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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de
l’ADMINISTRATION GÉNÉRALE de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 15

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 18 novembre 1998
(Séance de 17 heures)

Présidence de Mme Catherine Tasca, présidente,

puis de Mme Christine Lazerges, vice-présidente

SOMMAIRE

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– Projet de loi constitutionnelle modifiant l’article 88-2 de la Constitution (n° 1072) (rapport)	2
– Information relative à la Commission	8

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Henri Nallet, le projet de loi constitutionnelle modifiant l’article 88-2 de la Constitution (n° 1072).

Evoquant, en premier lieu, le contenu même de la révision constitutionnelle, M. Henri Nallet, rapporteur, a tout d’abord souligné que le conseil constitutionnel, saisi conjointement par le président de la République et le premier ministre, avait estimé que les seules clauses du traité apparaissant contraires à la Constitution étaient celles relatives à la communautarisation du troisième pilier. A cet égard, il a rappelé que le Traité d’Amsterdam prévoyait une période transitoire de cinq ans suivant son entrée en vigueur pendant laquelle les mesures relatives au franchissement des frontières intérieures et extérieures, à l’asile et à l’immigration, seraient prises par le conseil à l’unanimité sur proposition de la commission ou à l’initiative d’un Etat membre, indiquant ensuite que, passé ce délai, pour la plupart de ces mesures, le conseil pourrait décider, à l’unanimité, d’appliquer la procédure de codécision et de vote à la majorité qualifiée, le passage automatique à la majorité qualifiée et à la codécision ne concernant que les conditions de délivrance des visas de court séjour et les règles en matière de visa uniforme. Après avoir observé que la jurisprudence du Conseil constitutionnel était restée longtemps évolutive, il a fait valoir que celle-ci avait été clairement stabilisée par la décision du 9 avril 1992, le Conseil appréciant, à cette occasion, la constitutionnalité des transferts de compétences organisées par les clauses d’un traité à la fois en fonction des domaines dans lesquels ils interviennent et au vu des modalités selon lesquelles ils s’opèrent. Dans ces conditions, il a fait valoir que la décision rendue le 31 décembre 1997 n’était pas surprenante puisque, d’une part, les domaines communautarisés ne sont pas couverts par la rédaction actuelle de l’article 88-2 et, d’autre part, les décisions pourront être prises à la majorité qualifiée. Il a ajouté que le Conseil avait en particulier fondé son raisonnement sur le fait que la décision unanime rendant possible dans cinq ans le passage à la majorité qualifiée ne serait soumise à aucun contrôle de constitutionnalité ni aucune approbation. Faisant observer qu’en vertu de cette décision, la révision constitutionnelle était limitée aux ajustements rendus nécessaires pour permettre la ratification du Traité, il a insisté sur le fait que la rédaction du dispositif était étroitement liée à celle du traité, qu’il s’agisse du caractère éventuel des transferts de compétences portant atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté ou de la détermination des domaines susceptibles de donner lieu à ces transferts de compétences.

Le rapporteur a ensuite évoqué la modification de l’article 88-4, reconnaissant qu’en dépit d’un bilan quantitatif satisfaisant, la pratique du dispositif avait permis de mettre en évidence certaines lacunes. Rappelant que le traité rendait opportun d’étendre la compétence de droit du Parlement aux projets d’actes de nature législative ressortissant aux deuxième et troisième piliers, il a estimé qu’il fallait également donner au gouvernement la possibilité de transmettre au Parlement des projets d’actes de nature non législative ainsi que des documents émanant d’une des institutions de l’Union.

Après avoir rappelé que le débat ne portait pas sur le contenu et l’opportunité du Traité d’Amsterdam, Mme Nicole Catala a souhaité insister sur la modification proposée par le rapporteur pour renforcer les prérogatives du Parlement en matière d’examen des propositions d’actes communautaires. Soulignant qu’en la matière, le Parlement français exerçait une fonction de contrôle, non de législation, seuls le Conseil et le Parlement européen disposant du pouvoir d’édicter des normes communautaires, elle s’est demandé pourquoi le Parlement français devrait se cantonner aux dispositions de nature législative à l’exclusion de celles à caractère réglementaire, au sens des articles 34 et 37 de la Constitution. Ayant fait observer à cet égard que la summa divisio établie par ces articles était dénuée de toute pertinence en droit communautaire, elle a constaté que le principe actuel d’une saisine ne portant que sur les projets d’actes à caractère législatif conduisait parfois le Parlement à se prononcer sur des textes de faible portée, alors que des actes aussi fondamentaux que les accords de partenariat en vue de l’adhésion à la Communauté ne lui étaient pas transmis. Elle a également rappelé que les actes adoptés par la Commission en vertu de ses pouvoirs propres n’étaient pas transmis au Conseil des Communautés et n’étaient donc pas soumis au Parlement, et a souligné, pour le regretter, que très peu d’actes concernant des matières du deuxième pilier avaient été communiqués au Parlement. Elle a considéré qu’en fait, il convenait de repenser l’article 88-4 de la Constitution dans toutes ses composantes, en reconnaissant au Parlement français une fonction de contrôle à part entière, le mettant au même rang que le Parlement européen et que la plupart des autres parlements nationaux, évoquant, à cet égard, le Royaume-Uni où tous les actes sont transmis aux chambres, qui choisissent ceux dont elles se saisiront. Elle a conclu en estimant la proposition du rapporteur trop timide, notamment parce qu’elle permettrait au Gouvernement de décider du champ d’application du contrôle, alors qu’il serait de l’intérêt du Parlement de renforcer autant que possible le contenu de la réforme constitutionnelle.

Après avoir rappelé les modalités du vote par les assemblées de résolutions portant sur des projets d’actes communautaires telles qu’elles sont prévues par l’article 88-4 de la Constitution dans sa rédaction actuelle, M. Pascal Clément a demandé au rapporteur de lui confirmer que, dans le cas où les deux assemblées auraient exprimé leur opposition à un projet d’acte communautaire, rien n’interdirait cependant qu’il soit adopté par le Conseil des ministres européen, si le ministre français compétent était absent ou ne se faisait pas l’écho de l’opposition du Parlement. Dans ces conditions, il a jugé que la saisine des assemblées présentait un caractère plus formel que réel. Il a ensuite estimé que, la distinction française entre les domaines de la loi et du règlement n’étant mise en œuvre ni dans les autres Etats membres ni en droit communautaire, cette source de rigidité propre à la France ne devait plus être prise en compte dans la procédure de saisine du Parlement. Il a enfin souhaité que le Parlement soit associé à la phase préalable de négociation des traités.

Intervenant en application de l’article 38 du Règlement, M. Michel Vauzelle a fait connaître que la Commission des affaires étrangères avait exprimé ce matin un avis favorable à l’adoption du projet de loi constitutionnelle. Il s’est fait son interprète pour exprimer le souci d’une double exigence : approfondir l’évolution institutionnelle de la Communauté, renforcer le rôle du Parlement français, détenteur de la souveraineté de la Nation. Il a déclaré que la Commission des affaires étrangères partageait le souci du Gouvernement et du rapporteur de préserver les grands équilibres constitutionnels et considérait la présente révision comme une avancée souhaitable dans les circonstances présentes.

Intervenant en application de l’article 38 du Règlement, M. René André a indiqué qu’il entendait développer une argumentation de nature plus politique que juridique. Constatant que nos concitoyens déploraient le déficit démocratique dans le fonctionnement des institutions européennes, ressentaient ce fonctionnement comme ésotérique et considéraient que le principe de subsidiarité n’était pas respecté, il a insisté pour que la révision constitutionnelle soit mise à profit pour engager une réforme vigoureuse de nature à dissiper ce sentiment, qui freine les progrès de la construction européenne. Il a plaidé pour un élargissement du contrôle parlementaire, non seulement aux deuxième et troisième piliers, mais aussi aux actes préparatoires, comme les « livres verts », aux accords institutionnels et à tous les actes communautaires, hormis ceux de pure exécution. Il s’est demandé s’il ne conviendrait pas de conférer valeur constitutionnelle au délai dit de « réserve parlementaire », de six semaines, permettant au Parlement d’examiner les projets d’actes et de mettre en place une sorte de « veille constitutionnelle » permettant une saisine rapide du Conseil constitutionnel pour qu’il se prononce sur la constitutionnalité des projets d’actes communautaires. Il a suggéré que les résolutions votées par l’Assemblée nationale et le Sénat soient soumises à une sorte de commission mixte paritaire susceptible de donner un poids tout particulier aux positions communes des deux assemblées sur les sujets les plus importants. Il a estimé enfin que le Parlement ne pourrait pas être mis à l’écart lors du passage, dans cinq ans, de la règle de l’unanimité à celle de la majorité.

Constatant que le traité d’Amsterdam suscitait d’aussi vives critiques à gauche qu’à droite, M. Jean-Pierre Michel s’est étonné que l’on souhaite réviser la Constitution pour permettre sa ratification. Rappelant que cette révision était imposée par la décision du Conseil constitutionnel du 31 décembre 1997, qui avait jugé que certaines stipulations du traité étaient contraires à l’exercice de la souveraineté nationale, il a regretté que la haute juridiction ne se soit pas, par ailleurs, interrogé sur les atteintes à la souveraineté résultant des arrêts de la Cour de justice des communautés européennes.

Evoquant les trois dernières modifications de l’ordonnance du 2 novembre 1945 sur l’entrée et le séjour des étrangers intervenues depuis 1993, il a fait observer qu’elles se trouveraient privées de toute portée si le traité d’Amsterdam entrait en vigueur puisqu’il aurait pour effet de retirer à chaque Etat membre de l’Union européenne la maîtrise des questions d’immigration dans un délai de cinq ans. Il a exprimé son inquiétude sur le sort de l’accord de Schengen au terme de ce délai et sur la situation d’Etats tels que le Royaume Uni ou la Suède qui, tout en étant tenus par les obligations contractées lors de la ratification du traité d’Amsterdam, n’étaient pas intégrés dans l’« espace Schengen », la Suède pouvant être tentée, par ailleurs, d’abandonner ses accords particuliers avec ses voisins scandinaves.

Considérant qu’en confiant aux instances européennes la conduite de la politique d’immigration, après avoir opté pour la politique de l’union monétaire, on s’engageait sur la voie d’une Europe fédérale, il a regretté que ce choix politique ne soit pas plus clairement annoncé. Il a rappelé qu’il existait trois options pour la construction européenne : celle de l’Europe fédérale préconisée par l’Allemagne, celle de l’Europe confédérale, souhaitée par le Président François Mitterrand jusqu’à ce qu’il consente à signer le traité de Maastricht en contrepartie de la renonciation par l’Allemagne au Deutsche Mark au profit de l’Euro, celle enfin d’une Europe qui ne serait qu’une zone de libre échange. Constatant que c’est la première option qui semblait désormais retenue, même si ce choix n’était pas clairement énoncé, il a indiqué que les députés du Mouvement des citoyens ne voteraient ni le projet de loi de révision constitutionnelle ni le projet de loi autorisant la ratification du traité d’Amsterdam. Il a précisé que, compte tenu de ce choix de principe, les amendements qu’il avait déposés en commission ne seraient sans doute pas repris en séance, ajoutant qu’il lui semblait inutile de prévoir un renforcement de l’information du Parlement français sur les actes communautaires, dès lors que l’on s’engageait dans un processus d’abdication de la souveraineté nationale.

Après avoir pris acte du fait que les divergences au sein de la majorité sur les questions européennes étaient aussi fortes que celles qui existent dans l’opposition, M. Robert Pandraud a considéré que l’hostilité du Gouvernement à une extension du champ de compétence des assemblées en matière d’examen des projets d’actes communautaires tenait en réalité à sa crainte que le Parlement n’intervienne dans les débats sur la fixation des prix agricoles, et ne remette ainsi en cause la politique agricole commune par l’effet conjugué d’oppositions de tous bords. Rappelant qu’il s’était opposé, en son temps, à l’autorisation de la ratification du traité de Maastricht, parce que celui-ci reconnaissait une indépendance à l’Institut monétaire européen, il a indiqué qu’il était, en revanche, favorable au traité d’Amsterdam qui devrait permettre la mise en place d’une véritable politique européenne d’immigration, se substituant aux politiques nationales qui ont échoué. Il a souhaité que le Gouvernement confirme qu’il resterait possible de recourir au compromis de Luxembourg en cas de désaccord fondamental sur une décision prise par l’Union. Regrettant que les pouvoirs de négociation au sein des instances européennes soient en fait exercés par de hauts fonctionnaires, il s’est demandé s’il ne serait pas possible que le Parlement soit représenté au sein des délégations participant aux négociations, comme l’avait proposé M. Alain Lamassoure en 1991. Il a conclu son propos en indiquant qu’il se prononcerait pour l’extension du champ d’application de l’article 88-4 de la Constitution et voterait le projet de loi autorisant la ratification du traité d’Amsterdam.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur s’est d’abord inscrit en faux contre le fait que la distinction opérée par l’article 88-4 de la Constitution entre les dispositions législatives et réglementaires ne correspondrait pas à la nature des textes communautaires et, de ce fait, permettrait à beaucoup d’entre eux d’échapper au contrôle du Parlement. Il a, au contraire, considéré que la possibilité offerte aux assemblées d’adopter des résolutions sur des actes communautaires de portée législative, possibilité que son amendement étend aux matières du deuxième et du troisième piliers, aboutissait en fait à soumettre l’essentiel des textes au contrôle parlementaire, à la seule exception des accords institutionnels et des rapports. Il a par ailleurs souligné que la loi n° 90-385 du 10 mai 1990 permettait au Parlement d’obtenir tous les documents souhaités et de rédiger sur ceux-ci des rapports d’information, comme l’a fait récemment la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne avec le rapport sur l’Agenda 2000. Observant que l’amendement qu’il proposait rendait également possible le vote d’une résolution, à la demande du Gouvernement, sur un document qui, sans être de nature législative, serait jugé politiquement important, il a considéré que l’ensemble de ces dispositions permettrait de répondre aux préoccupations exprimées par certains commissaires. Il a enfin rappelé que les traités n’étaient pas des actes communautaires de droit dérivé mais relevaient de l’article 52 de la Constitution qui donne compétence au Président de la République pour négocier les traités.

S’agissant de la nature des résolutions, il a considéré qu’elles relevaient davantage de la fonction législative du Parlement que de sa fonction de contrôle, soulignant en outre que leur absence de portée juridique ne les empêchait pas d’avoir un impact politique fort qui pouvait être utilisé par le Gouvernement comme un moyen de pression dans les négociations intergouvernementales.

Observant que, depuis 1958, le Parlement n’avait été que très progressivement associé aux affaires communautaires, l’exécutif conservant un rôle prééminent, il s’est interrogé sur la possibilité, évoquée par M. Pascal Clément, d’adopter une approche différente en prévoyant une consultation préalable du Parlement pendant la phase d’élaboration des traités.

Il a enfin déclaré partager les réflexions de M. Robert Pandraud sur la volonté du Gouvernement d’éviter que le Parlement ne se saisisse du dossier des prix agricoles.

La Commission est ensuite passée à l’examen de l’article unique.

Avant l’article unique :

La Commission a d’abord été saisie de deux amendements ayant le même objet, l’amendement n° 10 présenté par M. Jacques Myard et un amendement présenté par Mme Nicole Catala, tendant à insérer dans la Constitution des dispositions aux termes desquelles la souveraineté nationale est inaliénable. Mme Nicole Catala a précisé que ces amendements conduisaient à faire figurer expressément dans la Constitution le principe selon lequel les transferts de souveraineté ne sont pas définitifs. Après que M. Gérard Gouzes eut estimé que cette proposition participait du même raisonnement que celui tenu par les opposants au Traité de Maastricht et que le rapporteur eut souligné que la notion de souveraineté nationale n’avait pas de valeur supraconstitutionnelle, ainsi que l’a confirmé le Conseil constitutionnel dans la décision dite « Maastricht II » du 2 septembre 1992, la Commission a rejeté ces amendements.

Elle a ensuite examiné l’amendement n° 11 de M. Jacques Myard prévoyant que la loi votée par le Parlement ou adoptée par référendum s’impose à toute autorité française en dépit de l’existence d’un traité ou d’un accord international qui lui est antérieur. Le rapporteur a fait observer que cet amendement revenait sur la jurisprudence bien établie du Conseil d’Etat et de la cour de cassation consacrant la primauté des traités sur les lois même postérieures. M. Gérard Gouzes a considéré que l’adoption de cette proposition permettrait de remettre en cause par une simple loi tous les engagements internationaux. Après que M. Robert Pandraud eut souligné que la remise en cause d’un acte communautaire par une loi entraînerait inévitablement une condamnation par la Cour de justice des Communautés, la Commission a rejeté cet amendement ainsi que les amendements n° 2 de M. Jean-Pierre Michel et n° 12 de M. Jacques Myard ayant le même objet.

Elle a ensuite examiné l’amendement n° 1 de M. Jean-Pierre Michel portant le nombre de commissions permanentes à sept, son auteur indiquant que cette proposition avait pour objet de permettre la création d’une commission chargée des affaires européennes. MM. Gérard Gouzes et René André ayant fait observer que l’institution d’une commission en charge des affaires européennes reviendrait à priver les commissions permanentes d’une bonne part de leurs attributions et qu’il était préférable que ces dernières traitent des dossiers communautaires en fonction de leurs compétences propres, la Commission a rejeté cet amendement ainsi que l’amendement n° 6 de M. Thierry Mariani et un amendement de Mme Nicole Catala prévoyant que les traités portant atteinte à la souveraineté nationale sont ratifiés ou approuvés en vertu d’une loi référendaire.

La Commission a ensuite rejeté l’amendement n° 14 présenté par Mme Nicole Catala proposant une nouvelle rédaction de l’article 88-1 de la Constitution selon laquelle la République participe à l’Union européenne constituée d’Etats qui ont choisi librement d’exercer en commun les compétences dont la délégation est explicitement prévue par les traités, son auteur ayant précisé que cet amendement consacrerait constitutionnellement le principe selon lequel l’Union européenne ne dispose que d’une compétence d’attribution, principe rappelé par la Cour constitutionnelle allemande en 1993, M. Gérard Gouzes ayant estimé que l’esprit de cet amendement était déjà pris en compte par la rédaction actuelle de la Constitution. Puis elle a également rejeté les amendements n° 4 présenté par M. Charles Millon et n° 16 de M. Jacques Myard, faisant figurer le principe de subsidiarité dans l’article 88-1 de la Constitution.

Article unique : Modification de l’article 88-2 de la Constitution

La Commission a d’abord rejeté l’amendement n° 18 présenté par M. François Guillaume, substituant à la notion de « transferts » de compétences celle de « délégations » de compétences, puis trois amendements de M. Lionnel Luca, l’amendement n° 9 précisant que les transferts de compétences autorisés doivent porter sur des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés, à la condition que ceux-ci soient préalablement et précisément définis, l’amendement n° 7 selon lequel l’atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale est définie indépendamment du caractère régalien ou autre des domaines concernés par le transfert des compétences consenties et l’amendement n° 8 indiquant que l’atteinte aux conditions essentielles de la souveraineté nationale ne s’apprécie plus libéralement lorsqu’il s’agit de contrôler la conformité de la Constitution à un engagement communautaire et de contrôler cette même conformité à un engagement international autre que communautaire.

La Commission a adopté l’article unique sans modification.

Après l’article unique :

La Commission a tout d’abord adopté un amendement du rapporteur élargissant le champ d’application de l’article 88-4 en prévoyant, d’une part, la transmission de droit au Parlement des projets d’acte relevant des deuxième et troisième piliers et en permettant, d’autre part, au Gouvernement de soumettre au Parlement d’autres projets d’actes n’ayant pas de nature législative ainsi que tout document émanant d’une institution de l’Union.

Elle a ensuite rejeté l’amendement n° 17 présenté par M. Jacques Myard indiquant que le Gouvernement est tenu de respecter les résolutions communes des assemblées ainsi que l’amendement n° 5 de M. Charles Millon précisant que des résolutions peuvent être votées par le Parlement dans le cadre de l’examen de tout projet de loi autorisant la ratification d’un texte modifiant les traités visés à l’article 88-1.

Elle a enfin été saisie de l’amendement n° 3 de M. Jean-Pierre Michel insérant un article additionnel aux termes duquel, d’une part, le Parlement peut demander au Gouvernement la renégociation du traité visé aux articles 88-2 et 88-3 et, d’autre part, la loi fixe les conditions dans lesquelles s’exerce le contrôle parlementaire sur la construction européenne. Tout en reconnaissant la primauté des compétences de l’exécutif dans la négociation des traités internationaux de droit commun, M. Jean-Pierre Michel a néanmoins estimé que le Parlement devait être consulté lorsque les traités en cours de négociation mettent en cause les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale. Après que M. Robert Pandraud eut souhaité que le Gouvernement renoue avec la pratique selon laquelle un débat est organisé au Parlement avant la tenue de chaque sommet européen et que M. Henri Nallet eut rappelé que l’article 54 de la Constitution permettait déjà au peuple ou à ses représentants de se prononcer lorsqu’un traité comportait une clause contraire à la Constitution, la Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite adopté l’ensemble du projet de loi constitutionnelle ainsi modifié.

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Information relative à la Commission

La Commission a procédé à la nomination de M. Alain Vidalies pour siéger, en qualité de titulaire, en remplacement de M. François Colcombet, à la Commission supérieure de la codification.

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