C9900008 Compte rendu de la commission de la production et des échanges

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES

COMPTE RENDU N° 8

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 20 octobre 1999
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. André Lajoinie, président

SOMMAIRE

	pages
- Audition de Mme Dominique VOYNET, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur les crédits de son département pour 2000 .	2
- Examen pour avis des crédits pour 2000 :	4
· Aménagement du territoire (M. Félix LEYZOUR, rapporteur pour avis),
· Environnement (M. Jean-Pierre BLAZY, rapporteur pour avis).

La commission a entendu Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur les crédits de son département pour 2000.

Mme Dominique Voynet a indiqué que le projet de budget de son département pour 2000 confirme la priorité donnée par le Gouvernement en 1998 à l'aménagement du territoire et à l'environnement.

Le budget de l'environnement est en progression de 8,6 % par rapport à 1999. Par ailleurs, un instrument complémentaire visant à mettre en place une politique de solidarité et de péréquation dans le domaine de l'eau est institué.

La création du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) constitue une étape importante dans le domaine de la protection de l'eau et des milieux aquatiques. Ce fonds revêt la forme d'une section d'un nouveau compte spécial du Trésor intitulé « Fonds national de l'eau », qui sera alimentée à hauteur de 500 millions de francs en 2000 par des versements des agences de l'eau. Il se substitue aux deux fonds de concours créés en 1997 et 1999 et vient doubler la capacité d'intervention de la direction de l'eau du ministère de l'environnement. Au-delà des missions jusqu'alors financées par les anciens fonds de concours, ce compte assurera le financement d'actions nouvelles et permettra la péréquation interbassins, encouragera la solidarité nationale et améliorera la connaissance de l'eau et des milieux aquatiques.

L'ensemble des crédits consacrés à la politique de l'eau, à la protection de la ressource et à celle des milieux aquatiques progresse ainsi de 48,5 % par rapport à 1999, conférant ainsi une dimension nouvelle à l'intervention publique.

Le renforcement du réseau des espaces protégés afin d'améliorer la protection des zones naturelles sensibles constitue la seconde priorité du budget pour 2000.

Les crédits du Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) créé en 1999, progressent de 27 % pour atteindre 242 millions de francs. Instrument essentiel de préservation des milieux naturels, ce fonds est appelé à soutenir la mise en _uvre, dans le cadre de la directive européenne « Habitats », du réseau Natura 2000 et les orientations du futur schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux. Globalement les crédits consacrés à la protection de la nature (agrégat 02), enregistrent une croissance de 14,2 %, qui atteste de la volonté du Gouvernement de construire une véritable politique des espaces naturels.

La prévention des pollutions et des risques constitue le troisième pilier d'intervention du ministère en charge de l'environnement. Ses crédits progressent de 4,5 % en moyens de paiement et de 9 % en moyens d'engagement. L'effort en faveur de la mise en place des plans de prévention des risques sera poursuivi et les budgets de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) seront confortés : l'ADEME sera dotée de 143 millions de francs de crédits nouveaux (financement de la politique en matière de déchets ménagers et d'huiles usagées) alors que les moyens de l'INERIS progresseront de 27 millions de francs (afin notamment de prévenir les risques chroniques et accidentels).

La politique de réduction des nuisances sonores, identifiées comme le premier facteur de gêne par les Français, bénéficie d'un supplément de moyens de 10 millions de francs en 2000. Ces crédits doivent permettre de développer des recherches, notamment sur les difficultés liées aux infrastructures de transport terrestre et de soutenir des projets pilotes en matière de lutte contre le bruit.

Le renforcement de la place du ministère passe par une consolidation de ses moyens humains, que traduit l'inscription au budget de 140 créations d'emplois et 70 transferts de postes en provenance d'autres départements ministériels. Une partie de ces effectifs nouveaux sera affectée à la mise en place de la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E) au ministère, instrument d'expertise et d'aide à la décision en matière économique et environnementale. Les autres services déconcentrés (DIREN, DRIRE et direction des services vétérinaires) verront également leurs effectifs renforcés afin de voir accrues leurs capacités d'intervention. L'accord du Premier ministre a également été sollicité en vue de créer une inspection de l'environnement.

L'ensemble de ces évolutions trouve sa traduction dans une simplification de la nomenclature budgétaire, qui conduit à regrouper dans un agrégat 01 l'ensemble des crédits consacrés au personnel et à l'administration générale, à la connaissance de l'environnement et à la coopération internationale ainsi qu'à la recherche, jusqu'alors répartis sur trois agrégats.

Mme Dominique Voynet a ensuite évoqué les crédits spécifiquement affectés à l'aménagement du territoire, indiquant que le budget de la DATAR enregistre une croissance de 7,2 % par rapport à l'année dernière. Elle a estimé que l'année 2000 constituait une échéance majeure de notre politique d'aménagement du territoire, puisqu'elle verra la mise en _uvre de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) ainsi que celle d'une nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions et de fonds structurels européens.

L'augmentation du budget de la DATAR (1,9 milliard de francs en 2000) se traduit par la progression des moyens de soutien à la localisation des activités et à la création d'emplois : la dotation budgétaire consacrée à la prime à l'aménagement du territoire est augmentée de 30 millions de francs en autorisations de programme et de 105 millions de francs en crédits de paiement. Ces moyens accompagneront la réforme de la PAT autour de ces deux principaux axes que sont le soutien au financement d'investissements de taille plus modeste et l'élargissement des critères d'éligibilité à de nouvelles entreprises.

Les moyens d'engagement du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) seront en hausse de 63 millions de francs et contribueront au financement du volet territorial des contrats de plan Etat-régions grâce à une concentration des moyens sur le titre IV dont les crédits s'élèveront à 455 millions de francs en 2000 (+ 160 millions de francs par rapport à 1999) permettant d'atteindre l'objectif de 100 agglomérations et 400 pays reconnus au cours de l'année. Ces crédits, qui ont vocation à s'insérer dans la politique de contractualisation avec les régions, pourront ainsi être les vecteurs d'une politique de recomposition des territoires.

Après avoir salué la forte croissance globale des crédits du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement (+ 8,14 %), M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis des crédits de l'aménagement du territoire, a noté que les crédits demandés au titre de la DATAR, qui n'incluent pas l'ensemble des politiques contribuant à l'aménagement du territoire, s'élevaient à 1 930 millions de francs, soit une progression de 7,06 %. Il a estimé que ce montant était modeste puisqu'il correspondait à 2⁰/₀₀ du PIB, à un tiers des investissements annuels du groupe Michelin ou à 5 % de ceux de Vivendi. M. Félix Leyzour a toutefois rappelé le rôle d'entraînement de ces crédits qui agissent comme un catalyseur pour mobiliser d'autres financements et s'est félicité de leur hausse sensible. Il a estimé que celle-ci devait néanmoins s'apprécier dans le contexte d'un recul des moyens consacrés à l'aménagement du territoire du fait de la réforme des fonds structurels européens.

M. Félix Leyzour a ensuite souhaité que la ministre lui apporte des précisions sur les points suivants :

- les zonages des aides nationales et ceux des fonds structurels européens seront-ils juxtaposés ou découplés ?

- la réforme des fonds structurels conduit à fondre l'ancien objectif 2 consacré aux restructurations industrielles et l'ancien objectif 5b bénéficiant aux zones rurales dans un nouvel objectif 2 commun. Quel équilibre sera-t-il trouvé au sein de ce nouvel objectif entre les zones industrielles, susceptibles de proposer des projets lourds fortement consommateurs de crédits et les zones rurales où les projets sont plus modestes mais présentent néanmoins une grande importance pour les territoires concernés ?

- la progression des moyens de fonctionnement de la DATAR résulte de l'augmentation apparente des crédits d'études. Ne paraît-il pas nécessaire de donner également à la DATAR davantage de moyens pour assurer ses missions croissantes de gestion notamment des fonds européens ?

- les crédits du FNADT progressent, plus vivement d'ailleurs à structure constante que ne l'indiquent les données brutes du fait du transfert de crédits sur le budget de la ville, essentiellement pour financer la nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions (CPER). Le fonctionnement de ce fonds ayant été critiqué par la Cour des comptes et l'Inspection générale des finances, une réforme est-elle envisagée ?

- la première enveloppe des contrats de plan Etat-régions a été répartie. Le montant de la seconde enveloppe est-il arrêté et selon quelles modalités sera-t-elle répartie ?

M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement s'est félicité, en préambule, que le projet de loi de finances pour 2000 confirme la place prioritaire désormais détenue par la protection de l'environnement dans l'action du Gouvernement. Il a rappelé que les crédits de l'environnement progressaient de 8,6 % plaçant ce budget au deuxième rang des plus fortes hausses budgétaires. Après l'augmentation modeste des crédits dans la loi de finances pour 1998 « prise en marche » par l'actuel gouvernement (+0,9 %), le budget 1999 a marqué l'infléchissement de la politique gouvernementale avec l'inscription de crédits en hausse de près de 15 % et avec la mise en _uvre d'une véritable fiscalité écologique fondée sur la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

Le projet de loi de finances pour 2000 s'inscrit dans le prolongement du budget précédent. Désormais, le ministère de l'environnement tend à devenir un ministre « de plein exercice ».

En effet, la progression des dotations budgétaires permettra en particulier d'asseoir l'autorité technique du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. C'est à cette fin que sera créée l'année prochaine une nouvelle direction centrale chargée des études économiques et de l'évaluation environnementale permettant de renforcer les capacités d'expertise du ministère. Comprenant 60 à 70 personnes, cette direction mesurera l'efficacité de nos instruments juridiques et fiscaux de protection de l'environnement et l'impact « écologique » des politiques publiques. Dans le même esprit, les crédits alloués à l'Institut français de l'environnement (IFEN) connaîtront une forte augmentation (+ 10,6 % en crédits de paiement et + 18,7 % en autorisations de programme) soutenant ainsi sa mission de connaissance de l'environnement.

Par ailleurs, un effort particulier est fait en faveur de la prévention des risques. Les autorisations de programme proposées pour l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) et pour l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) progressent ainsi respectivement de 24 % et de 8 %. Le rapporteur ne peut toutefois que relever - pour le déplorer - le manque d'homogénéité de cet effort. Ainsi dans les crédits de l'ADEME, alors que les sommes allouées pour des actions telles que la dépollution des sols ou le ramassage des huiles usagées s'inscrivent en hausse, la dotation affectée à l'isolation acoustique au voisinage des aérodromes n'est que reconduite dans une période où les demandes des citoyens affluent et où le retard dans le traitement des dossiers s'accumule.

Les exigences communautaires conduisent par ailleurs le Gouvernement à accentuer son effort en direction des zones naturelles sensibles. Afin de combler le retard pris par le précédent Gouvernement pour la détermination des sites du réseau « Natura 2000 », le Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) voit doubler sa dotation en crédits de paiement en 2000 et ses autorisations de programme progresser de plus de 36 %. Pour leur part, les crédits alloués aux parcs nationaux augmentent de 5 % en dépenses ordinaires de près de 15 % en subventions d'investissement (autorisations de programme) afin de financer l'ouverture du nouveau parc national de Corse.

Parallèlement à cet important effort budgétaire, le Gouvernement a continué à développer d'autres instruments servant la politique de l'environnement. C'est ainsi qu'un nouveau compte spécial du Trésor alimentant le Fonds national de l'eau a été créé. Ce Fonds est composé de deux sections. La première dotée de 958 millions de francs finance le Fonds national pour le développement des adductions d'eau ; elle est gérée par le ministère de l'agriculture. La seconde, dotée de 500 millions de francs, correspond au nouveau Fonds national de solidarité pour l'eau. Financé par un prélèvement sur les agences de l'eau, ce fonds, géré par le ministère de l'environnement et de l'aménagement du territoire, met en place une véritable politique de solidarité entre les bassins versants permettant ainsi de financer des actions d'intérêt commun à l'ensemble des bassins.

Enfin, l'assiette de la taxe générale sur les activités polluantes est élargie aux domaines de la pollution de l'eau - les détergents phosphatés entrent dans son champ d'application - et des pollutions d'origine agricole (en attendant son extension en 2001 aux consommations intermédiaires d'énergie).

Intégré au projet de loi de financement de la sécurité sociale, le produit de la TGAP doit contribuer à alléger le financement des charges résultant de la réduction du temps de travail. De ce point de vue, la TGAP permet d'inscrire l'action du Gouvernement en faveur de l'environnement dans le cadre plus vaste de la lutte pour l'emploi, impératif mis en tête des priorités nationales par le Premier ministre dès sa prise de fonctions.

La poursuite de l'extension de l'assiette de la TGAP l'année prochaine doit d'ores et déjà conduire à s'interroger sur ses prochaines conséquences budgétaires. La rationalisation et la simplification de la fiscalité écologique passaient par la création d'une taxe unique dont le produit devait être versé à l'Etat et servir des causes d'intérêt national, telle la création d'emplois. Cependant, il est essentiel que la forte progression des revenus attendus de la TGAP trouve, dès le prochain projet de loi de finances, une traduction arithmétique dans le budget de l'environnement.

Enfin, il faut signaler que 2000 sera pour notre pays une année importante puisque la présidence de l'Union européenne lui reviendra à partir de juillet prochain. Dans ce contexte, on ne peut que se féliciter de la progression de 11 % des crédits consacrés à l'action internationale du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Souhaitons que ces six mois de présidence soient mis à profit par la France pour relancer une véritable politique européenne de l'environnement et que les directives promises ou à l'étude depuis de nombreuses années (telle celle sur le bruit), voient enfin le jour.

M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur pour avis, a ensuite souhaité que la ministre réponde aux questions suivantes :

- comment seront recrutés les personnels de la nouvelle direction centrale ? Quelles seront exactement les missions de cette nouvelle direction ? De quels pouvoirs disposera-t-elle pour évaluer l'impact environnemental des politiques publiques conduites par d'autres ministères ?

- comment s'articule en région la mise en _uvre de la politique environnementale du Gouvernement entre les différents services déconcentrés concernés (directions départementales de l'agriculture et de la forêt, directions départementales de l'équipement, directions régionales de l'environnement, directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, directions des services vétérinaires). Des chartes seront-elles conclues comme prévu avec les divers ministères intéressés ?

- quelles sont les principales orientations des volets « environnement » des contrats de plan Etat-régions ?

- où en est la résorption du retard accumulé pour la mise en _uvre de Natura 2000 ?

- les moyens alloués pour 2000 au conservatoire de l'espace littoral seront-ils suffisants pour lui permettre de poursuivre sa politique d'acquisition foncière ?

- quelles devraient être les conséquences de l'élargissement de l'assiette de la TGAP en 2001 sur le budget du ministère ? Y aura-t-il une traduction arithmétique de ce changement de base de calcul ?

- comment le projet de budget répond-il aux exigences du rapport Lamure sur la résorption des points noirs liés au bruit des transports terrestres ? Comment se justifie l'évolution des crédits de l'ADEME destinés à aider à l'isolation acoustique des immeubles situés au voisinage des aérodromes ? Cette évolution ne risque-t-elle pas de générer des retards dans l'instruction des dossiers ?

- un corps d'inspecteurs de l'environnement sera-t-il prochainement créé ?

- quel est le calendrier retenu pour l'examen et l'adoption du code de l'environnement ?

Répondant aux rapporteurs pour avis, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a apporté les précision suivantes :

- elle a tout d'abord estimé que M. Félix Leyzour avait raison d'insister sur la modestie des crédits de la DATAR au regard de l'ensemble des sommes mobilisées pour cette politique par les différents ministères et les autorités européennes qui représentent près de 70 milliards de francs soit plus de trente fois les crédits de la DATAR ;

- évoquant l'articulation des zonages PAT et fonds structurels, la ministre a indiqué que la Commission européenne avait eu la tentation, au début des négociations, de privilégier un strict recouvrement des deux cartes, qui aurait empêché toute mesure d'atténuation de perte d'éligibilité mais que le Gouvernement français s'était employé à préserver des marges de liberté de manière à réduire le nombre des territoires qui perdront simultanément, du fait de la réduction des populations éligibles, de 40 % à 34 % pour la PAT et de 41,3 % à 31,3 % pour l'objectif 2 et le 5b, le bénéfice des deux zonages.

Elle a également précisé que l'attention des préfets avait été attirée sur la nécessité de rechercher une articulation optimale des deux cartes mais qu'il n'y avait pas de solution générale pertinente, le choix devant prendre en compte les contraintes locales. Elle a indiqué que, s'agissant des zones plus petites que les infra zones d'emploi retenues dans la proposition française de zonage PAT, les préfets avaient été informés que la position de la Commission à ce jour était de ne pas les retenir, à moins que dans ces cas précis il y ait recouvrement avec la proposition de zonage objectif 2. Si la position de la Commission n'évolue pas sur ce point, elle a estimé que cette contrainte impossible à satisfaire dans un certain nombre de cas, se traduirait par quelques redéploiements de population au sein de la carte PAT ;

- abordant la question de la répartition des zones correspondant aux anciens objectifs 2 et 5b au sein du nouvel objectif 2, la ministre a indiqué que l'ordre de grandeur envisagé était que sur les 18,7 millions d'habitants qui seront dans des zones éligibles au nouvel objectif 2, 10 millions environ le seront au titre de la reconversion industrielle, 5 millions au titre de la reconversion rurale, 2 millions au titre des zones urbaines et 1 million au titre d'autres préoccupations dont la reconversion des zones de pêche. Elle a précisé que les zones rurales ne seraient pas négligées au profit des zones industrielles mais qu'elle ne disposait pas encore, à ce stade, d'un bilan national traduisant les choix régionaux sur les populations éligibles puisque les préfets venaient d'achever, après une concertation plus ou moins approfondie selon les régions, l'élaboration des propositions régionales. Elle a remarqué que ces propositions étaient réalisées en tenant compte des quotas régionaux de population éligible, que rares étaient les préfets qui avaient jugé leur quota insuffisant et que la consolidation nationale restait à réaliser. Elle a, à cet égard, précisé que le Gouvernement avait conservé une réserve de 200 000 habitants notamment afin d'atténuer les effets de frontière.

La ministre a également noté que l'ensemble des zones qui perdront l'éligibilité aux anciens objectifs 2 ou 5b, demeureront éligibles au régime transitoire qui leur confère une intensité d'aide dégressive de l'ordre de 14 euros par an et par habitant en moyenne sur six ans et donc, dans certains cas, supérieure au niveau de consommation effective de la période actuelle.

Elle a indiqué qu'en outre les zones rurales bénéficieront au travers des plans de développement rural de 720 millions de francs par an sur l'ensemble de la période ;

- en ce qui concerne les moyens de fonctionnement de la DATAR, la ministre a indiqué que l'augmentation apparente des moyens consacrés au programme d'études traduisait en réalité un transfert d'imputation budgétaire commencé en 1999, en faisant basculer 18 millions de francs du FNADT (Titre VI) au titre III et poursuivi en 2000, en faisant basculer un peu plus de 9 millions de francs. Ce transfert correspond à deux objectifs :

· mieux respecter les règles normales d'imputation budgétaire de tels travaux, qui ne sont pas des investissements et donc ne peuvent demeurer sur le titre VI ;

· améliorer l'information du Parlement en identifiant clairement ces crédits, au sein du Titre III, ce que ne permettait pas leur inclusion au sein du FNADT.

Elle a ensuite déclaré partager le sentiment de M. Félix Leyzour sur la nécessité de mieux assurer les missions de gestion en matière d'aménagement du territoire au niveau de la DATAR mais surtout à celui des services déconcentrés de l'Etat. Elle a en effet estimé que l'Etat avait fait preuve de défaillances coupables, depuis de longues années, en matière de gestion de fonds structurels puisque sous prétexte de ne pas augmenter les effectifs budgétaires, il a refusé de doter les SGAR des moyens humains nécessaires à une bonne gestion des crédits communautaires et autorisé, dans des conditions peu satisfaisantes, la mise en place d'associations gérant, tant bien que mal, des crédits dont la gestion relève des missions de l'Etat ;

- évoquant les enveloppes des contrats de plan Etat-régions, la ministre a indiqué que les préfets avaient été chargés, parallèlement à la négociation en cours avec les collectivités concernées sur l'utilisation de la première enveloppe, d'identifier les besoins au titre de la seconde et que, sur la base de leurs propositions qui doivent être communiquées à la DATAR avant la fin du mois, le Premier ministre décidera du montant de celle-ci. Elle a remarqué que des grands équipements avaient été sortis des CPER pour prendre en compte leur dimension interrégionale et ne pas diminuer excessivement les moyens effectivement disponibles en régions ;

- la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale a pour vocation de fournir une expertise et une aide à la décision tant à la ministre qu'aux autres directions sectorielles du ministère. Ses compétences, qui relèvent principalement du domaine de l'économie, permettront de mesurer l'impact environnemental des décisions publiques. Un décret en Conseil d'Etat fixera prochainement ses attributions. La direction entretiendra des relations étroites avec l'INSEE, la Commission des comptes nationaux, le Commissariat général du plan et la direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Elle sera composée, d'une part, de personnels déjà en place au sein du ministère et, d'autre part, d'effectifs nouveaux provenant pour partie d'autres administrations. Elle bénéficiera de la création de 25 postes ;

- à côté de ses propres services déconcentrés - les directions régionales de l'environnement (DIREN) - le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement dispose d'autres services mis à sa disposition dans le cadre de ses domaines de compétences. Ces services sont considérés par la ministre comme ses propres services ainsi qu'en atteste la création de 44 postes dans les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), et de 20 postes dans les directions des services vétérinaires sur les crédits de son ministère. Afin de faciliter la réalisation des missions des services déconcentrés, la rédaction de chartes sur la coordination de leur action a été entreprise avec les ministres de l'agriculture et de l'équipement. Deux projets de charte sont ainsi en cours de rédaction. S'agissant des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, dans le contexte des réformes en cours au sein du ministère de l'économie et des finances, le problème de la séparation fonctionnelle des actions de conseil aux entreprises et des missions régaliennes de contrôle, au sein des DRIRE, voire hors des DRIRE, demeure posé ;

- la part consacrée à l'environnement dans les contrats de plan, arrêtée lors du CIADT du 23 juillet 1999, s'élève à 2,623 milliards de francs, soit une progression supérieure à 100 % par rapport au montant inscrit dans les contrats en cours d'achèvement. Une fraction importante de cette somme sera consacrée à la politique de l'eau (environ 1 milliard et demi) et permettra ainsi de poursuivre l'élaboration d'un plan de lutte contre les inondations, de favoriser une gestion concertée de l'eau et d'accéder à une meilleure connaissance des milieux aquatiques. Le volet environnement des contrats de plan encouragera également la prise en compte de la biodiversité, en particulier dans le cadre de la mise en place du réseau Natura 2000. Y seront associés les conservatoires régionaux des espaces naturels, les conservatoires botaniques nationaux et les parcs naturels régionaux. Enfin, l'ultime priorité des contrats de plan porte sur la prévention des pollutions et des risques. Dans ce domaine, une communication sera prochainement effectuée en Conseil des ministres sur la résorption des nuisances sonores, le dispositif de résorption des points noirs devant selon le v_u de la ministre être également contractualisé ;

- dans le cadre de la mise en _uvre du réseau Natura 2000, la France a adressé à Bruxelles plusieurs listes recensant au total 1 029 sites couvrant une superficie terrestre de 2,67 millions d'hectares (soit 4,9 % de notre territoire) et une surface maritime de 470 000 hectares. Le dernier envoi portant sur 553 sites a posé un problème juridique car, afin d'éviter d'être condamnée par Bruxelles, en raison du retard accumulé par la France dans l'application de la directive « habitats », il a été décidé d'accélérer la procédure et de ne procéder aux concertations réglementaires qu'après la transmission à la Commission européenne. Cette concertation a bien eu lieu et a eu pour conséquence le retrait de douze sites ;

- le Conservatoire de l'espace littoral bénéficiera en 2000 de 149 millions de francs de crédits (contre 147 millions de francs en 1999). Ces dotations lui permettront de poursuivre sa politique d'acquisitions foncières. Près de 60 000 hectares ont déjà été acquis depuis 1975, l'objectif étant que le Conservatoire dispose à terme de 200 000 hectares. Plusieurs opérations importantes sont en cours dans l'estuaire de la Loire, celui de la Seine et dans le Var ;

- la TGAP vise d'abord à décourager les comportements nuisibles à l'environnement. C'est un instrument fiscal dissuasif pris en application du principe pollueur-payeur. Cette taxe a été conçue comme une ressource initialement affectée au budget général de l'Etat, puis pour 2000 au financement de la sécurité sociale. En 2001, son rendement devrait progresser sensiblement en raison de l'élargissement de son assiette. Cet élargissement n'aura toutefois pas d'effet mécanique sur le budget du ministère chargé de l'environnement mais ceci ne signifie pas que la progression des recettes ne doit pas s'accompagner d'un accroissement des ressources du ministère. Ainsi, depuis la création de cette taxe, les crédits affectés au ministère de l'environnement ont régulièrement progressé ;

- avec le concours du ministère de l'équipement, un programme d'action sera défini afin de résorber les points noirs liés aux transports terrestres. Ce programme, qui sera présenté prochainement en Conseil des ministres, permettra d'insonoriser en dix ans au moins 200 000 logements. Il débutera en 2000 et sera proposé à la contractualisation des régions et des collectivités concernées dans le cadre des contrats de plan et des contrats d'agglomérations. S'agissant du retard pris dans la gestion des dossiers portant sur l'insonorisation des biens immobiliers situés au voisinage des aérodromes, un effort sera demandé à l'ADEME pour combler les retards accumulés dans l'instruction des dossiers de demande ;

- la création d'une inspection de l'environnement a été demandée dans le cadre du programme pluriannuel de modernisation de l'administration transmis au Premier ministre. La diversité des métiers liés à l'environnement ne justifie toutefois pas aujourd'hui la création d'un nouveau corps d'inspecteurs. L'inspection de l'environnement sera donc composée de personnes venant des différents corps existants tels les Conseils généraux des Ponts et chaussées, des Mines, et du Génie rural des eaux et forêts. Des agents spécialistes des problèmes environnementaux ayant exercé leurs fonctions au sein du ministère ou de ses établissements sous tutelle, pourront également rejoindre cette inspection. Sa création fait actuellement l'objet d'un projet de décret ;

- le code de l'environnement est inséré avec huit autres codes dans un projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances. Ce projet de loi vient d'être adopté par le Sénat à l'unanimité. Il devrait être inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale vers la fin du mois de novembre. Par la suite, le code de l'environnement pourrait être publié au cours du premier semestre 2000 suivi dans les deux mois suivants, du dépôt d'un projet de loi de ratification.

M. Robert Galley a tout d'abord remarqué que le Gouvernement avait respecté ses engagements, en conservant un niveau acceptable aux prélèvements des redevances du Fonds national de l'eau, ceux-ci s'établissant à 500 millions de francs en 2000. Il a demandé si l'objectif de la concentration des moyens précédemment affectés aux fonds de concours pour lutter contre les inondations était maintenu et si le fonds contribuerait au renforcement de la police des eaux.

Il a ensuite évoqué les effets de la mise en _uvre de la taxe générale sur les activités polluantes. Il a ainsi rappelé qu'il avait été initialement prévu pour l'agriculture, de taxer les suppléments d'azote. La détermination de cette assiette s'est révélée rapidement difficile, compte tenu de la complexité de la mesure. Par ailleurs, il a considéré qu'il n'était pas cohérent de taxer les activités de prélèvement de granulats, sans tenir compte du mode d'extraction.

Il a estimé que la mise en place de la TGAP était inspirée de la gabelle de l'Ancien régime ; taxer au motif affiché de préserver l'environnement, l'ensemble des engrais sans tenir compte du caractère spécifique de chacun d'entre eux et de leur impact écologique particulier, soulève un problème d'éthique.

Il a enfin demandé si le ministère chargé de l'environnement profiterait de la présidence française de l'Union européenne à partir de juillet prochain, pour tenter de modifier les normes nouvelles limitant la présence de plomb dans l'eau, ou tout au moins essayer d'obtenir l'étalement dans le temps de leur application. Il a rappelé que la mise en conformité des installations coûterait en France plusieurs dizaines de milliards de francs, ce qui ne manquerait pas de poser des problèmes de financement aux agences de bassin et risquerait de se répercuter sur le prix de l'eau.

M. Jean-Michel Marchand a exprimé sa satisfaction à l'égard d'un projet de budget qui se situait à la hauteur des ambitions de la ministre. Il a considéré que les préoccupations que traduisait ce budget rejoignaient les intérêts de nos concitoyens en matière de lutte pour la qualité de l'eau et de l'air, de réduction des nuisances sonores et des risques industriels.

Il a estimé qu'il existait un décalage entre, d'une part, les objectifs affirmés, lors de l'instauration de la TGAP, en faveur de l'emploi et de l'environnement et, d'autre part, les possibilités réelles, les industriels étant incités par la technique fiscale retenue, à modifier leur production pour échapper à la taxation.

Il s'est réjoui de la création de la nouvelle direction créée au sein du ministère.

Il a considéré que 2000 serait une année importante pour l'aménagement du territoire compte tenu de la définition des nouveaux zonages pour la prime à l'aménagement du territoire, la mise en _uvre des contrats de plan Etat-régions et de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, notamment avec l'émergence des structures d'intercommunalité que sont les pays et les agglomérations.

Il a demandé des précisions sur les moyens que consentira le ministère en faveur des associations, qui seront sollicitées sur la mise en place du volet environnemental des contrats territoriaux d'exploitation issus de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.

Il a enfin souhaité savoir comment le ministère contribuerait à la mise en place des conseils de développement au sein des comités de bassin d'emplois des pays et des agglomérations.

M. Jean-Claude Daniel, s'exprimant également au nom de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont qui n'a pu assister à la réunion, a demandé comment le projet de budget pour 2000 permettrait de conclure les 100 contrats d'agglomération et les 400 contrats de pays d'ores et déjà annoncés.

Indiquant que les données statistiques issues du dernier recensement national seraient, comme par le passé, disponibles pour les collectivités territoriales, il a estimé qu'il serait intéressant de disposer de données regroupées dans le cadre des structures intercommunales.

Il s'est réjoui de la croissance significative des crédits consacrés à l'ingénierie de développement et demandé dans quelles conditions les pays en constitution pouvaient y prétendre pour développer des initiatives de développement durable.

Evoquant les moyens de fonctionnement de la DATAR, il a relevé la stabilité des crédits consacrés aux personnels de la DATAR à l'étranger et a souhaité que la ministre apporte des précisions sur les perspectives des commissariats à l'industrialisation.

Il a ensuite évoqué l'enveloppe territorialisée des contrats de plan Etat-régions. S'interrogeant enfin sur la place de l'aménagement du territoire au sein des dotations budgétaires du ministère, il a estimé nécessaire de transformer la dichotomie rural-urbain en une complémentarité.

M. Jean-Marie Morisset a fait observer, en introduction, le caractère mouvant du contexte dans lequel se mettront en place les nouveaux contrats de plan Etat-régions et la nouvelle politique européenne, compte tenu notamment des profonds changements en matière de zonages et de l'adoption des schémas de services collectifs.

Il a ensuite regretté l'absence de véritable consultation des partenaires locaux, seule susceptible de garantir l'efficacité des nouvelles politiques contractuelles. Il a cité, à titre d'exemple de dysfonctionnement, le cas des lettres adressées aux préfets pour qu'ils organisent la consultation sur les nouveaux contrats de plan qui, datées du 9 septembre dernier, sont arrivées en préfecture le 15 septembre et demandaient aux préfets de transmettre les résultats de la consultation au plus tard le 3 octobre. Il s'est interrogé sur la signification d'une consultation dans de telles conditions.

Puis, il a souhaité connaître les principes d'élaboration des nouveaux zonages, en particulier pour ce qui concerne les zones pouvant être choisies hors des départements éligibles. Il a également demandé si les crédits seraient suffisants pour la mise en place de 400 pays et quel sera le montant des crédits du FNADT consacrés au financement des contrats de pays et d'agglomération.

Il a enfin interrogé la ministre sur la mise en place d'une compensation ou d'un accompagnement financier au bénéfice des territoires qui ne seront plus éligibles aux fonds européens ni à la prime d'aménagement du territoire.

M. Léonce Deprez a craint que la TGAP ne subisse, par un processus de « Bercyfication », le sort de la vignette Ramadier. Il a invité la ministre à tenir bon pour conserver l'objet originel de cette taxe.

Il a ensuite rappelé qu'à la suite de la réduction des zones éligibles à l'objectif 2, la ministre avait annoncé le versement par l'Etat de compensations financières pour les territoires exclus du nouveau zonage. Il a souhaité avoir des précisions sur les crédits disponibles à cette fin.

Approuvant la politique de territorialisation engagée par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, il a rappelé la nécessité d'insérer les volets territoriaux dans les contrats de plan Etat-régions non comme des annexes qui seraient signées après la négociation réelle mais comme de véritables pans de ces contrats. Il a par ailleurs souhaité savoir quels financements recevront les contrats de pays dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

Il a conclu en attirant l'attention sur certaines dérives en matière de coopération intercommunale qui conduisent à ce que trois ou quatre communes se rapprochent pour créer une structure intercommunale de circonstance afin de capter les ressources financières au détriment des très nombreuses communes périphériques exclues de l'intercommunalité alors que celle-ci est la seule structure adaptée à leurs difficultés.

M. Daniel Marcovitch a souhaité que la TGAP soit perçue comme un élément de dissuasion vis-à-vis de la pollution et non comme une avance sur réparation : il ne doit donc pas s'agir du paiement d'un droit à polluer. Le fait que son produit abonde le budget de l'Etat va en ce sens.

Il s'est ensuite interrogé sur la définition des assiettes respectives des redevances de bassin et de la TGAP, et notamment sur la prise en compte de paramètres tels que le réchauffement des cours d'eau, le déversement de nitrates ou de produits contaminés.

Concernant la pollution de l'eau par les phosphates, il a souligné qu'en l'absence de marquage, aucune politique de lutte ne sera vraiment efficace. Quant à la taxation de l'usage de produits phytosanitaires dangereux pour l'environnement, il a demandé qu'une campagne de communication soit mise en place pour parvenir à signaler au public les produits ayant été cultivés sur des terrains contaminés par des produits réputés dangereux.

Il a ensuite rappelé que les dépenses nécessaires à la lutte contre la pollution de l'eau par le plomb avaient été chiffrées à 120 milliards de francs. Il a souhaité savoir si, plutôt que de tenter de modifier les normes en vigueur, il ne serait d'abord pas préférable de mieux cerner le coût qui, selon certains experts, pourrait être ramené à 80 ou 90 milliards de francs et de définir en fonction du chiffrage les instruments d'intervention les mieux adaptés.

M. Jacques Le Nay a ensuite abordé la question de la reconversion des terres arables en herbages extensifs, en notant que cette action faisait partie du volet « mesures agri-environnementales », financées pour partie par l'Union européenne et destinées à protéger les cours d'eau et les périmètres de captage. Il a souligné la nette progression de cette action depuis 1997, les agriculteurs ayant été très sensibilisés à cette démarche, mais a déploré que les fonds prévus pour son financement soient désormais dédiés à celui des contrats territoriaux d'exploitation. Il a souhaité savoir en conséquence, quelles mesures pourraient être mises en place afin de poursuivre ces actions. M. Jacques Le Nay a ensuite observé que, à moins de trois mois de la clôture définitive des engagements, la consommation des crédits communautaires destinés à l'objectif 5b approchait, voire atteignait le taux de 100 % dans certaines régions, témoignant de la mobilisation de l'ensemble des acteurs concernés, notamment dans les cantons ruraux. Il s'est inquiété des difficultés qui en résultent pour de nombreux maîtres d'ouvrage, notamment en matière d'aide à l'immobilier industriel, qui ont pris en compte les crédits des fonds structurels européens dans leurs plans de financement et dont les projets sont aujourd'hui remis en cause. Ainsi, des dossiers ayant pourtant reçu l'avis favorable des comités départementaux de pilotage, ne pourront être honorés faute de crédits disponibles.

M. Joseph Parrenin, évoquant les crédits d'études inscrits au FNADT, a observé que de nombreuses communes souffraient d'un manque de moyens en matière d'ingénierie de projets. Aussi a-t-il demandé s'il était envisageable de leur apporter une aide à cet égard. Par ailleurs, il a déploré, citant l'exemple de son département, que les interprétations de la loi sur l'intercommunalité divergent sur la maîtrise d'ouvrage dans le cadre de syndicats mixtes de pays empêchant ainsi la réalisation de certains projets. Enfin, il a regretté que, dans le cadre de l'élimination des déchets par les collectivités locales, les contribuables soient financièrement sollicités alors que la grande distribution est le premier producteur de déchets. Aussi a-t-il estimé que la charge financière résultant du traitement et de l'élimination de ces derniers devait être plus équitablement répartie.

M. Marc Dumoulin a signalé qu'il avait déjà, en juin 1999, attiré l'attention de la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur la nécessaire homogénéité territoriale du zonage, afin d'éviter tout effet de frontières, et a noté que cet objectif ne lui semblait pas atteint. Concernant la perte d'éligibilité de certaines zones aux fonds structurels européens, il s'est interrogé sur les mesures compensatoires retenues. Il a également souligné que la directive Natura 2000 avait donné lieu à des gels de territoires auparavant disponibles pour les communes, et a demandé si des mesures compensatoires à ces contraintes avaient été envisagées.

M. Jean-Marc Nudant a souhaité obtenir des éclaircissements sur la forte baisse de la partie « logement et urbanisme » dans le FNADT et a demandé quelles étaient les raisons d'une telle diminution, soulignant les besoins importants qui existaient en la matière notamment dans le département de Côte-d'Or.

M. Jean Proriol a évoqué la possibilité d'un recyclage des crédits communautaires non consommés par certaines régions au profit de celles qui se révèlent sur-consommatrices de ces crédits. Il a ensuite demandé quel était le calendrier de mise en _uvre des futurs zonages.

En réponse aux différents intervenants, Mme Dominique Voynet a apporté les précisions suivantes :

- en ce qui concerne les moyens qui seront consacrés à la politique des territoires, le Comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire (CIADT) du 23 juillet 1999 a décidé que 10 à 20 % du montant des contrats de plan Etat-régions seraient consacrés au volet territorial de ces contrats pour lesquels les moyens du titre IV du FNADT seront mobilisés comme ceux d'autres ministères selon la nature des projets concernés. Elle a précisé que l'évolution prévue des crédits du FNADT prenait en compte la montée en puissance progressive de la politique des territoires puisque 175 millions au titre IV et 75 millions au titre VI lui seront consacrés en 2000 puis 310 et 145 millions en 2001, 385 et 175 millions en 2002 et enfin 410 et 210 millions en 2003. Elle a également indiqué que la mise en place de 400 pays constituait un objectif pour 2003 et que l'année prochaine une centaine devraient être créés ;

- évoquant l'exploitation des résultats du recensement, la ministre a indiqué qu'elle n'était pas encore possible et qu'il fallait pour l'heure définir les données qu'il conviendrait de rassembler ;

- abordant la question de la réorganisation du réseau de prospection des investissements étrangers, la ministre a précisé que celle-ci était en cours, ses services travaillant en liaison avec ceux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, à la création d'un nouvel établissement public industriel et commercial qui intégrera le service des investissements étrangers de la DATAR, la délégation aux investissements internationaux (DII) du ministère des finances, ainsi que les personnels des associations Invest in France Network dépendant de la DATAR, d'une part, et FRIEND dépendant de la DII, d'autre part ;

- concernant l'articulation de ce dispositif avec celui consacré, en France, à la localisation de ces investissements, elle a indiqué que seuls les commissaires à l'industrialisation dépendaient de la DATAR, leurs équipes étant financées par les différents partenaires locaux. Elle a estimé qu'il convenait d'accélérer la mise en place des structures et que, dans sa région, la mise en place d'un commissariat à l'industrialisation commun avec la Bourgogne était retardée par l'inaction de cette région qui risquait d'entraîner la création du commissariat sur la seule Franche-Comté ;

- en ce qui concerne la concertation locale conduite par les préfets pour l'élaboration des propositions de zonages des fonds structurels, la ministre a admis que les délais avaient été serrés mais a précisé que les préfets avaient été informés en amont dès le début de l'été afin qu'ils puissent conduire cette concertation de manière informelle au plus tôt. Elle a noté que l'association des parlementaires rencontrait des difficultés réelles notamment du fait de la réticence des collectivités ou de leur grand nombre dans certaines régions et qu'elle espérait que les futures délégations parlementaires à l'aménagement et au développement durable du territoire permettraient à la représentation nationale de mieux suivre ces questions ;

- la ministre a ensuite estimé qu'elle avait déjà eu l'occasion de s'exprimer avec une grande franchise sur la réforme de la PAT devant la commission de la production et des échanges en juin et que, depuis lors, elle ne disposait pas d'éléments nouveaux, la réflexion sur un découplage du zonage PAT et de celui des mesures de discrimination positive qui lui était lié se poursuivant ;

- en ce qui concerne la question de la maîtrise d'ouvrage par les syndicats mixtes, elle a précisé que le cas qui avait été évoqué était le premier exemple concret d'une position incohérente des services de l'Etat et qu'elle l'étudierait de manière approfondie ;

- faisant le point sur les outils disponibles pour assurer une compensation aux territoires perdant l'éligibilité aux fonds structurels, la ministre a indiqué que le premier d'entre eux serait le dispositif européen de soutien transitoire (phasing out) qui garantissait, d'une manière générale, des crédits suffisants au regard de leur consommation passée pour les territoires les moins densément peuplés. Elle a d'ailleurs précisé que sa conviction était que ces territoires peu susceptibles de présenter des projets utilisant les crédits devaient relever d'autres types de dispositifs de soutien garantissant le maintien et le renforcement de la présence des services publics ou contribuant à une politique fine d'identification des potentialités de ces territoires. Elle a ensuite rappelé que les 720 millions de francs par an consacrés au développement rural pourront être utilisés au profit de ces territoires et qu'enfin les dotations du Fonds social européen en progression de 13 % étaient utilisables sur tout le territoire national ;

- évoquant le risque de voir se constituer des communautés de communes de circonstance, la ministre a estimé qu'il appartenait aux préfets de refuser leur création comme cela avait été fait dans son département, décision courageuse qu'elle avait soutenue. Elle a toutefois estimé qu'on ne pouvait espérer mettre en place des intercommunalités très vastes en l'absence de toute expérience préalable en la matière et qu'une démarche pragmatique était donc souhaitable ;

- répondant à M. Jean-Marc Nudant, la ministre a indiqué que la référence au logement et à l'urbanisme résultait d'une nomenclature aujourd'hui dépassée et qu'il conviendrait de l'adapter ;

- en ce qui concerne le redéploiement interrégional des crédits européens non consommés, la ministre a précisé qu'il avait été envisagé mais que les régions concernées, assurant que la consommation de ces crédits était imminente, s'y étaient opposées ;

- les orientations de la politique de l'eau seront présentées lors d'un prochain Conseil des ministres. Les priorités porteront sur la réduction des pollutions diffuses, la protection des zones humides, la restauration des milieux aquatiques anciennement pollués, la prise en charge des factures d'eau pour les personnes en difficulté, la mise en place d'instances consultatives tel le Haut conseil de l'eau et la lutte contre les inondations. Les 500 millions de francs affectés aux Fonds national de solidarité pour l'eau permettront de réaliser ces différentes actions. En revanche, les moyens affectés à la police de l'eau seront directement inscrits au budget de l'environnement ;

- la TGAP doit être compréhensible au regard des objectifs de protection de l'environnement. C'est pour cette raison qu'il a été décidé d'établir un bilan de l'utilisation des produits azotés en agriculture avant d'étendre l'assiette de la taxe. Les deux tiers des produits phytosanitaires (600 sur 900) ne seront pas taxés. Quant aux produits de ce type entrant dans le champ d'application de la TGAP, ils font l'objet d'un traitement différencié puisqu'on dénombre sept classes de taxation. S'agissant des granulats, il aurait été souhaitable qu'une base de calcul différente soit retenue selon leur lieu d'extraction (carrières ou lits de rivière) mais le ministère chargé des finances s'y est opposé. Quant aux détergents il était légitime de prévoir une taxation différenciée en fonction de leur teneur en phosphates ;

- il n'est pas envisagé un changement des normes applicables en matière de distribution d'eau car celles-ci ont fait l'objet de négociations longues et sont le fruit d'un compromis délicat. Or, il est nécessaire que les industriels et les collectivités locales disposent de normes durablement stables. S'agissant de la mise aux normes des réseaux de distribution d'eau comportant du plomb, deux délais successifs de 15 ans ont été accordés pour rendre conformes les canalisations. Ce double délai s'explique par le coût de cette action (entre 40 et 50 milliards de francs) et par le fait que le plomb se trouvant souvent sur des canalisations situées en aval des compteurs, les travaux sont souvent à la charge des particuliers ;

- le décret relatif aux contrats territoriaux d'exploitation sera complété par une circulaire précisant les engagements environnementaux des exploitants agricoles. Le ministère de l'environnement se montrera particulièrement vigilant sur son application dans certains espaces particulièrement sensibles comme les zones humides ;

- le ministère s'efforce de favoriser les actions visant à réduire les emballages, à encourager les éco-audits et l'application des normes ISO 9000 et ISO 14000 dans le domaine des déchets. Certaines collectivités locales ont lancé des initiatives associant les usagers à leur politique de gestion des déchets (pesage suivi d'une taxation différenciée) ;

- la détermination des sites du réseau Natura 2000 ne devrait pas entraîner, en principe, de contraintes particulières pour les collectivités locales, mais l'Etat s'engage, sur le fondement de cahiers d'objectifs, à prendre si nécessaire des mesures compensatoires.

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Conformément aux conclusions de M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : I. - aménagement du territoire pour 2000.

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Conformément aux conclusions de M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : II. - environnement pour 2000.

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M. Eric Doligé a demandé au président de la commission de réclamer à M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, les réponses aux questions qui lui ont été posées lors de son audition de la semaine dernière et qu'il s'était engagé à communiquer rapidement.