objet d'établir un nouvel équilibre entre les recettes et les dépenses.

M. Jean-Jacques Jégou a indiqué que cet amendement était l'aboutissement d'une réflexion visant à dégager des moyens nouveaux et, en conséquence, à réduire le déficit.

Le Rapporteur général a jugé irréaliste le dispositif proposé par cet amendement, observant notamment qu'il était proposé de supprimer la subvention aux Charbonnages de France.

La Commission a rejeté cet amendement, puis a adopté cet article sans modification.

Vote sur l'ensemble de la première partie :

Elle a ensuite adopté l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2000 ainsi modifiée.


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