C9900052 Compte rendu de la commission des finances

> >

ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 52

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 4 mai 2000
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Henri Emmanuelli, Président

SOMMAIRE

	pages
- Audition de M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des comptes, de M. François Logerot, Président de la Première chambre, et de M. Bernard Cieutat, Conseiller-maître, sur le projet de loi (n° 1822) portant règlement définitif du budget.	2
- Examen du projet de loi (n° 1822) portant règlement définitif du budget.	7

La Commission des finances, de l'économie générale et du plan a procédé à l'audition de M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des comptes, de M. François Logerot, Président de la Première chambre, et de M. Bernard Cieutat, Conseiller-maître, sur le projet de loi (n° 1822) portant règlement définitif du budget.

M. Pierre Joxe, Premier président, a regretté que la loi de règlement ne soit pas encore l'objet d'un débat public animé, mais il a indiqué que les commissions des Finances des deux assemblées s'intéressent désormais davantage aux travaux de la Cour des comptes et que la loi de règlement constitue une formalité substantielle, puisqu'elle se traduit par la clôture des comptes publics.

M. François Logerot, président de la première chambre, a tout d'abord présenté l'exécution de la loi de finances pour 1998 en relevant notamment :

- la diminution du déficit budgétaire par rapport à 1997 qui s'établit en 1998 à 245,5 milliards de francs pour 206 milliards de francs en 1999 ;

- la progression de 4,9 % des recettes fiscales, due en particulier au dynamisme de l'impôt sur les sociétés résultant de la croissance économique ;

- la croissance de 3,3 % de l'ensemble des dépenses du budget de l'État, mais de 3,6 % pour le seul budget général en raison d'une progression de 20 % des dégrèvements et remboursements d'impôts ;

- la croissance de la dette pour 1998, alors que 1999 laisse prévoir une très légère diminution.

La progression des dépenses publiques qui, une fois neutralisé l'impact des remboursements d'impôts, s'élève à 1 % en volume, résulte principalement de la rigidité des dépenses de personnel du titre III puisque les dépenses d'intervention du titre IV ont diminué en 1998 de 1 % alors qu'elles ont augmenté de 6 % en 1999 et que les dépenses en capital ont diminué en 1998, principalement en raison des réductions des dépenses militaires. Le taux de prélèvement obligatoire se maintient en 1998 à 44,9 % du PIB alors qu'il a progressé en 1999.

L'imprécision des règles budgétaires et comptables de l'État autorise des présentations comptables variables d'un exercice à l'autre comme le montrent les imputations de recettes non fiscales opérées en fin de gestion 1998. Une comptabilité en droits constatés devrait compléter l'actuelle comptabilité d'encaissement afin d'interdire ce type d'opération, sauf justification particulière.

De la même façon, l'exercice 1998 s'est caractérisé par des mesures de débudgétisation : 25 milliards de francs issus de la privatisation du groupement des assurances nationales ont ainsi été affectés à une société écran, ancienne société centrale du GAN, au titre du service des garanties accordées par l'État lors de la privatisation de cette entreprise publique. Dès 1999, une partie de ces recettes a été réintégrée à hauteur de 9 milliards de francs dans le budget général à la suite des observations conjointes de la Cour des comptes et du Parlement.

La mission sur la comptabilité patrimoniale de l'État, mise en place en 1996, a rendu son rapport dans le courant de l'année 1998. Ses conclusions permettront d'améliorer le compte général de l'administration des finances sur les points suivants :

- le provisionnement statistique des créances fiscales ;

- la présentation en droits constatés des opérations de la dette ;

- l'évaluation du patrimoine immobilier de l'État, malgré les lacunes du tableau général des propriétés.

La Cour est associée à la préparation de l'unification des systèmes d'information comptable des différents ministères.

Les remarques conjointes des commissions des Finances, de la Cour des comptes et du Conseil constitutionnel ont enfin permis des mesures de rebudgétisation importantes comme la réintégration dans le budget de l'État, dès l'exercice 1999, de 11 milliards de francs en provenance des fonds de concours du ministère de l'Économie et des Finances.

M. François Logerot a conclu son intervention en estimant que le cadre budgétaire et comptable de la France était encore imparfait au regard des systèmes des comptes européens mais que des avancées notables ont récemment eu lieu.

M. Didier Migaud, rapporteur général, a considéré que l'examen des projets de loi de règlement devrait être l'occasion de mesurer l'efficacité des politiques budgétaires mais regretté que les décalages, trop fréquents, entre les années d'exécution et le moment de l'examen de ces projets de loi limitent l'intérêt de celui-ci. L'étude du projet de loi portant règlement définitif du budget 1998, en mai 2000, est une nouvelle illustration de ces décalages, alors que les parlementaires pensent déjà au budget de 2001. Il a donc souhaité savoir si les conditions étaient réunies pour le dépôt du projet de loi de règlement du budget 1999 au cours du prochain été, et pour son examen avant le projet de loi de finances pour 2001.

Il a ensuite posé les questions suivantes :

- quelle est l'analyse de la Cour s'agissant de la sous-évaluation des remboursements de TVA de 37,7 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1998 ?

- un certain nombre d'opérations importantes ont été effectuées en dehors du budget, notamment les opérations de privatisation du GAN et du CIC. La Cour a estimé que la sous-évaluation des recettes de cession de titres s'élève à au moins 25 milliards de francs. Comment améliorer la lisibilité des comptes spéciaux du Trésor ?

- comment améliorer les méthodes de comptabilisation des recettes fiscales ?

- depuis plusieurs années, le montant de l'emprunt annuel est supérieur à l'investissement, chose qui n'est pas possible dans les budgets des collectivités territoriales. Comment l'État pourrait-il faire évoluer le cadre actuel de la nomenclature budgétaire, de façon à mieux faire ressortir la dimension patrimoniale des dépenses d'investissement ?

- quelle pourrait être la qualification des dépenses du titre VI, qui sont des subventions à d'autres organismes que l'État et non des investissements effectués par l'État lui-même ? Peut-on résoudre cette difficulté en considérant que le titre VI représente une « consolidation » partielle au sein du budget de l'État de dépenses effectuées par d'autres ?

- quels sont les obstacles au développement des contrats de gestion, qui permettent de maîtriser les dépenses en les ajustant plus finement, sachant que les autorités européennes, à l'occasion de l'examen des deux programmes de stabilité présentés par la France, en 1999 et 2000, ont regretté que ces mécanismes ne s'appliquent pas aux dépenses des administrations publiques qui ne relèvent pas directement de l'État ?

- la généralisation des reports de crédits permet-elle plus de souplesse dans l'exécution de la dépense, et finalement de maîtriser le volume de celle-ci ?

- s'agissant d'une réforme de la nomenclature, quel est le point de vue de la Cour sur l'idée de globalisation des dépenses de l'État, qui pourraient être réparties entre dépenses de personnel, dépenses de transfert et dépenses d'investissement ? La Cour est-elle favorable à une globalisation des dépenses de personnel et de fonctionnement comme cela se pratique, par exemple, en Nouvelle-Zélande ?

- s'agissant de la comptabilité, la Cour évoque la possibilité d'introduire, en sus de la comptabilité de caisse, une comptabilité en droits constatés. Ne serait-il pas pertinent de préconiser un seul système comptable, dans la mesure où la coexistence de deux mécanismes ne se révèle jamais viable à moyen terme ?

- quelles dispositions la Cour a-t-elle prises ou envisagé de prendre suite au récent arrêt du Conseil d'État « société Labor métal », sur l'incidence des rapports publics au regard du principe d'impartialité et des droits de la défense ?

- l'exécution du budget 1999 fait l'objet d'une différence d'appréciation entre la Cour et le Gouvernement sur le périmètre des dépenses de l'État. Comment définir un périmètre constant permettant des analyses pluriannuelles ?

- enfin, la multiplication des établissements publics nationaux comme l'imbrication croissante des comptes de l'État et des comptes de la sécurité sociale sont de plus en plus critiqués. Les méthodes actuelles de collationnement des informations budgétaires et comptables émanant des différentes administrations publiques permettent-elles de donner une image fidèle de leurs interventions, dans des délais suffisamment brefs ? Les frontières entre l'État et les établissements publics nationaux gagneraient-elles à être redéfinies, afin d'améliorer la transparence des comptes publics ?

M. Philippe Auberger a noté que dans l'annexe VII du rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances pour 1999, la Cour faisait état d'une progression des dépenses de l'État de 3,25 %. La progression est inférieure à la variation des dépenses effectives de 1998 par rapport à 1997 (3,6 %). Cependant, elle est nettement supérieure à celle qui était annoncée par le Gouvernement. C'est pourquoi il est difficile de parler, comme l'a fait M. Christian Sautter, de « dépenses maîtrisées ». L'augmentation entre 1998 et 1999 sera sans doute supérieure à 2,5 %, et atteindra sans doute 2,8 %, soit un chiffre - qui était prévisible -très nettement supérieur à celui annoncé.

Il a ensuite souhaité savoir quelle était l'appréciation de la Cour sur les contrats de gestion, d'autant qu'il est prévu de nouveaux contrats pour un montant de 10 milliards de francs.

Il a salué les efforts menés pour réduire l'importance des fonds de concours et demandé si les exigences du Conseil constitutionnel étaient en voie d'être satisfaites et si d'autres réintégrations étaient possibles.

M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes, a fait observer que le projet de loi de règlement de 1998 avait été enregistré à l'Assemblée nationale en septembre 1999. Il n'est inscrit à l'ordre du jour qu'en mai 2000 alors qu'il aurait pu l'être dès octobre dernier. Le projet de loi de règlement du budget de 1999 devrait, quant à lui, pouvoir être déposé cette année, en juin ou juillet. C'est pourquoi, il pourrait être examiné avant le projet de loi de finances pour 2001, conformément au v_u de certains. Ceci, au passage, permettrait de valoriser le travail des 30 à 40 personnes qui, à la Cour, préparent les rapports sur l'exécution des lois de finances.

- la diminution actuelle du nombre de fonds de concours est massive mais inachevée. Les pressions de la Mission d'évaluation et de contrôle et de la commission des Finances sont donc les bienvenues pour soutenir les v_ux de la Cour et encourager un mouvement qui vise à réduire une pratique qui, en vérité, n'a guère fait l'objet d'observations critiques de la part des parlementaires jusqu'à une date récente ;

- l'arrêt « Labor métal » n'a pas de conséquences très importantes pour la Cour des comptes ; les conséquences éventuelles sur les procédures devant les chambres régionales des comptes sont encore mal mesurées. En tout état de cause, l'arrêt soulève des questions de fond. Aussi, est-il envisagé de saisir le Gouvernement de l'ensemble de la problématique de l'effet du droit européen, notamment de la Convention européenne des droits de l'homme, sur les procédures juridictionnelles françaises. Les doutes sur le droit applicable ne cessent, en effet, de croître parallèlement aux constructions juridiques européennes, souvent d'inspiration anglo-saxonne. Cette incertitude ne doit pas perdurer.

S'agissant des travaux en cours sur la révision de l'ordonnance organique de 1959, la Cour est favorable au passage à une comptabilisation en droits constatés, plutôt qu'à l'actuel système de comptabilisation en encaissement. En revanche, une certification a priori du projet de loi de finances, outre le fait qu'elle pose la question du rôle constitutionnel de la Cour, modifierait profondément son fonctionnement et ne paraît pouvoir être envisagée qu'après le passage à une comptabilisation en droits constatés. Cette question s'inscrit dans une problématique européenne, dépassant le cadre strictement national, et il convient plus largement de s'interroger sur l'émergence d'un droit public européen, d'inspiration anglo-saxonne ou allemande, auquel la France devrait progressivement s'adapter.

Les possibilités d'évolution de la gestion des dépenses de fonctionnement des administrations de l'État, dans le sens d'une globalisation des enveloppes de crédits accompagnée d'indicateurs de performance sont un des principaux points de réflexion actuelle de la Cour. Une telle évolution peut conduire à remettre en cause des fondements importants du fonctionnement de l'administration française, notamment en termes de statut des personnels, car la responsabilisation de la gestion d'enveloppes de crédits doit logiquement s'accompagner, à terme, d'une plus grande liberté dans la gestion des personnels qu'ils permettent de rémunérer. En tout état de cause, l'ordonnance organique, élaborée il y a plus de quarante ans, n'a pas prévu certains des mécanismes budgétaires apparus depuis lors, tels que les prélèvements sur recettes, ou l'existence de la loi de financement de la sécurité sociale, dont le domaine interfère partiellement avec celui de la loi de finances.

La sous-évaluation des remboursements de TVA est présumée, faute de pouvoir être prouvée. Il n'est pas possible de savoir si elle correspond à une volonté délibérée du Gouvernement. Toutefois, la nécessité de satisfaire des engagements européens peut ne pas être étrangère au choix des méthodes de comptabilisation des dépenses publiques.

En réponse aux autres questions, M. François Logerot a indiqué que la lisibilité des comptes spéciaux du trésor pouvait encore être améliorée, le recours à cette méthode de gestion budgétaire en dehors du budget général lui semblant devoir être réservé aux cas dans lesquels elle s'avère indispensable, en particulier compte tenu de la faculté offerte au Gouvernement d'ouvrir des crédits sur ces comptes par voie de simple arrêté, par dérogation à la règle d'ouverture en loi de finances. Le Gouvernement peut difficilement prévoir les recettes du compte d'affectation spéciale des recettes de privatisation, leur montant pouvant donner lieu à des interprétations par les milieux économiques quant aux orientations retenues en matière de valorisation des entreprises à privatiser. Ce problème devrait toutefois s'amoindrir à l'avenir, avec la diminution du nombre d'entreprises publiques encore susceptibles d'être privatisées, et avec le règlement, maintenant effectué, des opérations de cantonnement d'actifs du Crédit lyonnais, du GAN, ou du Comptoir des entrepreneurs.

S'agissant de la comptabilisation des recettes fiscales :

- pour l'exercice 1998, la Cour a constaté des différences importantes entre les balances de sortie et d'entrée. L'administration des finances y a mis bon ordre en 1999 ;

- pour l'exercice 1999, les sommes laissées sur le compte d'imputation provisoire des recettes fiscales ont augmenté de 9 milliards de francs au 31 décembre, en raison, semble-t-il, d'un afflux massif de versements par virements, qu'il n'aurait pas été techniquement possible de traiter autrement.

La différence d'appréciation du taux de croissance des dépenses de l'État en 1999, entre la Cour, qui l'estime à 3,2%, et le ministère des Finances, pour lequel il n'est que de 1,6 %, résulte des changements de périmètres et des retraitements budgétaires qu'opère le ministère, qui varient d'un exercice à l'autre. Sur la base de la méthode retenue par le ministère pour 1998, la croissance des dépenses se serait d'ailleurs avérée encore supérieure.

S'agissant des progrès restant éventuellement encore à faire dans le processus engagé de rebudgétisation des fonds de concours, l'essentiel a maintenant été fait : seules la gestion par les Trésoriers payeurs généraux des fonds dits « particuliers » issus de la gestion bancaire privée, -d'ailleurs prochainement réformée-, et certaines dépenses de pensions de fonctionnaires détachés auprès d'organismes autres que l'État paraissent encore pouvoir faire l'objet d'une rebudgétisation d'importance significative.

Évoquant notamment les conditions dans lesquelles la cession du Crédit foncier de France a été mise en _uvre avec le portage assuré par la Caisse des dépôts et consignations, M. Jean-Jacques Jegou a fait observer que l'exécution des budgets de 1998 et 1999 a été l'occasion de dysfonctionnements qui ne relèvent pas tous de l'application de l'ordonnance de 1959. Dès lors, il a souhaité que des propositions de réforme puissent être débattues dès la discussion du présent projet de loi de règlement, sans attendre les propositions plus générales que le Rapporteur général a annoncées.

M. Pierre Méhaignerie s'est inquiété de la formidable disparité entre les engagements répétés des ministres des finances successifs de limiter l'augmentation des dépenses de l'État à 0,3 % en volume et les résultats constatés qui feront apparaître une augmentation de 3 %, soit dix fois plus.

Citant la première page du journal Les Échos selon laquelle le Premier ministre renoncerait à réduire le déficit budgétaire, M. Gilbert Gantier a estimé que l'une des explications de la faiblesse de l'euro réside de l'absence en Europe, et spécialement en France, de toute rigueur budgétaire. Après s'être félicité du travail effectué par la Cour des comptes, il a jugé que l'actuelle conjoncture budgétaire favorable constitue une bonne occasion pour réformer la procédure budgétaire et résoudre les nombreux dysfonctionnements apparus au cours des dernières années.

Rappelant sa propre expérience de membre de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, M. Pierre Joxe a insisté sur le fait que ce n'est que par un effort continu et persévérant que le Parlement peut améliorer son information lors des discussions budgétaires. A cet égard, il s'est dit choqué par la procédure des prélèvements sur recettes, notamment au profit du budget communautaire, qui entraîne une moindre information du Parlement et empêche tout débat approfondi. L'ampleur prise par la « crise » provoquée par le débat sur « la cagnotte » apparaît infondée, il n'y a pas lieu de s'alarmer de ce qui résulte, en fait, d'une période budgétaire favorable.

Le Président Henri Emmanuelli s'est insurgé contre la facilité avec laquelle notre pays cède parfois aux délices de l'auto-dénigrement, jugeant qu'au regard de ses homologues étrangères, l'administration financière de notre pays n'avait pas à rougir de son fonctionnement et de ses performances, notamment du fait de la séparation des ordonnateurs et des comptables, même si des efforts de transparence peuvent toujours être réalisés. Mais certaines critiques paraissent hors de propos.

* *

La Commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général, à l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1998 (n° 1822).

La Commission a successivement adopté, sans modification, les articles 1^er à 11 :

- Article 1^er: Résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 1998 ;

- Article 2 : Recettes du budget général ;

- Article 3 : Dépenses ordinaires civiles du budget général ;

- Article 4 : Dépenses civiles en capital du budget général ;

- Article 5 : Dépenses ordinaires militaires du budget général ;

- Article 6 : Dépenses militaires en capital du budget général ;

- Article 7 : Résultat du budget général de 1998 ;

- Article 8 : Résultats des budgets annexes ;

- Article 9 : Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 1999 ;

- Article 10 : Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 1998 ;

- Article 11 : Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat.

Après l'article 11 :

La Commission a examiné dix amendements de M. Charles de Courson tendant à ce que les prélèvements sur recettes, autres que celui au profit du budget des Communautés européennes, soient supprimés et un amendement du même auteur modifiant les règles de transmission des notes du Parquet, des référés, et des lettres du Premier président de la Cour des comptes aux présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.

M. Jean-Jacques Jégou a expliqué que ce dernier amendement avait pour objet de rendre plus effective l'application de l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1997.

Le Rapporteur général, après avoir observé que les amendements portant sur les prélèvements sur recettes avaient déjà été défendus dans le cadre de l'audition du Premier président de la Cour des comptes, a rappelé qu'il y était, en l'état, défavorable. En effet, quoique les prélèvements sur recettes n'aient pas été prévus par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, leur nature juridique offre aux parlementaires des possibilités d'initiative qui seraient supprimées, en l'état actuel du droit, si les dépenses correspondantes étaient traitées en charges du budget général. Il convient d'envisager que ce problème soit abordé dans le cadre de la réforme de l'ordonnance organique.

Le Président Henri Emmanuelli a demandé des précisions sur les montants des prélèvements sur recettes.

Le Rapporteur général a précisé que ceux-ci avaient représenté, en 1998, 162,8 milliards de francs, au profit des collectivités locales, et 91,6 milliards de francs, au profit des Communautés européennes.

La Commission a rejeté les dix premiers amendements de M. Charles de Courson.

Le Rapporteur général a ensuite expliqué que la proposition de modification de l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1997 était d'une rédaction susceptible d'entraîner des difficultés nouvelles, puisqu'elle ne prévoyait la transmission de documents qu'en cas d'achèvement de la procédure par la Cour des comptes.

Sur sa proposition, la Commission a rejeté le onzième amendement de M. Charles de Courson.

Article 12 : Apurement d'une partie du solde créditeur d'un compte spécial du Trésor :

La Commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13 : Reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du Rapporteur général, puis elle a examiné un autre amendement du même auteur tendant à ne pas reconnaître l'utilité publique du versement d'une somme de 169.400 francs à un ancien bâtonnier par le président du tribunal de commerce d'Antibes.

Le Rapporteur général a rappelé que, dans le cadre du régime des gestions de fait, la Cour des comptes est appelée à faire reconnaître par le Parlement l'utilité publique de toute ou partie des dépenses concernées, afin, qu'en conséquence, les découverts du Trésor soient augmentés à due concurrence. Il a considéré que la rémunération d'un ancien bâtonnier comme conseil du président du tribunal de commerce d'Antibes ne pouvait pas être considérée comme d'utilité publique, compte tenu notamment des informations obtenues par ailleurs par l'Assemblée nationale sur le fonctionnement des tribunaux de commerce.

La Commission a adopté cet amendement, puis l'article 13 ainsi modifié.

Article 14 : Transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 1998 :

La Commission a adopté l'article 14 sans modification.

Le Rapporteur général a souhaité que l'examen, par la Commission des finances, du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1999 puisse intervenir dès l'automne 2000.

La Commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1998 (n° 1822), ainsi modifié.

--____--