C9900021 Compte rendu de la commission de la production et des échanges

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES

COMPTE RENDU N° 21

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 15 décembre 1999
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. André Lajoinie, Président

SOMMAIRE

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- Audition de M. Serge Poignant, rapporteur de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, sur les techniques de recyclage et la valorisation des déchets ménagers	2
- Information relative à la commission : Constitution d'une mission d'information sur la pollution atmosphérique urbaine	8

La commission a entendu M. Serge Poignant, rapporteur de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, sur les techniques de recyclage et la valorisation des déchets ménagers.

M. Serge Poignant a tout d'abord rappelé qu'il avait procédé à une soixantaine d'auditions et travaillé avec un comité d'experts pour établir son rapport, dont M. Gérard Miquel, sénateur, est le coauteur. Puis, il a présenté les grandes lignes du rapport en précisant que celui-ci avait été conçu comme un guide d'aide à la décision pour les acteurs de la politique des déchets, notamment pour les collectivités locales.

Il a, dans un premier temps, retracé les données de base concernant les déchets ménagers et assimilés, dont l'élimination incombe aux collectivités locales. Selon l'évaluation la plus courante, le gisement est de 26 millions de tonnes de déchets, soit une moyenne de 434 kilogrammes par habitant et par an, avec des variations importantes selon la densité de l'habitat : la moyenne s'établit à 520 Kg en milieu urbain mais n'atteint que 320 Kg en milieu rural. En 1997, près de 48 % des déchets allaient en décharge. Cette situation doit se modifier radicalement sous le double effet de la réglementation européenne et de la loi du 13 juillet 1992 qui interdit la mise en décharge comme mode de gestion courant des déchets sauf pour les « déchets ultimes » à compter du 1^er juillet 2002.

Au delà de l'application des textes, il apparaît que l'opinion est de plus en plus sensibilisée au problème, qu'elle ne veut plus de mise en décharge et que les collectivités locales sont tenues de développer d'autres modes de traitement. Selon l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), les collectivités locales consacreront 20 milliards de francs d'investissements à ce secteur dans les trois prochaines années. Il convient également de noter que la collecte sélective accompagnée d'une valorisation-matière génère dix fois plus d'emplois que l'incinération et trente fois plus que la simple mise en décharge. Concernant le volet financier de cette politique, le rapport se fonde essentiellement sur une étude réalisée par la Sofres, à la demande de l'Association des maires de France et de l'ADEME. Celle-ci fait apparaître que les nouveaux modes de traitement, liés à la collecte sélective et aux évolutions technologiques, sont plus coûteux que la traditionnelle mise en décharge mais ne seraient pas plus onéreux que l'incinération respectant les nouvelles normes européennes.

Pour financer ces dépenses, les collectivités locales ont le choix entre taxe et redevance d'enlèvement des ordures ménagères. Le système de la redevance, aujourd'hui peu pratiqué, pourrait se développer à condition que le coût de la politique des déchets soit bien expliqué aux redevables. En outre, il serait temps de généraliser la redevance spéciale, créée en 1993, à laquelle sont, en principe, assujettis les producteurs de déchets industriels banals, essentiellement les artisans et commerçants, mais dont l'application n'est pas assurée partout. Quant aux taxes frappant la mise en décharge des déchets, désormais intégrées dans la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), le rapport regrette la disparition du lien direct entre l'ADEME et sa principale source de financement ; un décalage entre les recettes encaissées et la dotation budgétaire versée à l'ADEME ne peut être exclu. De plus, l'exemption des décharges internes est peu justifiée ; lorsque l'entreprise cesse son activité, la décharge « interne » est, en effet, prise en charge par la collectivité locale. Par ailleurs, il est regrettable que le barème des aides de l'ADEME ait été modifié à plusieurs reprises, nuisant à la lisibilité des aides que l'établissement public pouvait apporter aux collectivités ; il eut été préférable, en outre, que celui-ci se consacre davantage à la recherche et au développement afin d'accompagner les nouvelles technologies, de contribuer à des réglementations mieux adaptées ou tout au moins à la mise en place d'un observatoire.

Concernant la collecte, point clé de la politique de valorisation, M. Serge Poignant a estimé que le maintien de deux organismes agréés, Eco-emballages et Adelphe, n'était plus justifié, d'autant plus que leurs conditions d'intervention sont identiques. Il a considéré qu'Eco-emballages avait fait la preuve de son dynamisme et pourrait à l'avenir regrouper l'ensemble du dispositif. Grâce à cette société, la collecte sélective a fortement progressé. Initié en 1993, le système devrait couvrir plus des deux tiers de la population en 2002. Outre les déchetteries, la collecte en porte-à-porte et la collecte en apport volontaire ont montré leur efficacité. Quelques améliorations peuvent encore être apportées en matière de collecte ; dans tous les cas, le système doit être adapté au milieu géographique et à la densité de la population. Les lieux de collecte sélective sont appelés à se multiplier ; de gros efforts restent notamment à faire dans les administrations centrales pour la collecte du papier. Cependant, certaines expériences laissent sceptiques. Ainsi, « l'informatique embarquée », qui consiste à doter les conteneurs de puces électroniques permettant de peser les déchets collectés et de facturer le service en conséquence, risque de casser la mécanique de la collecte sélective et de provoquer le retour des dépôts sauvages. Par ailleurs, l'on peut regretter que la collecte sélective ne concerne que les emballages, ce système ne favorisant ni la collecte d'autres produits, ni les nouveaux modes de valorisation.

Abordant ensuite les différents modes de traitement, M. Serge Poignant a indiqué que les fermentescibles étaient aujourd'hui la partie des déchets à la fois la plus importante et la plus délaissée. Il a rappelé qu'il existait trois façons de valoriser les déchets organiques. Le traitement mécano-biologique permet d'« inerter » les déchets avant de les mettre en décharge ; il n'y a jusqu'à présent pas de projet de ce type en France. La méthanisation consiste à récupérer le biogaz et à le traiter. Valorga a été l'unique expérience de méthanisation de déchets ménagers dans notre pays, mais le traitement s'effectuait à partir d'ordures ménagères brutes alors qu'une collecte séparée des fermentescibles est à l'évidence plus efficace. Les initiatives se multiplient pour développer ce mode de traitement, le gisement potentiel total étant estimé à 3 millions de tonnes d'équivalent pétrole, dont 10 % en provenance des déchets ménagers. Le coût de traitement est évalué à 350 francs la tonne. Le compostage, qui permet de récupérer non pas le gaz mais la fraction solide des déchets après fermentation, est encore pratiqué à petite échelle. Le coût de ce mode de traitement est évalué entre 250 francs et 500 francs la tonne. L'intérêt du compostage réside d'ailleurs moins dans le produit fini que dans l'économie réalisée par rapport aux autres modes de traitement. Son potentiel de développement est important, notamment pour traiter les boues des stations d'épuration. En effet, l'épandage des boues humides en agriculture étant de plus en plus remis en cause, leur compostage paraît une voie d'avenir. A titre d'exemple, les premiers composts de boues réalisés à Rambouillet en mélange avec des chutes de bois et qualifiés à ce titre d'engrais se vendent entre 50 et 100 francs la tonne.

Quant à l'incinération des déchets ménagers, qui fut et reste l'objet de nombreuses controverses, les nouvelles technologies concernent l'adjonction systématique de dispositifs de valorisation énergétique et les fours à « lits fluidisés ». Il convient de souligner que la future directive européenne crée un seuil pour les oxydes d'azote et abaisse considérablement le seuil admissible de dioxine. Le seuil actuellement appliqué par anticipation du texte européen est de 0,1 nanogramme de dioxine par mètre cube. Des efforts importants doivent être réalisés pour cette mise aux normes ; en 1996, 85 % des usines d'incinération françaises émettaient encore des doses 100 fois supérieures au nouveau seuil européen. On peut également observer que les nouveaux incinérateurs mis en service en Allemagne ont des taux d'émission déjà 1 000 fois inférieurs à la future norme européenne.

Les coûts actuels d'incinération varient de 450 à 900 francs la tonne selon les capacités des unités. La valorisation peut prendre trois formes. La plus connue est la valorisation énergétique. Celle-ci est cependant peut développée en France, les trois quarts du parc n'ayant pas de dispositifs de récupération d'énergie ; il s'agit du plus mauvais résultat de tous les pays d'Europe. L'un des obstacles majeurs à son développement est le faible coût de rachat de l'électricité ainsi produite par EDF. Le deuxième mode de valorisation concerne les mâchefers, dont le coût de traitement est deux fois moins important que celui du stockage en décharge. La principale question à résoudre pour leur utilisation est celle des débouchés à proximité des centres de traitement. Quant aux résidus des fumées d'incinération, aujourd'hui évacués en décharges de classe I à plus de 1 500 francs la tonne, il existe de nouveaux procédés visant à rendre ces déchets valorisables. Le procédé le plus connu est celui de la « torche à plasma », expérimenté à Bordeaux, qui consiste à vitrifier les résidus à très haute température.

Le troisième mode de traitement, présenté par M. Serge Poignant, est la thermolyse. Par ce procédé, les déchets ne sont pas brûlés mais mis dans un four hermétique chauffé à moyenne température. La chaleur et l'absence d'air entraînent une décomposition des matières organiques en deux parties : un composant solide, qui contient du carbone et s'apparente à un charbon de qualité médiocre, ainsi qu'un gaz chaud pouvant être utilisé, par exemple pour le séchage des boues. M. Serge Poignant a souligné les avantages de ce procédé, notamment pour des gisements de faible tonnage pour lesquels l'incinération n'est guère pertinente. Il a également indiqué que la thermolyse était une « technique propre », générant peu de fumées, permettant d'éliminer presque totalement les émissions de dioxine et produisant moins de résidus ultimes. Il a cependant fait observer que l'utilisation des résidus carbonés posait problème dans la mesure où le combustible issu de la thermolyse était considéré comme un déchet et a suggéré que ces résidus puissent être employés dans les cimenteries.

M. Serge Poignant a ensuite abordé les filières de valorisation par matériaux. Evoquant tout d'abord le recyclage du verre, qui permet des économies de matières et d'énergie, il a fait observer que, si cette filière était mature, quelques difficultés étaient prévisibles. Ainsi, l'objectif de recyclage à 75 % pourrait conduire à organiser un tri par teinte du verre. Il s'est également interrogé sur la menace que constitue la concurrence croissante du plastique, en particulier sur les bouteilles de bière. S'agissant du papier-carton, il a rappelé que des progrès restaient à accomplir en matière de collecte, notamment dans les administrations, et évoqué le problème récurrent des journaux gratuits, dont le traitement représente une charge de l'ordre de 300 millions de francs pour les collectivités locales. Tout en soulignant qu'une taxation serait difficile à mettre en _uvre puisqu'une première taxe avait été créée en 1997 pour alimenter le Fonds d'aide à la presse, il a estimé que c'est dans cette voie qu'il convenait d'avancer. Concernant l'acier, il a indiqué que la création de filières spécifiques sur les gros gisements, en particulier sur les véhicules usagés, et une meilleure exploitation de certains déchets ménagers, comme les pneus, seraient de nature à améliorer les performances de cette filière. Il a également fait remarquer que le recyclage des métaux non-ferreux était pratiqué depuis longtemps dans de bonnes conditions, citant l'exemple de l'aluminium « recyclable à l'infini ».

Abordant ensuite la valorisation des plastiques, M. Serge Poignant a considéré que le marché était appelé à se développer de façon considérable au détriment d'autres matériaux et connaîtrait des changements profonds. Après avoir indiqué que sur les 900 000 tonnes d'emballages plastique, un quart seulement était collecté, il a mis l'accent sur la nécessité de structurer la collecte des plastiques ménagers hors corps creux (bouteilles, flacons) et des plastiques agricoles, ces deux gisements étant inexploités. Il a également présenté les avantages de la filière de régénération des plastiques mélangés qui a pris du retard dans notre pays, la valorisation-matière s'étant jusqu'à présent orientée pour l'essentiel et à grands frais vers les produits textiles.

Analysant enfin les filières des produits en fin de vie, M. Serge Poignant a souligné que les emballages étaient les seuls produits pour lesquels des objectifs chiffrés avaient été fixés. Il a rappelé qu'il faudrait parvenir à 75 % de valorisation d'ici 2002. Cet objectif pourra sans doute être tenu, le taux actuel s'établissant à 66 %. Après avoir évoqué le problème de l'élimination des piles usagées, qui n'a pu être résolu qu'après dix ans d'hésitations et de contentieux, il a présenté la filière des huiles usagées en suggérant que le barème soit adapté en fonction de la distance, comme c'est le cas pour le verre. S'agissant des déchets issus des médicaments, il s'est interrogé sur l'opportunité de maintenir un système de collecte spécifique par la profession alors que, dans 80 % des cas, le produit collecté ne fait pas l'objet d'une valorisation particulière.

En conclusion, M. Serge Poignant a évoqué les nouveaux créneaux du recyclage en mettant l'accent sur les projets en cours concernant les véhicules hors d'usage pour lesquels existe une proposition de directive européenne. Aujourd'hui, la valorisation ne porte que sur les métaux. En effet, le recyclage du plastique utilisé n'est pas encore au point car les voitures utilisant ce matériau ne sont pas encore arrivées en fin de vie. En outre, la valorisation des pneus est quasi inexistante, les deux tiers étant encore mis en décharge ; or, son coût ne serait que de 4 francs par pneu. Il conviendrait donc de mettre en place un système de financement de cette filière afin d'éviter aux collectivités locales de se retrouver avec des stocks de pneus qu'elles sont incapables d'écouler. Une autre piste concerne ce que l'on appelle les « produits bruns », dont le recyclage n'est expérimenté qu'aux Etats-Unis et en Allemagne pour les postes de télévision et les tubes.

Après avoir relevé l'importance du travail réalisé par M. Gérard Miquel et M. Serge Poignant, M. André Lajoinie, président, a estimé qu'il sera nécessaire de mettre à jour régulièrement ce rapport pour tenir compte des évolutions de l'opinion publique ainsi que de celles des techniques et de la réglementation, notamment européenne.

M. Léonce Deprez a tout d'abord salué l'exhaustivité du rapport présenté par M. Serge Poignant.

Il a ensuite évoqué la question des journaux gratuits dont le développement créait des difficultés tant à la presse écrite, en accaparant les ressources publicitaires, qu'aux collectivités locales responsables de l'élimination des déchets. Il a estimé que les propositions de loi relatives à cette question déposées mettaient en évidence le large intérêt qu'éprouvent pour elle des élus de toutes tendances. Il a espéré que ce rapport débouchera sur des initiatives concrètes et a souhaité savoir qu'elles étaient les mesures envisageables pour régler ce problème.

Une audition de techniciens susceptibles d'éclairer les élus sur les meilleures solutions de traitement ainsi que sur l'état du droit lui a également semblé utile. M. Léonce Deprez a en effet jugé nécessaire que les responsables politiques connaissent les réponses les plus adaptées aux problèmes de gestion de déchets afin de tirer pleinement profit des nouvelles structures de coopération intercommunales que sont les pays et les agglomérations et dont le rôle est appelé à croître dans la nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions.

M. Jacques Pélissard a lui aussi félicité M. Serge Poignant pour la qualité du travail qu'il a réalisé avec M. Gérard Miquel. Il a noté que ce rapport rejoignait la préoccupation exprimée par l'Association des maires de France d'une internalisation du prix de la destruction dans le prix d'achat du produit, logique animant le dispositif d'Eco-emballages. Il a rappelé qu'Eco-emballages finançait à partir d'une contribution des industriels, qui sera doublée pour la porter à 2 centimes par emballage, des aides contractuelles aux collectivités s'engageant dans des opérations de collecte sélective et de tri des matériaux. Ce dispositif concerne actuellement environ 30 millions de personnes.

M. Jacques Pélissard a estimé qu'un dispositif similaire serait nécessaire pour le courrier non adressé, c'est-à-dire essentiellement les publicités et les journaux gratuits en précisant qu'il conviendrait toutefois de ne pas assujettir à une telle contribution les journaux municipaux, syndicaux ou associatifs. Il a indiqué qu'un groupe d'élus, auquel il participait, avait fait une proposition en ce sens au ministère de l'environnement, la contribution devant être de l'ordre de 80 centimes par kilogramme. Estimant qu'une solution du même type serait souhaitable pour les piles, il a regretté que bien qu'un arrêté ministériel relatif à cette question soit paru au printemps, la circulaire correspondante n'ait toujours pas, à sa connaissance, été publiée. Enfin, il a jugé que ce système pouvait également être mis en place pour les pneus, pour lesquels une contribution de l'ordre de 5 francs par unité serait nécessaire afin de financer le coût de la destruction, après avoir indiqué qu'aucun dispositif réglementaire n'existait sur ce point.

M. Jacques Pélissard a ensuite évoqué la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour regretter que son niveau ne soit pas modulé selon que le site de mise en décharge est conforme aux normes ou non, ce qui permettrait de prendre en compte les efforts des collectivités locales.

Enfin, M. Jacques Pélissard a déclaré partager les remarques de M. Serge Poignant quant à la dualité des organismes chargés de soutenir la collecte sélective et le tri des déchets ménagers. Il a en effet jugé que la coexistence d'Eco-emballages et d'Adelphe ne se justifiait plus puisque leurs barèmes en amont et en aval étaient identiques. Il s'est de même interrogé sur le rôle de l'association Cyclamed qui incinère près de 90 % des déchets issus de médicaments qu'elle récupère. Il a souligné que cette situation aboutissait à un circuit ubuesque, ces déchets qui font l'objet d'une collecte séparative rejoignant in fine les déchets ménagers dont ils sont séparés en amont pour être incinérés ensuite avec eux. Il a rappelé que les aiguilles de seringue, et plus généralement les déchets coupants ou tranchants issus du milieu hospitalier ou des professions de santé, ne constituant pas des médicaments, n'étaient pas collectés par Cyclamed et a estimé que ces catégories de déchets pourraient être utilement collectées par l'association si elle veut conserver sa spécificité, faute de quoi il paraîtrait logique de les intégrer au dispositif d'Eco-emballages.

M. Roger Lestas a fait part de ses inquiétudes liées, d'une part, au retard pris dans l'élaboration des plans départementaux d'élimination des déchets et, d'autre part, à la mise aux normes du traitement des fumées d'incinération. Sur ce dernier point, s'appuyant sur son expérience locale, il a indiqué que les exigences administratives d'enquête publique risquaient d'empêcher les collectivités locales d'être prêtes à la date limite du 1^er décembre 2000, les privant ainsi des aides de l'ADEME et du Fonds européen de développement économique régional (FEDER).

M. Jean Besson a abordé le problème de l'élimination des boues de stations d'épuration. Il a indiqué qu'on s'interrogeait de plus en plus, au nom du principe de précaution, sur la possibilité de les utiliser dans l'agriculture, en raison de la présence potentielle de substances toxiques. Même déshydratées, les boues contiennent 30 à 40 % d'eau s'infiltrant dans les nappes phréatiques, les décharges n'étant pas étanches. L'incinération ne constitue pas non plus une solution satisfaisante, les cendres demeurant chargées de métaux lourds et de produits chimiques. Il a demandé en conséquence s'il existait aujourd'hui une solution pour le traitement de ces boues.

Répondant aux intervenants, M. Serge Poignant a apporté les précisions suivantes :

- il convient que les expéditeurs de courrier non adressé soient assujettis à une taxe ou à une contribution spécifique, afin que les frais d'élimination des journaux gratuits soient intégrés dès l'origine dans le coût du produit ;

- certaines structures intercommunales et certains départements ont engagé tardivement l'élaboration des plans départementaux d'élimination des déchets, ce qui explique que certains d'entre eux ne soient pas encore adoptés alors que d'autres sont en phase de révision. Il arrive encore parfois que le périmètre des interventions ne soit pas défini. Or, les techniques de traitement à retenir diffèrent en fonction de la densité de l'habitat et de l'importance des transports à organiser. Pour les territoires peu urbanisés, la technique de la thermolyse peut être prometteuse. Toutefois, ainsi qu'il a été indiqué à l'ADEME au cours des rencontres préparatoires au rapport, il apparaît que les collectivités qui mettent en _uvre cette technique nouvelle devraient bénéficier d'aides financières. Il en va de même pour le recyclage par type de matériaux ;

- s'agissant du recyclage des pneumatiques, les habitudes et les intérêts particuliers retardent la mise en _uvre de techniques déjà bien connues et éprouvées. Il s'agit dans ce domaine d'un problème de volonté ;

- les industriels ont été sensibilisés à leur nécessaire participation en amont à la mise en _uvre de procédés et à l'utilisation de matériaux compatibles avec une politique dynamique de recyclage et de valorisation des déchets. Il est nécessaire que cette démarche se développe et se renforce ;

- il convient de distinguer les différents types de boues de stations d'épuration, en fonction de leur composition. Certaines boues peuvent être utilisées en agriculture comme en jardinière, à condition d'être préalablement chaulées ou compostées. Il existe également des boues qui peuvent être commodément enfouies, sans danger pour l'environnement. En revanche, l'utilisation des boues chargées chimiquement est plus difficile. Leur incinération constitue la meilleure solution, mais elle demeure onéreuse, particulièrement du fait de leur teneur élevée en eau. La combinaison du traitement de plusieurs matériaux peut être un moyen de réduire globalement les coûts. Ainsi, la production de chaleur par combustion d'autres déchets pourrait utilement être valorisée dans l'assèchement des boues contenant des substances chimiques, facilitant ainsi leur combustion propre, notamment dans les cimenteries. Il serait également intéressant d'approfondir les études sur une utilisation plus pertinente des corps carbonés, dont l'apport calorifique pourrait être employé au cours des saisons où il serait le plus utile ;

- il faut mettre fin à l'idée infondée que l'incinération est la seule solution pour le traitement des déchets. Il convient notamment d'adapter les solutions techniques aux caractéristiques géographiques des zones de collecte.

M. André Godin a suggéré de donner un label aux boues de stations d'épuration qui ne sont pas nocives afin de distinguer celles pour lesquelles l'épandage sur les terres agricoles reste possible.

M. Jacques Pélissard a précisé que des propositions étaient d'ores et déjà formulées pour établir une charte de qualité des boues de stations d'épuration.

Informations relatives à la Commission

La commission a nommé MM. André Aschieri, Jean-Pierre Blazy, Maxime Bono, Claude Gaillard, Robert Galley, André Godin, Michel Grégoire, Jacques Pélissard, Mme Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Michel Vaxès et Gérard Voisin, membres de la mission d'information sur la pollution atmosphérique urbaine.

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