ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DES FINANCES,
DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
COMPTE RENDU N° 45
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 5 avril 2000
(Séance de 16 heures 15)
Présidence de M. Henri Emmanuelli, Président
SOMMAIRE
Examen du projet de loi sur les nouvelles régulations économiques (n° 2250) (M. Éric Besson, rapporteur).
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- Art. premier
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2
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- Art. 11
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7
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- Art. 21
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14
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- Art. 2
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2
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- Avant art. 12
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7
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- Après art. 21
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14
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- Après art. 2
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2
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- Art. 12
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7
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- Art. 22
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14
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- Art. 3
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2
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- Art. 13
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7
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- Après art. 22
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15
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- Après art. 3
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3
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- Après art. 13
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8
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- Art. 23
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15
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- Art. 4
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3
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- Art. 14
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8
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- Après art. 23
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15
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- Art. 5
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4
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- Art. 15
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9
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- Art. 24
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- Art. 6
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5
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- Art. 16
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9
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- Art. 25
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15
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- Après art. 6
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5
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- Art. 17
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9
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- Après art. 25
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15
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- Art. 7
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6
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- Art. 18
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9
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- Art. 26
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16
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- Art. 8
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6
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- Après art. 18
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9
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- Après art. 26
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17
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- Avant art. 9
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6
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- Art. 19
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10
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- Art. 9
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7
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- Art. 20
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11
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- Art. 10
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7
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- Après art. 20
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13
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La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a commencé l'examen, sur le rapport de M. Éric Besson, du projet de loi sur les nouvelles régulations économiques (n° 2250).
PREMIÈRE PARTIE
RÉGULATION FINANCIĖRE
TITRE PREMIER
DÉROULEMENT DES OFFRES PUBLIQUES D'ACHAT OU D'ÉCHANGE
Article premier (Article 356-1-4 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966) : Transmission des pactes d'actionnaires au Conseil des marchés financiers
La Commission a d'abord rejeté deux amendements identiques de MM. Gilbert Gantier et Philippe Auberger, précisant la nature des conventions auxquelles s'applique l'obligation de transmission des pactes au Conseil des marchés financiers (CMF), avant de rejeter trois amendements identiques de MM. Gilbert Gantier, Philippe Auberger et Jean-Jacques Jegou, limitant l'obligation de transmission au CMF aux seuls pactes d'actionnaires postérieurs au 1er janvier 1995. M. Éric Besson, rapporteur, a rappelé à cet égard que l'objectif du projet de loi était d'établir une totale transparence du marché financier et que la tentative d'OPA de la BNP sur la Société Générale avait mis en lumière l'existence de pactes anciens, le Président Henri Emmanuelli ayant souligné la rupture d'égalité qui pourrait résulter de ces amendements.
La Commission a adopté l'article premier, sans modification.
Article 2 (Article 34 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996) : Obligation d'effectuer les offres publiques sur un marché réglementé
La Commission a adopté l'article 2 sans modification.
Après l'article 2
La Commission a rejeté un amendement n° 96 de M. Jean-Paul Charié relatif à la vérification par la Commission des opérations de bourse (COB) des informations fournies aux actionnaires, le Rapporteur ayant indiqué que cet amendement était déjà satisfait par le droit existant.
Article 3 (Article 3 de l'ordonnance n° 67-833 du 28 septembre 1967) : Rectification des informations financières
La Commission a rejeté un amendement n° 97 de M. Jean-Paul Charié, relatif à l'édiction d'un règlement précisant les critères sur lesquels la COB pourrait se fonder pour déterminer les inexactitudes susceptibles d'être contenues dans les informations fournies aux actionnaires par les sociétés cotées ou figurant au relevé quotidien du hors cote. Le Rapporteur a considéré que cet amendement ne faisait qu'entériner le droit et la pratique quotidienne de la COB, et était donc inutile.
La Commission a ensuite adopté l'article 3, sans modification.
Après l'article 3
La Commission a rejeté un amendement de M. Gilbert Gantier visant à définir les cercles restreints d'investisseurs après que son auteur ait insisté sur la nécessité d'encourager les investissements privés et que M. Éric Besson, Rapporteur, ait estimé que l'actuelle rédaction de l'article 6 de l'ordonnance du 28 septembre 1967 assurait une meilleure sécurité juridique, en exigeant un lien avec un investisseur qualifié.
Article 4 : (Articles L.432-1 du code du travail) : Information du comité d'entreprise en cas d'offre publique
M. Gilbert Gantier a présenté un amendement supprimant cet article, rejeté par la Commission, le Rapporteur ayant rappelé que l'objectif de cet article était de renforcer le droit d'information des salariés dont l'entreprise faisait l'objet d'une offre publique, ce qui est particulièrement utile.
La Commission a adopté un amendement du Rapporteur tendant à ce que le point de départ de la procédure de consultation du comité d'entreprise soit le dépôt de l'offre publique au CMF, la référence à une simple annonce n'étant pas suffisamment précise.
Elle a également adopté trois amendements identiques de MM. Éric Besson, Rapporteur, Gilbert Gantier et Jean-Jacques Jegou, fixant à quinze jours le délai de convocation du comité d'entreprise, M. Gilbert Gantier ayant accepté de retirer un autre amendement incompatible avec ceux-ci, qui établissait ce délai à vingt jours.
La Commission a rejeté un amendement de M. Christian Cuvilliez, relatif au délai d'expertise dont dispose le comité d'entreprise, le Rapporteur ayant estimé que l'objectif de cet amendement était, en partie, satisfait par l'un de ses amendements.
Elle a ensuite adopté un amendement de M. Philippe Auberger permettant au comité d'entreprise de se faire assister, préalablement et lors de sa réunion, d'un conseil ou d'un expert de son choix, le Rapporteur ayant insisté sur le caractère positif du renforcement des moyens du comité d'entreprise, que cet amendement implique en cas d'OPA.
La Commission a rejeté un amendement de M. Gilbert Gantier supprimant la procédure d'audition d'un dirigeant d'entreprise menant une OPA par le comité d'entreprise de l'entreprise cible, le Rapporteur considérant qu'il s'agit d'une consultation qui n'engage pas, pour l'avenir, ledit chef d'entreprise, mais permettra une information des salariés. Elle a également rejeté un amendement de M. Philippe Auberger, prévoyant que le comité d'entreprise pourrait rendre public le fait qu'un chef d'entreprise ayant déposé une offre publique ne se soit pas rendu devant lui et supprimant, dans ce cas, la sanction de privation des droits de vote, son auteur estimant cette sanction inadéquate. Sur ce dernier point, le Rapporteur a indiqué que le projet de loi n'interdisait nullement à un comité d'entreprise de signaler cette carence et que, de même, il pourrait très bien faire état, de sa propre initiative, des questions qu'il posait.
La Commission a ensuite rejeté trois amendements identiques de MM. Philippe Auberger, Gilbert Gantier et Jean-Jacques Jegou donnant la possibilité au chef d'entreprise initiateur d'une offre publique de se faire représenter par une personne de son choix, MM. Jean-Jacques Jegou et Philippe Auberger ayant insisté sur les difficultés pratiques qu'il y aurait, dans certains cas, pour un dirigeant ou un mandataire, de déférer à la demande du comité d'entreprise, notamment lorsque ceux-ci sont étrangers. Le Rapporteur a estimé que la rédaction du projet était suffisamment large pour ne pas viser intuitu personae le seul chef de l'entreprise émettrice de l'offre, mais un membre de la direction. Il a confirmé, en demandant le rejet des amendements, que l'objectif de cet article était bien que les dirigeants d'une entreprise rencontrent physiquement, à cette occasion, au moins une fois les salariés de l'entreprise-cible et qu'il ne fallait pas que ces dirigeants se réfugient derrière un avocat ou un banquier-conseil.
La Commission a rejeté deux amendements de M. Yves Cochet soumettant la réalisation d'une offre publique à l'acceptation d'une ou plusieurs organisations syndicales représentatives, dans une entreprise ou à l'échelon d'un groupe, son auteur ayant souligné la conformité de ce dispositif avec celui qui régit la réduction du temps de travail et la nécessité de conforter le rôle des syndicats représentatifs, le Rapporteur ayant indiqué que l'objet du projet visait l'information des salariés, mais n'avait pas comme finalité de modifier les règles de l'économie de marché.
La Commission a adopté un amendement de M. Éric Besson, rapporteur, précisant que la note sur laquelle la COB appose un visa préalable à une offre publique doit contenir les orientations de l'acquéreur en matière d'emploi.
Elle a enfin rejeté un amendement de M. Yves Cochet relatif au maintien du contrat de travail des salariés d'une société ayant fait l'objet d'une offre publique, le Rapporteur ayant, à nouveau, rappelé que le projet se situait dans le cadre de l'économie de marché et ne visait pas, à cet article, à modifier les conditions de déroulement des OPA.
La Commission a adopté l'article 4, ainsi modifié.
Article 5 (Article 33 de la loi du 2 juillet 1996) : Limitation dans le temps des procédures d'offre publique
La Commission a rejeté un amendement de M. Philippe Auberger abaissant à deux mois le délai à l'issue duquel le règlement général du CMF peut fixer la clôture d'une offre publique, le Rapporteur ayant jugé un tel délai matériellement trop court. Elle a adopté un amendement de M. Gilbert Gantier prévoyant que le CMF fixe ladite date de clôture après avoir entendu préalablement les parties à l'offre, son auteur ayant indiqué que cette procédure permettrait au CMF d'être informé au mieux et le Rapporteur s'étant déclaré favorable à son adoption.
La Commission a adopté l'article 5, ainsi modifié.
TITRE II
POUVOIRS DES AUTORITÉS DE RÉGULATION
chapitre premier
Dispositions relatives aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement
Article 6 (Articles 15, 15-2 (nouveau), 19 et 45 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 et articles 12, 13-1 (nouveau), 15 et 15-1 (nouveau) de la loi du 2 juillet 1996) : Agréments et autorisations du CECEI et de la COB
La Commission a examiné un amendement de M. Yves Cochet inscrivant, parmi les critères au vu desquels le CECEI délivre son agrément, la prise en compte de la spécificité de certains établissements de crédit appartenant au secteur de l'économie sociale et solidaire, son auteur ayant insisté sur la spécificité que présente cette partie du secteur bancaire. Le Rapporteur a fait part de sa sympathie pour le dispositif proposé, mais a indiqué que les critères d'appréciation du CECEI étaient fixés par la loi bancaire de 1984 et étaient liés principalement à des ratios de solvabilité et de liquidité, et que le CECEI ne disposait pas, en conséquence, de critères lui permettant de délivrer un agrément au regard du concept d'utilité sociale. M. Philippe Auberger a ajouté qu'il n'existait pas de définition de l'économie solidaire sur laquelle le CECEI pourrait se fonder. La commission a alors rejeté cet amendement.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel de M. Dominique Baert, avant de rejeter un amendement de M. Philippe Auberger, relatif à la coordination entre les décisions du CECEI et les appréciations de la Commission bancaire. M. Philippe Auberger a fait allusion à des cas de décisions, à ses yeux regrettables, par manque de coordination entre ces deux autorités. Le Rapporteur s'est prononcé contre l'amendement, dont on peut partager le principe mais dont les conséquences doivent être mieux mesurées. Il s'est engagé à étudier la question avant le passage en séance publique. M. Jean-Jacques Jegou a insisté sur le fait qu'une tel amendement permettrait d'améliorer le fonctionnement du CECEI.
La Commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel du Rapporteur, puis rejeté, par suite de sa décision précédente, un amendement de M. Philippe Auberger relatif à l'avis de la commission bancaire, préalable aux décisions du CECEI. Puis elle a rejeté un amendement de M. Yves Cochet relatif à l'agrément du CECEI sur un établissement de crédit relevant de l'économie sociale et solidaire, son auteur ayant souligné l'intérêt du développement d'outils spécifiques à l'économie solidaire. Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du Rapporteur, puis l'article 6, ainsi modifié.
Après l'article 6
La Commission a rejeté un amendement de M. Philippe Auberger relatif aux offres publiques d'échange dans le secteur public, son auteur ayant insisté sur la nécessité d'adapter la loi du 6 août 1986, relative aux privatisations aux actuelles OPE, le Rapporteur ayant déclaré que le projet de loi n'avait pas pour objectif de modifier les modalités d'application des privatisations.
Article 7 (Article 15 de la loi du 24 janvier 1984) : Information du gouverneur de la Banque de France
La Commission a examiné un amendement du Rapporteur prévoyant que la personne émettrice d'une offre publique devait préalablement en informer le ministre chargé de l'Économie, à charge pour ce dernier d'en informer ensuite le Gouverneur de la Banque de France. Après que MM. Philippe Auberger et Jean-Jacques Jegou aient rappelé que le Gouverneur de la Banque de France était une autorité prudentielle, le Rapporteur, puis le Président Henri Emmanuelli ont indiqué que cet amendement marquait le primat du politique sur une autorité administrative, ce dernier se déclarant surpris que le pouvoir législatif, chargé de contrôler l'exécutif, puisse envisager de laisser celui-ci se dépouiller de ses prérogatives au profit d'autorités administratives indépendantes. Il a souligné que le présent amendement n'établissait pas une hiérarchie mais une simple transmission d'information. La Commission a adopté cet amendement, et l'article 7 ainsi modifié.
Article 8 (Articles 15 et 17 de la loi du 24 janvier 1984 et articles 14 et 15 de la loi du 2 juillet 1996) : Conditions requises pour diriger un établissement de crédit et une entreprise d'investissement
La Commission a examiné trois amendements :
- le premier de M. Jean-Jacques Jegou, supprimant la référence à la notion de compétence parmi les critères requis pour diriger un établissement bancaire ou une entreprise d'investissement ;
- le deuxième de M. Philippe Auberger, supprimant l'expérience parmi les critères requis pour diriger un établissement bancaire ;
- le troisième supprimant cette même mention, s'agissant d'une entreprise d'investissement.
M. Jean-Jacques Jegou a jugé que la notion de compétence était subjective et redondante par rapport aux critères déjà en vigueur. Faisant état de la situation du Crédit municipal de Paris, le Rapporteur a jugé, au contraire, que cette notion serait utile. M. Philippe Auberger a estimé que l'expérience professionnelle n'était pas nécessairement un critère pertinent : une personne peut n'avoir aucune compétence en matière bancaire et être apte, par exemple, à diriger une compagnie d'assurance. Le Rapporteur ayant émis un avis défavorable, la Commission a rejeté ces amendements.
La Commission a adopté l'article 8, sans modification.
Avant l'article 9
La Commission a examiné un amendement de M. Philippe Auberger relatif à la création d'un service universel bancaire. Le Rapporteur a jugé qu'il s'agissait d'une question politique fondamentale, qui relève à la fois du droit bancaire et d'une conception sociale de l'accès aux comptes. Il a rappelé que la commission dirigée par M. Bernard Jolivet siégeait actuellement sur ce thème et qu'il fallait, à tout le moins, en attendre les conclusions avant d'en donner une traduction législative. M. Jean-Pierre Balligand a fait part de ses doutes sur l'aboutissement rapide des travaux de cette commission. Après que le Président Henri Emmanuelli se soit interrogé sur la recevabilité financière de cet amendement, la Commission l'a alors rejeté. Un amendement de M. Gilbert Gantier relatif au secret professionnel au sein des établissements bancaires a été retiré par son auteur.
chapitre II
Dispositions relatives aux entreprises d'assurance
Article 9 (Articles L. 321-10 et 322-4 du code des assurances) : Agrément des sociétés d'assurance
La Commission a adopté l'article 9 sans modification.
Article 10 (Articles L.322-2, L. 321-10 et L. 310-18 du code des assurances) : Qualification des dirigeants d'entreprises d'assurance
La Commission a adopté l'article 10 sans modification.
Article 11 (Article L.322-4 du Code des assurances) : Information du ministre de l'Économie et des Finances
La Commission a rejeté un amendement de M. Yves Cochet, soutenu par M. Christian Cuvilliez, prévoyant l'information préalable des commissions des Finances de l'Assemblée nationale et du Sénat avant tout projet d'achat d'une compagnie d'assurance, le Rapporteur ayant rappelé que l'autorité de tutelle en la matière était le ministre chargé de l'Économie, et que l'on voyait mal comment y associer des commissions parlementaires.
La Commission a ensuite adopté l'article 11 sans modification.
chapitre III
Dispositions communes
Avant l'article 12
La Commission a rejeté deux amendements de M. Yves Cochet visant à introduire deux parlementaires au sein de la commission bancaire.
Article 12 (Article 35 de la loi du 2 juillet 1996) : Saisine du tribunal de grande instance de Paris
La Commission a adopté l'article 12, sans modification.
Article 13 (Articles 31-2 et 49-1 (nouveaux) de la loi du 24 janvier 1984, L. 310-12-2 (nouveau) du code des assurances et 38 de la loi du 2 juillet 1996) : Contrôle parlementaire
La Commission a examiné un amendement de suppression présenté par le Rapporteur. Son auteur a indiqué que l'article 5 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 donnait tous pouvoirs au Parlement pour entendre toute personnalité, y compris les personnes visées à l'article 13 du présent projet, qu'il s'agisse du Gouverneur de la Banque de France, du Président du CMF, ou du Président de la Commission de contrôle des assurances. Il est donc inutile de restreindre la portée du contrôle parlementaire par un texte législatif. M. Philippe Auberger a néanmoins fait part des difficultés rencontrées dans certains cas, pour obtenir des informations de la part des personnes entendues, et a cité des exemples où le secret bancaire avait été opposé à une commission parlementaire. M. Francis Delattre, pour sa part, a rappelé que le Gouverneur de la Banque de France invoquait en permanence son indépendance en matière de politique monétaire. Le Rapporteur a répondu que les propos ou les attitudes de certaines personnes ne préjugeaient pas du principe fondamental par lequel les commissions parlementaires pouvaient entendre, comme elles le souhaitent, toute personne utile à leurs travaux et, qu'en toute hypothèse, cet article ne changerait rien à l'éventuelle mise en avant du secret bancaire par une personne auditionnée. M. Christian Cuvilliez a souhaité que le contrôle parlementaire soit réaffirmé et s'est interrogé sur la portée de la suppression proposée. M. Jean-Jacques Jegou a fait part de sa crainte qu'en l'absence de dispositif législatif le Président du CMF et le Président de la CCA ne puissent être entendus par les commissions parlementaires. Le Président Henri Emmanuelli a rappelé le contenu de l'article 5 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 et a jugé en conséquence que les craintes de M. Jean-Jacques Jegou n'étaient pas fondées. Au contraire, le texte de l'article 13 dont on perçoit bien l'intention, aurait un effet restrictif sur le contrôle parlementaire puisqu'il limite les fonctions au titre desquelles les intéressés peuvent être auditionnés. M. Didier Migaud, Rapporteur général, a soutenu l'amendement du Rapporteur en affirmant qu'il s'agissait d'une question de principe, une loi ordinaire n'ayant pas vocation à encadrer les modalités du contrôle parlementaire, les commissions parlementaires pouvant auditionner qui elles souhaitent et M. Francis Delattre s'est rallié à cette position.
La Commission a adopté cet amendement et, en conséquence, supprimé cet article.
Après l'article 13
La Commission a examiné deux amendements similaires, l'un de MM. Éric Besson, Rapporteur, soutenu par M. Jean-Pierre Balligand, l'autre de M. Jean-Jacques Jegou relatifs aux associations de micro-crédit à but non lucratif. Le Rapporteur a indiqué qu'il s'agissait de favoriser la création d'entreprises par des chômeurs et par des titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI). Après que M. Philippe Auberger se soit interrogé sur la nature des prêts consentis par les associations en cause, M. Jean-Jacques Jegou s'est rallié à la rédaction du Rapporteur, à la condition d'en être également signataire, et a retiré son amendement. La Commission a ensuite adopté l'amendement du Rapporteur.
TITRE III
COMPOSITION ET FONCTIONNEMENT DES AUTORITÉS DE RÉGULATION
Chapitre premier
Dispositions relatives aux comité des établissements de crédit
et des entreprises d'investissement
Article 14 (Articles 31 et 29 de la loi du 24 janvier 1984) : Composition du comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement
La Commission a adopté l'article 14, sans modification.
Article 15 (Article 31-1 de la loi du 24 janvier 1984) : Levée du secret professionnel
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du Rapporteur puis l'article 15 ainsi modifié.
Article 16 (Article 31 de la loi du 24 janvier 1984) : Règlement intérieur du CECEI
La Commission a adopté un amendement de M. Dominique Baert, précisant que le Conseil « arrête » lui-même son règlement intérieur, puis l'article 16, ainsi modifié.
chapitre II
Dispositions relatives à la commission des opérations de bourse
Article 17 (Article 2 de l'ordonnance du 28 septembre 1967) : Collège de la Commission des opérations de bourse
La Commission a adopté un amendement du Rapporteur corrigeant une erreur de référence. Puis elle a examiné un amendement de M. Philippe Auberger, précisant que le suppléant du Président du CMF est désigné, non par ce dernier, mais par le Conseil lui-même. M. Dominique Baert a jugé que la rédaction proposée faisait disparaître le fait que le suppléant était désigné parmi les membres du Conseil. Il a proposé de sous-amender l'amendement afin de rétablir cette précision. M. Philippe Auberger a indiqué que la seule nuance qu'il souhaitait introduire tenait au fait que le suppléant était désigné par le Conseil et s'est donc déclaré d'accord avec le sous-amendement de M. Dominique Baert.
Après que le Rapporteur et le Président Henri Emmanuelli se soient déclarés en faveur de l'amendement ainsi modifié, la Commission l'a adopté, puis elle a adopté l'article 17, ainsi modifié.
Article 18 (Article 2 bis de l'ordonnance du 28 septembre 1967 instituant une commission des opérations de bourse) : Délégation de signature au sein de la COB
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du Rapporteur, puis l'article 18 ainsi modifié.
Articles additionnels après l'article 18
La Commission a d'abord examiné un amendement du Président Henri Emmanuelli supprimant la dualité des structures centrales du réseau des Banques populaires, afin de renforcer cet établissement dans ses missions de régulation prudentielle et institutionnelle, son auteur ayant insisté sur le fait que les statuts de cet organisme devaient être adaptés et qu'il s'agissait d'une mesure de régularisation et de mise en conformité de la loi avec la pratique. Après que le Rapporteur ait émis un avis favorable, la Commission a adopté cet amendement, le Président Henri Emmanuelli se félicitant du consensus sur cette question.
Elle a ensuite examiné deux amendements largement identiques, le premier de M. Jean-Pierre Balligand, le second de M. Philippe Auberger relatifs à la résiliation et la compensation globale des créances. M. Jean-Pierre Balligand puis M. Philippe Auberger, ont insisté sur la nécessaire mise en place d'un tel dispositif à l'heure où la concurrence bancaire internationale s'intensifie et que le ratio Cooke fait l'objet de renégociations. M. Jean-Jacques Jegou a estimé que cet amendement permettra à la place de Paris d'opérer avec de meilleures armes face aux marchés de Londres et de Francfort. M. Dominique Baert a, pour sa part, rappelé que la commission des Finances avait adopté un amendement similaire en 1999, à l'occasion de la discussion du projet de loi sur l'épargne et la sécurité financière.
Après que le Président Henri Emmanuelli se soit interrogé sur l'origine commune de ces amendements, identiques à une nuance près, M. Philippe Auberger a accepté de retirer son amendement au bénéfice de l'amendement de M. Jean-Pierre Balligand dont il est devenu cosignataire, amendement adopté par la Commission.
La Commission a enfin rejeté deux amendements de M. Jean-Jacques Jegou, le premier supprimant l'impôt de bourse, le second en abaissant les taux, le Rapporteur ayant indiqué qu'il y était hostile par principe et, qu'en outre, il s'agissait de cavaliers législatifs. Elle a enfin examiné un amendement de M. Yves Cochet rétablissant le droit de timbre sur les opérations de bourse effectuées par des non-résidents, M. Christian Cuvilliez ayant insisté sur l'objectif poursuivi par cet amendement, qui va à l'encontre de la position défendue par M. Jean-Jacques Jegou, le Rapporteur ayant souligné que la suppression du droit de timbre était destinée à attirer les capitaux étrangers. La Commission a alors rejeté cet amendement.
TITRE IV
AMÉLIORATION DE LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT D'ARGENT PROVENANT D'ACTIVITÉS CRIMINELLES ORGANISÉES
Article 19 (Article premier de la loi n° 90-614 du 12 juillet 1990 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux) : Extension de la liste des professions soumises aux dispositions de la loi « anti-blanchiment »
La Commission a tout d'abord examiné les amendements identiques (n° 1) de la Commission des lois, et de M. Philippe Auberger visant à supprimer l'assujettissement des experts comptables aux obligations déclaratives découlant de la loi du 12 juillet 1990. Le Rapporteur a émis un avis favorable à ces amendements, tout en faisant part, à titre personnel, de ses forts regrets.
Le Président Henri Emmanuelli a rappelé qu'il s'agissait là d'une position, partagée au-delà de la commission des Lois, et s'est donc déclaré favorable à ces amendements. Après que M. Philippe Auberger ait fait part de sa satisfaction, la Commission a adopté ces amendements.
Puis, le Rapporteur a retiré son amendement dont l'objet est d'étendre la procédure de déclaration de soupçon aux professions réglementées qui sont amenées à réaliser, contrôler ou conseiller des opérations financières, dans les conditions définies par l'article 3 de la loi du 12 juillet 1990. Il a précisé que ces professions seront sans aucun doute intégrées dans le dispositif de lutte contre le blanchiment de l'argent, à l'issue de la négociation en cours portant sur la modification de la directive du 10 juin 1991, relative à la prévention de l'utilisation du système financier à des fins de blanchiment et qu'il convenait d'attendre l'issue de cette négociation. Insistant sur l'intérêt que représente la participation de ces professions à la lutte contre le blanchiment, il a toutefois invité M. Christian Cuvilliez à retirer un amendement de M. Yves Cochet dont la finalité est identique. M. Christian Cuvilliez, tout en souhaitant que la liste des professions soumises à la loi de 1990 soit la plus large possible, a indiqué qu'il retirait l'amendement, compte tenu du débat précédent.
M. Michel Inchauspé a demandé si ces amendements incluaient les experts comptables. M. Éric Besson lui a répondu par l'affirmative, en soulignant que les amendements étaient, en toute hypothèse, retirés.
La Commission a examiné un amendement de M. François d'Aubert incluant les avocats dans le champ d'application de la législation anti-blanchiment, lorsqu'ils interviennent dans les procédures d'infraction à la législation sur les stupéfiants.
M. Philippe Auberger s'est étonné qu'un tel amendement, dont l'exposé sommaire présente les avocats comme « souvent... des auxiliaires de la criminalité » puisse venir en discussion. Le Président Henri Emmanuelli a rappelé qu'il n'était en aucune manière juge du contenu des exposés sommaires, mais que chacun apprécierait une telle mention.
M. Gilbert Gantier, après avoir relevé que l'amendement visait des cas bien précis, a retiré l'amendement.
Enfin, la Commission a adopté un amendement du Rapporteur, qui ajoute une référence à l'article 7 de la loi précitée dans le but de permettre d'engager une procédure disciplinaire en cas de manquement à l'obligation de transmettre une déclaration de soupçon par les professions visées par cette loi.
La Commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.
Article 20 (Article 3 de la loi du 12 juillet 1990) : Extension du champ de la déclaration de soupçon
La Commission a rejeté deux amendements identiques de MM. Philippe Auberger et Jean-Jacques Jegou, et un amendement similaire de M. Gilbert Gantier, dont l'objet est de supprimer le deuxième alinéa de l'article 20 pour éviter de substituer aux termes « paraissent provenir » les mots « pourraient provenir », M. Philippe Auberger ayant jugé qu'une telle modification élargit de manière trop forte la portée de l'obligation de déclaration de soupçon, fondée sur une appréciation subjective des organismes concernés, le Rapporteur s'étant déclaré défavorable à leur adoption.
La Commission a ensuite examiné un amendement (n° 3) de la Commission des lois substituant à l'expression « de l'activité d'organisations criminelles » les mots « d'activités criminelles ou délictueuses organisées », pour élargir le champ de l'obligation de déclaration à ces activités.
MM. Jean-Jacques Jegou et Michel Inchauspé se sont interrogés sur le sens de la notion d'« activités criminelles organisées » et son extension aux activités délictueuses proposée par cet amendement, en soulignant l'imprécision de ces rédactions.
M. Philippe Auberger a fait part de l'impossibilité, pour une personne recevant des fonds, de savoir si elle est confrontée ou non à une activité « organisée ». Il s'est demandé si cette notion ne devrait pas être supprimée.
Le Président Henri Emmanuelli a déclaré qu'il convenait d'adopter une attitude particulièrement prudente s'agissant de problèmes touchant à la définition même des crimes et délits. Il s'est demandé quelles seraient les incidences de cet amendement sur la fraude fiscale. M. Michel Inchauspé a souligné le paradoxe qu'il y avait d'une part, à éliminer certaines professions, dont les experts comptables, du champ d'application de la loi de 1990, tout en faisant peser sur les seules banques des obligations de plus en plus fortes. Il a jugé que l'extension du texte aux délits impliquait que la fraude fiscale entre dans son champ d'application. Il a donc considéré que ce texte étendrait très largement les obligations de transmission imposées aux banques, lesquelles, par prudence déclareraient un nombre extrêmement important d'opérations. Il a conclu en insistant sur le fait qu'un tel amendement aboutirait à fragiliser tout le réseau bancaire français, et qu'il conviendrait plutôt de s'intéresser aux dépôts réalisés dans les banques de Saint-Martin ou de Saint-Barth plutôt que d'aboutir à un système aussi négatif pour l'ensemble des banques françaises.
Le Rapporteur a indiqué qu'il s'agissait simplement d'introduire une notion plus conforme à la réalité dans la mesure où les fonds blanchis peuvent provenir d'un crime ou d'un délit. Cette précision permet aux organismes soumis aux obligations déclaratives découlant de la loi du 12 juillet 1990 de ne pas avoir à apprécier le caractère criminel ou délictueux d'un fait susceptible de provenir d'une activité de blanchiment. Une telle activité suppose toujours une organisation. Mais le texte demeure cantonné aux activités de blanchiment. M. François Goulard a souligné qu'il n'existait pas un seul cas dans lequel on pouvait reprocher à une banque de ne pas s'être conformée à l'obligation de transmission.
En réponse, le Rapporteur lui a répondu qu'il convenait de se départir en la matière de tout angélisme. Il a souligné que seulement 1.600 déclarations par an parvenaient à TRACFIN.
M. Christian Cuvilliez, comme M. Yves Cochet ont souhaité que soit supprimée la référence aux activités organisées, de manière à étendre le champ d'application de la loi.
M. Jean-Louis Dumont a fait part de ses réserves sur un amendement risquant d'ouvrir beaucoup trop largement le champ d'application de la loi de 1990 alors que celle-ci repose au contraire sur la volonté de cerner et combattre les seules activités de blanchiment.
Usant de la faculté que l'article 38 du règlement confère à un député qui n'est pas membre de la Commission d'y prendre la parole, M. Jacky Darne a présenté les travaux de la mission d'« informations communes sur les obstacles au contrôle et à la répression de la délinquance financière et du blanchiment des capitaux en Europe ».
Le Président Henri Emmanuelli l'a interrogé sur la portée exacte de la mention des délits dans l'amendement de la commission des Lois. En réponse, M. Jacky Darne a indiqué que cet article continuerait à viser les seules activités de blanchiment. Il a ajouté que la commission des Lois avait adopté cet amendement dans cet esprit, en considérant que la référence aux délits constitue une simple précision qui ne bouleversera pas l'équilibre de cette loi. Il a déclaré que si la commission des Finances le souhaitait, elle pourrait supprimer cette référence.
Le président Henri Emmanuelli a rappelé que la notion de crime était distincte de celle de délit, et qu'une telle adjonction avait une portée juridique qu'il convenait d'éclaircir.
La Commission a alors décidé de réserver le vote sur cet amendement, souhaitant des informations complémentaires sur sa portée.
La Commission a rejeté un amendement de M. Philippe Auberger supprimant la référence au caractère « organisé » des activités en cause.
La Commission a rejeté trois amendements identiques présentés par MM. Philippe Auberger, Jean-Jacques Jegou, Gilbert Gantier, tendant à supprimer l'obligation faite aux organismes financiers de communiquer systématiquement au service spécialisé de lutte contre le blanchiment -TRACFIN- les opérations dont le donneur d'ordre ou le bénéficiaire n'a pu être identifié, malgré les diligences effectuées dans le cadre de l'article 12 de la loi du 12 juillet 1990.
La Commission a adopté un amendement (n° 2) présenté par la commission des Lois, qui rend obligatoire l'extension de la déclaration de soupçon aux opérations réalisées avec des personnes établies dans un État ou un territoire jugé non coopératif par le Groupe d'action financière internationale sur le blanchiment des capitaux (GAFI). Cet amendement étend, par ailleurs, l'obligation de déclaration de soupçon aux opérations financières faisant intervenir des fonds fiduciaires ou d'autres entités juridiques, qui contribuent à l'opacité de ces opérations.
M. Michel Inchauspé s'est déclaré hostile à cet amendement, estimant que la liste du GAFI était loin d'être exempte de reproches, et tenait compte de problèmes diplomatiques. Il a jugé que ce dispositif se traduirait par un très fort afflux de déclarations au service TRACFIN. M. Jean-Jacques Jegou s'est également interrogé sur la très grande extension que représente le nouveau dispositif. Du fait de l'adoption de cet amendement, trois amendements identiques de MM. Philippe Auberger, Gilbert Gantier et Michel Inchauspé prévoyant que le décret fixera le montant minimum des opérations soumises à déclaration et qu'il entrera en vigueur pour un ensemble d'États, ainsi qu'un amendement identique de M. Jean-Jacques Jegou sont devenus sans objet.
En conséquence de la position qu'elle a adoptée au sujet de l'amendement (n° 3) de la commission des lois, elle a décidé de réserver un amendement de conséquence du Rapporteur.
La Commission a réservé le vote de cet article.
Article additionnel après l'article 20
La Commission a adopté un amendement (n° 4) de la commission des Lois instituant un comité de liaison de lutte contre le blanchiment, réunissant, auprès de TRACFIN, les professions soumises à la loi du 12 juillet 1990, les autorités de contrôle et les services de l'État concernés. Le Rapporteur a approuvé ce mécanisme permettant un « retour d'information » vers les professions soumises à l'obligation de déclaration.
Article 21 (Article 12 bis de la loi du 12 juillet 1990) : Sanctions à l'encontre des centres financiers extra-territoriaux
La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par le Rapporteur ainsi que l'amendement de M. Philippe Auberger prévoyant le recours à un décret en Conseil d'État pour l'application des dispositions relatives aux centres financiers extra-territoriaux, dans la mesure où elles ont une incidence sur la libre circulation des capitaux, son auteur ayant jugé nécessaire d'assurer un degré de sécurité juridique à ce texte.
La Commission a examiné un amendement de M. Yves Cochet, prévoyant d'interdire les opérations avec ces centres financiers dans un délai de trois ans.
M. François Goulard a estimé que de telles dispositions étaient totalement inopérantes, puisqu'il sera aisé de les contourner en passant par des pays voisins. Ce genre de texte apporte une satisfaction morale, totalement illusoire et inefficace.
M. Éric Besson, Rapporteur, a jugé que l'article 21 comportait déjà une restriction à la libre circulation des capitaux et qu'une restriction encore plus forte pourrait poser un problème au regard du droit communautaire.
La Commission a rejeté cet amendement.
Puis, la Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, et rejeté quatre amendements identiques de MM. Philippe Auberger, Jean-Jacques Jegou, Gilbert Gantier et Michel Inschauspé, prévoyant l'intervention d'un décret fixant les mesures de restriction des opérations avec les centres financiers extra-territoriaux, et prenant effet à une date identique pour l'ensemble des partenaires de la France, dans ce domaine.
La Commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 21
La Commission a adopté un amendement (n° 5) de la Commission des lois, prévoyant la transmission d'un rapport annuel au Parlement sur l'application des mesures de déclaration ou de restriction des opérations réalisées avec des personnes établies dans un État non coopératif en matière de blanchiment.
Article 22 (Article 16 de la loi du 12 juillet 1990) : Moyens d'information de TRACFIN
La Commission a rejeté l'amendement présenté par M. Gilbert Gantier, précisant que TRACFIN peut communiquer les informations reçues en provenance des administrations publiques dans les cas visés aux deuxième et troisième alinéas de l'article 16 de la loi du 12 juillet 1990, c'est-à-dire aux officiers de police judiciaire, aux autorités de contrôle et au service des douanes.
La Commission a adopté l'article 22, sans modification.
Articles additionnels après l'article 22
La Commission a adopté deux amendements présentés par le Rapporteur, permettant, d'une part, à TRACFIN d'être informé sur les suites judiciaires données aux déclarations de soupçon qu'il a transmises au procureur de la République et d'autre part, autorisant ce service à indiquer à l'organisme financier, qui en fait la demande, si la déclaration de soupçon qu'il a effectuée a donné lieu à une saisine du procureur de la République, M. Michel Inchauspé ayant jugé cette précision utile.
Article 23 (Articles L. 310-12 et L. 322-2 du code des assurances) : Adaptation du code des assurances aux dispositions de lutte contre le blanchiment
La Commission a adopté un amendement (n° 6) de la Commission des lois, ajoutant le cas d'une condamnation sur le fondement de l'article 415 du code des douanes à la liste des incompatibilités relatives aux dirigeants de compagnies d'assurance. M. Philippe Auberger a jugé cette mention superflue, tandis que M. François Goulard a insisté sur le risque que présente toute énumération d'infractions.
La Commission a adopté l'article 23, ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 23
La Commission a adopté un amendement du Rapporteur dont l'objet est de renforcer le champ des sanctions administratives encourues en cas de manquement aux obligations imposées par la loi du 12 juillet 1990 aux organismes financiers et personnes visées par cette loi.
Article 24 (Article 4 de la loi n° 78-9 du 4 janvier 1978 modifiant le titre IX du livre III du code civil) : Obligation d'immatriculation au registre du commerce et des sociétés pour les sociétés créées avant 1978
La Commission a adopté cet article, sans modification.
Article 25 (Article 450-1 du code pénal) : Participation à une association de malfaiteurs
La Commission a adopté un amendement (n° 7) de précision de la commission des Lois, et l'article 25 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 25
La Commission a adopté un amendement (n° 8) de la commission des Lois qui institue un mécanisme d'allégement de la charge de la preuve, sur le modèle du dispositif existant en matière de trafic des stupéfiants, lorsqu'une personne, en relations avec des personnes qui pratiquent le blanchiment, a un train de vie disproportionné par rapport à ses ressources, M. Philippe Auberger ayant fait part de son hostilité à une disposition d'application très aléatoire.
Puis, elle a examiné l'amendement (n°9) de la commission des Lois prévoyant de punir de deux ans d'emprisonnement et de 500.000 francs d'amende le manquement manifeste aux obligations de vigilance prévues à l'article 3 de le la loi de 1990. M. Michel Inchauspé a souligné que cet amendement crée un délit d'absence de vigilance, et conduira inévitablement à permettre de sanctionner des actes non délibérés. Il a estimé totalement scandaleux ce durcissement du texte, dont il a rappelé qu'il n'était applicable ni aux avocats, ni aux experts comptables et s'est demandé si l'on pouvait ainsi punir de sanctions aussi graves des activités non intentionnelles. M. Philippe Auberger a également estimé que la notion de manquement « manifeste » était particulièrement floue, dans la mesure, notamment où elle n'inclut, en elle-même, aucune répétition. M. Gérard Bapt s'est interrogé sur la définition même de l'obligation de vigilance mise à la charge de personnes, en dehors de leur intention de frauder. Il a demandé si le mot manifeste constituait un véritable éclaircissement du texte. M. François Goulard a souligné que le délit en cause était extrêmement mal qualifié, ce qui contraste avec l'extrême sévérité de la peine prévue pouvant aller jusqu'à deux ans de prison. Quels faits précis peuvent ainsi être réprimés ?
Mme Nicole Bricq a souhaité savoir si d'autres obligations de vigilance étaient prévues par le code pénal et si le non respect de telles obligations était sanctionné par ledit code.
Usant de la faculté que l'article 38 du règlement confère à un député qui n'est pas membre de la Commission d'y prendre la parole, M. Jacky Darne a souligné que ce dispositif devait être lu en fonction de l'article 3 de la loi et de l'obligation de déclaration en cas de soupçon. Le code pénal précise, en outre, qu'il n'est de délit qu'intentionnel. A la demande de M. Philippe Auberger, M. Éric Besson, Rapporteur a suggéré que le mot « manifeste » soit complété par un élément lié à la répétition des faits en cause. Par ailleurs, en réponse aux préoccupations exprimées par Mme Nicole Bricq et M. Gérard Bapt, il a proposé de préciser que le manquement visé porte sur l'obligation de déclarer certaines sommes dans les conditions prévues par l'article 3 de la loi du 12 juillet 1990. En tout état de cause, il s'est interrogé sur le point de savoir si la Chancellerie serait favorable à un tel amendement. Il a enfin souligné la nécessité de doter TRACFIN de moyens suffisants.
Le Président Henri Emmanuelli a souligné qu'en matière pénale on ne pouvait en aucun cas se contenter de sanctionner des comportements vagues. Il a souhaité savoir à qui le texte était susceptible de s'appliquer.
M. Augustin Bonrepaux a souligné que la lutte contre le blanchiment s'adressait par principe à des personnes désirant frauder, et qu'en considération de ce fait, il est nécessaire que les banques soient particulièrement prudentes. M. Eric Besson, Rapporteur a indiqué que l'élément intentionnel figurait de manière explicite notamment dans une circulaire de la Chancellerie, en date du 28 septembre 1990, dont il a donné lecture. M. Dominique Baert a fait état de ses réserves quant au dispositif proposé. Après un large débat, le Président Henri Emmanuelli a souhaité qu'en toute hypothèse le législateur n'aille pas, en cette matière complexe, au-delà de ce que souhaite la Chancellerie. Il convient de se défier de tout manichéisme dans la volonté de lutter contre le blanchiment des capitaux et de respecter les principes du droit pénal. La Commission a alors décidé de réserver le vote de cet amendement.
Article 26 (Articles 324-7 du code pénal et 706-30 du code de procédure pénale) : Sanction complémentaire en cas de condamnation pour blanchiment
La Commission a adopté l'article 26, sans modification.
Après l'article 26
La Commission a rejeté un amendement de M. François d'Aubert proposant une nouvelle définition du blanchiment se référant à une liste précise d'infractions ainsi que trois amendements identiques présentés par MM. Philippe Auberger, Jean-Jacques Jegou, Gilbert Gantier, dont l'objet est de préciser le caractère intentionnel du délit de blanchiment, lequel doit être commis « sciemment » et deux amendements identiques, de conséquence des précédents de MM. Jean-Jacques Jegou et Gilbert Gantier. Elle a également rejeté l'amendement de M. François d'Aubert dont l'objet est de définir un nouveau délit d'appartenance à une organisation criminelle.
Enfin la Commission a rejeté l'amendement présenté par M. Yves Cochet visant à mentionner exclusivement le blanchiment des capitaux dans l'intitulé du titre IV du projet de loi, sans référence à des activités criminelles organisées.
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