ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de lADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE
COMPTE RENDU N° 24
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 20 janvier 1999
(Séance de 9 heures 30)
Présidence de Mme Catherine Tasca, présidente
SOMMAIRE
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Projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux alternatives aux poursuites et renforçant lefficacité de la procédure pénale (n° 998) (rapport)
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Projet de loi, modifié par le Sénat, relatif aux polices municipales (n° 960) (début rapport) ...
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Informations relatives à la Commission
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La Commission a examiné, sur le rapport de M. Louis Mermaz, le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux alternatives aux poursuites et renforçant lefficacité de la procédure pénale (n° 998).
Le rapporteur a dabord rappelé que le projet de loi adopté au Sénat en première lecture comportait deux parties bien distinctes, lune relative aux alternatives aux poursuites, concernant les majeurs, lautre regroupant diverses dispositions modifiant le code de procédure pénale. Il a fait remarquer que cette tentative daméliorer lefficacité de la procédure judiciaire intervenait à un moment où chacun constate une montée de la délinquance, les statistiques les plus récentes, qui portent sur lannée 1996, montrant que près de 80 % des affaires pénales sont classées sans suite, cette part restant de 50 % lorsque lauteur de linfraction est connu. Il a indiqué que le Sénat proposait de retenir le terme de « composition pénale », pour définir un système dans lequel le procureur de la République et lauteur des faits convenaient ensemble de composer, le second sexposant toujours à une sanction pénale. Il a souhaité que la Commission rétablisse, à larticle premier, lénumération des mesures alternatives aux poursuites supprimée par le Sénat. Après avoir rappelé quen 1995 le Conseil constitutionnel avait censuré des dispositions similaires par leur objet, en considérant que le parquet ne pouvait imposer des mesures sapparentant à des peines en labsence dintervention dun juge du siège, il a estimé quun point central du débat était de définir, dune part, qui pouvait être habilité par le procureur pour proposer la composition pénale, dautre part, où cette composition pourrait être proposée tribunal, commissariat de police, ou encore maison de justice et du droit.
Mme Christine Lazerges a souhaité insister sur limportance du projet de loi et sur le niveau inquiétant des statistiques daffaires non élucidées et de classement sans suite. Après avoir à son tour rappelé la tentative du législateur de mettre en place une procédure dinjonction pénale, mise en échec par la décision du Conseil constitutionnel du 15 février 1995, elle a signalé que le rapport de la mission quelle avait conduite avec M. Jean-Pierre Balduyck sur les réponses à apporter à la délinquance des mineurs préconisait de substituer aux termes mal venus de « classement sans suite », ceux de « classement sans poursuite ». Dans cet esprit, elle a considéré que le titre du projet de loi devait être corrigé, le vocable d« alternatives aux poursuites » étant peu compréhensible pour les non spécialistes et risquant de faire lobjet dinterprétations erronées.
M. Gérard Gouzes a approuvé les appréciations de Mme Christine Lazerges sur limportance du projet et lexcessive proportion des classements sans suite et insisté sur le retard considérable accumulé de longue date dans les moyens de la justice, en dépit de leffort énergique de remise à niveau de son budget depuis deux ans. Il a annoncé le dépôt dun amendement tendant à rectifier le titre du projet de loi. Evoquant loption retenue par le projet de loi consistant à confier au procureur le soin de fixer une proposition de sanction qui doit être acceptée par le prévenu, il sest demandé si la procédure des ordonnances pénales naurait pas apporté une solution moins complexe. Il a enfin considéré que la punition ne pouvait être fixée au commissariat de police, la justice devant à ses yeux être rendue en forme solennelle.
M. Claude Goasguen a fait connaître lintention du groupe Démocratie libérale de participer de façon constructive au débat sur un projet de loi important et qui rencontre lactualité. Il a estimé que, même si tous les gouvernements avaient apporté leur contribution à lamélioration des moyens de la justice, le problème était aujourdhui daméliorer lutilisation de ces moyens, soulignant que les meilleurs textes de procédure ne permettaient pas de se dispenser dune telle démarche.
Tout en considérant que ce projet de loi contribuerait de façon significative à améliorer le crédit de la justice, M. Jacques Floch a souligné quil était la rançon dun système judiciaire fonctionnant selon des principes anciens jamais remis en cause, quil sagisse de la carte judiciaire, des règles de fonctionnement des cours ou de laccaparement des magistrats par les tâches de gestion des juridictions et de ladministration. Estimant que nos concitoyens nadmettaient plus la fréquence des classements sans suite, il a rejoint les propos des précédents orateurs sur la nécessité daméliorer le titre du projet de loi. Constatant que les petites affaires devaient trouver une réponse judiciaire, il a insisté pour que cette réponse soit apportée dans un lieu de justice nettement identifié.
Le rapporteur a apporté les éléments de réponse suivants :
On ne peut que se réjouir des efforts de la Chancellerie pour tenter de mieux cerner statistiquement les suites apportées aux infractions pénales même lorsque ces dernières se traduisent par un classement, comme le démontre lexpérimentation conduite dans quatre ressorts judiciaires au cours des premiers mois de 1997.
Les propositions de modification du titre du projet de loi sont intéressantes en ce quelles révèlent une approche se gardant à la fois du laxisme et de la judiciarisation excessive.
Il est exact que le budget de la justice a été considérablement renforcé depuis deux ans, mais leffort doit être poursuivi. On ne peut se cacher que le présent projet de loi ne fait figure que de palliatif.
Sagissant de la réforme de la carte judiciaire, quelle que soit sa nécessité, il faut être conscient quelle sera certainement difficile à faire accepter par les parlementaires, et plus généralement par les élus.
La Commission est passée à lexamen des articles du projet de loi.
Article premier (art. 41-2 à 41-3 du code de procédure pénale) : Composition pénale :
Dans le souci de clarifier le droit applicable, la Commission a adopté un amendement du rapporteur rétablissant le texte du Gouvernement, qui inscrivait dans larticle 41-1 du code de procédure pénale les différentes mesures alternatives aux poursuites, tout en modifiant les dispositions relatives à la médiation pénale, afin dindiquer quelle doit être organisée par un médiateur extérieur au corps judiciaire. La Commission a également adopté un amendement du rapporteur précisant quil serait impossible de recourir à une composition pénale une fois laction publique mise en mouvement, que ce soit à linitiative du procureur de la République ou de la victime.
Un débat sest ensuite engagé sur un amendement de M. Claude Goasguen réservant exclusivement au procureur de la République la faculté de proposer au délinquant une composition pénale. Egalement opposé à ce quelle puisse être proposée par un officier ou un agent de police judiciaire, le rapporteur a jugé lamendement trop restrictif dans la mesure où il supprime également la possibilité pour une personne habilitée de proposer une composition pénale. Après avoir souligné que le projet permettrait à la fois de réprimer plus rapidement les délinquants et de sortir du champ de limpunité des délits aujourdhui non sanctionnés, M. Gérard Gouzes a souhaité que les personnes habilitées puissent proposer une composition pénale, sous réserve que la garde des sceaux apporte des précisions sur cette catégorie de personnes. M. Emile Blessig a également jugé indispensable que les personnes habilitées soient clairement définies, tout en souhaitant que la composition pénale reste le monopole de linstitution judiciaire au sens large. Mme Christine Lazerges a estimé quil pourrait sagir des délégués du procureur, catégorie déjà mentionnée dans certains textes précisant en outre les modalités de leur désignation et de leur rémunération. M. Richard Cazenave sest interrogé sur lopportunité décarter les officiers de police judiciaire qui, étant au contact direct des délinquants et des victimes, apparaissent tout à fait qualifiés pour proposer une composition pénale. M. Claude Goasguen a estimé quil était préférable de donner aux magistrats du parquet les moyens dassurer leurs missions plutôt que de les déléguer à des tiers. Mme la Présidente sest élevée contre toute présentation réduisant le projet de loi à un palliatif induit par le manque de moyens des juridictions, alors que sa valeur symbolique est déterminante, tant pour les auteurs de délits que pour les victimes. Partageant cette analyse, Mme Christine Lazerges a souligné que, dans bien des hypothèses et sous langle dune bonne administration de la justice, il serait plus efficace dopter pour lune des alternatives aux poursuites ou pour la composition pénale plutôt que pour le renvoi devant les juridictions. Après avoir rejeté lamendement de M. Claude Goasguen, la Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à supprimer la possibilité pour un officier ou un agent de police judiciaire de proposer au délinquant une composition pénale mais maintenant cette faculté pour une personne habilitée.
Un débat sest ensuite engagé sur un amendement du rapporteur ayant pour objet détendre la procédure de la composition pénale à la rébellion et à la conduite sous lempire dun état alcoolique, celle-ci représentant près dun tiers des affaires correctionnelles. M. René Dosière sest inquiété des conséquences de cette extension sur les sanctions prononcées en cas de conduite en état divresse. M. Gérard Gouzes a souhaité que lusage de stupéfiants figure également dans la liste des délits susceptibles de donner lieu à composition pénale, soulignant quen fait, ce délit ne faisait actuellement lobjet daucune poursuite. Mme Christine Lazerges a souligné que linjonction thérapeutique nétait utilisée que pour les toxicomanes et non pour les usagers occasionnels qui comparaissent devant les juridictions. M. Alain Vidalies sest interrogé sur lopportunité détendre la composition pénale à la conduite sous lempire dun état alcoolique. M. Jean-Luc Warsmann sest également déclaré réservé sur cette extension, qui pourrait accentuer lhétérogénéité du traitement de lalcoolémie au volant dun parquet à lautre et être perçue comme une mesure de banalisation de ce type de dinfractions alors que, dans le même temps, le Gouvernement est à lorigine de la création dun délit de grande vitesse. Estimant contraire à la logique du projet dexclure le recours à une composition pénale pour la conduire sous lempire dun état alcoolique, M. Richard Cazenave a proposé, au minimum, de distinguer à lintérieur de ces infractions celles qui, en fonction de leur degré de gravité ou du quantum de la peine, pourraient relever de la composition pénale. Il sest également déclaré favorable à lintroduction des infractions liées à lusage de stupéfiants dans le champ de la composition pénale, point de vue partagé par M. Claude Goasguen qui, par ailleurs, a jugé que lexpression de composition pénale qui pourrait laisser accroire que le délinquant discutera la sanction nétait pas satisfaisante et pourrait être avantageusement remplacée par les termes de « sanction immédiate » ou de « délégation pénale ». M. Gérard Gouzes a souligné que le recours à la composition pénale naurait pas nécessairement pour conséquence une sanction moindre que si le délinquant avait comparu devant une juridiction et a fait valoir que les audiences correctionnelles pour conduite en état divresse présentaient le plus souvent un caractère mécanique peu satisfaisant. M. René Dosière a, pour sa part, estimé que le fait de se rendre à une audience correctionnelle nétait pas dénué de valeur symbolique pour les victimes, ajoutant que lexpression « composition pénale » nétait guère parlante pour les non juristes. Mme la Présidente a souligné que la composition pénale nétait pas un affadissement de la sanction, mais le moyen de sanctionner des délits qui jusquici passaient à travers les mailles du filet judiciaire. Tout en convenant que les Français étaient peu familiers du « plaider coupable », le rapporteur a souligné que le recours à la composition pénale natténuerait pas en soi les sanctions pour conduite sous lempire dun état alcoolique et quil sagissait seulement dune possibilité dorientation des plaintes résultant de lappréciation du procureur au cas par cas. Après avoir adopté un sous-amendement de M. Gérard Gouzes ayant pour objet détendre la composition pénale aux délits prévus par larticle L. 628 du code de la santé publique relatif à lusage de stupéfiants et un sous-amendement de M. René Dosière tendant à exclure du champ de la composition pénale les délits prévus par larticle L. 1er du code de la route, la Commission a adopté lamendement du rapporteur ainsi modifié.
Article 41-2 du code de procédure pénale :
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur ainsi que deux autres amendements du même auteur, lun qui ramène le montant de lamende de composition de 50.000 F à 10.000 F et lautre qui porte de six mois à un an le délai de versement de cette somme.
La Commission a été ensuite saisie dun amendement du rapporteur précisant que la composition pénale doit être proposée dans un tribunal ou une maison de justice et du droit. Soulignant quil lui semblait souhaitable décarter les commissariats de police afin de distinguer la phase de lenquête proprement dite de la proposition de composition pénale, il a observé quen visant, en revanche, les maisons de justice, la rédaction quil proposait correspondait à la décision antérieure de la Commission de maintenir la possibilité donnée à une personne habilitée de proposer cette composition. Mme Catherine Tasca, présidente, a approuvé cet amendement, suivie par M. Gérard Gouzes qui a considéré que les commissariats de police, sièges des interrogatoires, nétaient pas des lieux appropriés pour la composition pénale. Observant que les commissaires de police agissaient par délégation judiciaire, M. François Colcombet a, au contraire, estimé que les commissariats de police devaient être considérés comme des lieux de justice. La Commission a adopté lamendement du rapporteur.
Le rapporteur a ensuite présenté un amendement permettant à lauteur des faits dêtre informé de la possibilité de renoncer à tout moment à la composition pénale. Rappelant que ce débat avait déjà eu lieu à propos de la médiation, M. Jacques Floch a considéré que si lon acceptait le principe dune composition, laccord des parties à celle-ci devait être acquis et quà tout le moins, il serait sage dintroduire un délai pour le renoncement à cette procédure ; il a ajouté quil conviendrait de sassurer quen pareille hypothèse une procédure juridictionnelle serait bien engagée. M. Richard Cazenave a exprimé la crainte que la possibilité de renoncer à tout moment à la composition pénale ne soit une source dincohérence par rapport à lobjectif poursuivi, le renoncement pouvant déboucher sur un classement sans suite puisque le parquet apprécie la suite à donner à la procédure. Estimant que les parties devaient être placées sur un pied dégalité et que lon ne devait négliger ni les conséquences financières ni les conséquences civiles de la composition pénale, M. François Colcombet a souscrit à la proposition du rapporteur. Mme Christine Lazerges sest opposée à ce point de vue, faisant observer que le texte apportait toutes les garanties nécessaires aux victimes ; elle a estimé quen laissant une trop grande latitude à lauteur des faits, cet amendement risquait de remettre en cause les avantages de la formule de la composition pénale. Après sêtre interrogé sur la décision que serait susceptible de prendre le procureur de la République après un tel renoncement, si lauteur des faits avait commencé à acquitter son amende, M. Jean-Luc Warsmann a fait valoir que lamendement du rapporteur aboutissait à donner au délinquant la maîtrise de la procédure revenant dans le texte du projet de loi au procureur de la République et instituait, par là même, une justice à la carte. Rappelant que la composition pénale nétait ni une médiation ni une transaction et que sil appartenait au procureur de la République de la proposer au délinquant, celui-ci devait lui donner son accord, M. Gérard Gouzes a estimé que la possibilité de revenir sur cet accord était contraire à la philosophie du texte ; il a jugé quil serait préférable de prévoir un appel dans un délai de trois à cinq jours. M. Claude Goasguen a considéré que lamendement proposé offrait une possibilité injustifiée de classement de laffaire. Le rapporteur a souligné que son amendement napportait quune simple précision rédactionnelle et correspondait à la philosophie du projet de loi qui permet implicitement au délinquant de renoncer à tout moment à la compensation pénale. Il a indiqué que le délinquant ne pouvait pas faire appel et quen toute hypothèse laccord de la victime était implicitement requis pour la mise en uvre de la composition pénale. Il a fait valoir que si lauteur de linfraction décidait darrêter la procédure, la prescription serait suspendue et le procureur de la République pourrait poursuivre. Compte tenu des malentendus quil suscite, il a néanmoins retiré son amendement, précisant quil interrogerait la Garde des sceaux sur cette question au cours du débat.
Puis la Commission a adopté trois amendements du rapporteur : le premier, qui prévoit la transmission de la copie du procès-verbal à la personne à qui est proposée une composition pénale ; le deuxième, qui informe lauteur des faits et la victime de la validation ou éventuellement du rejet de cette procédure, après que M. François Colcombet se soit interrogé sur les modalités de cette notification ; le troisième, qui suspend la prescription de laction publique jusquà la date dexpiration des délais impartis pour exécuter les différentes mesures de la composition pénale.
Article 41-3 du code de procédure pénale :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur indiquant que le montant de lamende de composition ne devait pas dépasser la moitié du maximum de lamende encourue en matière contraventionnelle, comme en matière délictuelle.
Puis, elle a adopté larticle premier ainsi modifié.
Après larticle premier (art. 40 du code de procédure pénale) : Nullités des actes réalisés à la suite de dénonciations anonymes :
Un débat sest engagé sur lamendement n° 1 de M. Thierry Mariani frappant de nullité les actes effectués à la suite de dénonciations anonymes, sauf lorsquil sagit de prévenir, de rechercher ou de réprimer les mauvais traitements infligés à des mineurs, les infractions portant atteinte à la santé ou à la sécurité des personnes, les actes de terrorisme ou le trafic de stupéfiants. Son auteur a rappelé quun amendement similaire présenté par des sénateurs socialistes avait été adopté à la quasi unanimité dans cette assemblée lors de la discussion du projet de loi portant réforme de la procédure criminelle. Après avoir souligné que la plupart des grandes affaires financières avaient été mises à jour par des dénonciations anonymes, M. René Dosière sest interrogé sur la place de la dénonciation dans la suite de la procédure. M. Arnaud Montebourg a indiqué que la France travaillait actuellement au niveau international à ladoption de dispositions permettant de protéger les dénonciateurs. Il a souligné que les dénonciations navaient aucune valeur juridique, la cour de cassation exigeant des preuves pour apprécier les charges pesant sur une personne. Il a rappelé que les services fiscaux travaillaient essentiellement à partir de dénonciations anonymes, faisant valoir que les dénonciateurs préféraient parfois taire leur identité, notamment dans des affaires impliquant des bandes organisées. M. Jacky Darne a considéré que cet amendement limiterait considérablement le nombre de contrôles fiscaux, observant quun contribuable pourrait sen protéger par lenvoi dune lettre dauto-dénonciation anonyme. Rappelant que le contenu de la dénonciation anonyme ne figurait pas toujours dans le dossier, M. François Colcombet a estimé que le débat devait plutôt porter sur lobligation pour le juge den faire état auprès de la personne concernée. Tout en approuvant les propos de M. Arnaud Montebourg, M. Gérard Gouzes a exprimé la crainte que le rejet de lamendement soit interprété comme un encouragement aux dénonciations anonymes. M. Claude Goasguen sest déclaré réservé sur cet amendement, tout en estimant que les dénonciations anonymes allaient à lencontre des principes issus de la Révolution française. Après avoir souligné quil ne fallait en aucun cas encourager ce type de pratique, Mme la Présidente a rappelé que les dénonciations anonymes étaient souvent le seul moyen de mettre à jour certaines infractions. Après avoir jugé ce procédé très contestable, le rapporteur sest déclaré sensible au problème posé par lauto-dénonciation et a proposé à la Commission, qui la suivi, le rejet de lamendement.
Article 2 (art. 41 du code de procédure pénale) : Coordination :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur qui rétablit cet article abrogeant le dernier alinéa de larticle 41 du code de procédure pénale sur la médiation pénale, par coordination avec le rétablissement à larticle 1er de larticle 41-1 relatif aux différentes mesures alternatives aux poursuites.
Après larticle 2 :
La Commission a adopté deux amendements du rapporteur : le premier, par coordination avec le nouvel article 41-2 du code de procédure pénale, complète larticle 6 du même code afin de préciser que lexécution dune composition pénale éteint laction publique ; le second étend laide juridique à la composition pénale, conformément aux engagements du gouvernement, et procède à une coordination formelle rendue nécessaire par le déplacement de dispositions relatives à la médiation pénale proposé par le projet de loi.
Article 3 (art. 398 et 398-2 du code de procédure pénale) : Compétence du juge unique en matière correctionnelle :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur rétablissant le texte du gouvernement, qui permet au juge unique, si la complexité des faits le justifie, de renvoyer laffaire à la collégialité, tout en limitant cette possibilité aux cas où ce renvoi est demandé par les parties ou le ministère public, afin de satisfaire aux exigences posées par le juge constitutionnel en 1975 et a rejeté de ce fait un amendement similaire de M. Claude Goasguen prévoyant la possibilité dun renvoi doffice. Mme Christine Lazerges a estimé quil fallait conserver la possibilité pour le juge unique de renvoyer laffaire à la collégialité lorsquil lestime nécessaire et a demandé que cette question soit réexaminée avant la discussion du texte en séance publique. Puis la Commission a adopté larticle 3 ainsi modifié.
Article 4 (art. 525 du code de procédure pénale) : Recours à la procédure simplifiée :
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 5 (art. 529 et 529-6 du code de procédure pénale) : Procédure de lamende forfaitaire :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur abrogeant larticle 529-6 du code de procédure pénale, qui prévoit, dans sa rédaction proposée par le paragraphe III, que la liste des contraventions des quatre premières classes au code de la route faisant lobjet dune amende forfaitaire est fixée par décret en Conseil dEtat. Son auteur a souligné que cet article était inutile, puisque le paragraphe II de larticle 5 renvoie à un décret en Conseil dEtat le soin de fixer la liste de lensemble des contraventions des quatre premières classes susceptibles de faire lobjet dune amende forfaitaire. Puis elle a adopté un amendement de coordination du rapporteur, avant dadopter larticle 5 ainsi modifié.
Articles 5 bis (nouveau) (art. 546 du code de procédure pénale) : Droit dappel des jugements de police et 6 (art. 53 du code de procédure pénale) : Durée de lenquête de flagrance :
La Commission a adopté ces articles sans modification.
Article 7 (art. 60, 77-1 et 167 du code de procédure pénale) : Examens techniques et scientifiques :
La Commission a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen permettant aux officiers de police judiciaire de communiquer les conclusions des examens techniques et scientifiques aux personnes suspectes et aux victimes, même en labsence dinstruction du procureur de la République, et supprimant la possibilité pour le juge dinstruction de donner connaissance de ces conclusions aux parties une fois linformation ouverte. Le rapporteur a fait valoir que la communication des résultats de ces examens devait rester soumise à lappréciation du procureur de la République et souligné que la suppression de la communication au cours de linformation allait à lencontre dun renforcement des droits des parties. Puis, elle a adopté un amendement du rapporteur précisant que la transmission aux personnes à lencontre desquelles il existe des indices et aux victimes ne concerne pas les seuls rapports établis à la suite de louverture des scellés, mais lensemble des examens techniques et scientifiques. Elle a ensuite adopté larticle 7 ainsi modifié.
Article 8 (art. 72 du code de procédure pénale) : Dessaisissement du procureur de la République et des officiers de police judiciaire au profit du juge d'instruction :
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 9 (art. 80 du code de procédure pénale) : Faits nouveaux au cours de linstruction :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur assurant une coordination avec le rétablissement de larticle 41-1 énumérant les mesures alternatives aux poursuites et larticle 9 ainsi modifié.
Articles 10 (art. 182 du code de procédure pénale) : Droits des personnes mises en examen en cas de renvoi partiel ou de disjonction de la procédure dinstruction et 11 (art. 199 du code de procédure pénale) : Comparution personnelle de la personne incarcérée devant la chambre d'accusation :
La Commission a adopté ces articles sans modification.
Article 12 (art. 385 du code de procédure pénale) : Constat des nullités de procédure par le tribunal correctionnel :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant une erreur matérielle et larticle 12 ainsi modifié.
Articles 13 (art. 411 du code de procédure pénale) : Jugement dun prévenu en son absence et 14 (art. 583 du code de procédure pénale) : Recevabilité du pourvoi en cassation :
La Commission a adopté ces articles sans modification.
Article 15 (art. 583-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Recevabilité du pourvoi en cassation :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que le pourvoi en cassation peut également porter sur la légalité de la décision refusant quune personne soit jugée en son absence en application de larticle 411, avant dadopter cet article ainsi modifié.
Article 16 (art. 41-1 du code de procédure pénale) : Durée de conservation des scellés :
La Commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur et de M. Claude Goasguen portant de six mois à un an le délai à lissue duquel les objets non restitués deviennent la propriété de lEtat. Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur fixant à deux mois, au lieu de quarante-cinq jours, le délai dont dispose une personne à compter de la mise en demeure pour réclamer un objet saisi dont la restitution a été décidée. Puis, elle a adopté larticle 16 ainsi modifié.
Après larticle 16 (art. 56 du code de procédure pénale) : Conservation des espèces ou valeurs saisies au cours de lenquête :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur complétant larticle 56 du code de procédure pénale afin de permettre au procureur de la République dautoriser le dépôt à la caisse des dépôts et consignations ou à la Banque de France des espèces, lingots, effets ou valeurs saisis au cours de lenquête, dont la conservation nest pas utile à la manifestation de la vérité ou à la sauvegarde des droits des personnes intéressées.
Articles 17 et 18 (art. 99-1 et 706-30-1 [nouveaux] du code de procédure pénale) : Destruction ou aliénation des biens meubles saisis :
A larticle 17, la Commission a adopté deux amendements du rapporteur, lun modifiant la numérotation proposée, par cohérence avec la loi du 8 janvier 1999 relative aux animaux dangereux qui a créé un article 99-1, lautre portant le délai dont dispose une personne pour réclamer lobjet saisi à deux mois, par coordination avec lamendement adopté à larticle 16. Puis elle a adopté larticle 17 ainsi modifié.
Elle a ensuite adopté larticle 18 sans modification.
Article 19 A (nouveau) (art. 626 du code de procédure pénale) : Indemnisation des condamnés reconnus innocents dune détention provisoire :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant, comme en matière dindemnisation des détentions provisoires injustifiées, que lindemnité allouée à un condamné innocenté doit réparer son préjudice matériel et moral. M. Gérard Gouzes a souhaité quil soit précisé que lindemnisation est automatique, considérant que la rédaction actuelle de larticle 626 était peu claire sur ce point. Elle a ensuite adopté larticle 19 A ainsi modifié.
Article 19 B (nouveau) (art. 149 du code de procédure pénale) : Indemnisation à raison dune détention provisoire :
La Commission a adopté un amendement de suppression présenté par le rapporteur qui, tout en se déclarant favorable au dispositif proposé, a indiqué que des dispositions similaires figuraient à larticle 19 du projet de loi relatif à la protection de la présomption dinnocence.
Article 19 (art. 667-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Renvoi dune juridiction à une autre à linitiative du premier président de la cour dappel :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur rétablissant la possibilité pour le premier président de la cour dappel dordonner le renvoi de laffaire devant une juridiction limitrophe. Son auteur a indiqué que cette possibilité pouvait être utile dans certains tribunaux à faible effectif, même si le premier président devait en priorité avoir recours au dispositif des juges placés.
Article 20 (art. 803-1 nouveau du code de procédure pénale) : Généralisation des notifications aux avocats par télécopie :
Un débat sest engagé sur un amendement du rapporteur substituant à lavis de réception du destinataire de la copie un simple récépissé. M. Gérard Gouzes a considéré que la télécopie avec récépissé ne présentait pas les mêmes garanties quune lettre recommandée avec avis de réception et quil convenait donc de maintenir lexigence dun avis de réception du destinataire. Le rapporteur a fait valoir que la lettre recommandée ne garantissait pas la remise en mains propres au destinataire, les secrétariats des cabinets davocats ayant souvent des délégations de signature. Il a estimé quexiger un avis de réception du destinataire était une procédure lourde qui risquait de limiter le recours à la télécopie et souligné que ce dispositif permettrait aux avocats, sciemment ou par négligence, de retarder les délais en nenvoyant pas davis de réception. La Commission a néanmoins rejeté lamendement et adopté larticle 20 sans modification.
Article 21 (art. 694, 695 et 696 [nouveaux] du code de procédure pénale) : Entraide judiciaire internationale :
Article 694 du code de procédure pénal :
La Commission a adopté un amendement de rédaction globale du rapporteur permettant dindiquer clairement les cas dans lesquels les demandes sont exécutées dans les formes prévues pour linstruction et laudience de jugement.
Articles 695 et 696 du code de procédure pénale :
La Commission a adopté deux amendements de clarification rédactionnelle du rapporteur.
Après larticle 696 du code de procédure pénale :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur rappelant les dispositions de la Convention européenne dentraide judiciaire en matière pénale qui permettent, en cas durgence, aux autorités judiciaires de saisir directement les autorités compétentes de lEtat requis dune demande dentraide internationale. M. Arnaud Montebourg a alors retiré un amendement similaire, soulignant que le dispositif proposé par le rapporteur répondait pleinement à son objectif, bien que ne prévoyant pas linformation préalable du procureur général.
Un débat sest ensuite engagé sur un amendement de M. Arnaud Montebourg indiquant que les autorités judiciaires saisies dune demande dentraide internationale de nature à porter atteinte à la sécurité, à lordre public ou à dautres intérêts essentiels de la Nation, prennent les dispositions nécessaires pour permettre aux autorités compétentes dapprécier la suite à y donner. Tout en approuvant le dispositif proposé, M. Claude Goasguen sest inquiété de son application lorsque le projet de loi sur lindépendance du parquet aura été voté. M. Arnaud Montebourg a souligné que son amendement prévoyait la saisine des autorités compétentes pour refuser la demande et considéré que cétait un élément de sécurisation pour obtenir la réciprocité en matière dentraide judiciaire. Après que le rapporteur eut souligné que cet amendement permettait dinscrire dans le code de procédure pénale les dispositions de larticle 2 b de la Convention dentraide judiciaire de Strasbourg, la Commission la adopté, ainsi que larticle 21 ainsi modifié.
Article 22 : Application dans les territoires doutre-mer et à Mayotte :
La Commission a adopté cet article sans modification.
Titre :
Après un débat auquel ont pris part M. Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, M. Jacques Floch, M. Arnaud Montebourg et le rapporteur, doù il est ressorti quil était nécessaire de souligner que le texte proposait autant une alternative aux classements sans suite quune alternative aux poursuites, M. Gérard Gouzes a retiré son amendement modifiant le titre du projet de loi et sest engagé à proposer une nouvelle rédaction pour la réunion que la Commission tiendra au titre de larticle 88.
La Commission a ensuite adopté lensemble du projet de loi ainsi modifié.
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La Commission a commencé lexamen, sur le rapport de M. Jacky Darne, du projet de loi, modifié par le Sénat, relatif aux polices municipales (n° 960).
En préambule, le rapporteur a souligné que le Sénat, sans en bouleverser léconomie, avait largement remanié le texte adopté par lAssemblée nationale, nadoptant sans modification que trois mesures de portée mineure. En ce qui concerne la définition des missions des agents de police municipale, il a souligné que le Sénat avait souhaité conforter lautonomie et les prérogatives des maires, en particulier, dune part, en substituant au règlement de coordination une « convention » de coordination, formule destinée à privilégier une approche plus négociée de la complémentarité et, dautre part, en supprimant la possibilité pour le préfet, en cas de blocage, dorganiser seul la coordination entre les polices municipales et les forces étatiques de police. Estimant que cette solution conduisait à conférer au maire un droit de veto sur la mise en uvre pratique de la coordination qui est la clef de voûte du projet de loi, le rapporteur a néanmoins jugé possible la définition dun mécanisme qui mette laccent, dans un premier temps, sur lincitation à la négociation, tout en autorisant le préfet à arrêter seul les modalités de la complémentarité si le désaccord persiste. Evoquant ensuite les conditions de nomination des agents de police municipale, il a indiqué que les sénateurs avaient refusé le principe du double agrément, préférant sen tenir à un celui délivré par le seul procureur de la République, option quil a considéré difficilement acceptable dès lors que lagrément par le préfet est conçu comme la traduction institutionnelle de la coordination entre les polices municipales et celles relevant de lEtat. Sagissant des prérogatives de la commission consultative des polices municipales, le rapporteur a exclu que celle-ci puisse prendre linitiative dune demande de vérification dun service de police municipale mais a admis quelle soit amenée à donner son avis sur le code de déontologie des agents de police municipale. En ce qui concerne la mise en commun occasionnelle des moyens de police municipale lors de certaines situations particulières, il a suggéré de retenir la rédaction du Sénat qui prend en compte la circonstance de « lafflux important de population ». En revanche, il a préconisé le rétablissement du texte de lAssemblée nationale en matière darmement, le Sénat ayant souhaité afficher le principe du non armement et ayant assoupli les cas dans lesquels les maires pourraient demander larmement de leurs policiers municipaux, ainsi quen matière dhomogénéité des tenues et de la signalétique.
Après avoir indiqué que les sénateurs avaient adoptés deux dispositions additionnelles relatives, respectivement, au statut des gardes champêtres et au renforcement des prérogatives des inspecteurs de sécurité de la ville de Paris, le rapporteur a abordé la question des compétences judiciaires des agents de police municipale, jugeant que la suppression de la remise dun récépissé au contrevenant, lorsque celui-ci refuse de déférer à un relevé didentité, pouvait être maintenue puisque la vérification didentité, éventuellement diligentée par lofficier de police judiciaire saisi par lagent de police municipale, donne lieu à létablissement dun procès-verbal. Enfin, au chapitre des dispositions statutaires, il a fait valoir que le Sénat avait rétabli la redevance pour prestation versée au Centre national de la fonction publique territoriale par les communes bénéficiant des actions de formation de leurs agents de police municipale et quil avait introduit un article additionnel prévoyant une bonification dancienneté à linstar de celle existant pour les sapeurs-pompiers professionnels ou les fonctionnaires actifs de la police nationale. A cet égard, il a émis des réserves sur le fond de la mesure, mettant en exergue les risques de demandes reconventionnelles formulées par dautres professions.
M. Robert Pandraud a considéré quen matière de tenue et déquipement, la rédaction du Sénat était préférable, soulignant que le choix dun uniforme se révélait toujours un exercice complexe dans le cadre dune procédure centralisée et considérant quil valait mieux, en conséquence, laisser une marge de manoeuvre aux collectivités locales quitte à mettre en place, le cas échéant, des commissions décentralisées. Il a ajouté, en outre, que lhétérogénéité des tenues était de nature à freiner lémergence de revendications de groupe. Après sêtre interrogé sur les conséquences dune multiplication éventuelle des autorités responsables en matière de police, il a néanmoins reconnu quune réflexion pourrait être engagée sur la répartition des compétences et des financements dans ce domaine, rappelant, à cet égard, lancien dispositif des « contingents municipaux » appliqués en Ile-de-France, aujourdhui supprimés. Il a, enfin, estimé que la bonification pour le calcul de la retraite prévue par le Sénat était inacceptable, regrettant quun mécanisme comparable ait été mis en place par M. Gaston Defferre, alors ministre de lintérieur, au profit des policiers nationaux.
M. Jean-Antoine Léonetti, prenant en exemple la question de luniforme, a estimé que le projet de loi contestait les pouvoirs du maire en matière de police, tant sur le fond que sur la forme. Déplorant une vision uniquement jacobine de la sécurité publique, il a prôné une approche pragmatique qui permettrait aux maires, qui sont au contact quotidien avec la réalité, de bénéficier de compétences plus étendues et dune plus grande latitude daction pour faire face aux insuffisances de la police et de la gendarmerie nationales, notamment vis à vis des personnels et services dont ils ont la charge financière. Tout en se réjouissant, au nom de son groupe, que le projet de loi comble certaines lacunes et admettant la nécessité dune complémentarité, il a souhaité que celle-ci soit rééquilibrée de sorte quelle ne traduise pas une méfiance vis à vis des maires.
M. Dominique Bussereau sest tout dabord félicité que le Parlement soit amené à débattre de cette question, en particulier au moment où le débat national sur la sécurité devient particulièrement prégnant. Tout en reconnaissant que lEtat devait rester responsable au premier chef de la sécurité publique, il a toutefois regretté le caractère excessivement centralisateur du projet de loi, souhaitant que les inflexions apportés par le Sénat dans le sens dune plus grande autonomie locale soit maintenues. Il a cependant souligné que même ainsi corrigé, le projet comportait des lacunes en matière de sécurité routière, de coopération intercommunale ou de prise en compte de la situation particulière des communes touristiques. Il a enfin évoqué les difficultés rencontrées par les maires pour faire exécuter leurs arrêtés de police par la police nationale, puis a estimé que le parlement ne pourrait faire léconomie dune réflexion sur lévolution des pouvoirs de police confiés aux magistrats municipaux.
M. Louis Mermaz a, tout dabord, jugé que la question de luniforme des agents de police municipale avait une portée politique, considérant que les maires devaient conserver une certaine marge de manoeuvre moyennant un encadrement national. Prenant en exemple le cas de la ville de Villejuif qui ne dispose pas de commissariat alors quelle compte 50.000 habitants, il a rappelé que les polices municipales avaient, le plus souvent, été créées pour combler les insuffisances des forces de lordre dépendant de lEtat. Enfin, il souhaité que, dans certains cas, la police ou la gendarmerie puissent être placées à la disposition des maires pour lexécution de certaines missions telles que lîlotage ou la prévention.
En réponses aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :
après des années dhésitation, le projet comble enfin un vide juridique, en définissant les missions et compétences des agents de police municipale, en leur conférant un statut et en institutionnalisant la complémentarité avec les forces qui dépendent de lEtat, option suggérée par lensemble des réflexions conduites jusqualors ;
en confortant et en élargissant les compétences des agents de police municipale, notamment en matière de circulation routière ou de relevé didentité, le projet accroît de facto les responsabilités des maires en ces matières ;
lémergence et le développement des polices municipales répond aux insuffisances de la police nationale et de la gendarmerie mais aussi à lapparition de besoins nouveaux en matière de sécurité ; ces nouvelles tâches doivent cependant être étroitement articulées avec celles imparties aux forces étatiques de police, dès lors que lEtat garde la responsabilité première de la sécurité publique ;
le dispositif relatif à luniforme a simplement pour objet de prévenir toute confusion avec la police ou la gendarmerie et aussi de permettre à chacun didentifier clairement son interlocuteur ; en tout état de cause, la commission consultative des polices municipales, dans laquelle les représentants des maires et des agents de police municipale seront majoritaires, sera à même de formuler des propositions équilibrées.
Le vote sur lexception dirrecevabilité n° 1 de M. Jean-Louis Debré ainsi que lexamen du projet de loi ont été renvoyés à la séance que la Commission tiendra demain, jeudi 21 janvier, à 9 heures 30.
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Informations relatives à la Commission
La Commission a procédé à la nomination de rapporteurs. Ont été désignés :
M. Jacques Floch, pour la proposition de loi de M. Laurent Fabius tendant à la création de délégations parlementaires aux droits des femmes et à légalité des chances entre les hommes et les femmes (n° 1261 cor.) ;
M. Jean Espilondo, pour la proposition de loi, adoptée par le Sénat, portant modification de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers (n° 1259).
fpfp
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