ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 48

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 5 juin 2001
(Séance de 21 heures)

Présidence de M. Bernard Roman, président

SOMMAIRE

 

pages

- Projet de loi relatif à la démocratie de proximité (n° 3089) (rapport)

2

La Commission a rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 présentées par M. Jean-François Mattei.

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Bernard Derosier, le projet de loi relatif à la démocratie de proximité (n° 3089).

TITRE IER
DE LA DÉMOCRATIE DE PROXIMITÉ

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Jacques Brunhes visant à remplacer, dans l'intitulé du titre 1er, les termes « démocratie de proximité » par ceux de « démocratie participative », M. Bernard Birsinger estimant que ces termes reflétaient davantage l'objectif poursuivi par le projet de loi, qui tend à renforcer la participation des citoyens à la prise de décisions dans les affaires publiques, notamment locales. Observant que le titre Ier comprenait plusieurs chapitres, dont le premier est précisément intitulé « participation des habitants à la vie locale », les deux autres chapitres traitant des droits des élus et des conseils économiques et sociaux régionaux, le rapporteur a jugé que l'intitulé proposé ne retraçait pas l'ensemble des dispositions comprises dans le titre. La Commission a en conséquence rejeté l'amendement.

chapitre ier
Participation des habitants à la vie locale

La Commission a ensuite été saisie d'un amendement du même auteur substituant, dans l'intitulé du chapitre Ier, aux termes « vie locale » ceux de « vie démocratique ». Estimant les termes de « vie démocratique » plus explicites que ceux proposés par le projet de loi, le rapporteur s'est déclaré favorable à l'amendement que la Commission a, en conséquence, adopté.

Avant l'article 1er :

La Commission a été saisie de deux amendements de M. Jacques Brunhes, le premier abrogeant les dispositions du code général des collectivités territoriales qui interdisent aux conseillers municipaux n'ayant pas la nationalité française d'être élus maire ou adjoint, le second tendant à donner à tous les étrangers le droit de vote aux élections municipales, cantonales et régionales. Présentant les deux amendements, M. Bernard Birsinger a émis le souhait d'aller plus loin que le projet de loi en terme de démocratie participative, notamment en y associant les ressortissants étrangers. Il a d'ailleurs rappelé que la majorité plurielle avait adopté une proposition de loi constitutionnelle allant dans ce sens. Tout en déplorant que ce texte soit bloqué au Sénat et déclarant qu'il partageait le souhait de M. Bernard Birsinger d'associer davantage les étrangers à la vie municipale, le rapporteur a rappelé que les modifications proposées relevaient d'une loi constitutionnelle. La Commission a donc rejeté ces deux amendements.

Elle a été saisie d'un amendement de M. Jacques Brunhes rédigeant l'article L. 2141-1 du code général des collectivités territoriales afin de préciser les modalités d'association des habitants au contrôle et à la prise de décisions ainsi que leurs pouvoirs d'initiative. M. Bernard Birsinger, soutenant cet amendement, a souligné qu'il s'agissait de dépasser la simple notion de conseil de quartier pour donner une définition beaucoup plus large de la démocratie participative. Rappelant les propos qu'il avait tenus devant le ministre de l'intérieur, le rapporteur a souhaité éviter que ne figurent dans le texte des notions trop rigides ou contraignantes pour les élus locaux. Il a estimé que le texte proposé par l'amendement souffrait, en l'occurrence, d'un excès de précision. La Commission l'a en conséquence rejeté.

Article 1er (art. L. 2143-1 du code général des collectivités territoriales) : Conseils de quartier :

La Commission a rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes, faisant référence, dans l'intitulé du chapitre II du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales et à la consultation non seulement des habitants mais également des personnes exerçant une activité professionnelle dans la commune, M. Bernard Birsinger ayant jugé indispensable de procéder à une telle extension. Elle a ensuite été saisie d'un amendement de M. Jacques Brunhes donnant une nouvelle rédaction aux articles L. 2142-1 à L. 2142-6 pour prévoir une consultation des habitants et des personnes exerçant une activité professionnelle dans la commune sur tout sujet intéressant la commune. Le rapporteur a considéré qu'une telle proposition était contraire à l'esprit du projet de loi dont l'objectif est d'associer les habitants d'un territoire donné, en l'occurrence les quartiers, à la gestion de ce territoire. Jugeant, dans ces conditions, difficile et complexe d'associer également les personnes travaillant dans le quartier, il a estimé préférable de retenir la notion de lieu de vie telle qu'elle est proposée par le projet. La Commission a en conséquence rejeté l'amendement. Elle a, en revanche, adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur, avant de rejeter l'amendement n° 55 présenté par M. Richard Cazenave, confiant au conseil municipal la responsabilité de fixer, en concertation avec les habitants et les associations, le périmètre des quartiers constituant la commune, après que le rapporteur eut indiqué qu'une telle proposition irait à l'encontre de l'objectif de souplesse préconisé dans le projet.

La Commission a ensuite été saisie d'un amendement présenté par le rapporteur, visant à relever le seuil démographique requis pour la création obligatoire de conseils de quartier de 20 000 à 50 000 habitants. Soulignant qu'il ne s'agissait pas, pour autant, d'interdire la création de tels organes dans les communes ayant une population inférieure à ce seuil, il a considéré, néanmoins, qu'en-dessous de 50 000 habitants beaucoup de communes n'avaient pas une taille suffisante et un tissu urbain assez dense pour justifier la création de conseils de quartier. La Commission a adopté cet amendement, rejetant, en conséquence, un amendement de M. Jacques Brunhes tendant, au contraire, à rendre obligatoire les conseils de quartier dans les communes de 3 500 habitants et plus. Elle a également rejeté l'amendement n° 56 de M. Richard Cazenave imposant la concertation avec les habitants pour la composition et les modalités de désignation des conseils de quartier, ainsi que l'amendement de M. Jacques Brunhes ayant le même objet.

Puis elle a été saisie d'un amendement du même auteur substituant aux termes de « conseil de quartier » l'appellation de « comité d'initiative citoyenne ». Présentant l'amendement, M. Bernard Birsinger a considéré qu'il convenait de ne pas enserrer l'initiative des conseils de quartier dans une vision trop restrictive. Il a estimé que les habitants devraient pouvoir être consultés sur l'ensemble des questions intéressant la commune, afin d'être en mesure d'agir sur l'ensemble des structures urbaines. Observant que le projet de loi n'interdisait pas les initiatives prises sur l'ensemble de la commune, le rapporteur a souligné, toutefois, combien il était important de ne pas imposer un cadre uniforme ou trop contraignant. Il s'est, en conséquence, déclaré défavorable à l'amendement que la Commission a rejeté, ainsi qu'un amendement, de conséquence, du même auteur fixant la composition du comité d'initiative citoyenne.

La Commission a été saisie d'un amendement présenté par le rapporteur donnant à la présence de conseillers municipaux dans les conseils de quartier un caractère facultatif, son auteur ayant précisé qu'il s'agissait, là encore, de laisser à l'initiative locale la plus grande souplesse. La Commission a adopté cet amendement et rejeté, en revanche, un amendement présenté par M. Jean-Antoine Léonetti, donnant au conseil municipal toute liberté pour déterminer la composition et les modalités de désignation des conseillers de quartier. Elle a également rejeté l'amendement n° 57 de M. Richard Cazenave attribuant la majorité des sièges aux associations et aux représentants des habitants au sein des conseils de quartier, avant d'adopter l'amendement n° 16 présenté par Mme Danielle Bousquet précisant que la composition du conseil de quartier doit respecter le principe de l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

La Commission a ensuite rejeté l'amendement n° 58 de M. Richard Cazenave prévoyant que le conseil de quartier élit son président parmi ses membres, le rapporteur ayant considéré qu'une telle disposition remettrait en cause la légitimité du maire et du conseil municipal dans son ensemble. Elle a également rejeté les amendements nos 59 et 60 du même auteur précisant que l'intérêt du conseil de quartier à débattre pourrait être direct ou indirect, ainsi qu'un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti prévoyant la transmission au maire et l'inscription à l'ordre du jour du conseil municipal d'un débat sur le rapport d'activité élaboré annuellement par le conseil de quartier, le rapporteur ayant précisé que l'article 2 du projet de loi prévoyait déjà une telle procédure.

En conséquence de ses décisions antérieures, la Commission a rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes permettant l'intervention du comité d'initiative citoyenne sur tout sujet intéressant la ville ou le quartier, le rapporteur ayant précisé qu'outre la dénomination à laquelle il n'était pas favorable, il ne souhaitait pas étendre la compétence des conseils de quartier aux sujets intéressant l'ensemble de la commune. La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti supprimant la compétence du conseil de quartier en matière de politique de la ville, le rapporteur estimant, au contraire, qu'il s'agissait là d'un domaine d'intervention essentiel pour les conseils. Elle a, en revanche, adopté un amendement présenté par le rapporteur précisant que le rapport du conseil de quartier est transmis au maire dans les conditions prévues à l'article L. 2143-2, avant de rejeter un amendement de M. Jacques Brunhes prévoyant une réunion du comité d'initiative citoyenne chaque fois qu'un de ses membres le demande et ouvrant la participation aux réunions à tout habitant ou toute personne exerçant une activité professionnelle dans la commune.

La Commission a ensuite été saisie d'un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti confiant au conseil municipal la responsabilité de fixer les règles de convocation du conseil de quartier ; déclarant partager l'objectif de souplesse recherché par le rapporteur, M. Marc-Philippe Daubresse a néanmoins estimé souhaitable de fixer un minimum de règles et considéré que le conseil municipal était le mieux à même de prendre ce type de décisions. Rappelant que le projet de loi prévoyait que le maire peut décider de la convocation du conseil de quartier à tout moment, le rapporteur a jugé, au contraire, préférable de laisser davantage de liberté au conseil de quartier et annoncé qu'il présentait un amendement en ce sens, laissant au conseil de quartier le soin de fixer son règlement intérieur et ses modalités de convocation. M. Marc-Philippe Daubresse a fait part de ses craintes qu'une telle disposition, si elle était adoptée, ne conduise à une grande hétérogénéité dans le fonctionnement des conseils de quartier. M. Bernard Birsinger a, au contraire, plaidé pour que la plus grande liberté soit laissée à ces conseils, observant que ceux qui existaient actuellement fonctionnaient sous les régimes les plus divers. Il s'est inquiété de ce que des dispositions trop directives en la matière ne viennent remettre en cause le fonctionnement des conseils actuels. Exprimant le même point de vue, M. Gérard Gouzes a émis le souhait que soit conservée la souplesse de fonctionnement des conseils de quartier actuels, jugeant qu'imposer un règlement intérieur type irait à l'encontre du respect des spécificités de chaque quartier. Reconnaissant l'intérêt qui s'attachait à ce que soient respectées ces différences, M. Bernard Roman, président, a néanmoins appelé de ses v_ux une certaine uniformité des règlements intérieurs des conseils de quartier. Faisant état de son expérience locale en la matière, il a indiqué que l'harmonisation des conditions de fonctionnement des conseils avait créé les conditions propices à une gestion coordonnée des actions entre conseil municipal et conseils de quartiers. Il a ainsi évoqué les conditions dans lesquelles avait pu être déléguée aux conseils de quartier la totalité des crédits du budget d'entretien du patrimoine et considéré qu'une telle délégation aurait été impossible si le conseil municipal n'avait pas procédé préalablement à une harmonisation des règlements intérieurs des conseils de quartier. Il a ajouté que la fixation d'un règlement cadre par le conseil municipal n'empêchait pas une certaine souplesse. M. René Dosière a insisté sur le fait qu'il ne s'agissait pas, avec le présent projet de loi, d'imposer une norme valable pour tous les conseils de quartier, l'objectif étant plutôt de réfléchir à un cadre d'action. Concluant le débat en considérant que l'amendement présenté instaurait des liens trop étroits entre le conseil municipal et les conseils de quartier, le rapporteur s'y est déclaré défavorable ; la commission l'a donc rejeté.

Elle a également rejeté l'amendement n° 61 de M. Richard Cazenave prévoyant la convocation du conseil de quartier à la demande de la majorité de ses membres, le rapporteur ayant considéré qu'une telle disposition pourrait précisément figurer dans le règlement intérieur. La commission a, en revanche, adopté un amendement présenté par le rapporteur supprimant l'obligation d'approbation du règlement intérieur du conseil de quartier par le conseil municipal, son auteur ayant considéré qu'il s'agissait d'une disposition inutilement contraignante, le conseil municipal ayant des moyens d'intervention suffisants sur les conseils de quartier. Elle a ensuite été saisie d'un amendement du rapporteur permettant au règlement intérieur d'un conseil de quartier de prévoir les cas dans lesquels ses séances ne seront pas publiques. Son auteur a insisté sur le fait que certaines délibérations exigent parfois la sérénité, tandis que M. Franck Dhersin émettait des réserves sur l'opportunité de ce dispositif pour les élus locaux. La commission a adopté cet amendement, puis rejeté un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti laissant au conseil municipal le soin de définir l'ensemble des moyens attribués au conseil de quartier et supprimant ainsi l'obligation, prévue dans le projet, d'affectation d'un local.

Article additionnel après l'article 1er (art. L. 2121-1 du code général des collectivités territoriales) : Nombre des membres des conseils municipaux des communes :

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Jacques Brunhes, présenté par M. Bernard Birsinger, qui a indiqué qu'il tendait à augmenter le nombre de conseillers municipaux de 20 % dans les communes comptant de 10 000 à 99 999 habitants et de 30 % dans les villes de plus de 100 000 habitants. Le rapporteur s'est déclaré favorable à l'amendement, précisant, en réponse à M. Patrice Martin-Lalande, qu'il entraînerait corrélativement une augmentation du nombre d'adjoints au maire. Après une observation de M. Michel Bourgeois, qui a souligné la nécessité de retenir, dans tous les cas, un nombre impair de conseillers municipaux, la Commission a adopté cet amendement en le modifiant, pour prendre en compte cet impératif.

Article 2 (art. L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales) : Rapport du conseil de quartier :

Après avoir rejeté un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti tendant à supprimer cet article, la Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier d'ordre rédactionnel, le second de coordination, prenant en compte l'augmentation du seuil de population requis pour la création des conseils de quartiers et a rejeté, en conséquence, un amendement de M. Jacques Brunhes relatif à ce même seuil. Enfin, elle a adopté un amendement du rapporteur, regroupant dans l'article L. 2143-2 du code général des collectivités territorial l'ensemble des dispositions relatives au débat sur les quartiers, puis l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales) : Débat annuel sur les projets intéressant les quartiers :

Défendant un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti tendant à supprimer cet article, M. Marc-Philippe Daubresse a jugé inopportun, car excessivement rigide, d'imposer au conseil municipal de délibérer sur le montant des crédits de fonctionnement affectés à un quartier. La Commission a rejeté cet amendement le rapporteur ayant souligné qu'il remettait en cause l'esprit même du projet de loi. Par coordination avec ses précédentes décisions, elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur et rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes relatifs au seuil de population requis par la création obligatoire de conseils de quartiers. Elle a ensuite été saisie d'un amendement de M. Jacques Brunhes tendant à préciser que, lors du débat sur les orientations générales du budget, le conseil municipal examine les propositions faites par les conseils de quartier, M. Bernard Birsinger ayant indiqué qu'il s'agissait ainsi de donner toute sa portée à l'action du conseil de quartier. M. Bernard Roman, président, a observé que certaines questions municipales, telles que les plans de déplacement urbain, avaient effectivement une incidence sur les quartiers, même s'il s'agissait d'un enjeu concernant toute la commune. Le rapporteur s'est déclaré favorable à cet amendement, que la Commission a adopté, ainsi que l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 2122-2-1 et L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales) : Adjoints de quartier :

Après le retrait d'un amendement de M. Jacques Brunhes, prévoyant que l'élu référent du conseil de quartier n'est pas nécessairement un adjoint au maire, la Commission a adopté un amendement de coordination présenté par le rapporteur.

Elle a ensuite été saisie d'un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti, précisant que le nombre des adjoints au maire, fixé dans l'article L. 2122-2 du code général des collectivités territoriales, peut être dépassé pour créer des postes d'adjoints chargés de la mise en _uvre de la politique des quartiers, sans que leur compétence ne soit exclusivement relative à cette question. Précisant que cet amendement répondait au souhait de nombreux élus locaux, M. Marc-Philippe Daubresse a observé que la majoration de 10 % de l'effectif légal ne permettrait pas, dans certaines hypothèses, qu'il y ait un adjoint dans chaque quartier. Il a donc jugé préférable de retenir des dispositions plus souples, permettant à tout adjoint d'être à la fois chargé d'un quartier et d'une délégation. Le rapporteur a souligné que l'amendement revenait en fait, à porter à 40 % des effectifs du conseil municipal le nombre des adjoints au maire ; il a jugé qu'il serait paradoxal de procéder à une telle augmentation dès 2001 alors que la Commission a déjà retenu le principe d'une majoration des effectifs des conseils municipaux qui, lorsqu'elle entrera en application en 2007, se traduira par un accroissement de l'effectif des adjoints ; il a ajouté qu'il proposerait à la Commission, une modification des dispositions relatives aux conseillers délégués afin de répondre au problème soulevé par l'amendement. Soulignant l'intérêt pour l'élu chargé d'un quartier de disposer des compétences d'officier de police judiciaire et d'officier de l'état civil, M. Christian Estrosi a souhaité savoir si les conseillers délégués pourraient exercer ces fonctions. Rappelant que, lors de son audition, le ministre avait confirmé qu'un adjoint bénéficiant d'une délégation pourrait être en charge d'un quartier, tandis que l'inverse ne serait pas possible, M. Bernard Roman, président, a admis que la mise en _uvre de cette disposition pourrait soulever quelques difficultés pratiques, avant d'observer qu'une majoration des effectifs ne serait pas sans effet sur les indemnités des adjoints. A l'issue de cette discussion, la Commission a rejeté cet amendement puis, par coordination, un amendement du même auteur tendant à supprimer le II de cet article.

Elle a également rejeté l'amendement n° 62 de M. Richard Cazenave tendant à préciser que l'adjoint chargé du quartier connaît également des questions intéressant la ville ou l'agglomération.

La Commission a ensuite adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. L. 2144-1 du code général des collectivités territoriales) : Annexes de la mairie :

Après le retrait de deux amendements identiques de M. Jean-Antoine Léonetti et de M. Jacques Brunhes, tendant à abaisser de 100 000 à 20 000 habitants le seuil prévu pour la création d'annexes de la mairie ainsi que d'un second amendement de M. Jean-Antoine Léonetti donnant à cette création un caractère facultatif, la Commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales) : Commission consultative des services publics locaux :

La Commission a été saisie d'un amendement du rapporteur, tendant à abaisser de 10 000 à 3 500 habitants le seuil démographique requis pour la création d'une commission consultative des services publics locaux. Le rapporteur a indiqué que l'objectif de cette instance étant de renforcer les droits de l'opposition, il était logique d'en prévoir l'existence dans toutes les communes où elle existe compte tenu du mode de scrutin. M. Jacques Pélissard a indiqué qu'une centaine de ces commissions seulement avaient été mises en place parce qu'elles supposaient la présence de représentants d'associations de défense de consommateurs, qui existent rarement dans les petites agglomérations. M. Patrice Martin-Lalande s'est interrogé sur l'opportunité d'étendre ces commissions consultatives aux services publics nationaux, soulignant que l'Etat était souvent plus soucieux d'assurer une concertation pour les services publics locaux que nationaux. Le rapporteur a rappelé que certains services publics nationaux, tels que la Poste, l'éducation nationale ou la SNCF, avaient leurs propres instances de concertation, ajoutant que le projet de loi soumis à l'examen de l'Assemblée nationale ne concernait, en tout état de cause, que les collectivités locales. La Commission a adopté l'amendement et rejeté, en conséquence, un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti tendant, au contraire, à n'imposer l'instauration de ces commissions consultatives que dans les collectivités territoriales comptant plus de 20 000 habitants.

Elle a également rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes, tendant à assurer la représentation dans ces structures des agents des collectivités territoriales concernées et des salariés des entreprises délégataires, le rapporteur ayant fait observer que ces personnels étaient déjà présents dans les commissions administratives paritaires et les comités techniques paritaires.

La Commission a ensuite été saisie de l'amendement n° 17 de Mme Danielle Bousquet tendant à imposer aux collectivités locales de désigner leurs représentants dans les commissions consultatives des services publics locaux dans le respect du principe de l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. MM. Marc-Philippe Daubresse et Bernard Roman, président, ayant souligné l'impossibilité qu'il pourrait y avoir à assurer la représentation de l'opposition tout en prenant en compte l'objectif de parité, tandis que M. René Dosière observait que les dispositions législatives déjà adoptées devraient permettre d'assurer une féminisation de ces instances sans qu'il soit nécessaire de recourir à un mécanisme contraignant, la Commission a rejeté l'amendement.

Puis elle a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 6 (art. L. 2141-1 du code général des collectivités territoriales) : Consultation par les autorités communales :

La Commission a adopté un amendement de M. René Dosière autorisant expressément les autorités communales à recueillir l'avis des personnes concernées par les décisions qu'elles envisagent de prendre, en dehors de la procédure spécifique de consultation communale créée par la loi du 6 février 1992, son auteur ayant fait valoir qu'une interprétation restrictive de cette procédure interdisait toute consultation de personnes non inscrites sur une liste électorale ou en dehors d'une délimitation territoriale.

Un débat s'est ensuite engagé sur un amendement de M. René Dosière, autorisant la consultation des ressortissants de nationalité étrangère résidant sur le territoire de la commune, dans le cadre de la procédure de consultation communale mise en place par la loi de 1992. M. Gérard Gouzes a jugé complexe la rédaction de l'amendement, estimant préférable de faire simplement référence aux personnes résidant dans la commune. Il a considéré qu'il était normal que l'ensemble des habitants de la commune puisse être consulté, rappelant que le conseil municipal n'était pas lié par les résultats de cette consultation. Après avoir observé que seuls les ressortissants de l'Union européenne inscrits sur les listes électorales pouvaient actuellement participer à cette consultation locale, M. Christian Estrosi a considéré que la procédure proposée serait extrêmement lourde à gérer, les ressortissants de nationalité étrangère résidant dans les communes étant difficiles à recenser.

M. Bernard Roman, président, a fait valoir que le critère d'inscription sur les listes électorales était, de fait, écarté dans plusieurs élections, comme celle des conseils d'école, où siègent de nombreux délégués de parents étrangers, ou encore celle des conseils des prud'hommes, et indiqué que les résidants étrangers pourraient être identifiés par les services fiscaux grâce à la taxe d'habitation. Tout en reconnaissant que la rédaction proposée par l'amendement était relativement lourde, M. René Dosière a observé qu'elle prenait en compte la rédaction actuelle des articles L. 2142-1 et L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales, qui mentionne les électeurs. Il a, par ailleurs, souligné que cette procédure de consultation locale avait pour seul objet de recueillir l'avis de la population, le conseil municipal n'étant pas tenu par cet avis. Tout en se déclarant favorable au principe posé par l'amendement, le rapporteur a émis des réserves sur sa rédaction, estimant préférable de reprendre celle figurant à l'article L.O. 227-1 du code électoral relatif au vote des ressortissants de l'Union européenne. M. René Dosière a alors retiré son amendement, déclarant qu'il le présenterait sous une autre forme lors de la réunion que tiendra la Commission en application de l'article 88 du Règlement.

Article 7 : Publicité des actes :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel près l'article 7 : Election au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale :

Un débat s'est engagé sur un amendement de M. Bernard Roman posant le principe de l'élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des communautés de communes, des communautés d'agglomérations et des communautés urbaines. Son auteur a observé qu'il s'agissait d'un simple amendement de principe reprenant la proposition formulée par la Commission pour l'avenir de la décentralisation. M. Christian Estrosi s'est inquiété du risque que l'amendement ne compromette la mise en place d'établissements publics de coopération intercommunale, les petites communes pouvant craindre de ne plus être représentées au sein des organes délibérant de ces établissements, alors qu'elles disposent actuellement, quelle que soit leur population, d'au moins un représentant. Tout en indiquant que le groupe UDF était favorable au principe de l'élection au suffrage universel, M. Marc-Philippe Daubresse a considéré que l'amendement soulevait des difficultés d'application, observant que les modalités de représentation des communes devaient tenir compte à la fois de la population et des territoires. Il a annoncé qu'il voterait néanmoins l'amendement si le Gouvernement indiquait l'échéance d'adoption du projet de loi et précisait son contenu, qui devra être de nature à rassurer les petites communes.

Tout en observant que les EPCI géraient actuellement des budgets très importants, sans pour autant que les représentants des communes dans leurs organes délibérants ne disposent d'une réelle légitimité, M. Gérard Gouzes a rappelé que la loi du 12 juillet 1999 obligeait ceux-ci à rendre compte de leurs activités aux conseils municipaux dont ils sont issus. Il a estimé souhaitable de faire figurer clairement dans la loi que l'objectif de l'instauration du suffrage universel était de donner plus de légitimité aux représentants des communes, et non de supprimer la représentation des petites communes, qui restent l'échelon de proximité par excellence. Après avoir rappelé qu'il existait des critères de représentation autres que la population, comme par exemple le potentiel fiscal, il a proposé de respecter les règles de représentation fixées actuellement par chaque établissement de coopération intercommunale, faisant valoir que c'était le seul moyen pour éviter la disparition des petites communes. Il a, enfin, jugé nécessaire de réfléchir, à terme, à l'organisation territoriale de notre pays, considérant qu'il ne fallait pas multiplier les échelons administratifs.

Tout en se déclarant favorable au principe posé par l'amendement, M. Emile Blessig a considéré que le législateur ne devait pas s'en tenir à de simples déclarations d'intention, mais adopter des dispositions normatives. Rappelant que les EPCI n'existaient que grâce à des textes qui définissent les modalités de désignation de leurs organes délibérant, M. Jean-Yves Caullet a considéré que le principe de l'élection au suffrage universel devait être concilié avec ces modalités. M. Bernard Birsinger a jugé difficile d'engager un débat sur le principe d'une élection au suffrage universel, sans connaître les modalités pratiques de ce scrutin. M. Patrice Martin-Lalande a alors proposé qu'il soit précisé que les modalités de l'élection au suffrage universel des membres des organes délibérant assurent la représentation de chaque commune. M. Gérard Gouzes et M. Christian Estrosi se sont déclarés favorables à ce sous-amendement, ce dernier rappelant son attachement à l'identité des 36 000 communes de France.

Tout en considérant qu'il était nécessaire de donner un signe concret aux citoyens qui payent des impôts de plus en plus importants pour les structures intercommunales, M. René Dosière a estimé qu'il n'était pas nécessaire de fixer, d'ores et déjà, les modalités d'application d'un principe qui n'entrerait en vigueur qu'en 2007. Après avoir rappelé que l'évolution de la représentation des citoyens au sein des EPCI était évoquée depuis de nombreuses années, le rapporteur a jugé nécessaire de faire figurer le principe d'une élection au suffrage universel dans un projet de loi consacré à la démocratie de proximité, relevant que le renvoi à une loi ultérieure était une pratique courante. Il s'est donc déclaré favorable à l'amendement, sous-amendé par la proposition de M. Martin-Lalande sur la représentation des communes, estimant qu'une telle modification permettrait de lever toute ambiguïté. Après que M. Bernard Roman, président, eut souligné la nécessité de trouver, dans les modalités d'application, un équilibre entre la représentation des territoires et celle de la population, la Commission a adopté son amendement, modifié par le sous-amendement de M. Martin-Lalande.

Après l'article 7 :

La Commission a rejeté un amendement de M. Didier Quentin permettant aux conseillers généraux de prendre part aux réunions des organes délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, le rapporteur ayant estimé peu justifiée la présence des seuls conseillers généraux et non des conseillers régionaux ou des parlementaires, ajoutant, par ailleurs, que cette proposition entraînerait une confusion dans le fonctionnement des EPCI. Elle a également rejeté l'amendement n° 5 de M. Patrice Martin-Lalande tendant à revenir au mode antérieur de représentation des collectivités au sein du conseil d'administration des parcs naturels régionaux, afin d'y rétablir une plus grande représentation des communes, le rapporteur ne jugeant pas souhaitable d'introduire une exception dans le régime des syndicats mixtes.

Chapitre ii
Droits des élus au sein des assemblées locales

Avant l'article 8 :

La Commission a examiné l'amendement n° 32 de M. Serge Poignant permettant aux communes de plus de 3 500 habitants de déroger au délai de cinq jours francs imposé par le code général des collectivités territoriales pour convoquer le nouveau conseil municipal après la tenue des élections générales. M. Christian Estrosi s'est déclaré favorable à cet amendement, constatant qu'en 2007 les élus auraient à gérer l'élection simultanée des présidents de conseils généraux, des maires et, si le principe de leur désignation au suffrage universel est adopté, des présidents des établissements publics de coopération intercommunale. Le rapporteur s'est, au contraire, opposé à une telle dérogation, tandis que M. Bernard Roman, président, jugeait que l'adoption d'une telle disposition n'était pas urgente, pour des élections qui auront lieu en 2007. La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite été saisie d'un amendement de M. Jacques Brunhes prolongeant le délai entre la convocation du conseil municipal et sa tenue. M. Bernard Birsinger a indiqué que cet amendement permettrait aux élus de mieux préparer les séances du conseil municipal, le rapporteur approuvant cet objectif. Convenant que le délai de trois jours actuellement en vigueur était trop court, M. Gérard Gouzes a, cependant, considéré que celui de huit jours francs proposé par l'amendement, pourrait poser des problèmes de computation, M. René Dosière a souhaité que les délais, aujourd'hui différents selon la taille des communes, soient harmonisés. M. Bernard Roman, président, a observé que le problème du délai entre la convocation et la réunion du conseil municipal était moins important que celui concernant la communication des rapports présentés lors du conseil. Exprimant son accord avec cette observation, le rapporteur a proposé que la rédaction soit revue, aux fins notamment d'harmoniser les délais. M. Bernard Birsinger a retiré cet amendement ainsi que trois autres amendements de M. Jacques Brunhes, le premier prévoyant que les projets de contrats ou de marchés soumis à délibération soient joints à la convocation du conseil municipal, le deuxième allongeant le délai de convocation pour faciliter l'examen de ces conventions par les conseillers municipaux ; le troisième supprimant la possibilité pour le conseil municipal de siéger sans public.

Article 8 (art. L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales) : Séances réservées à l'opposition :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur donnant une nouvelle rédaction à cet article pour étendre aux communes de 3 500 à 20 000 habitants, ainsi qu'aux conseils généraux et régionaux, les dispositions du projet de loi prévoyant la réservation d'une séance du conseil à l'examen des propositions de délibération déposées par les élus. La Commission a, en conséquence, rejeté un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti prévoyant que, dans les communes de 20 000 habitants et plus, les propositions de délibération émanant des conseillers d'opposition sont examinées dans les conditions fixées par le règlement intérieur du conseil municipal, plusieurs fois par an, ainsi qu'un amendement de M. Jacques Brunhes offrant aux conseillers municipaux un droit d'initiative permanent en matière de délibération.

Article 9 (art. L. 2121-22-1, 3121-22-1, 4132-21-1 du code général des collectivités territoriales) : Mission d'information et d'évaluation :

La Commission a rejeté deux amendements de M. Jean-Antoine Léonetti, le premier tendant à la suppression de l'article 9 et le second subordonnant à l'initiative d'un quart des membres du conseil municipal, et non d'un cinquième, la création d'une mission d'information et d'évaluation. Elle a, en revanche, adopté un amendement de coordination du rapporteur, identique à celui présenté par M. Jacques Brunhes. Puis, elle a rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes ouvrant l'initiative de création d'une mission d'information et d'évaluation à un groupe politique, à un conseil de quartier, ou à deux cents habitants s'exprimant par la voie d'une pétition, le rapporteur ayant souligné que les groupes politiques n'existaient pas dans toutes les communes et jugé, en outre, le dispositif proposé trop complexe. La Commission a également rejeté un amendement du même auteur permettant à tout citoyen de participer à ces missions avec voix délibérative, le rapporteur ayant considéré qu'un tel pouvoir ne pouvait résulter que de l'élection au suffrage universel. En revanche, elle a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le rapport de la mission d'information et d'évaluation est remis à tous les membres du conseil municipal et non au seul maire. La Commission a ensuite rejeté l'amendement n° 18 de Mme Danielle Bousquet imposant la parité au sein des missions d'information et d'évaluation, et adopté, en revanche, à l'inverse, un amendement du rapporteur imposant à l'exécutif de faire une communication au conseil municipal, dès sa plus prochaine séance suivant la remise du rapport de la mission d'information et d'évaluation.

S'agissant des missions d'information et d'évaluation susceptibles d'être visées dans les conseils généraux et les conseils régionaux, la Commission a pris les mêmes décisions, rejetant quatre amendements : deux présentés par M. Jean-Antoine Léonetti, et deux par M. Jacques Brunhes et adoptant, en revanche, quatre amendements du rapporteur. Puis, elle a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 (art. L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales) : Elaboration des procès verbaux :

Après avoir rejeté un amendement tendant à la suppression de cet article présenté par M. Jean-Antoine Léonetti, la Commission a adopté un amendement d'ordre rédactionnel du rapporteur. Puis elle a été saisie d'un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti prévoyant que le procès-verbal de la séance du conseil municipal des communes de plus de 3 500 habitants ne fait apparaître que les noms des membres qui ont pris part à la discussion et non l'analyse de leurs opinions, comme le prévoit le projet de loi. M. Marc-Philippe Daubresse a apporté son soutien à cet amendement, considérant qu'il ne convenait pas d'alourdir inutilement les contraintes pesant sur les communes de plus de 3 500 habitants. Le rapporteur a suggéré que l'amendement soit modifié pour prévoir que les procès-verbaux comportent la synthèse, et non l'analyse des opinions exprimées par les élus municipaux. La Commission a adopté cet amendement ainsi rectifié et rejeté, en conséquence, l'amendement de M. Jean-Antoine Léonetti, ainsi que l'amendement n° 2 de M. Martin-Lalande réservant aux communes de plus de 10 000 habitants les obligations nouvelles concernant les procès-verbaux. Puis elle a adopté cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 10 (art. L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales) : Consultation par toute personne des bordereaux, des mandats et des titres de recettes :

La Commission a rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes imposant la distribution d'un compte rendu synthétique des délibérations du conseil municipal dans chaque foyer dans les quinze jours suivant celles-ci. Elle a, en revanche, adopté un amendement de M. René Dosière autorisant toute personne à demander la communication sur place et à reproduire totalement ou partiellement les bordereaux des mandats et titres de recettes de la commune.

Article 11 (art. L. 2121-27-1, L. 3121-24-1, L. 4132-23-1 du code général des collectivités territoriales) : Réservation d'un espace dans les documents d'information :

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti limitant au seul bulletin d'informations générales diffusé par les communes de plus de 3 500 habitants, l'obligation qui leur est faite par le projet de réserver une place appropriée à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale. Soutenant cet amendement, M. Marc-Philippe Daubresse a jugé souhaitable, pour ne pas alourdir, de manière excessive, les contraintes pesant sur les communes, d'éviter que l'ensemble de la communication du conseil municipal ne soit soumise à l'obligation d'ouverture à l'opposition, soulignant d'ailleurs, que celle-ci disposait de nombreux autres moyens pour se faire entendre. M. Gérard Gouzes s'est interrogé sur le sens de l'expression de conseiller n'appartenant pas à la majorité municipale, observant que dans les moins peuplées des communes de plus de 3 500 habitants, majorité et opposition pouvait fluctuer, en cours de mandat, au gré des circonstances locales. M. René Dosière a rappelé que le mode de scrutin applicable aux communes de plus de 3 500 habitants supposait la constitution de listes favorisant l'émergence d'une majorité municipale stable. Il s'est toutefois interrogé sur l'opportunité d'intervenir par voie législative dans un domaine où les principes de bonne conduite devraient plutôt être le fruit des pratiques politiques.

M. Christian Estrosi a observé que le dispositif du projet de loi pourrait avoir des conséquences incertaines en matière de financement des campagnes électorales. Jugeant que cette remarque n'était pas infondée, M. Bernard Roman, président, a, cependant, considéré que ces dispositions tendaient à accroître les droits de l'opposition au conseil municipal, ce qui devrait être favorable à l'ensemble des mouvements politiques. Après avoir observé que ce débat soulignait la nécessité d'organiser de façon plus satisfaisante les possibilités d'expression offertes aux élus de l'opposition municipale, le rapporteur a jugé souhaitable de permettre l'expression de l'opposition dans tous les moyens de communication, notamment, ceux faisant appel aux nouvelles technologies de l'information, comme Internet. En conséquence, il s'est déclaré défavorable à l'amendement que la Commission a rejeté, de même que trois amendements de coordination du même auteur, tendant à appliquer le même dispositif aux départements, aux régions et aux établissements publics de coopération intercommunale. Elle a, en revanche, adopté, un amendement du rapporteur précisant que les conseillers n'appartenant pas à la majorité disposent d'un « espace » et non d'une « place appropriée », trois amendements de M. Jean-Antoine Léonetti, renvoyant au règlement intérieur pour la définition de cet espace, ayant été retiré au bénéfice de cet amendement.

Articles additionnels après l'article 11 :

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Jacques Brunhes tendant à abaisser de 100 000 à 3 500 habitants, le seuil démographique à partir duquel les communes peuvent affecter des moyens matériels et humains aux groupes politiques. Tout en convenant que le seuil actuel ne devait pas être considéré comme intangible, M. Bernard Roman, président, a jugé nécessaire qu'une réflexion globale sur les droits de l'opposition soit engagée, ajoutant que les initiatives parlementaires se heurtaient, en l'espèce, aux contraintes résultant de l'article 40 de la Constitution. Le rapporteur a également souligné l'irrecevabilité financière de cet amendement, que la Commission a rejeté, de même qu'un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti précisant que les dépenses occasionnées par la publication d'un bulletin d'information municipale, départementale ou régionale constitue des dépenses obligatoires pour les collectivités territoriales, le rapporteur faisant observer qu'il ne serait pas logique de donner le caractère de dépenses obligatoires au financement d'un bulletin que l'assemblée délibérante n'est nullement tenue de créer.

La Commission a ensuite été saisie d'un amendement de M. René Dosière prévoyant que, dans les communes de plus de 3 500 habitants, les délégués siégeant dans les EPCI sont élus à la proportionnelle des différentes listes représentées au conseil municipal. Rappelant que les EPCI sont constitués par un acte fondateur qui pondère la représentation des communes membres au sein de l'organe délibérant, M. Jean-Yves Caullet a observé que, pour les communes disposant d'un effectif restreint, l'application d'un mode de scrutin proportionnel serait difficile à mettre en _uvre. M. Bernard Roman, président, ayant souligné qu'il serait possible de perfectionner ce dispositif d'ici son entrée en application en 2007, la Commission a adopté cet amendement.

Elle a ensuite été saisie d'un amendement du rapporteur prévoyant que le maire peut déléguer une partie de ses fonctions à des membres du conseil municipal en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation. Après que son auteur eut souligné que cet amendement consacrait, dans la loi, l'existence des conseillers municipaux délégués, M. Jacques Pélissard s'est interrogé sur les modalités de financement des indemnités qui leur seraient accordées. Après avoir rappelé que la dotation allouée pour l'indemnité des adjoints aux maires était calculée en fonction de leur nombre effectif et non théorique, M. Bernard Roman, président, a observé que l'intervention du législateur en ce domaine était limitée par les dispositions de l'article 40 de la Constitution. C'est pourquoi il a proposé, en concertation avec le rapporteur, d'engager la discussion avec le Gouvernement afin d'obtenir une revalorisation des indemnités des adjoints aux maires plus satisfaisante que celle résultant du projet de loi. Puis, la Commission a adopté cet amendement.

Article 12 (art. L. 4134-7, L. 4134-7-1 et L. 4432-9 du code général des collectivités territoriales) : Conditions d'exercice des mandats de conseiller économique et social régional :

La Commission a adopté les amendements nos 73, 74, 75, 76 et 77 présentés par le Gouvernement, tendant respectivement à prévoir que les conseils économiques et sociaux régionaux (CESR) puissent comprendre plusieurs sections dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat ; préciser que le montant maximal des indemnités journalières susceptibles d'être alloués à leurs membres est déterminé par référence au barème des indemnités des élus de la région, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat ; prendre en compte dans le calcul des droits à prestation sociale le temps d'absence des conseillers résultant de leur participation aux travaux du CESR ; accorder aux conseillers un droit à la formation dont le financement sera assuré par le conseil régional ; rembourser aux membres des CESR les frais de déplacement qu'ils engagent pour participer aux réunions des sections. La Commission a également adopté un amendement du rapporteur étendant le bénéfice du régime du crédit d'heures institué pour les membres des CESR aux membres du conseil économique et social de Corse.

Elle a, en revanche, rejeté trois amendements de M. Jean-Antoine Léonetti, deux d'entre eux, satisfaits par les amendements du Gouvernement, tendant à adapter aux nouvelles compétences accordées aux régions les conditions d'exercice de la fonction de conseiller économique et social régional, le troisième ayant pour objet d'augmenter la représentation du collège associatif au sein des CESR.

La Commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Chapitre IV
Dispositions particulières d'application

Article 13 : Application à Paris, Marseille et Lyon :

Après avoir rejeté deux amendements de M. Jean-Antoine Léonetti supprimant la limitation à 10 % de l'effectif légal du nombre des adjoints chargés des quartiers, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 13 : Suppression du service de la questure de la ville de Paris :

La Commission a adopté un amendement présenté par M. Christophe Caresche supprimant l'article L. 2512-20 du code général des collectivités territoriales qui prévoyait un régime dérogatoire pour les dépenses de fonctionnement de la ville de Paris, afin de soumettre celle-ci au régime de droit commun des autres collectivités territoriales. M. René Dosière a observé que cet amendement, en supprimant la questure de la ville de Paris, mettait fin à une anomalie héritée de l'histoire qui avait donné lieu à des dérives.

Article 14 (art. L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales) : Application aux établissements publics de coopération intercommunale :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur appliquant aux EPCI comprenant au moins une commune de plus de 3 500 habitants, les dispositions introduites par les articles 8 et 9 du présent projet, permettant, d'une part, aux conseillers de l'opposition de disposer d'une fenêtre d'expression et, d'autre part, la création d'une mission d'information sur demande d'un cinquième des membres du conseil.

La Commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Après l'article 14 :

La Commission a adopté l'amendement n° 53 de M. Jacques Pélissard modifiant la représentation des petites communes au sein du comité des syndicats de communes.

Article 15 : Entrée en vigueur des articles 1er et 6 :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 15 : Création d'un nouveau chapitre intitulé « Dispositions diverses relatives aux collectivités territoriales » :

Après avoir rejeté, compte tenu de ses décisions antérieures, un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti modifiant le nombre de conseillers municipaux élus en fonction du nombre d'habitants, la Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier créant un nouveau chapitre intitulé « Dispositions diverses relatives aux collectivités territoriales », le second substituant, dans l'ensemble des dispositions législatives en vigueur, les mots : « conseil départemental » ou « conseiller départemental » aux termes de « conseil général » ou de « conseiller général ».

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