Accueil > Archives de la XIe législature > Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République (1999-2000)

ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 32

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 8 mars 2000
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Gérard Gouzes, vice-président

puis de Mme Catherine Tasca, présidente

SOMMAIRE

 

pages

- Projet de loi, rejeté par le Sénat en nouvelle lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 2231) (lecture définitive)


2

- Projet de loi organique, modifié par le Sénat en troisième lecture, relatif aux incompatibilités entre mandats électoraux (n° 2232) (quatrième lecture)


2

- Informations relatives à la Commission

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Evoquant les conditions de travail des commissions d'enquête, M. Robert Pandraud s'est élevé contre une pratique désormais courante du Gouvernement de charger l'administration ou des personnalités indépendantes d'établir parallèlement un rapport sur les sujets sur lesquels elles enquêtent et de le publier avant la conclusion des travaux de ces commissions. Il a constaté qu'une telle pratique réduisait finalement les travaux des commissions d'enquête à l'étude des propositions contenues dans ces rapports. S'agissant plus particulièrement de la commission d'enquête sur la situation dans les prisons françaises, M. Robert Pandraud a précisé qu'il aurait souhaité au moins que le rapport demandé par la garde des sceaux à M. Guy Canivet sur le contrôle extérieur des prisons ne paraisse qu'après l'audition du Premier président de la Cour de cassation par la commission, qui doit avoir lieu demain. Tout en reconnaissant que les rapports de l'administration interféraient parfois avec les travaux d'une commission d'enquête, M. Gérard Gouzes a constaté qu'une telle pratique résultait du principe de séparation de l'exécutif et du législatif. S'agissant de la commission d'enquête sur la situation dans les prisons françaises, il a observé que le rapport de M. Guy Canivet avait été demandé avant la création de la commission d'enquête et souligné qu'en l'occurrence, il fallait reconnaître que l'administration avait été plus prompte à réagir sur le constat des prisons françaises que le Parlement.

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La Commission a examiné, sur le rapport de M. Bernard Roman, le projet de loi, rejeté par le Sénat en nouvelle lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 2231) et le projet de loi organique, modifié par le Sénat en troisième lecture, relatif aux incompatibilités entre mandats électoraux (n° 2232).

Evoquant d'abord le projet de loi ordinaire, M. Bernard Roman, rapporteur, a observé, que l'Assemblée nationale se trouvait, en dernière lecture dans une situation paradoxale puisque, le Sénat l'ayant rejeté en nouvelle lecture, elle n'avait d'autre choix que de reprendre son propre texte sans modification. S'agissant du projet de loi organique, sans revenir sur les choix et les arguments exprimés par la seconde chambre dans ce qu'ils peuvent avoir de contestables, il a indiqué que le texte adopté par le Sénat ne permettrait pas seulement à un parlementaire de détenir un mandat local mais qu'il pourrait également s'y ajouter un troisième mandat de conseiller municipal dans les communes de moins de 3 500 habitants. Observant que le Sénat était revenu, à cet égard, sur la position qu'il avait adoptée en deuxième lecture, il a noté que cette assemblée avait également supprimé la distinction entre les mandats et les fonctions exécutives locales, permettant aussi à un parlementaire d'exercer une fonction de maire, de président de conseil général ou régional. Il a constaté, en revanche, que le Sénat avait confirmé l'incompatibilité entre le mandat de parlementaire national et celui de membre du Parlement européen. Pour ce qui concerne l'entrée en vigueur de la loi organique, il a précisé qu'elle était applicable dès sa publication soulignant cependant que les députés et les sénateurs en situation de cumul à cette date pourraient le rester jusqu'au renouvellement de leur mandat parlementaire, sous réserve qu'ils ne soient pas renouvelés dans leurs mandats locaux ou n'en acquièrent pas de nouveau. Au total, il a considéré que l'Assemblée nationale ne pouvait que prendre acte de la position adoptée par la seconde chambre. S'agissant du projet de loi ordinaire, le rapporteur a rappelé que son rejet par le Sénat interdisait à l'Assemblée la reprise de quelque amendement, ce qui ne lui laissait d'autre choix que de retenir l'ensemble du texte qu'elle avait adopté en nouvelle lecture. Il a conclu qu'à l'issue de cette procédure, chacun aurait à affronter ses responsabilités devant le pays, insistant sur le fait que sur environ 500 000 élus, seuls les parlementaires - dont 460 exercent actuellement une fonction exécutive locale - pourront continuer de cumuler, parce que 150 sénateurs se sont arc-boutés sur leurs positions.

Plusieurs commissaires sont ensuite intervenus dans la discussion générale.

M. Gérard Gouzes s'est interrogé sur l'application du dispositif de la loi organique et de la loi ordinaire relatives aux incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives aux maires délégués et aux maires d'arrondissement. Constatant qu'un membre de la seconde chambre réélu sénateur en septembre 2001 devrait se mettre en conformité avec la loi à cette date, il s'est préoccupé de savoir à quelle date un député réélu en 2002, et qui aurait acquis un nouveau mandat local en 2001, serait tenu de respecter les dispositions de la loi.

M. Dominique Bussereau a d'abord exprimé son accord avec la position retenue par le Sénat. Il a justifié les choix de la majorité sénatoriale sur le cumul des mandats, en soulignant que la France rurale se sentait agressée par la mise en _uvre de politiques inspirées par une conception urbaine de la société. Par ailleurs, évoquant l'exemple de son département, il a observé que malgré les engagements de l'actuelle majorité, et sans même attendre que les lois limitant le cumul des mandats soient promulguées, plusieurs parlementaires de la majorité avaient d'ores et déjà fait acte de candidature aux prochaines municipales. Souhaitant connaître la signification politique de la position du rapporteur qui avait indiqué qu'il prenait acte des votes de la seconde chambre en ce qui concerne la loi organique, il a, en outre, demandé des précisions sur le régime des incompatibilités entre les fonctions de député et de maire qui serait applicable à l'issue des élections municipales de 2001.

Rappelant qu'il était président de conseil régional, député et adjoint au maire d'Auxerre et qu'il avait, dans le passé, exercé encore d'autres mandats ou fonctions, M. Jean-Pierre Soisson a cependant précisé qu'il était d'accord pour une limitation du cumul à un mandat national et un mandat local. Par ailleurs, il s'est préoccupé de savoir si les textes, tels qu'ils allaient être adoptés définitivement, l'autoriseraient à être candidat à une élection locale en 2001. Il a enfin souligné, avec ironie, que la majorité ne manquerait pas de dénoncer le conservatisme supposé du Sénat, alors même que la position adoptée par la seconde chambre ménage les intérêts de nombreux parlementaires, quelle que soit leur appartenance politique.

M. Robert Pandraud a souhaité savoir quel régime d'incompatibilité serait applicable aux représentants au Parlement européen. Rappelant qu'il était favorable de longue date au principe de l'interdiction du cumul des mandats, il a cependant indiqué qu'il lui semblait souhaitable d'en excepter les parlementaires européens afin qu'ils puissent avoir un enracinement et une connaissance des réalités locales, que leur mode d'élection ne garantit pas. Enfin, soulignant les difficultés d'interprétation soulevées par les projets de loi organique et ordinaire, il a considéré qu'il serait préférable de les retirer de l'ordre du jour.

Evoquant l'article L.O. 149 qui interdit à tout avocat investi d'un mandat de député d'accomplir un acte de sa profession dans les affaires à l'occasion desquelles des poursuites pénales sont engagées devant des juridictions répressives pour crimes et délits contre la chose publique, M. Alain Tourret, a souhaité savoir ce que recouvrait exactement l'expression « crimes et délits contre la chose publique ».

M. Michel Hunault a estimé que l'examen des projets de loi relatifs aux incompatibilités entre mandats électoraux auraient dû s'accompagner d'une réflexion sur le statut de l'élu. Evoquant les prochaines élections municipales, il a considéré que de moins en moins de Français étaient prêts à consacrer de leur temps à l'exercice d'un mandat. Après avoir rappelé que le paiement des indemnités de maire et d'adjoint était prélevé sur le budget communal, il a souligné que certaines petites communes ne parvenaient pas d'ores et déjà à appliquer le barème actuel.

M. Jacques Floch a estimé que, après l'adoption des deux textes organisant le cumul dont la discussion s'achève, viendrait rapidement une nouvelle étape, celle de l'interdiction du cumul, l'argument du nécessaire enracinement local se révélant à l'usage peu pertinent. Evoquant son cas personnel, il a indiqué que, depuis qu'il avait abandonné sa fonction de maire, il y a un an, il n'avait ressenti aucune perte de crédibilité auprès de ses électeurs, ni de difficultés dans la connaissance des dossiers locaux. Tout en convenant que de nombreux hommes politiques n'avaient pu obtenir un mandat national qu'après avoir acquis une notoriété en exerçant des mandats locaux, il a estimé que les programmes des candidats aux prochaines élections présidentielles ne pourraient pas faire l'économie d'une réflexion sur une nouvelle réforme du cumul des mandats. Enfin, regrettant la tonalité des débats du Sénat, il a estimé que les différences d'appréciation entre les deux assemblées parlementaires allaient se creusant et qu'il était indispensable d'apporter des correctifs à l'élection des sénateurs, comme le prévoit un projet de loi en cours de discussion, afin de rééquilibrer la représentation sénatoriale et de rendre, à nouveau, possibles des accords entre les deux chambres.

M. Didier Quentin s'est interrogé sur les conséquences de l'exclusion des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre du champ des incompatibilités électorales. Il a ainsi fait remarquer qu'un parlementaire pourrait être à la fois président d'un conseil général ou régional, conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants, et président d'une structure intercommunale.

Mme Christine Lazerges a jugé que les deux projets de loi limitant le cumul des mandats seraient, dans leur version définitive, des textes décevants, alors même qu'ils auraient dû répondre à une attente forte, qui s'est manifestée chez tous les électeurs, de droite comme de gauche. Estimant que cette réforme devrait permettre l'accès de nouveaux venus aux responsabilités politiques, elle a considéré qu'il faudrait également limiter le cumul des mandats dans le temps en légiférant sur le nombre des mandats renouvelables. Elle a, par ailleurs, estimé que, compte tenu des attentes de l'opinion dans ce domaine, il serait indispensable d'aller plus loin dans la limitation du cumul des mandats.

M. André Gerin s'est déclaré très réservé à l'égard de ces projets de loi. Il a regretté, en premier lieu, que le débat n'ait pas davantage été abordé sous l'angle du « cumul des fonctions », ce qui aurait conduit, en particulier, à intégrer la présidence d'une communauté urbaine dans le champ d'application de la nouvelle législation. Il a constaté, en second lieu, qu'aucune réponse n'avait été apportée à la question du statut des élus, dont l'amélioration est pourtant indispensable si l'on veut faciliter l'accès aux fonctions politiques de tous les représentants du monde du travail, indépendamment de la catégorie socio-professionnelle à laquelle ils appartiennent.

M. Renaud Donnedieu de Vabres a jugé que les projets de loi défendus par la majorité avaient pour principal défaut de ne pas « soigner le mal à sa racine ». Il a observé, en effet, que la décentralisation restait inachevée et souligné que, tant qu'une séparation étanche ne serait pas instaurée entre l'Etat et les collectivités locales, le cumul des mandats resterait, aux yeux des électeurs, un gage de performance et d'efficacité. Il a regretté, ensuite, qu'aucun remède n'ait été apporté, de façon concomitante, au manque de reconnaissance dont souffre, en France, la fonction législative, un renforcement des pouvoirs du Parlement, notamment en matière de contrôle, étant pourtant nécessaire pour qu'un élu puisse prétendre se consacrer à plein temps à son mandat de parlementaire. Il a contesté, enfin, que les règles applicables aux membres du Parlement européen, en matière de cumul, soient plus rigoureuses que celles définies pour les parlementaires nationaux, et a indiqué que cette rupture d'égalité ferait l'objet, de la part de l'opposition, d'un recours devant le Conseil constitutionnel.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :

-  Le système politique français, en faisant de la notoriété un critère essentiel pour gagner les élections, conforte la pérennité du cumul des mandats ; tant que le cumul ne sera pas juridiquement interdit, il sera politiquement obligatoire.

-  Les observations de M. Robert Pandraud, d'ailleurs partagées par un certain nombre de parlementaires, sur un éventuel retrait du texte ne sont pas illégitimes. Il est néanmoins préférable, pour la crédibilité des parlementaires auprès de l'opinion publique, de maintenir ce projet de loi sur lequel la majorité travaille depuis près de deux ans. La question du cumul des mandats est un sujet complexe, de nature culturelle, qui dépasse le clivage droite-gauche, même si la majorité actuelle a eu un rôle moteur dans cette réforme après les échecs des six tentatives précédentes. Tels qu'ils seront, en définitive, adoptés, les projets de loi montrent la voie, même si l'on ne peut contester leur caractère décevant et leur portée trop limitée.

-  L'expression « prendre acte » du texte adopté par le Sénat signifie, avec les réserves que cette expression implique, que la majorité votera ce texte.

-  La notion d'exécutif devant s'interpréter strictement, il a été clair dès la première lecture que les fonctions de maire d'arrondissement et de maire délégué étaient prises en compte comme un mandat municipal et non comme une fonction exécutive locale.

-  Le Sénat a modifié la date d'application de la loi organique : alors que l'Assemblée nationale avait décidé que le dispositif proposé serait applicable aux députés et aux sénateurs dès la fin de l'actuelle législature, les sénateurs ont prévu que les parlementaires ne devraient se conformer aux nouvelles dispositions que lors du renouvellement de leur mandat, sauf s'ils se présentent d'ici cette date à une autre élection. Rien n'empêchera un parlementaire qui détient par ailleurs un autre mandat de se présenter à une élection ; il devra simplement, une fois élu, renoncer à l'un de ses trois mandats, si aucun d'entre eux ne concerne une ville de moins de 3 500 habitants. Alors que le texte adopté par l'Assemblée nationale interdisait d'abandonner le dernier mandat acquis, la version retenue par le Sénat permet au parlementaire de choisir le mandat auquel il renonce.

-  La loi ordinaire interdisant le cumul de fonctions exécutives locales, un député, président de conseil régional ou général et maire d'une commune de moins de 3 500 habitants, devra choisir entre l'une de ces deux fonctions, même si la loi organique autorise, par ailleurs, le cumul du mandat parlementaire avec un mandat de conseiller général ou régional et un mandat de conseiller municipal dans une commune de moins de 3 500 habitants.

-  L'interdiction de cumuler le mandat de parlementaire et celui de membre du Parlement européen s'applique également aux sénateurs grâce au renvoi général effectué par l'article L.O. 297 du code électoral.

-  L'article 2 decies qui modifiait l'article L.O. 149 du code électoral a été supprimé par les sénateurs. En tout état de cause, la référence aux crimes et délits contre la chose publique renvoyait au livre IV du code pénal, qui regroupe l'ensemble de ces infractions.

-  La situation indemnitaire des élus locaux a été améliorée grâce à un amendement parlementaire, mais cette situation restera insatisfaisante tant qu'une part de DGF ne sera pas affectée au financement de ces indemnités. Le sujet doit être approfondi dans le cadre du groupe de travail mis en place par le Premier ministre et présidé par M. Pierre Mauroy, même s'il ne faut pas limiter la réforme du statut de l'élu aux seules questions financières.

Puis, la Commission est passée à l'examen des articles du projet de loi organique.

Articles premier A (art. L.O. 127 du code électoral) : Condition d'âge pour être élu député ; premier (art. L.O. 137-1 du code électoral) : Incompatibilité entre un mandat parlementaire national et européen ; 2 (art. L.O. 141 du code électoral) : Interdiction du cumul d'un mandat de parlementaire avec plus d'un mandat local ; 3 (art. L.O. 151 du code électoral) : Incompatibilité constituée le jour de l'élection parlementaire ; 4 (art. L.O. 151-1 du code électoral) Incompatibilité constituée pendant le mandat parlementaire ; 6 (art. L.O. 328-2 du code électoral) : Incompatibilités applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon et 7 (art. L.O. 334-7-1 du code électoral) : Incompatibilités applicables à Mayotte :

La Commission a adopté ces articles sans modification.

Article 8 ter A : Compatibilité des fonctions de membre du gouvernement de la Polynésie française avec le mandat de maire :

La Commission a été saisie d'un amendement n° 1 de M. Emile Vernaudon tendant à supprimer cet article. M. Alain Tourret a indiqué que l'article 8 ter A, autorisant le cumul des fonctions de membre du gouvernement de la Polynésie française et celles de maire, voté par le Sénat sur proposition du sénateur de Polynésie française, était contraire aux positions adoptées par l'Assemblée nationale lors des lectures précédentes. Soulignant que cet article créait une exception polynésienne inacceptable, alors que les membres du gouvernement de ce territoire exercent de vraies responsabilités, il a ajouté que la compatibilité de cette fonction avec celle de maire risquait de susciter des conflits d'intérêt manifestes. Opposé aux arguments développés par M. Alain Tourret, M. Dominique Bussereau a souhaité rappeler le contexte polynésien en insistant sur le fait que le personnel politique de ce territoire n'était pas si étoffé qu'il permette la mise en place du dispositif interdisant de cumuler les fonctions de membre du gouvernement et de maire. Constatant que le Gouvernement avait souhaité instituer des statuts à la carte pour chaque collectivité d'outre-mer, choix auquel il s'est déclaré favorable, il a, dès lors, jugé qu'il serait paradoxal d'appliquer à ces territoires des règles par trop générales. Abondant dans son sens, M. Didier Quentin a jugé l'assimilation faite entre membre du gouvernement et président du conseil général anachronique et déconnectée de l'évolution de la Polynésie française et de ses particularismes. Il s'est interrogé sur l'absence d'extension d'un tel dispositif à la Nouvelle-Calédonie et à la Corse. M. Bernard Roman, rapporteur, a exprimé son accord avec les arguments développés par M. Alain Tourret. Observant que l'incompatibilité entre les fonctions de ministre et de maire était d'ailleurs souhaitée par nombre de nos concitoyens pour la France métropolitaine, il a regretté que, pour l'instituer, il faille cependant recourir à une révision constitutionnelle. Malgré le bien-fondé de l'amendement de M. Emile Vernaudon, il en a proposé le rejet afin que le projet de loi organique ne soit pas renvoyé au Sénat pour une quatrième lecture.

La Commission a rejeté cet amendement et adopté cet article sans modification.

Articles 8 ter (art. 13-1-1 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961) : Assimilation du mandat de membre de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna avec le mandat de conseiller général et 10 : Dispositions transitoires :

La Commission a adopté ces articles sans modification.

La Commission a adopté l'ensemble du projet de loi organique sans modification (n° 2232) ainsi que le projet de loi ordinaire dans le texte voté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture (n° 2231).

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Informations relatives à la Commission

1. La Commission a désigné :

- M. Jean-François Mattei, rapporteur pour sa proposition de loi relative à l'adoption internationale (n° 2217) ;

- M. Raymond Forni, rapporteur pour la proposition de résolution de M. Alfred Marie-Jeanne tendant à la création d'une commission d'enquête relative à la prévention et à la lutte contre le trafic des stupéfiants dans les départements d'outre-mer (n° 2184).

2. La Commission a procédé à la désignation de candidats à la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi modifiant le code pénal et le code de procédure pénale et relatif à la lutte contre la corruption. Ont été désignés :

· Membres titulaires :

Mme Catherine Tasca, MM. Jacky Darne, Arnaud Montebourg, Michel Hunault, Jean-Antoine Léonetti, Patrick Braouezec et Gérard Charasse.

· Membres suppléants :

MM. Jacques Floch, Bruno Le Roux, Mme Christine Lazerges, MM. Bernard Roman, Bernard Derosier, Jean-Luc Warsmann et Dominique Bussereau.

3. La Commission a procédé à la désignation de candidats à la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

Ont été désignés :

· Membres titulaires :

Mme Catherine Tasca, M. Bernard Roman, Mmes Cécile Helle, Marie-Jo Zimmermann, Marie-Thérèse Boisseau, Muguette Jacquaint et Huguette Bello.

· Membres suppléants :

Mme Odette Casanova, M. André Vallini, Mmes Nicole Feidt, Véronique Neiertz, MM. Jacky Darne, Jean-Luc Warsmann et Claude Goasguen.

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