C9900016 Compte rendu de la commission des finances

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 16

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 27 octobre 1999
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président

SOMMAIRE

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- Suite de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805)
Budgets annexes de la Légion d'Honneur et de l'Ordre de la Libération	2
Aménagement du territoire	3
Sécurité	6
Collectivités locales	11
Justice	14
Taxes parafiscales	15

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805).

Elle a examiné, sur le rapport de M. Christian Cabal, rapporteur spécial, les crédits des budgets annexes de la Légion d'Honneur et de l'Ordre et la Libération.

M. Christian Cabal, rapporteur spécial, a tout d'abord constaté que le budget annexe de la Légion d'honneur s'élèverait, en 2000, à 124 millions de francs, soit une augmentation de 9,4 % par rapport à 1999 où il atteignait 113 millions de francs. Expliquant que cette progression résultait essentiellement de la forte progression des opérations en capital (+ 9,5 millions de francs), il a relevé que les travaux de rénovation du cloître de la maison d'éducation de Saint-Denis pourraient ainsi être poursuivis. Les dépenses de fonctionnement, quant à elles, en progression de 1,2 %, enregistrent les conséquences des évolutions salariales dans la fonction publique et de l'intégration au budget annexe du musée national de la Légion d'honneur.

S'agissant des recettes, qui connaissent, par construction, une évolution parallèle à celle des dépenses, la subvention inscrite au budget de la Justice, qui représente 85 % des recettes du budget annexe, augmentera de 0,26 % en 2000, tandis que les ressources propres progresseront de 134 %, en raison de l'inscription, à hauteur de 10 millions de francs, d'une reprise sur provisions pour risques et charges destinée à financer les travaux du cloître.

Abordant ensuite le budget annexe de l'ordre de la Libération, le Rapporteur a annoncé que ses dépenses, entièrement couvertes par la subvention inscrite au budget de la Justice, atteindraient 5 millions de francs en 2000, soit une baisse de 1,1 %. Il a précisé que cette légère diminution traduisait une stabilité des dépenses en capital, permettant d'envisager une deuxième tranche de travaux de réfection de l'installation électrique de la chancellerie, ainsi qu'un recul des dépenses de fonctionnement, tenant au transfert des crédits de réalisation et de diffusion des documents budgétaires. Le coût global des travaux sera de 2,2 millions de francs sur trois ans.

Le Rapporteur spécial a conclu en invitant la Commission, conformément à la tradition, à adopter les crédits des budgets annexes de la Légion d'honneur et de l'ordre de la Libération.

M. Alain Rodet a posé une question sur la fréquentation du musée de la Légion d'honneur.

M. Christian Cabal lui a indiqué que le musée accueillait environ 15.000 personnes par an, soit une recette d'environ 200.000 francs.

La Commission a adopté les crédits des budgets annexes de la Légion d'honneur et de l'Ordre de la Libération.

* *

La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Alain Rodet, rapporteur spécial, les crédits de l'Aménagement du territoire.

M. Alain Rodet, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget de l'Aménagement du territoire prévoyait une augmentation sensible (+ 7,1 %) des dépenses ordinaires et des crédits de paiements pour les dépenses en capital, l'ensemble atteignant près de 2 milliards de francs. Cette somme peut paraître modeste au regard des tâches d'aménagement du territoire à accomplir, mais il faut rappeler que les crédits du budget de l'Aménagement du territoire ne sont pas les seuls à concourir à cette action. En effet, il faut y ajouter les crédits inscrits dans d'autres fascicules budgétaires ou figurant dans certains comptes spéciaux du Trésor. L'ensemble des dépenses ordinaires et des crédits de paiement finançant la politique d'aménagement du territoire peut, de ce fait, être estimé, pour l'année 2000, à 53,3 milliards de francs. D'autres concours prennent la forme d'exonérations fiscales et sociales. Elles sont estimées à 1,73 milliard de francs en 2000. Enfin, s'y ajoutent les crédits provenant des fonds structurels communautaires : 13,7 milliards de francs en 2000. Si le montant du budget de l'Aménagement du territoire n'est pas considérable, ses crédits permettent ainsi d'assurer un effet de levier très important.

Le projet de budget de l'Aménagement du territoire de l'année 2000 est examiné dans un contexte nouveau. En effet, la loi du 25 juin 1999, d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire a modernisé les outils nationaux de la politique d'aménagement du territoire. Les instruments communautaires que sont les fonds structurels ont été réformés. Enfin, les prochains contrats de plan État-régions sont en cours d'élaboration. Par conséquent, l'année 2000 ouvrira assurément une nouvelle phase pour l'aménagement du territoire.

Dans ce contexte, les moyens de fonctionnement de la DATAR évoluent peu. Ses crédits de fonctionnement s'élèvent au total à un peu moins de 120 millions de francs. L'augmentation de 9,5 % est largement due à celle des crédits d'études transférés du titre VI vers le titre III. Le projet de budget ne prévoit ni création ni suppression de postes dans les emplois de la DATAR. Il est permis de s'interroger, par conséquent, sur l'avenir de cette dernière dans la mesure où ses tâches de gestion, notamment celles qui sont liées au développement des pays, prennent une place de plus en plus importante.

S'agissant de la prime d'aménagement du territoire, l'année 2000 devrait être marquée par une réduction du zonage (la population couverte passant de 23,5 millions à 20,4 millions d'habitants), mais aussi par un renforcement notable des crédits puisque les crédits de paiement progressent d'un tiers pour atteindre 420 millions de francs. Il faudra sans doute améliorer le taux de consommation des crédits, et, pour ce faire, présenter davantage de projets éligibles.

S'agissant du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), ses subventions de fonctionnement augmentent sensiblement (+ 54 %), compte tenu de la mise en place des nouveaux contrats de plan État-régions, des pays et des agglomérations. Elles atteignent 455 millions de francs.

Les autres instruments financiers issus de la loi du 4 février 1995, d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ne relèvent pas du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, mais doivent cependant être pris en considération dans l'analyse des crédits qui concourent à la politique d'aménagement du territoire.

Le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) verra son enveloppe croître de plus de 10 % pour atteindre 4,3 milliards de francs. Les crédits en faveur du réseau routier national diminuent légèrement. En revanche, ceux qui sont destinés aux voies navigables, aux transports ferroviaires et aux transports combinés augmentent fortement (respectivement +11 % et +22,1 %).

Le fonds d'intervention pour les aéroports et les transports aériens continuera de subventionner les entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre des dessertes aériennes peu rentables, dans les mêmes conditions que cette année, à hauteur d'une cinquantaine de millions de francs.

Le fonds de gestion de l'espace rural n'est pas doté pour la deuxième année consécutive, mais existe encore dans la législation compte tenu des reports de crédits. Ceux-ci seront consommés en gestion sur le chapitre du budget de l'Agriculture destiné au financement des contrats territoriaux d'exploitation.

Le fonds national de développement des entreprises, qui a eu du mal à se mettre en place et n'a pas encore trouvé sa vitesse de croisière, devrait bénéficier des mêmes moyens budgétaires et extrabudgétaires en 2000, de l'ordre de 200 millions de francs.

Enfin, le fonds de gestion des milieux naturels créé en juin 1999, doté de 241,9 millions de francs devrait essentiellement financer la création du réseau « Natura 2000 ».

M. Alain Rodet, rapporteur spécial, a enfin évoqué la négociation des contrats de plan État-régions. Lors du comité interministériel d'aménagement du territoire du 23 juillet 1999, a été répartie entre les 26 régions une première enveloppe de 95 milliards de francs sur un total de 105 milliards de francs annoncés par le Premier ministre. Les régions ont été appelées à faire valoir leurs projets, leur permettant d'obtenir une part de la partie restante. Les négociations sont en cours.

M. Christian Cabal a posé une question relative au déménagement de l'Association pour le développement industriel de la Loire.

M. Gérard Saumade a considéré que le budget de l'Aménagement du territoire augmentait, sans doute, mais perdait de plus en plus en clarté. Les fonds qui concourent à la politique d'aménagement du territoire sont assurément trop opaques. Il a donc souhaité moins de technocratie et plus de transparence. Par ailleurs, il a regretté l'absence de consultation des élus nationaux sur la réforme de la prime d'aménagement du territoire, le retrait de la région de Lodève de la zone d'éligibilité à la prime d'aménagement du territoire lui paraissant incompréhensible.

M. Jean-Pierre Kucheida a également jugé que la gestion des fonds d'aménagement du territoire manquaient de transparence, surtout après la fusion de différents fonds dans le fonds national d'aménagement du territoire. Sans doute conviendrait-il de redécouper ce dernier en plusieurs lignes. Il a indiqué que la sous-consommation de crédits était souvent liée à l'absence de projets, et que, dans les zones en déshérence, notamment dans les zones minières du Nord, du Massif central, ou des Alpes, les équipes manquaient cruellement pour présenter ces projets.

Le Président Augustin Bonrepaux a souhaité connaître les parts contractualisées des crédits du fonds national d'aménagement du territoire et des crédits relevant de la politique spécifique en faveur de la montagne, ainsi que les mesures envisagées pour améliorer les conditions de consommation des crédits communautaires.

M. Pierre Méhaignerie a indiqué que de nombreuses zones n'allaient plus bénéficier l'année prochaine de crédits des fonds structurels. Il a donc souhaité un lissage dans le temps du processus de sortie, et le maintien, dans les zones exclues de prime d'aménagement du territoire, des exonérations de taxe professionnelle.

M. Yves Deniaud s'est déclaré surpris par la croissance des crédits de subvention du fonds national d'aménagement du territoire, alors que les crédits d'investissement diminuent et s'est interrogé sur l'utilisation des premiers. S'agissant des retards de consommation des crédits communautaires, il a souhaité que la faute n'en soit pas imputée exclusivement à l'administration de la Commission. Il est vrai que les initiatives locales manquent et que des pesanteurs existent au sein de l'administration nationale.

En réponse aux intervenants, M. Alain Rodet, rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- l'Association pour le développement industriel de la Loire concerne probablement davantage la région Rhône-Alpes que l'ensemble du Massif central, mais son déménagement ne paraît pas envisagé ;

- les crédits de la DATAR sont des crédits d'incitation. Le problème est effectivement que les projets manquent, notamment dans les zones rurales. Aussi ne faut-il pas trop se focaliser sur l'incidence des zonages ;

- si les crédits de fonctionnement du FNADT augmentent, c'est en partie dû à la création des pays. Il n'est pas exclu que, parmi les pays créés, il y en ait qui profitent de l'aubaine ;

- la répartition des crédits du FNADT est présentée d'une façon trop globale. Aussi est-il difficile d'indiquer précisément l'objet des crédits. Le rapport fera état de la situation, et présentera des propositions pour en assurer une plus grande transparence ;

- les parts contractualisées du FNADT devront être revues dans le cadre de sa réforme ;

- la DATAR joue désormais le rôle d'une administration centrale des secrétariats généraux aux affaires régionales. C'est pourquoi il est permis de s'interroger sur son avenir ;

- les conseils régionaux sont peu maîtres d'ouvrage, contrairement aux agglomérations ou aux conseils généraux. C'est sans doute là un autre élément explicatif de la complexité des procédures. S'agissant des crédits communautaires, les taux de consommation devraient être plus importants au cours de la nouvelle phase de programmation, dans la mesure où les règlements communautaires ont assoupli les procédures et où, au niveau national, il est prévu de raccourcir les délais ;

- un des gros problèmes de la négociation des zones éligibles aux aides structurelles communautaires est que la Commission travaille à partir du recensement de 1990, alors que les résultats du recensement de cette année sont désormais connus. Il est sûr, en tout cas, qu'il faudra éviter des exclusions drastiques.

La Commission a ensuite adopté, à l'initiative de M. Pierre Méhaignerie, une observation relative au nécessaire lissage dans le temps des effets des modifications des zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire et aux fonds structurels communautaires, et à l'importance du maintien de l'outil fiscal que constitue l'exonération de taxe professionnelle dans les zones devant perdre le bénéfice de cette prime. Puis elle a adopté, sur proposition du rapporteur spécial, les crédits de l'Aménagement du territoire.

* *

La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Tony Dreyfus, rapporteur spécial, les crédits de la Sécurité.

Le Rapporteur spécial a rappelé que le budget de la police nationale, qui augmentera de 3,02 % en 2000, est marqué par sa grande rigidité, puisque les crédits de personnel représentent près de 83 % du total du budget. Cependant, contrairement à l'année dernière, les crédits consacrés aux moyens de fonctionnement progresseront plus fortement que les crédits de personnel (respectivement + 4 % et + 2,2 %).

L'augmentation des crédits de personnel résulte, pour moitié, de la mise en _uvre de l'accord salarial de la fonction publique et, pour l'autre moitié, des créations et transformations d'emplois et d'un certain nombre de mesures catégorielles.

M. Tony Dreyfus a indiqué qu'avec la création de 4.150 adjoints de sécurité (ADS), l'objectif initialement fixé de 20.000 ADS à la fin de l'an 2000 sera tenu. Cette création entraîne l'inscription de 87,6 millions de francs supplémentaires, partiellement compensés par la réduction de moitié des effectifs de policiers auxiliaires. Par ailleurs, 100 emplois de personnel scientifique et technique seront créés afin de renforcer la police technique de proximité, notamment dans le cadre de la mise en _uvre du fichier automatisé des empreintes génétiques. Comme pour les exercices précédents, le projet de loi de finances poursuit le repyramidage des corps engagé depuis 1995 (469 emplois de commissaires et d'officiers sont transformés en 469 emplois de gardiens de la paix). De même, 35 emplois d'officiers sont transformés en 36 emplois d'attachés de police.

Enfin, le budget de 2000 comporte un certain nombre de mesures catégorielles pour un coût global de 96,7 millions de francs, l'essentiel de ces mesures bénéficiant aux corps des gradés et gardiens. Certaines mesures sont destinées à inciter les policiers à ne pas solliciter un départ anticipé à la retraite, grâce à une amélioration des perspectives de fin de carrière (le nombre de gardiens de la paix bénéficiaires de l'échelon exceptionnel sera augmenté de 600 et 300 emplois de gardiens seront transformés en 150 emplois de brigadiers et 150 emplois de brigadiers majors). Les autres mesures prévues pour les gradés et gardiens sont l'augmentation et la modification des modalités de versement de la prime de fidélisation, l'extension des conditions d'attribution de l'indemnité pour charges d'habitation, l'extension de la qualification « OPJ 16 » à 1.000 gardiens supplémentaires et la revalorisation de l'allocation de la médaille d'honneur. Pour les corps des officiers, le budget comporte un montant de 9 millions de francs au titre de l'extension en année pleine de la revalorisation de la prime de commandement intervenue en 1999 et une provision catégorielle de 14 millions de francs y est inscrite, mais les modalités de son utilisation restent à définir. Par ailleurs, 40 emplois de commandants seront transformés en autant d'emplois de commandants fonctionnels, puisqu'un certain nombre de commandants auront désormais en charge la responsabilité de circonscriptions jusqu'à présent détenues par des commissaires.

Le Rapporteur spécial a indiqué que les crédits de fonctionnement de la police nationale augmenteront de 4 %, passant de 3.905,5 à 4.063,6 millions de francs. Les moyens de fonctionnement stricto sensu (inscrits au chapitre 34-41) représentent l'essentiel de ces crédits. Fixés à 3.740,3 millions de francs, ils progresseront de 5,2 % en 2000. Cette progression résulte des moyens consacrés aux nouveaux ADS et à l'inscription d'une mesure nouvelle de 185,6 millions de francs, qui sera utilisée par priorité pour l'équipement des départements sensibles et très sensibles, ainsi qu'à la formation initiale et continue des policiers. Les crédits relatifs à l'informatique et à la télématique diminueront de 10,6 %, en raison de la forte réduction des crédits consacrés au système informatique Schengen.

M. Tony Dreyfus a souligné que les crédits de paiement pour l'équipement augmenteront fortement en 2000 (+ 18,6 %), permettant de rattraper une partie du retard accumulé sur les autorisations de programme. En ce qui concerne l'équipement immobilier de la police, les crédits de paiement progresseront de près de 37 %, permettant de poursuivre le programme immobilier en cours. Les crédits d'équipement informatique progresseront de 22 % en crédits de paiement, en raison de l'augmentation de l'enveloppe consacrée au programme ACROPOL. Par contre, les crédits consacrés à la politique en faveur du logement des policiers sont fortement réduits, tant en ce qui concerne la constitution d'un patrimoine (si les crédits de paiement sont maintenus à 11 millions de francs, les autorisations de programme sont réduites de 30 à 1 million de francs), qu'en ce qui concerne la réservation de logements sociaux (les crédits sont réduits de moitié, passant de 100 à 50 millions de francs). Il est clair que cette forte réduction des moyens consentis au ministère de l'Intérieur met en péril une politique indispensable, notamment en région parisienne.

Le Rapporteur spécial a indiqué que les crédits de la sécurité civile progresseront de 3,8 % en 2000 pour s'établir à 1.267,5 millions de francs. La progression des crédits et des effectifs militaires est principalement liée à la deuxième tranche de la professionnalisation des unités d'intervention et d'instruction de la sécurité civile (UIISC). Les crédits consacrés au programme immobilier sont en très forte progression, tant en autorisations de programme (+50 %) qu'en crédits de paiement (+244,4 %). Ces crédits permettront de poursuivre le programme de modernisation des UIISC, la rénovation du service du déminage et l'adaptation des hangars qui accueilleront les nouveaux hélicoptères. Les crédits consacrés à la maintenance des aéronefs augmenteront de plus de 22 %, mettant fin aux insuffisances de crédits enregistrées au cours des exercices précédents.

M. Tony Dreyfus a ensuite tenté de préciser dans quelles mesures les propositions formulées par la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) ont été prises en compte dans la préparation du budget pour l'an 2000. Concernant le renforcement des personnels administratifs de la police, la création de 100 emplois pour la police technique et scientifique n'est pas à la mesure du retard accumulé dans le recrutement des 5.000 personnels administratifs prévu par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité de 1995. Les premières expérimentations en matière d'externalisation de certaines tâches de gestion sont en cours, notamment à la préfecture de police de Paris, mais il est évident que cette externalisation a un coût non négligeable, ce qui explique les demandes formulées par le ministère de l'Intérieur dans le cadre de la préparation de la loi de finances rectificative. Le ministère considère que la mise en _uvre du logiciel GEOPOL permettra de procéder à un vrai contrôle des horaires réels des policiers et que les défauts constatés par la Cour des comptes ont été corrigés. En ce qui concerne la nécessaire priorité donnée au paiement des heures supplémentaires plutôt qu'à leur récupération, une expérience va être engagée au premier semestre 2000 dans deux départements et deux arrondissements parisiens : elle visera à rémunérer, sur la base du volontariat, les repos compensateurs et les heures supplémentaires des policiers travaillant en régime cyclique, afin d'améliorer la présence de policiers sur le terrain en début de soirée et les dimanches. A propos de la réforme du système indemnitaire, le ministère persiste à considérer que le seul critère qui puisse justifier une différenciation des indemnités ne peut être que géographique, la difficulté d'exercice des missions n'ayant pas en elle-même un caractère suffisamment discriminant. Il est clair qu'en ce domaine toute réforme du régime indemnitaire se heurte au principe des droits acquis. En raison des résistances qu'il suscite, le redéploiement police-gendarmerie se poursuit à un rythme lent : six circonscriptions de police devraient être transférées à la gendarmerie et une vingtaine d'autres ont fait l'objet d'une rectification de frontière. Enfin, la formation des ADS a été portée à huit semaines, soit deux semaines supplémentaires, afin d'améliorer leur qualification. Des programmes de formation continue sont mis en place pour préparer la fin de leur contrat, notamment en organisant des concours spéciaux à leur intention (qui concerneraient 40 % des postes offerts) pour permettre aux meilleurs d'entre eux de devenir gardiens de la paix.

Enfin, le Rapporteur spécial a estimé qu'il était encore trop tôt pour tirer un bilan de la réforme de la préfecture de police de Paris. Cependant, il apparaît que la mise en place de la police urbaine de proximité ait atteint son objectif principal, à savoir éviter que les missions de maintien de l'ordre et de circulation ne viennent perturber la vie des commissariats d'arrondissement et accaparer des effectifs importants de policiers, ceci au détriment de leur présence sur le terrain. La préfecture de police fait des efforts en ce qui concerne l'externalisation de certaines tâches, même si la lourdeur des procédures de passation des marchés publics et d'évidentes contraintes de sécurité et de disponibilité viennent retarder sa mise en _uvre. De plus, cette politique représenterait un coût non négligeable : ainsi, la sous-traitance de l'entretien total du parc automobile exigerait l'augmentation de 25 % du budget de fonctionnement de la préfecture.

En conclusion, considérant que le projet de budget marque une nette volonté de réussir la politique de mise en place de la police de proximité, le Rapporteur spécial a demandé à la Commission d'adopter les crédits de la Sécurité.

M. Dominique Baert s'est félicité que l'augmentation du budget de la police, trois fois supérieure à celle du budget de l'État, témoigne de la priorité accordée à la sécurité par le Gouvernement, et notamment en faveur de la sécurité de proximité. Si les ADS apportent une contribution efficace à la diminution du sentiment d'insécurité, il importe d'attacher une grande attention à leur encadrement. A cet égard, l'évolution des effectifs de certains commissariats, notamment celui de Roubaix, qui a perdu 10 % de ses effectifs entre 1993 et 1997, reste préoccupante. Il en va de même pour l'évolution des effectifs de commissaires ou d'officiers. De même, les nombreux départs en retraite prévus pour les prochaines années doivent être anticipés et accompagnés pour ne pas désorganiser les services de police. Enfin, le renforcement des effectifs de police dans les zones urbaines et la fidélisation des CRS devront être poursuivis.

M. Francis Delattre a jugé inquiétant le niveau du budget pour 2000, dont la stagnation ne traduit aucune priorité donnée à la sécurité de nos concitoyens. La présence de 20.000 ADS, soit un nombre largement supérieur aux policiers auxiliaires qu'ils remplacent, ne peut être que préoccupante, tant les carences observées dans leur encadrement sont patentes. La diminution des crédits consacrés au logement des policiers est catastrophique : l'absence d'aide au logement, notamment en région parisienne, oblige les policiers à résider loin de leur lieu d'affectation et cet éloignement induit des conséquences préjudiciables en raison des récupérations et du développement du travail au noir. Les retards pris dans le déploiement du système ACROPOL, qui devrait désormais être achevé en 2007, ont de graves conséquences sur l'efficacité de la police, tant ses communications sont aujourd'hui largement interceptées. Estimant que le Gouvernement ne manifestait aucun volontarisme sur cette question de la sécurité, M. Francis Delattre a souhaité que le Rapporteur spécial puisse interpeller le Gouvernement, notamment en ce qui concerne la mise en _uvre des propositions formulées par la MEC.

M. Jean-Michel Boucheron a souhaité obtenir des informations sur l'évolution des crédits des titres III et V, affectés à la direction de la surveillance du territoire (DST).

Relevant les contradictions de ceux qui réclament à la fois moins d'impôts et plus de dépenses publiques, M. Edmond Hervé a jugé le budget de la police pour 2000 très courageux. Cependant, l'insuffisance des crédits interdit la mise en _uvre d'une véritable politique du logement social pour les policiers, alors que leurs conditions d'existence sont particulièrement difficiles en région parisienne. Une telle politique pourrait passer par une contractualisation entre l'État et les collectivités locales, contractualisation qui permettrait à Paris, par exemple, de remplir ses obligations. La politique de fidélisation des CRS, qui commence à être mise en _uvre, doit être poursuivie. En ce qui concerne l'équipement immobilier, la police de proximité ne rend pas obligatoirement nécessaire l'existence de commissariats de quartiers, car ceux-ci entraînent l'immobilisation d'un certain nombre de policiers, alors que la principale vertu de la police de proximité doit être sa mobilité. Les contrats locaux de sécurité sont le vecteur essentiel du développement du partenariat entre l'État et les collectivités locales en matière de sécurité. Leur élaboration doit être encouragée et les communes qui n'en ont pas encore signé sont mal placées pour critiquer l'insuffisance des crédits ou des moyens de la police nationale.

Après avoir porté une appréciation positive sur le budget, M. Jean-Pierre Kucheida a dénoncé le traitement inégal de Paris et de la province en matière d'effectifs de policiers : le ratio du nombre de policiers par habitant, qui est de 1 pour 300 à Paris, atteint 1 à 700, voire 800, dans certains villes de province, notamment dans le bassin minier du Nord. De plus, le déroulement des carrières de policier est tel que sont affectés en province des policiers qui ont été largement découragés par les missions peu motivantes qu'ils ont accomplies en région parisienne, et qui n'ont plus l'idéal qui était le leur au début de leur carrière. Par ailleurs, les trop longs délais de remplacement des départs en retraite viennent aggraver cette situation. S'il convient de se féliciter de la mise en place de la police de proximité, l'effort doit néanmoins porter en priorité sur la présence des policiers la nuit, puisque plus de 80 % des crimes et délits sont commis au cours de cette période de la journée. Enfin, M. Jean-Pierre Kucheida s'est interrogé sur l'efficacité de la lutte menée au sein de la police contre l'alcoolisme, problème important et trop souvent tu.

M. Alain Rodet a souhaité obtenir des précisions sur le rythme futur du repyramidage des corps de la police nationale et a plaidé pour la mise en _uvre du redécoupage entre les zones de police et les zones de gendarmerie.

Jugeant que la mise en place de la police de proximité constituait une réforme complexe et courageuse, Mme Nicole Bricq a reconnu qu'il était difficile de la mettre en _uvre à budget constant. Cependant, les lacunes de la présentation budgétaire ne permettent pas d'évaluer avec précision la pertinence de la politique menée. Les premiers enseignements tirés des expérimentations montrent que la mise en place de la police de proximité ne se heurte pas toujours à un problème d'effectifs. Ce sont l'organisation et les méthodes de travail qui doivent être revues pour augmenter les plages horaires d'ouverture des commissariats, assurer un meilleur accueil des victimes, encadrer les ADS et mettre en place un travail en réseau, ce qui va bien au-delà de l'îlotage. En outre, il est indispensable que la mise en _uvre des contrats locaux de sécurité fasse l'objet d'une évaluation.

M. Louis Mexandeau a rappelé que tous les projets de redéploiement ou de redécoupage des zones de police se sont heurtés à de très vives oppositions, ce qui explique les difficultés et la lenteur de leur mise en _uvre. S'agissant des conditions de travail des policiers, il a dénoncé l'absence d'effort réel pour rénover les commissariats, dont beaucoup sont dans un état indigne d'une police moderne.

M. Pierre Méhaignerie a estimé que tous les rapports d'évaluation consacrés à la police avaient démontré que les solutions ne se trouvaient pas dans une augmentation sans fin des crédits mais dans une meilleure gestion de l'institution. Il a regretté que le redéploiement police-gendarmerie ait été laissé de côté, ce qui aboutit à maintenir les inégalités qui frappent les petites villes de moins de 20.000 habitants.

En réponse aux différents intervenants, M. Tony Dreyfus, rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- la mise en _uvre de la police de proximité et des propositions de la MEC ne peut se faire que si des marges de man_uvre budgétaires sont dégagées au profit du ministère de l'Intérieur, tant les rigidités administratives et les pressions syndicales sont fortes ;

- les prochains départs en retraite devront être anticipés et accompagnés : c'est pourquoi le projet de budget pour 2000 autorise le recrutement en surnombre de 1.664 élèves policiers ;

- la fidélisation des CRS se heurte à une certaine hostilité des personnels, dans la mesure où elle induit un changement considérable de leurs missions et de leurs modes d'existence et entraîne une baisse de rémunérations des intéressés ;

- le renforcement de la politique en faveur du logement des policiers est indispensable et le refus de la ville de Paris de collaborer avec l'État en ce domaine est inacceptable ;

- la comparaison des ratios d'effectifs entre Paris et la province n'est pas toujours pertinente, puisque la moitié des délits commis à Paris le sont par des personnes qui n'y résident pas et que la capitale est le lieu d'innombrables manifestations ou événements qui mobilisent d'importants effectifs de policiers ;

- le recul manque pour procéder à l'évaluation des contrats locaux de sécurité et il est très regrettable qu'aucun contrat n'ait été signé à Paris ;

- l'encadrement des ADS est, en fait, très variable selon l'attitude des responsables des services de police qui les accueillent ;

- la carte d'implantation des antennes de police doit faire l'objet d'une attention particulière, tant il est vrai que la multiplication de celles-ci aurait l'inconvénient de fixer d'importants effectifs de police au détriment de la mise en place de la police de proximité ;

- d'après les informations fournies par le ministère, le repyramidage des corps de la police devrait se poursuivre au cours des années ultérieures, les effectifs de commissaires devant passer de 2.060 à 1.660 environ entre 1998 et 2010, ceux d'officiers de 17.000 à 13.000 et ceux de gradés et gardiens de 94.000 à 98.000. Globalement, les effectifs seront quasiment maintenus.

Sur proposition du rapporteur spécial, la Commission a adopté les crédits de la Sécurité.

* *

La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Gérard Saumade, rapporteur spécial, les crédits des Collectivités locales.

M. Gérard Saumade, rapporteur spécial, a observé que le montant total des concours financiers de l'Etat en faveur des collectivités locales s'élevait à 291,14 milliards de francs pour 2000, soit une progression de 2,67%. Toutefois, dans le cadre du « contrat de croissance et de solidarité » prévu par la loi de finances pour 1999, il convient de distinguer l'évolution des dotations sous enveloppe de celle des dotations hors enveloppe.

Il a noté que les dotations sous enveloppe progressaient de 1,47%, soit une hausse légèrement inférieure à celle de 1999, mais malgré tout supérieure à l'inflation, grâce à la prise en compte d'une fraction du PIB dans l'indexation de l'enveloppe normée.

S'agissant de la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui représente plus du tiers de l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales, M. Gérard Saumade a souligné que sa progression ne sera que de 0,82%, et non pas de 2,05%, en raison des mécanismes de recalage et de régularisation. Il a toutefois observé que ces dispositifs n'étaient pas anormaux puisqu'il convient de prendre en compte l'évolution effective de l'inflation et du PIB et qu'en outre, dans le cadre de l'enveloppe normée, toute progression de la DGF se traduirait par une diminution corrélative de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Il a néanmoins reconnu que la faible progression de la DGF pourrait soulever des difficultés pour les communes ne bénéficiant que de la dotation forfaitaire. Ces difficultés seront accrues par la prise en compte du recensement de mars 1999. Par ailleurs, la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle devrait également subir les conséquences de la hausse modeste de la DGF.

M. Gérard Saumade a cependant observé que divers ajustements permettraient d'atténuer certaines des difficultés en question. D'une part, un projet de loi qui sera examiné par l'Assemblée nationale le vendredi 5 novembre prévoit de lisser sur trois ans la prise en compte des résultats du recensement et de geler la dotation forfaitaire des communes dont la population baisse. D'autre part, l'article 34 du projet de loi de finances prévoit une majoration de 200 millions de francs de la dotation d'aménagement, après prélèvement de la dotation des groupements de communes. Enfin, plusieurs amendements adoptés lors de la discussion de la première partie dudit projet de loi de finances ont permis de majorer la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR), fraction « bourgs-centres », ainsi que la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle. Au total, la DSU pourrait progresser de 16% en 2000, la DSR « bourgs-centres » de 26% et la DSR seconde fraction de 1,3%.

M. Gérard Saumade a ensuite donné des indications sur l'évolution des autres dotations de fonctionnement, des dotations d'équipement et des financements des transferts de compétences. Il a indiqué que, compte tenu de ces différentes évolutions, la dotation de compensation de la taxe professionnelle ne diminuait, en moyenne, que de 3,44% en 2000, contre -12,26% en 1999. Il a ensuite évoqué la progression des concours hors enveloppe.

Il a conclu en observant la part croissante des dotations de l'Etat dans le financement des collectivités locales. Ce phénomène ne remet pas en cause l'autonomie locale, contrairement à ce qu'affirment de nombreuses critiques, mais il est dangereux, du fait de l'opacité des dotations qui conduit les élus locaux et les contribuables à ne plus les percevoir comme pertinentes. Cette situation est d'autant plus regrettable, que les collectivités locales contribuent pour 75% à la formation brute de capital fixe (FBCF) civile de la Nation. Il a jugé nécessaire d'évoluer vers un système de partage des impôts nationaux avec l'Etat où les élus locaux ne se contenteraient plus d'être des percepteurs mais pourraient mener de véritables discussions politiques avec l'Etat.

En tout état de cause, M. Gérard Saumade a souligné que ce budget des collectivités locales, au-delà des complexités qu'il recèle et grâce à certains amendements de la Commission, pouvait être considéré comme raisonnable et il a proposé à la Commission de l'adopter.

M. Edmond Hervé a confirmé que ce budget était très constructif. Il a souhaité que la complexité de la fiscalité locale ne soit pas systématiquement dénoncée, car elle n'a rien à envier à celle des dotations de l'Etat. Il serait d'ailleurs souhaitable que le rapport comporte une annexe précisant les modalités d'indexation de la DGF et de la compensation de la taxe professionnelle.

Il s'est déclaré favorable au partage d'impôts nationaux, sous réserve que les collectivités demeurent libres de fixer leurs ressources propres. Dans le cas contraire, on pourrait aboutir à un système proche de celui existant au Royaume-Uni et au développement de l'irresponsabilité des élus.

Il a rappelé le rôle fondamental des collectivités locales en matière de croissance et d'emploi.

Il a ensuite regretté la hausse probable des cotisations en faveur de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), alors que cette caisse a le deuxième meilleur rapport démographique de France, après la caisse des professions libérales, et que ses difficultés sont imputables à la surcompensation qu'elle doit verser, au titre de la solidarité, à certains régimes spéciaux.

Il s'est, enfin, déclaré satisfait que les communautés d'agglomération puissent disposer, en 2000, d'une DGF par habitant fixée à 250 francs.

M. Pierre Méhaignerie a souhaité connaître l'impact sur la DCTP de la création des communautés d'agglomération en 1999. S'agissant de la CNRACL, il est regrettable qu'elle supporte le coût de régimes dont les adhérents partent à la retraite à 50 ou 55 ans. En ce qui concerne la fiscalité locale, il a jugé que la démocratie implique la responsabilité des collectivités concernées sur les recettes.

M. Pierre Hériaud a insisté sur les difficultés que rencontreront les communes ne bénéficiant que de la dotation forfaitaire, lesquelles seront obligées d'accroître les impôts locaux de 3,8 à 4%. Il a rappelé le rôle fondamental des collectivités locales en matière d'investissements. S'agissant de la fiscalité locale, il a constaté qu'une réforme sera difficilement envisageable, tant qu'elle sera assise sur des stocks et non pas sur des flux comme la fiscalité de l'Etat.

M. Jacques Guyard a estimé que ce budget était globalement correct, grâce à la croissance et a considéré que la faible progression de la DGF pouvait s'expliquer par la surestimation de l'inflation en 1999, qui avait gonflé la DGF de l'an dernier. Il a exprimé son inquiétude sur la CNRACL, d'autant que les coûts salariaux de la fonction publique territoriale sont très importants, du fait de l'impact du mécanisme « glissement vieillesse technicité ». Il a ensuite observé que le calcul du potentiel fiscal utilisé pour la répartition de la DSU et du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France n'était pas satisfaisant.

M. Alain Rodet a jugé que la surcompensation imposée à la CNRACL constituait une invitation à la privatisation. Il a également souhaité que les engagements pris par l'Etat en faveur des communautés d'agglomérations soient tenus à long terme.

M. Daniel Feurtet a indiqué que le problème de la CNRACL soulevait celui de l'existence des régimes spéciaux. Il s'est déclaré satisfait de la situation faite aux collectivités locales, qui sont mieux associées, pas seulement sur le plan financier, aux politiques menées par l'Etat. Il a considéré que toute réforme de la fiscalité locale devrait mettre en avant les principes de solidarité et de responsabilité dans les prélèvements et leur répartition.

M. Francis Delattre a concédé que ce budget était l'un des plus positifs depuis plusieurs années, mais a regretté que l'objectif d'une meilleure justice fiscale soit poursuivi à l'aide d'expédients accroissant la complexité de la matière. Il a donc regretté l'absence d'une véritable réforme, qui pourrait prendre la forme d'une taxe professionnelle assise au niveau régional, tout au moins en Ile-de-France.

M. Gérard Saumade s'est réjoui, qu'au-delà des clivages politiques, les questions formulées par les différents intervenants aillent toutes dans la même direction. Il a fait part de son accord sur les observations relatives à la CNRACL, tout en indiquant que ce sujet relève de la loi de financement de la sécurité sociale.

Il s'est déclaré favorable au maintien d'un système fiscal local, mais la démocratie locale ne doit pas être une féodalité favorisée par l'opacité des relations financières entretenues avec l'Etat. Il serait souhaitable de maintenir une imposition sur le patrimoine, et de mettre en place une imposition concernant les flux, puisque le problème de la valeur des stocks n'a pas été résolu par les économistes. Il a considéré que la responsabilité des élus locaux devait, certes, être mise en avant, mais que le problème de la lisibilité était plus important encore. Il a insisté sur la part croissante des collectivités locales dans l'investissement en raison de la nécessité de satisfaire des besoins, qui, même dans les petites communes, peuvent être qualifiés d'urbains.

Le Président Augustin Bonrepaux a noté qu'un effort est effectivement demandé aux collectivités locales pour la CNRACL, mais que cette proposition avait été formulée à plusieurs reprises par le Comité des finances locales sans être retenue par les gouvernements précédents. Il a ajouté qu'en contrepartie, la surcompensation passerait de 38% à 30%. Il s'est déclaré satisfait que, désormais, certains membres de la Commission soient favorables à la perception de la taxe professionnelle au niveau régional. Il a conclu que ce budget était l'un des meilleurs de ces dernières années pour les collectivités locales.

M. Gérard Saumade a indiqué que la DCTP ne devrait pas être réduite en 2000 du fait de la création de communautés d'agglomérations, mais que ce problème se poserait certainement en 2001.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des collectivités locales.

* *

Puis, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Patrick Devedjian, rapporteur spécial, les crédits de la Justice.

M. Patrick Devedjian, rapporteur spécial, a tout d'abord jugé utile la nouvelle procédure d'examen des crédits, en ce qu'elle permettait de rassembler l'ensemble des acteurs dans un cadre plus transparent et plus ouvert. Admettant son caractère expérimental, il a estimé qu'elle ne simplifiait cependant pas l'ensemble des procédures puisqu'elle représente une phase supplémentaire d'examen des crédits et que la qualité des communications entre les participants à la commission élargie pouvait être améliorée.

Le président Augustin Bonrepaux a relevé la nécessité de laisser à cette nouvelle procédure du temps pour s'installer et se perfectionner. Puis, il a regretté que certaines commissions, en organisant des réunions, avant la date de l'audition du ministre compétent en commission élargie, n'aient pas agi dans le sens de la simplification souhaitée par le Bureau de l'Assemblée nationale. Il a souligné que la commission des Finances demeurait compétente au fond et devait donc examiner, fut-ce brièvement, les crédits, puis en débattre et les voter.

Après avoir rappelé qu'il avait largement présenté le budget lors de la réunion de la commission des Lois en date du 20 octobre 1999, le Rapporteur spécial a donc souligné que, malgré des taux de consommation des crédits dégradés ces dernières années, les chiffres des crédits de la Justice pour 2000, avec 3,91 % d'augmentation à 27,29 milliards de francs et avec 1.237 créations d'emplois, dont 212 emplois de magistrats judiciaires, formaient, d'un point de vue quantitatif, un bon budget. Mais, il a critiqué le manque de volonté politique nécessaire à une réorganisation de la justice. Ainsi, la réforme de la carte des tribunaux de commerce s'est avérée la plus facile à réaliser, mais elle laisse entier le problème essentiel et lancinant de la carte des juridictions civiles et pénales. Or, ce n'est que par la réforme de cette carte que l'on parviendra à vaincre les inerties qui entraînent un allongement continu des délais de jugement, en particulier devant les cours d'appel et les tribunaux de grande instance. Il a conclu son exposé, d'une part, en demandant à la Commission de ne pas adopter les crédits de la Justice pour 2000, et, d'autre part, en proposant d'adopter l'article 71 augmentant l'unité de valeur de référence pour l'aide juridictionnelle de 132 francs à 134 francs.

Évoquant une situation digne d'être comparée aux descriptions contenues dans Les Misérables, M. Louis Mexandeau s'est dit choqué du constat qu'il a pu faire, lors d'une récente visite de la maison d'arrêt de Caen, de dégradation continue des conditions de détention, de manque patent d'entretien des locaux, et de restriction des espaces de promenade en liaison avec la montée des violences entre détenus.

Félicitant le Rapporteur spécial pour l'objectivité de son rapport, notamment quant aux créations d'emplois de magistrats, tout à fait remarquables, M. Edmond Hervé lui a suggéré d'évoquer, lors du prochain budget, de manière plus précise, les conditions de détention des mineurs, qui s'avèrent aujourd'hui inacceptables, au regard notamment de la proximité avec leur famille. Il serait particulièrement intéressant de faire le point sur les actions de réinsertion par la culture menées par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse.

La Commission a adopté, contre l'avis du Rapporteur spécial, les crédits de la Justice. Puis, sur proposition du Rapporteur spécial, elle a adopté, sans modification, l'article 71.

* *

La Commission a enfin examiné, sur le rapport de M. Daniel Feurtet, rapporteur spécial, les taxes parafiscales.

M. Daniel Feurtet a indiqué que le produit des taxes parafiscales (hors redevance et taxe sur la publicité audiovisuelle) s'élèverait en 2000 à un peu plus de 4 milliards de francs, ce produit diminuant du fait de la suppression de cinq taxes parafiscales et de la réduction des taux de deux autres. Ces disparitions de taxes s'inscrivent dans un mouvement continu, puisque le nombre de taxes parafiscales sera passé de 150 sous la IV^ème République à 42 en 2000 ; cette évolution s'inscrit, certes, dans la simplification de la fiscalité ; il n'empêche qu'elle engendre des inquiétudes sur la pérennité du financement des organismes concernés, qui dépendront désormais des crédits budgétaires de l'État. C'est pourquoi il convient d'obtenir du Gouvernement qu'il s'engage dans une démarche contractuelle avec ces organismes.

M. Edmond Hervé a demandé si la taxe sur les spectacles était touchée, d'une manière quelconque, par les évolutions de la parafiscalité.

Après la réponse, négative, du Rapporteur spécial, la Commission a, sur sa proposition, adopté l'article 51 du projet de loi de finances et donc les taxes parafiscales figurant aux lignes 1 à 38 et 41 à 43 de l'état E, annexé.

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