Session ordinaire de 1999-2000 - 27ème jour de séance, 66ème séance
3ème SÉANCE DU JEUDI 18 NOVEMBRE 1999
PRÉSIDENCE de M. Yves COCHET
vice-président
Sommaire
LOI DE FINANCES POUR 2000 -deuxième partie- (suite) 2
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (suite) 2
QUESTIONS 13
RÉUNION D'UNE COMMISSION MIXTE PARITAIRE 19
La séance est ouverte à vingt et une heures.
LOI DE FINANCES POUR 2000 -deuxième partie- (suite)
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2000.
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (suite)
M. Jean-Claude Lenoir - Madame la ministre, lorsque la séance a été levée tout à l'heure juste avant que je ne m'exprime, j'ai lu sur votre visage une discrète mais réelle déception. Je me permets d'espérer que votre patience trouvera sa juste récompense... (Sourires) Il ne vous aura pas échappé que les trois députés de l'Orne se sont succédé à la tribune à l'occasion de l'examen des crédits de l'aménagement du territoire : c'est qu'ils savent les besoins d'un territoire rural enclavé, aux potentialités pourtant riches.
2000 sera une année-charnière pour l'aménagement du territoire : an I de la loi Voynet, première année des nouveaux contrats de plan Etat-régions, première année aussi de la réforme de la PAT et des zonages européens.
Les crédits de fonctionnement de votre ministère augmentent de 7,1 % et les crédits d'investissement de 70 % : voilà qui pourrait augurer d'une réelle volonté de servir l'aménagement du territoire.
Les moyens de la DATAR augmentent, après avoir légèrement diminué ces deux dernières années. Je men réjouis, car la DATAR est une excellente structure de mission et d'animation, proche du terrain, précieuse pour les élus nationaux et locaux.
Parmi les outils à la disposition des aménageurs du territoire, tout d'abord la PAT. A son sujet, la messe est dite. Nous souhaiterions toutefois être sûrs que les propositions que vous avez faites à la Commission de Bruxelles seront validées rapidement.
Ses crédits augmentent de 33 % en 2000. Mais les zones éligibles ayant été restreintes, deux territoires voisins pourront l'un en bénéficier, l'autre pas, ce qui pose des problèmes de concurrence, notamment pour l'implantation et le maintien d'entreprises. L'un des intérêts de la PAT étant aussi le dispositif fiscal qui l'accompagne, les zones non éligibles sont doublement pénalisées si elles ne peuvent bénéficier des exonérations. Le délégué à l'aménagement du territoire avait déclaré qu'il serait peut-être possible de distinguer ce qui relève de la PAT elle-même des avantages qui sont attachés à celle-ci. Où en est la réflexion sur ce point ?
Deuxième outil, les zonages européens. Vous avez demandé aux préfets de régions de respecter autant que possible dans les propositions de zonage le périmètre des pays et des parcs naturels régionaux ; la concertation entre les préfets et les élus, notamment nationaux, a été bonne mais à l'impossible nul n'est tenu. Au total, je ne puis que regretter que certains territoires, déjà organisés en pays ou en parc naturel régional, n'aient pu être pris en compte dans leur intégralité au titre du zonage 2. Cela pose des problèmes insurmontables de fonctionnement au quotidien. Il faudra trouver des compensations pour les zones de ces structures qui ne sont plus éligibles à l'objectif 2.
Troisième outil : les contrats de plan Etat-régions. On a annoncé que 20 % de leur enveloppe seraient affectés à leur volet territorial. Qu'en est-il exactement ? Parle-t-on de crédits nouveaux ou simplement de transferts ?
S'agissant de ces contrats, je souhaite dire notre mécontentement quant à la méthode de contractualisation mise en _uvre pour le réseau routier, Mme Bassot et M. Deniaud ont déjà évoqué cette question. Est-il normal que l'Etat, qui contribue moins que les collectivités et qui de surcroît récupère la TVA lorsqu'il est maître d'ouvrage, s'arroge le droit de décider seul quels travaux doivent être réalisés et lesquels n'ont pas à l'être ? Ainsi, alors que le Conseil régional de Basse-Normandie, le département de l'Orne et les communes concernées souhaitent réaliser des aménagements importants sur la RN26 et sont prêts à y consacrer les moyens nécessaires, l'Etat rechigne et refuse même que ces travaux aient lieu.
Je ne reviens pas sur les attentes du département de l'Orne en matière routière et autoroutière. Mme Bassot a déjà parlé de l'A28.
Autre outil important du développement local, les pays, auxquels je crois beaucoup. Ils ont besoin de moyens et le délégué à l'aménagement du territoire a souhaité une forte contribution de l'Etat à leur fonctionnement. Le titre IV le permettra-t-il ? A quelle hauteur ? Pour leur part, les collectivités locales ont déjà annoncé leur intention d'accorder d'importants crédits aux pays.
Nous, qui participons au développement local, nous souffrons de l'excessive lourdeur de la gestion des dossiers dans les préfectures, -ainsi tous les crédits européens ne sont pas consommés- non du fait des fonctionnaires mais des trop nombreux contractuels qui gèrent les fonds européens.
Nous avions dénoncé avec force, lors de l'examen de la loi d'orientation, la préférence que vous donniez à l'urbain sur le rural. Hélas, ce budget confirme la menace qui pèse sur les territoires ruraux.
Nos collègues communistes et socialistes nous ont expliqué que les choses allaient mal en raison des contraintes que la Commission de Bruxelles fait peser sur le Gouvernement français. Mais, que je sache, la plupart des gouvernements européens sont socialistes ; il ne tient donc qu'à vous de corriger le tir.
Les mêmes collègues ont jugé incompatibles politique d'aménagement du territoire et libéralisme. Or nous sommes nombreux à penser qu'une politique libérale doit s'appuyer sur un Etat qui veille à rééquilibrer les territoires, à se montrer généreux envers les plus faibles. Nous, libéraux, demandons à ce Gouvernement qui met trop d'Etat partout, de se préoccuper d'abord de rééquilibrer les choses au profit des territoires ruraux que Sylvia Bassot, Yves Deniaud et moi-même représentons ici (Applaudissements sur les bancs du groupe DL et du groupe du RPR).
M. Henri Nayrou - Parce qu'on emporte toujours la terre de son pays à la semelle de ses souliers, je centrerai mon propos sur l'aspect rural de l'aménagement du territoire.
Qui dit aménagement du territoire pense fracture sociale. Or on ne saurait en faire un argument électoraliste et se contenter de poser un tricostéril sur une jambe de bois. Une fracture, ça se réduit. Ici, cela passe par une volonté politique et par des moyens financiers.
Le monde rural a-t-il un avenir ? Mon c_ur me pousse à dire oui mais de nombreuses raisons objectives plaident en faveur de votre opération de reconquête de l'espace rural.
La ruralité est devenue multiforme. Elle n'est plus l'apanage des seuls agriculteurs mais offre des perspectives nouvelles aux urbains, aux « rurbains » comme aux ruraux. L'évolution sociologique favorise la recherche d'une certaine qualité de vie, la réduction du temps de travail allongera le temps de loisirs, les villes connaissent des difficultés croissantes, ces facteurs qui s'ajoutent à l'amélioration des communications rendent les campagnes plus attrayantes, ce qu'a confirmé le dernier recensement. Il faut tenir compte de tous ces enseignements dans le combat pour réduire la fracture territoriale.
Il appartient donc au Gouvernement et aux acteurs de terrains de créer les conditions de maintien des populations et de l'accueil des candidats. Il faut aussi maintenir les services aux populations. Il y va du respect de la solidarité territoriale. S'il venait à faillir pour la Poste, le Trésor public, les réseaux de santé, la sécurité, nous serions un certain nombre à le rappeler à ses devoirs.
Mais nous avons confiance dans la boîte à outils dont vous parlez souvent Madame la ministre, dans les schémas collectifs de services auxquels il faut donner un sens, dans la maison des services publics, qu'il faut vite construire, dans les pays qui s'imposent comme des bassins de vie pertinents et que le Gouvernement ne saurait mettre à nu sans se mettre du monde à dos (Sourires).
Pour créer les conditions d'un vrai développement, nous attendons beaucoup de la LOADT et de la DATAR, des contrats de plan Etat-régions, des fonds structurels européens, de la PAT et du FNADT, de la loi d'orientation agricole et de ses CTE, de la loi Chevènement, de la loi Zuccarelli.
Le point faible, c'est sans doute que les défenseurs de la ruralité attendent beaucoup de l'Etat. Trop, je ne le pense pas. Mais si nous, acteurs résolus de la revitalisation, ne faisons pas preuve de création, de réalisme, de sens des responsabilités, nous resterons au bord du chemin et n'assurerons pas l'équilibre entre les territoires, en dépit de toutes les lois, de toutes les aides, de toutes les incantations.
C'est pourquoi nous serons nombreux à vous proposer des solutions adaptées à vos moyens et à nos ambitions, qu'il s'agisse de la nouvelle délégation parlementaire, de groupes de travail, d'initiatives individuelles, inspirés que nous sommes par une foi inébranlable en l'avenir des ruralités (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jean-Paul Chanteguet - Je veux tout d'abord saluer le renforcement des moyens accordés à votre ministère. Ce budget confirme les engagements du Gouvernement ; il répond aux préoccupations de nombreux Français ; il permettra d'_uvrer à un développement harmonieux et durable de notre territoire.
Pour l'élu d'une circonscription rurale que je suis, ce budget marque le début d'une réponse, un espoir, l'aboutissement d'une longue attente et de nombreux débats.
Depuis de nombreuses années, si chacun était convaincu qu'il n'y avait pas de territoires sans avenir, mais des territoires sans projets, aucun gouvernement n'avait réussi à inscrire des moyens en rapport avec ses discours.
Cette fois, après l'adoption d'un texte qui encourage largement le développement local, les moyens nécessaires sont inscrits dès cette année. Ils permettront notamment de financer l'ingénierie des projets, afin que les aides ne favorisent pas toujours les collectivités les plus riches.
Vous avez raison, Madame la ministre : aucun espace n'est jamais condamné pour peu qu'il soit porteur d'un projet. Surtout, votre conviction est désormais partagée par l'ensemble du Gouvernement et des moyens nouveaux permettent de regrouper les énergies locales autour de projets concrets, afin de valoriser les ressources et non de compenser des handicaps.
Au sein du parc naturel régional de la Brenne, dans l'Indre, nous avons décidé d'employer des outils spécifiques en faveur du maintien et du développement des activités économiques. Les moyens financiers obtenus nous ont permis de créer un poste affecté à ces actions et des outils financiers adaptés aux besoins.
Une analyse a montré toute l'efficacité de ces dispositifs. Ainsi, le coût par emploi créé est trois fois moins élevé que dans les interventions globales au niveau national. Certes, il ne s'agit que de quelques emplois, mais le rapport entre l'investissement financier et le résultat est toujours très satisfaisant.
Nos territoires ruraux ont besoin de matière grise, non pour imposer des programmes depuis Paris ou depuis les capitales régionales, mais pour aider à l'aboutissement des projets locaux. Si nos collectivités locales doivent disposer de moyens financiers nécessaires, le plus souvent, c'est la mise en forme de ces projets qui pèche. Je suis donc particulièrement satisfait que ce budget donne à nos territoires ruraux l'occasion de se mobiliser pour faire reconnaître leur rôle.
Il m'est également agréable de vérifier à nouveau que le texte que nous avons voté le 25 juin dernier n'oppose pas, conformément à ce que certains affirment, l'urbain au rural.
Ce budget confirme votre volonté de créer les conditions d'un développement local fondé sur la complémentarité et la solidarité entre territoires ruraux et urbains, notamment à travers les contrats de plan. Cette nouvelle approche de l'aménagement du territoire aura des conséquences importantes pour la démocratie locale et la remobilisation des citoyens. Je vous demande seulement de veiller à ce que la mise en _uvre des crédits ne nécessite pas l'engagement par les élus de procédures longues et complexes pour surmonter les rigidités administratives et financières (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Marcel Dehoux - Entre autres décisions, le CIAT du 23 juillet a pris celle de faire bénéficier la Corse d'un « effort justifié par sa sortie de l'objectif 1 ». Voilà qui est fort bien, mais pourquoi seulement elle ? Deux autres territoires étaient en effet classés en objectif 1 : les DOM, qui le resteront cinq ans encore, et le Hainaut français, qui ne bénéficie pas de la même sollicitude, alors même que les crédits qui lui ont été alloués entre 1994 et 1999 ne lui ont pas permis de rattraper son retard en matière d'emploi, de développement urbain, d'infrastructures routières et administratives. Selon le préfet lui-même, il nous manque 1 500 emplois publics pour atteindre la moyenne nationale, sans même parler de la Corse...
Depuis fin juillet, les élus du Hainaut ne sont pas restés inactifs. Le Premier ministre leur a dit que le traitement inégalitaire réservé à la Corse était notamment justifié par son isolement et son caractère montagneux. Le Hainaut ne souffre certes pas de ces handicaps, mais il en a beaucoup d'autres. Vous l'avez compris : le CIAT du 23 juillet ne nous a pas satisfaits. Il reste une session de rattrapage : la deuxième part de l'enveloppe des contrats de plan. Le Hainaut français a fait bon usage des crédits de l'objectif 1, sans s'attirer d'observations particulières ; il a contribué au développement industriel du pays et a toujours respecté l'Etat de droit. Il attend qu'un citoyen de Maubeuge soit aussi bien traité qu'une citoyenne de Corte ! (Applaudissements et rires sur de nombreux bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe RCV)
M. André Vauchez - Après une pause l'an dernier, la croissance de votre budget reprend : 7,2 %. Certes, les engagements de l'Etat dépassent de loin ce seul cadre, mais il comporte deux mesures de grande portée, prises en application de la LOADDT. En premier lieu, le seuil d'éligibilité de la PAT est abaissé à 15 créations d'emplois - ce qui reste encore élevé pour les zones rurales profondes - tandis que la révision du zonage permettra de mieux coller à la réalité, en retenant des critères plus rigoureux.
D'autre part, la contractualisation sera désormais ouverte aux « pays » dans le cadre des contrats Etat-régions. C'est une avancée démocratique considérable, en même temps qu'une réponse efficace au problème de l'émiettement communal. Le Gouvernement a prévu d'y consacrer 3 à 4 milliards d'ici à 2006, soit 4 % de l'enveloppe totale des contrats de plan. Reste à faire expliquer cette politique sur le terrain par les représentants de l'Etat, car je doute que tous les présidents de conseils généraux y soient enclins... Les élus locaux y verront une raison de plus de s'engager dans la coopération intercommunale, et la gauche, qui a eu le courage de faire adopter la loi ATR en 1992 et la nouvelle loi sur l'intercommunalité l'an dernier, se devait de soutenir cette mesure. Le groupe socialiste votera sans hésiter votre budget, qui y consacre 700 millions en l'an 2000 (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement - Avant de parler du budget, je voudrais évoquer les terribles inondations qui ont frappé l'Aude, les Pyrénées-Orientales et le Tarn, car je suis en charge, vous le savez, des risques naturels majeurs, en tant que ministre de l'environnement. Je tiens à dire ma tristesse, mon émotion, et à assurer les victimes de ma sympathie et de ma solidarité. Le Gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour venir en aide aux familles les plus touchées et pour réparer les dommages. Comme vous le savez, le Premier ministre s'est rendu sur place aujourd'hui pour témoigner concrètement de la solidarité de la nation.
Aux côtés des travaux urgents de réparation, je souhaite poursuivre, en l'amplifiant, une politique volontariste de prévention des risques naturels. Une telle politique ne peut pas tout, mais au moins peut-elle, dans bien des cas, limiter l'ampleur des sinistres. J'ai donc augmenté de 80 %, entre 1998 et 2000, les crédits destinés aux plans de prévention des risques, afin que les communes les plus exposées soient couvertes dans les meilleurs délais. Au-delà, il s'agit de réaliser les travaux indispensables à la protection des zones urbanisées ; je compte inscrire à cet effet 1,3 milliard aux contrats de plan. 400 millions seront consacrés à la poursuite du plan Loire, et j'espère pouvoir dégager 180 millions pour le Languedoc-Roussillon, dont 40 millions pour les travaux nécessaires dans les basses plaines de l'Aude.
J'en viens à la présentation du budget de l'aménagement du territoire. 1999 aura été une année-charnière. La LOADDT dessine le cadre d'une politique à la hauteur des enjeux et des défis contemporains, fondée sur la recherche d'un équilibre véritable entre l'Etat et les autres acteurs de l'aménagement du territoire.
M. Duron souhaitait des précisions sur l'état d'avancement de la préparation des décrets : dix sont en préparation, dont 2 devraient être prêts sous peu. En revanche, les plus importants pour les élus, ceux qui concernent les pays et les agglomérations demanderont davantage de temps, car il s'agit de textes complexes, et je souhaite que leur élaboration s'accompagne de la concertation la plus large. Je compte beaucoup, à cet égard, sur la nouvelle délégation à l'aménagement du territoire, que préside M. Duron, pour enrichir le débat.
J'ai noté le désir, exprimé avec insistance par plusieurs orateurs, que le budget reflète la nouvelle approche de la politique d'aménagement du territoire et que les porteurs de projets aient le sentiment de bénéficier d'une plus grande confiance. C'est ce que traduisent les contrats de plan Etat-régions, dont dix sont au stade des négociations ultimes. Sachez, aussi, que la constitution de 50 à 70 pays est attendue, cependant que 9 schémas de services collectifs sont en cours d'élaboration. Il reste à garantir la cohérence nationale du dispositif en réunissant toutes les propositions dans un document unique, sous un chapeau rappelant les objectifs poursuivis, comme le souhaite le Parlement. Le décret paraîtra à la fin de 2000.
Au cours de l'année écoulée, la mise en _uvre de la loi d'orientation, axe essentiel de la politique d'aménagement du territoire du Gouvernement, n'a pas été la seule tâche du ministère. En effet, 1999 a aussi été marquée par la réforme des fonds structurels, l'Agenda 2000 prévoyant une nouvelle cartographie des aides, ce qui aura un impact certain sur les régions françaises. La négociation des nouveaux règlements a largement mobilisé la DATAR et ses partenaires locaux.
Dans le même temps, les négociations relatives aux contrats de plan Etat-régions pour la période 2000-2006 se sont traduites par la définition d'une première enveloppe, annoncée lors du CIADT du 23 juillet 1999. L'heure est maintenant aux arbitrages ultimes, sur la base des négociations engagées, dans chaque région, entre le préfet et les élus.
A cet égard, M. Paul s'est inquiété du montant de la seconde enveloppe. Je tiens à souligner que les chiffres avancés par certains orateurs, tel M. Coussain, n'ont jamais fait l'objet d'une annonce officielle, le montant de 105 milliards est le produit d'une déduction hâtive tirée des conseils donnés aux préfets de région ; il ne correspond à rien de précis. Je suis cependant en mesure de calmer les inquiétudes qu'a exprimées M. Paul. Mais il fallait aussi au ministère définir le montant de la PAT et les crédits du FNDAT. Pour la première, les choses avancent de manière satisfaisante ; elles procèdent plus lentement pour le second. Mais, dans les deux cas, le Parlement aura son mot à dire.
Mme Perol-Dumont a évoqué à juste titre les difficultés à la superposition de deux calendriers qui n'avaient rien de commun. De fait, pour la PAT comme pour les fonds structurels, nous dépendons d'un calendrier communautaire auquel nous devons nous plier. Un précédent gouvernement ayant décidé d'allonger la durée des contrats de plan Etat-régions, pour la rapprocher du calendrier communautaire, la coordination future des deux dispositifs sera sans aucun doute meilleure.
Pour ce qui est des données du recensement, je partage votre irritation, et j'en ai fait part au ministre de l'économie, qui a souligné l'ampleur de la tâche de dépouillement dès lors qu'on souhaite obtenir des informations suffisamment précises pour être exploitables. Ces données seront sans doute disponibles à la fin du premier trimestre 2000. Je regrette cette situation, qui a rendu notre travail plus difficile. Si nous avons décidé de revoir notre projet en 2003, c'est aussi pour procéder aux adaptations que l'évolution démographie rend nécessaires.
Après cette année de transition, nous entrons dans la phase de mise en _uvre d'une nouvelle politique.
Avant de poursuivre, je souhaite remercier vos deux rapporteurs, Alain Rodet et Félix Leyzour, pour la pertinence de leur analyse.
L'année dernière, lors de la présentation du budget de l'aménagement du territoire pour 1999, j'avais justifié la simple reconduction des moyens mis en _uvre pour la politique d'aménagement du territoire par la multitude des chantiers nationaux et communautaires ouverts en 1999 qui me faisait plaider en effet en faveur d'une concentration des efforts sur la négociation et l'élaboration des réformes. L'étape de mise en application que nous abordons justifie en revanche la mobilisation de moyens accrus.
Ainsi, avec un total de 1 930 millions en dépenses ordinaires et crédits de paiement, le budget de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) enregistre une progression de 7,2 % en 2000, que M. Lenoir a soulignée avec fair-play. Il s'agit de la deuxième forte hausse de crédits dont bénéficie cette politique depuis 1998, année de revalorisation qui marquait une inversion de tendance à l'issue d'une longue période de déshérence : je vous rappelle que les crédits consacrés à l'aménagement du territoire ont accusé une diminution d'environ 27 % entre 1994 et 1997.
L'importance de l'accroissement du budget de la DATAR, considérable au regard de la progression de 0,9 % des dépenses publiques en 2000 doit toutefois être relativisée.
D'abord, au regard des sommes en jeu, puisque le budget de la DATAR plafonne à 0,14 % du budget civil de l'Etat ; mais aussi au regard des autres moyens, nationaux et communautaires, dont nous disposons pour conduire une politique territoriale. Les moyens financiers affectés à la politique d'aménagement du territoire représentent en effet un budget considérable, que ne reflètent que très partiellement les crédits inscris au budget du ministère.
Une évaluation globale de l'effort financier consenti par la Nation et par l'Union européenne au bénéfice du territoire français, prenant en compte l'effort financier d'autres ministères ainsi que les fonds structurels, conduit ainsi à des montants de l'ordre de 70,7 milliards en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de 37,7 milliards en autorisations de programme, soit 37 fois le budget du ministère ! Ainsi, les crédits de la DATAR représentent moins de 3 % de l'ensemble des dotations qui, à un titre ou un autre, participent à l'aménagement du territoire -M. Rodet a fait le point sur les moyens alloués aux divers fonds qui contribuent à l'effort collectif.
La réussite de la nouvelle politique d'aménagement du territoire sera en conséquence jugée sur notre capacité à mieux mobiliser ces moyens considérables, en particulier dans le domaine des transports, de l'espace rural et du monde agricole, de la politique de la ville dans un souci constant de justice sociale, comme l'a rappelé M. Leyzour. C'est l'objectif que nous nous sommes assignés tant dans la définition des nouveaux contrats de plan que dans les négociations relatives aux fonds structurels. La politique que j'entends conduire est conditionnée par l'implication de l'ensemble des ministres concernés au moins autant que par la mobilisation des seuls crédits portés par le budget de la DATAR.
L'augmentation du budget propre de l'aménagement du territoire le porte à 1 930 millions. Son importance est déterminante car il vise à donner à mes services les moyens de mener à bien l'ensemble des réformes entreprises, d'une ampleur considérable. Cette progression traduit les priorités de la nouvelle politique que j'entends conduire au travers de la PAT et du FNADT.
Elle se traduit par un accroissement des moyens de soutien à la localisation des activités et à la création d'empois, avec une progression de la dotation budgétaire consacrée à la PAT, de 30 millions en autorisations de programmes et de 105 millions en crédits de paiement. Les crédits dévolus à la PAT s'établiront ainsi à 350 millions en AP et 420 millions en CP, en progression de 9 et de 33 %.
La PAT est un levier et doit jouer un rôle incitatif pour des projets, souvent de taille modeste. Elle ne saurait prétendre remplacer, à elle seule, l'ensemble des paramètres qui emporteront finalement une décision d'implantation : la localisation, l'existence d'une main-d'_uvre qualifie, et la possibilité du bénéfice d'autres aides publiques, notamment fiscales jouent un rôle tout aussi important, qu'il serait illusoire de sous-estimer. La PAT est un bon instrument en soi, qui méritait d'être réformé pour une plus grande efficacité, mais elle demeure un outil parmi d'autres pour orienter le choix des entreprises.
Ses moyens, en accroissement significatif, accompagneront la définition d'un nouveau zonage et la réforme de sa doctrine d'emploi, visant à favoriser des investissements plus modestes et l'élargissement des critères d'éligibilité.
Je m'inscris en faux contre les propos tenus par M. Desallangre, selon qui la décision prise par Michelin s'expliquerait par un manque de prospective nationale.
Je crois que nous sommes tous conscients de la nécessité de renforcer notre travail de prospective mais aucun effort d'anticipation ne sera suffisant si les entreprises n'assument pas leurs responsabilités à l'égard des territoires dans lesquels elles sont installées.
Il est fréquent que les entreprises dressent la liste des conditions qui permettent leur installation : infrastructures de qualité, personnel qualifié et mobile, sous-traitance et zone de chalandise à la mesure de leurs attentes. Je crois indispensable de leur tenir aussi un discours citoyen qui les invite à s'interroger sur ce qu'elles sont disposées à faire en faveur des territoires où elles s'installent car elles ne sont pas seulement des acteurs de la vie économique mais aussi des acteurs de la vie locale.
Plusieurs députés socialistes - Très bien !
Mme la Ministre - Ce message passe bien et conduit à une certaine clarification de nos relations avec les entreprises.
Nous avons beaucoup discuté des possibilités d'évolution de la PAT. L'abaissement des seuils entraînerait au plus le traitement de 100 dossiers supplémentaires et une dépense de 200 millions. La PAT n'est pas un outil très sélectif : 80 % des dossiers sont acceptés ; le problème n'est pas d'augmenter les budgets mais de faire émerger de nouveaux projets. Nous ne sommes jamais « coincés » par un manque de crédits mais nous souhaitons garder de la rigueur dans l'instruction des dossiers. Si les créations d'emplois annoncées n'interviennent pas et si les engagements ne sont pas tenus, nous demandons la restitution des fonds.
La définition d'un nouveau zonage donne lieu à d'âpres négociations, surtout lorsqu'il s'agit de le restreindre. J'ai conduit la redéfinition de l'ensemble des zonages, qu'il s'agisse de celui de la PAT ou des fonds structurels dans un esprit de concertation. L'exercice a été largement imparfait pour ce qui concerne la PAT, compte tenu du calendrier, un peu meilleur pour les fonds structurels et les contrats de plan. Comme M. Lenoir l'a souligné, les préfets ont fait beaucoup d'efforts pour associer les acteurs locaux, même s'il faudra à l'avenir aller plus loin.
Pour ce qui concerne la politique d'aménagement du territoire, la concertation a été réelle. Elle a certes été conduite au plan national, s'agissant d'un régime d'aides d'Etat de caractère national dont l'attribution se fait dans le cadre du comité interministériel d'aide à la localisation d'activités ; l'ensemble des membres du CNADT a été largement consulté sur le projet de texte et leurs avis ont été pleinement pris en compte.
S'agissant de la PAT, M. Lenoir a évoqué des problèmes de consommation des crédits. Je tiens à sa disposition un tableau cruel qui montre que les reports annuels de crédits non consommés ont été divisés par huit depuis quatre ans, ce qui témoigne d'une rigueur de gestion remarquable dans la période récente.
M. Jean-Claude Lenoir - Dont acte.
Mme la Ministre - J'ai bien entendu les inquiétudes des élus des communes qui perdent le bénéfice de l'éligibilité à la PAT, en application de règles communautaires extrêmement strictes. M. Vauchez a évoqué la nécessité de prendre en compte des zones inférieures au bassin d'emplois. J'aurais aimé pouvoir le faire mais nous nous heurtons depuis plusieurs mois à un blocage de la Commission sur ce point, malgré des négociations soutenues. Je doute de notre capacité à aller au-delà de ce qui a été fait. Cela dit, les communes qui cesseront d'être éligibles à la PAT ne seront pas dépourvues de tout soutien de l'Etat : le volet territorial des contrats de plan Etat-régions ou, pour les zones éligibles, les fonds structurels communautaires permettront de leur redonner de l'attractivité.
J'ai bien entendu le souhait de nombre de parlementaires, dont M. Coussain qui a évoqué les « effets collatéraux » de la PAT, que certaines mesures de discrimination positives, aujourd'hui liées à l'éligibilité à la PAT, puissent être maintenues pour certains des territoires qui ne seront plus éligibles. Les réflexions sont en cours en vue de rendre possible des exonérations de taxe professionnelle pour les PME-PMI, indépendamment de tout zonage. Cette réponse devait être mise en _uvre dans le projet de loi de finances pour 2001, en même temps que la révision des zones de revitalisation rurale et plus généralement de l'ensemble des zonages d'aménagement du territoire, pour prendre en compte les résultats du recensement.
Parallèlement, un travail est engagé au plan interministériel et en liaison avec la Commission sur le renforcement du dispositif de prime régionale à l'emploi. Cette réforme est fortement attendue par les conseils régionaux. L'association des régions de France plaide régulièrement en sa faveur, comme en témoigne le volumineux dossier que m'a remis à ce sujet M. Méhaignerie.
Au début des négociations, la Commission européenne avant l'intention de pousser au strict recouvrement des zonages de la PAT et des fonds structurels, ce qui aurait empêché toute mesure d'atténuation de perte d'éligibilité. Nous nous sommes employés à préserver des marges de flexibilité. Je n'ai pas souhaité pour autant fixer d'orientation politique générale concernant l'articulation de ces deux cartes, le choix en matière de complémentarité ou superposition devant à mon sens procéder d'une décision régionale adaptée aux contraintes locales.
Ces nouvelles modalités feront l'objet d'un décret, à l'issue des négociations en cours avec la Commission. Certains éléments dérogatoires au régime général restent contestés par la Commission, notamment la possibilité d'effectuer un zonage « infra zone d'emploi » pour tenir compte des réalités du territoire, et de la possibilité d'appliquer des taux d'aides dérogatoires à des situations identifiées.
Si elle était confirmée, la position actuelle de la Commission, qui reviendrait à n'autoriser l'inclusion de zones « infra zones d'emploi » que dans les zones déjà classées en objectif 2 des fonds structurels, devrait se traduire par des redéploiements inéluctables.
Sur la base d'un accord final de la Commission espéré pour la fin du mois de novembre, j'ai prévu de saisir le Conseil d'Etat en décembre du projet de décret, pour une entrée en vigueur selon un calendrier compatible avec l'octroi d'aides de la PAT nouveau régime, dès le début de l'année 2000.
Le second instrument d'intervention dans le domaine de l'aménagement du territoire, est le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire. Il progresse de 63 millions, accroissant d'autant nos capacités d'intervention. Il passera ainsi de 1 578 millions à 1 641 millions en 2000.
Dès le CIADT de décembre 1997, j'ai souhaité que les règles d'emploi du FNADT soient améliorées. Le résultat de la mission d'enquête de l'Inspection des finances m'a confortée dans cette direction. Dans le passé, le FNADT n'a pas été suffisamment mis au service de projets communs d'aménagement du territoire, et s'est trop fréquemment substitué aux crédits mis en places par d'autres départements ministériels.
C'est pourquoi j'entends dès 2000 réorienter le FNADT vers la politique de recomposition des territoires. Il devra être l'outil majeur d'incitation à l'émergence puis à l'installation des projets de territoire.
Cet instrument contribuera ainsi au financement du volet territorial des contrats de plan, participant au développement des pays et agglomérations. Il ne s'agit plus de financer en priorité des projets lourds, gros consommateurs de crédits d'investissement, mais de favoriser l'émergence de projets locaux par le développement du recours à l'ingénierie de développement.
A cette fin, une concentration des moyens du FNADT s'effectue sur le titre IV, pour favoriser l'émergence de ces projets territoriaux et il ne s'agit pas, Monsieur Deniaud, de financer des colloques. Les crédits inscrits en titre IV s'élèveront ainsi à 455 millions en 2000, en progression de 54 %, soit 160 millions de plus que l'année passée ; il s'agira de reconnaître l'objectif de 100 agglomérations et de 400 pays, qui auront vocation à s'insérer plus largement dans la politique de contractualisation avec les régions.
J'attache une importance particulière à la participation du FNADT à la politique contractuelle conduite avec les régions. Sur la durée du prochain contrat de plan, plus de la moitié du FNADT devrait ainsi être contractualisée.
Au titre de la première enveloppe des contrats de plan arrêtée à l'occasion du CIADT d'Arles de juillet dernier, c'est un total de 6,2 milliards de crédits du FNADT qui a été arrêté en vue des contrats avec les régions, montant à comparer aux 4,8 milliards consacrés à la précédente génération de contrats de plan sur la période 1994-1999. J'ai en outre bon espoir que ce montant soit accru sensiblement au cours de prochains jours : au cours des négociations conduites par les préfets, les régions en ont en effet exprimé le souhait.
Pour 2000, première année d'exécution de la nouvelle génération de contrats de plan, les sommes contractualisées s'élèvent à 240 millions sur les crédits d'intervention, soit 53 % du titre IV, contre seulement 38 % en 1999. Sur ce montant, plus de 70 % -soit 175 millions- ont vocation à contribuer à l'émergence de pays et agglomérations. Cette part devrait s'élever progressivement, suivant la montée en charge des projets, pour atteindre 86 % en 2003.
Seront également intégrés aux contrats de plan 450 millions de FNADT sur les crédits d'investissement, ce qui représente 38 % du titre VI, soit une part quasiment stable par rapport à 1999. Faible pendant la phase d'émergence des projets, la part des crédits d'investissement consacrée aux pays et agglomérations évoluera progressivement de 14 % en 2000 à plus de 40 % en 2003, au rythme de l'arrivée à maturité des projets de territoire.
Le FNADT acquerra ainsi son statut d'instrument de recomposition du territoire.
A côté de la PAT et de ce fonds, les études sont un autre outil à la disposition de la DATAR, dont le budget d'études augmente de 9,4 millions. Cette progression traduit notre souci d'accéder à la demande des parlementaires désireux de disposer de rapports pour éclairer leurs travaux. L'identification précise des crédits correspondants, qui explique les crédits inscrits au chapitre IV, donc la diminution des autorisations de programme du titre VI, répond au double souci de mieux respecter les règles d'imputation budgétaire et de mieux informer la représentation nationale. Mme Bassot sait fort bien que l'augmentation du titre IV, qui traduit notre souci de privilégier le montage des projets, ne signifie nullement un renoncement à notre volonté d'aménager le territoire. Ce transfert de crédits s'inscrit dans une logique de renforcement des budgets de fonctionnement. Je pense non seulement à la DATAR, mais aussi aux services déconcentré de l'Etat.
Au cours des dernières années, l'Etat a fait preuve d'une défaillance coupable dans la gestion des fonds structurels, pour ne pas augmenter « visuellement » ses effectifs budgétaires. Il est vrai que le problème n'est pas simple dans la mesure où une partie des crédits communautaires est destinée à la gestion et ne peut pas être utilisée pour rémunérer des fonctionnaires. Mais nous avons l'intention de faire en sorte que les errements passés ne puissent se reproduire.
J'en viens à la réforme des fonds structurels, bien qu'elle n'ait pas d'impact direct sur ce budget. Après plus d'un an de négociations, les quinze Etats membres sont parvenus à un accord au sommet de Berlin. 210 milliards d'euros seront affectés aux fonds structurels au cours des sept prochaines années, ce qui correspond à une reconduction en euros constants de moyens mobilisés entre 1994 et 1999. 15,666 milliards d'euros sont réservés à la France au titre des fonds structurels hors développement, soit environ 103 milliards de francs. Les départements d'outre mer en sont les principaux bénéficiaires, dont les retours progresseront de 55 %.
Cet équilibre global est toutefois obtenu au détriment de la part territorialisée des fonds, qui diminue dans les mêmes proportions que la population éligible à l'objectif 2, soit 24 %. Mais cette diminution est compensée par l'affectation des crédits consacrés au développement rural, pour un montant de 720 millions de francs par an et d'une proportion plus importante que par le passé de la part déconcentrée du Fonds social européen, qui devrait atteindre 60 % de la programmation de l'objectif 3.
La situation la plus difficile tient à la réduction drastique de 24,3 % de la population éligible à l'objectif 2. Cette baisse est toutefois inférieure à la moyenne communautaire qui atteint 27 %.
Nous mettons actuellement la dernière main aux propositions de zonage qui seront transmises à la Commission après une consultation régionale menée sous l'autorité des préfets de région. Ce nouveau zonage a été réalisé selon des critères transparents, avec une garantie de reconduction, dans chaque région, d'au moins 50 % de la population anciennement éligible.
Certains d'entre vous nous ayant reproché d'abandonner le monde rural, je crois qu'il faut éviter les procès idéologico-théologiques. Le commissaire chargé des politiques régionales que j'ai rencontré à Bruxelles a souligné que la France avait strictement suivi les conseils de l'Union européenne en ce qui concerne les rapports entre les reconversions industrielles, le monde rural, la ville et le monde de la pêche. Ainsi, sur 18 millions d'habitant éligibles, ces secteurs se sont vu attribuer respectivement 10 millions, 5 millions, 2 millions et 1 million. Je n'ai pas accepté, comme la Commission européenne le proposait, de supprimer du zonage quelques cantons ruraux.
S'agissant des superpositions ou des incohérences dans les zonages, que M. Chanteguet et M. Lenoir ont évoquées, la plupart des préfets ont tenu compte, sur notre demande, des périmètres des pays et des parcs naturels régionaux. Si certaines imperfections subsistent, il faut les corriger à la marge.
M. Jean-Claude Lenoir - Vous auriez pu le faire vous-même !
Mme la Ministre - Reconnaissez qu'il serait difficile de remettre en cause des décisions prises par des élus locaux unanimes.
Les difficultés créées par la perte d'éligibilité seront en outre amorties grâce à un mécanisme de sortie progressive, relativement généreux : les habitants de ces zones continueront à percevoir, en moyenne, 14 euros par habitant et par an, au lieu de 41 pour les populations situées en zones d'éligibilité pleine.
M. Dehoux a déploré la sortie du Hainaut de l'objectif 1 des fonds structurels, mais avec 2,5 milliards de francs de 2000 à 2006, l'aide par habitant restera supérieur de 56 % à celle accordée en moyenne dans les régions relevant de l'objectif 2. A cela s'ajoutent des dispositifs nationaux, en particulier le maintien d'interventions dérogatoires pour certaines régions, dont le Hainaut : les négociations sont en cours sur ce point.
Pour ce qui est de la gestion financière de ces crédits, le Gouvernement s'est efforcé de prendre en compte les éléments de simplification contenus dans les nouveaux règlements communautaires. Continuité de pilotage et suivi, organisation concertée de l'assistance technique, simplification des circuits financiers sont autant d'éléments qui devraient répondre à vos attentes.
Enfin, la rationalisation du réseau de prospection et d'accueil des investissements étrangers créateurs d'emplois fait l'objet de propositions. J'appelle de mes v_ux la création à cet effet, d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) mettant fin à l'éclatement des dispositifs et des moyens actuels. Il devrait intégrer le service des investissements internationaux et les personnels des associations IFN et FRIEND. Les collectivités locales y seraient bien évidemment associées.
Pour terminer, je répondrai brièvement aux questions qui m'ont été posées. Je conviens volontiers, Messieurs Rodet et Duron, que les effectifs de la DATAR sont insuffisants pour assurer sa charge de travail considérable. De difficiles chantiers l'attendent en 2000, tels que la finalisation des contrats de plan Etat-régions, la réflexion sur une stratégie d'implantation des PME sur le territoire ou l'élaboration des schémas de services collectifs. Cette liste non exhaustive aurait justifié la création d'une dizaine d'emplois mais les arbitrages auxquels le Premier ministre a dû procéder ne lui ont pas permis de me donner satisfaction. Bien entendu, je renouvellerai ma demande l'an prochain et je ne doute pas que vous serez nombreux à la soutenir.
A plus long terme, M. Rodet, M. Coussain et M. Paul m'ont invitée à réfléchir à une éventuelle évolution de la DATAR. Je n'y vois aucun inconvénient et les parlementaires seront associés à la réflexion.
A propos des contrats de plan Etat-régions, M. Coussain a évoqué un peu imprudemment des engagements passés non tenus. J'observe cependant que la décision unilatérale de prolonger les précédents contrats de plan d'un an permettra de faire coïncider la durée des nouveaux avec celle des programmes européens.
L'approche des élections incline à certains effets d'annonce. Mais personne de sérieux ne pouvait concevoir que les précédents contrats de plan, qui comportaient une hausse considérable des crédits routiers, seraient menés à bien. D'ailleurs, le précédent gouvernement, sitôt les élections passées, a allongé la durée des contrats. Et malgré l'accélération des réalisations depuis deux ans, nous ne sommes toujours d'équerre avec les prévisions. Cela étant, je me sens parfaitement à l'aise, ayant veillé à l'honnêteté des négociations entre l'Etat et les régions. J'ai notamment souhaité que l'on tienne compte de toutes les contraintes financières, par exemple celles de la SNCF ou de RFF.
Une première enveloppe de 95 milliards a été annoncée le 23 juillet. Une deuxième sera arrêtée dans les jours à venir. S'y ajouteront une enveloppe inter-régionale et une enveloppe consacrée à de grands projets extraits de l'enveloppe régionalisée des contrats de plan comme les aménagements de la RN 19, la route Centre Europe-Atlantique ou le tunnel de Toulon. Si je cite à dessein des projets routiers, c'est pour vous convaincre, à mon grand dam d'ailleurs, que les prochains contrats comporteront « malheureusement » autant d'investissements routiers que par le passé.
La première enveloppe répondait aux priorités de l'Etat, parmi lesquelles la volonté de rééquilibrage en faveur du rail. La deuxième enveloppe répond, elle, aux priorités des régions qui ne recoupent pas nécessairement les premières. Quoi qu'il en soit, le montant total des contrats de plan vous surprendra agréablement, soyez-en assurés.
Je me félicite, comme vous d'ailleurs, du climat dans lequel s'est déroulée la concertation, même si elle n'est jamais suffisante, comme l'a dit M. Coussain. Cependant, les préfets ont réellement consulté leurs partenaires et ont respecté les prérogatives des régions, sans chercher à se substituer à elles.
J'insiste enfin sur le caractère évolutif des contrats de plan. Leur actualisation est prévue en 2003 : elle permettra notamment de prendre en compte les résultats du recensement.
M. Vauchez a eu raison de souligner tout l'intérêt des projets territoriaux qui appellent au développement de l'intercommunalité.
Un mot de l'opération Port 2000 dans l'estuaire de la Seine. M. Daniel Paul en a bien dégagé les enjeux : portuaire tout d'abord, écologique et halieutique ensuite. Les vasières de l'estuaire constituent en effet une importante zone de nidification mais aussi de reproduction de la crevette grise, dont dépend la survie économique de centaines de pêcheurs. Je suis convaincue qu'il est possible de concilier les intérêts économiques et écologiques.
Je voudrais enfin dire un mot des services publics. Le dispositif prévu par la loi d'orientation se met peu à peu en place. Les préfets sont invités à se saisir des projets de restructuration qui ne paraissent pas pertinents et les maisons de services publics se développent. Il importe de maintenir la mobilisation sur le terrain et là, les élus sont en effet en première ligne, comme l'a rappelé M. Nayrou. Faites remonter les difficultés rencontrées sur le terrain, faites-nous des suggestions, et les projets innovants seront aidés (Applaudissements sur les bancs du groupe RCV, du groupe socialiste et du groupe communiste).
QUESTIONS
M. Yves Coussain - Ma question, à laquelle s'associe M. Caillaud, concerne la politique de l'eau. Les récentes inondations dans le sud de la France ont montré qu'il n'est plus possible de séparer les missions de prévention de la gestion quantitative et qualitative du réseau. La gestion de l'eau doit concilier maîtrise des risques, volume d'approvisionnement et qualité. 500 millions doivent être affectés au fonds national de solidarité pour l'eau et servir à protéger les zones humides, réduire les pollutions diffuses, restaurer les milieux aquatiques pollués et prendre en charge les factures d'eau des personnes en difficulté. La somme prévue ne suffira donc pas, notamment à réaliser les infrastructures nécessaires . Le Gouvernement n'aurait-il pas dû utiliser une partie des excédents budgétaires que la croissance retrouvée permet de dégager pour accélérer la mise en _uvre d'une véritable politique de l'eau en abondant ce fonds ?
Mme la Ministre - Merci d'avoir rappelé que la politique économique conduite par le Gouvernement lui permet de dégager des moyens supplémentaires... que pour l'heure, nous n'avons pas souhaité utiliser comme vous le suggérez.
En effet, cela ne paraît pas nécessaire. Le budget de la direction de l'eau doublera en 2000. Au nouveau fonds de solidarité, s'ajoutent également les moyens, considérables, des agences de l'eau ou ceux par exemple du plan décennal de lutte contre les inondations ou du plan Loire. Comme cela a été annoncé en Conseil des ministres il y a quinze jours, le Gouvernement présentera en 2001 un projet de loi réformant le cadre de la politique de l'eau. Ce projet prévoira également que le Parlement est associé à la fixation de l'assiette des redevances et valide le programme pluriannuel d'intervention des agences.
Mme Nicole Feidt - Vous avez dissipé une partie de nos craintes quant à la sortie du moratoire. Celle-ci devra impérativement être accompagnée et décidée en concertation avec les élus locaux.
Sous le terme de modernisation des services publics, il faut souvent entendre réorganisation et suppression du service et des emplois. Comment alors s'étonner de la colère des élus et de nos concitoyens face à des décisions qui les pénalisent gravement ?
Comment mobiliser toutes les énergies des acteurs locaux sur des projets de développement durable, encourager l'expression des besoins de la population par une large concertation, comment parler d'égalité si dans le même temps des services publics, garants de la cohésion sociale et de l'égalité des citoyens, sont supprimés,
Nos concitoyens ont à c_ur le principe constitutionnel selon lequel le service public garantit au citoyen le même service partout sur le territoire. Madame la ministre, pouvez-vous apaiser les craintes des élus locaux et des citoyens, attachés à leurs territoires et à leurs services publics, qu'il s'agisse de la santé, de l'enseignement, de la sécurité ou des transports ?
M. Jean-Luc Warsmann - Très bonne question !
Mme la Ministre - Les services publics doivent s'adapter aux évolutions démographiques et techniques tout en assurant à chacun, partout sur le territoire, un égal accès à des prestations spécifiques.
Le CIADT du 15 décembre 1998 a décidé d'organiser une concertation sur les projets de réorganisation des services publics au niveau national et départemental et la loi du 25 juin 1999 a renforcé les modalités de cette concertation sur les projets de suppression de services. Les décrets du 10 mai 1982 ont été modifiés en octobre 1999 pour accroître les pouvoirs des préfets en ce domaine. La DATAR a, pour sa part, été chargée d'une mission de coordination des projets territoriaux. Le décret relatif à l'article 30 de la loi d'orientation renforçant le suivi des entreprises et services publics sera prochainement présenté au Conseil d'Etat. Enfin, la loi d'orientation comporte des mesures facilitant la création de maisons de services publics, que complétera le projet de loi relatif aux droits des citoyens, en cours d'examen.
Je constate que certaines entreprises publiques tentent de faire pression sur les élus, en dehors du cadre des contrats de plan. L'une d'entre elles a même cherché à tirer prétexte du passage aux 35 heures pour réduire ses heures d'ouverture au public...
Je vous invite donc à faire connaître à la DATAR, dont c'est aussi le rôle, tous les abus dont vous pourriez avoir connaissance.
M. Henri Nayrou - Je crois nécessaire de trouver à la PAT une petite s_ur adaptée aux zones rurales. Certes, le Gouvernement a abaissé de 20 à 15 emplois le seuil d'éligibilité, mais une entreprise de 15 salariés, pour un chef-lieu de canton, c'est une multinationale...
Trop peu de crédits ont été consommés ces dernières années, faute d'une micro-PAT mieux adaptée aux besoins de la micro-entreprise et de l'entreprise individuelle.
Puisque le délégué interministériel me dit que PAT est une marque déposée, je propose d'appeler cette nouvelle prime, prime d'aménagement rural. Elle collerait mieux que sa grande s_ur aux réalités des terrains en pente (Sourires).
Mme la Ministre - A la suite du CIAT du 15 décembre 1997, nous avons engagé une réflexion visant à modifier la doctrine d'emploi de la PAT. Deux conceptions sont apparues. La première vise à faire de la PAT un instrument d'accompagnement des grands investissements internationalement mobile, c'est la PAT exogène. Je préfère la seconde qui en fait un instrument privilégié en faveur d'investissements plus modestes, destinés à favoriser l'implantation d'entreprises dans des territoires plus défavorisés, pour le développement desquels ils peuvent jouer un rôle moteur : c'est la PAT endogène.
Le Gouvernement a décidé de privilégier cette seconde conception et d'abaisser en 2000 les seuils d'éligibilité à la PAT à 15 emplois et à 15 millions d'investissements pour les créations d'entreprises. Cela devrait favoriser le dépôt d'une centaine de dossiers de plus. Le décret est prêt.
J'ai hésité à descendre jusqu'à dix emplois, mais il serait difficile de traiter par une procédure nationale des projets de très faible ampleur comme de déconcentrer cette procédure, en raison de l'impossibilité de connaître par avance le nombre de dossiers, éligibles par département. Ainsi ces dernières années deux projets ariégeois seulement ont été acceptés -vous me direz sans doute qu'il y en aurait eu davantage avec des règles différentes...
Pour parvenir à un dispositif plus cohérent, les régions devraient toutes se doter de primes régionales qui seraient mieux adaptées qu'une micro-PAT aux micro-projets d'un ou deux emplois.
Les créations d'emplois modestes en nombre mais importantes en terme de développement local, doivent être soutenues en milieu rural et en zone de montagne.
M. Daniel Boisserie - Ma question a trait au zonage de la PAT en Limousin-Périgord. Je regrette en effet que la carte des zones de cette région épouse exactement celle des arrondissements. Cela vaut particulièrement pour ceux de Limoges et Brive, où j'ai le sentiment que la DATAR a fait l'amalgame entre les deux agglomérations et la zone rurale qui les entoure.
La disparition de certaines entreprises, souvent de petites filiales, laisse des dizaines d'employés au chômage et prive de toute recette de taxe professionnelle les communes où elles étaient implantées. Et celles-ci sont déjà défavorisées par de mauvaises dessertes ferroviaires et routières ; et frappées par la dépopulation, comme le montre le dernier recensement qui n'a d'ailleurs pas été pris en compte.
Le taux de chômage inférieur à la moyenne nationale ne traduit pas le nombre important de femmes privées d'emploi et, surtout, la grande détresse des jeunes.
Le dynamisme des agglomérations de Brive et de Limoges profitant à la zone alentour, toute la région Limousin devrait être éligible à la PAT.
Par ailleurs au moment où nous mettons en place les pays, je veux évoquer ici le cas de Saint-Yrieix-la-Perche qui, si le zonage était maintenu, verrait la partie de son territoire située en Dordogne et dans l'ouest de la Haute-Vienne, éligible alors que la partie située en Corrèze et dans le sud de la Haute-Vienne ne le serait pas.
Vous paraît-il possible, dans le cadre de la démarche des pays, de modifier légèrement ces zonages ?
Nous nous réjouissons de votre intention de créer une zone intermédiaire permettant à certains territoires, comme la Lozère, le Limousin, voire la circonscription d'Henri Nayrou, de bénéficier des avantages connexes à la PAT : aide aux investissements immobiliers industriels et exonérations de taxe professionnelle. A défaut, nous irions vers une désertification totale d'une bonne partie de nos campagnes, encore vivante aujourd'hui. Tel n'est pas votre souhait, nous nous en réjouissons.
Mme la Ministre - Vous évoquez les effets de frontières, inhérents à la logique même du zonage. Cela vaut pour toute politique de discrimination positive. Il y a un problème de découpage des zones.
Nous avons commandé à Jean Auroux un rapport sur les zonages en matière d'aménagement du territoire, sur leur combinaison, sur leurs effets pervers. C'est sur cette base que sera mené notre travail de rénovation des zonages existants. Nous tiendrons le plus grand compte des résultats du recensement.
Le fait qu'un territoire ne soit pas entièrement éligible peut entraîner des injustices dans l'implantation des activités mais aussi des difficultés locales de gestion. C'est pourquoi nous avons insisté auprès des préfets pour que leurs propositions relatives aux fonds structurels tiennent compte des organisations territoriales existantes et des projets -intercommunalité, pays, PNR. Mais il me paraît extrêmement difficile, si les élus locaux n'ont pas cru devoir respecter le zonage, d'y revenir de façon unilatérale, surtout quand les projets de pays n'en sont qu'au stade des premières discussions.
Pour les zonages PAT comme pour ceux des fonds structurels, nous avons utilisé des critères précis répondant à la fois aux contraintes européennes mais aussi aux caractéristiques locales. Ainsi pour les fonds structurels a-t-on aussi pris en compte explicitement les pourcentages de population en zone de revitalisation rurale et en zone urbaine sensible afin de répondre à la souffrance urbaine des quartiers en difficulté comme à la souffrance rurale.
Ainsi avons-nous tenté de compenser la dureté de la Commission qui voulait que nous ne retenions que des zones d'emploi, sans possibilité de découpage.
Mme Sylvia Bassot - J'ai été heureuse de constater l'augmentation de 7,1 % du budget de l'aménagement du territoire, mais je suis encore plus sensible au fait que les moyens mis à la disposition de la DATAR sont enfin en hausse, même s'ils demeurent insuffisants. Ces missions de plus en plus nombreuses confiées à la DATAR exigeraient un renforcement des effectifs. Zonage PAT, zonage objectif II, politique des pays, des agglomérations, des parcs naturels, contrats de plan, la DATAR est sur tous les chantiers de l'aménagement du territoire.
Je fais partie de ceux qui pensent que son rôle est primordial en matière d'aménagement du territoire, tant au niveau local que national, puisqu'elle cherche à sublimer la géographie. L'aide précieuse qu'elle apporte aux collectivités pour leur développement local et sa vision globale et objective de l'aménagement du territoire méritent d'être soulignées. Elle est aussi un formidable laboratoire d'idées et de réflexions qui doit permettre à la France d'explorer de nouvelles pistes pour l'avenir de notre territoire.
Quel pourrait donc être le montant moyen de la contribution de l'Etat au fonctionnement des pays pour les sept années à venir ?
M. Jean-Claude Lenoir - Très bien !
Mme la Ministre - Merci pour ce plaidoyer en faveur de la DATAR. J'ajoute votre nom à la liste des membres du lobby organisé par M. Guigou... (Sourires).
Mme Sylvia Bassot - Mon intervention était spontanée et sincère.
Mme la Ministre - J'ai demandé à l'occasion des négociations budgétaires la création d'un certain nombre d'emplois au profit de la DATAR. N'ayant pas été entendue cette année, je réitérerai vigoureusement ma demande l'an prochain.
Le soutien que vous a apporté M. Lenoir m'invite à un bref rappel historique. Les effectifs de la DATAR étaient plus importants, c'est vrai, en 1994, mais un programme pluriannuel de réduction a commencé l'année suivante, à raison d'une centaine de postes par an. Le temps de la reconquête viendra, mais il est délicat de déplorer la situation actuelle après avoir soutenu les comportements délétères qui l'ont provoquée...(Interruptions sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL) Quant aux contrats de pays, l'enveloppe moyenne sera d'un million environ par pays et par an.
M. Gérard Voisin - Le rapport sur l'axe européen Rhin-Rhône, commandé par le Gouvernement après sa regrettable décision d'abandonner le projet de canal à grand gabarit, vient d'être remis. Il insiste sur la nécessaire multimodalité, mais reste silencieux sur l'avenir de la voie d'eau dans ce cadre, et plaide pour un développement de l'offre ferroviaire, qui a ses limites et n'est pas sans conséquences non plus sur l'environnement. Qu'entend faire le Gouvernement pour relancer le transport fluvial, à la fois économique et écologique ? Le trafic a augmenté de 40 % en quatre ans dans le bassin Saône-Rhône, et la liaison Saône-Moselle constitue une alternative intéressante au canal Rhin-Rhône. Etes-vous disposée à financer les études nécessaires ?
Mme la Ministre - Je ne reviens pas sur les raisons pour lesquelles le projet a été abandonné. Le transport fluvial a son intérêt pour la desserte d'un arrière-pays, mais moins lorsqu'il s'agit de franchir des seuils. Quant à l'augmentation de trafic dont vous parlez, elle est plus impressionnante en pourcentage qu'en tonnage, car le point de départ était très bas. Le Gouvernement n'en a pas moins décidé de soutenir le développement de la plate-forme de Pagny, mais si l'on cherche une alternative au transport routier de marchandises entre l'Est de la France et l'Italie, sans doute faut-il augmenter en priorité le gabarit des tunnels ferroviaires, notamment pour le franchissement des Alpes. Enfin, la question de la liaison Saône-Moselle est de la compétence de M. Gayssot.
M. Yves Deniaud - La section déconcentrée du FNADT a rendu de grands services, sa souplesse et sa rapidité de mobilisation permettant de faire avancer certains dossiers délicats et urgents. Sera-t-elle maintenue et, si oui, de combien sera-t-elle dotée ?
Mme la Ministre - Elle n'avait pas été dotée en 1996 ni en 1997. Nous l'avons dotée de 140 millions en 1998, de 200 millions en 1999 et de 200 millions encore en 2000. Nous serons néanmoins vigilants quant à son utilisation : l'un de vos collègues n'avait-il pas dit, il y a deux ans, qu'elle servait d'« argent de poche » aux préfets ?
M. Jean-Claude Lenoir - Ce devait être un député de la majorité !
Mme la Ministre - Il n'aurait pas pris le risque d'essuyer le courroux du ministre de l'intérieur... (Sourires) Nous veillerons à ce que les fonds ne financent que des projets d'aménagement du territoire.
M. Serge Poignant - L'augmentation de votre budget est loin de faire face aux bouleversements que constitueront le lancement de la nouvelle contractualisation et le nouveau zonage de la PAT et des fonds structurels. La population des territoires éligibles à ces derniers baissera d'un quart, et bien davantage dans ma région, et la réforme de la PAT achèvera de priver de nombreux territoires de toute forme d'aide. Je regrette d'autant plus le caractère formel de la concertation engagée par les préfets avec les élus que le zonage proposé privilégie à l'excès les zones urbaines, au détriment des zones rurales en déclin, le dernier recensement n'ayant pu être pris en considération. Quel sort sera réservé aux territoires qui ne seront plus couverts par la PAT ni par l'objectif 2 ? Une simple période transitoire n'est pas suffisante.
Mme la Ministre - Je fais amende honorable : la section locale du FNADT avait bien été dotée en 1996 ; c'est seulement en 1997 qu'elle ne l'a plus été.
M. Jean-Luc Warsmann - Année funeste à bien des égards... (Sourires)
Mme la Ministre - Pas pour tout le monde, mais croyez bien que je compatis... (Mêmes mouvements)
Je ne répéterai pas ce que j'ai dit sur la PAT, les fonds structurels et les négociations européennes. J'insisterai seulement sur la nécessité de prendre en considération la spécificité des territoires et d'accompagner leur développement, aussi bien par les mécanismes préexistants que par les nouveaux contrats de plan. Les territoires qui n'auront plus droit aux fonds structurels bénéficieront d'un régime transitoire, au début duquel une aide de 14 euros par habitant et par an leur sera maintenu. En outre, des moyens seront dégagés au titre du développement rural, en faveur de projets portés par des agriculteurs ou par des non-agriculteurs -ce dernier point ayant fait l'objet, comme vous le savez, de très vives discussions...
Les Pays de la Loire bénéficieront, dès la première enveloppe, d'un premier rattrapage, qui sera poursuivi, y compris au-delà de la deuxième, grâce aux programmes interrégionaux.
M. Jean-Luc Warsmann - L'arrondissement de Vouziers a perdu, selon le dernier recensement, 700 de ses 22 474 habitants. On y voit pourtant émerger, depuis quelques années, une vraie logique de développement durable : aide aux investissements créateurs d'emplois dans le commerce, l'artisanat et le tourisme, opérations programmées d'amélioration de l'habitat. Mais pour mener l'ensemble de ces opérations à bien, nous attendons beaucoup du zonage PAT et du zonage européen.
Le projet adopté par le comité régional d'aménagement du territoire, même s'il ne peut être considéré comme pleinement satisfaisant, est le moins mauvais possible et il a recueilli l'assentiment de tous les élus, convaincus qu'ils sauvaient l'essentiel. Aussi, Madame la ministre, les élus de l'arrondissement de Vouziers peuvent-ils compter sur votre soutien ? Quand, par ailleurs, les nouvelles cartes seront-elles applicables ?
Mme la Ministre - Pour ce qui est du futur zonage de la PAT, nous avons pris pour base les informations fournis par l'INSEE sur les bassins d'emplois, et les cinq sixièmes de l'arrondissement de Vouziers situés dans la vallée de la Meuse sont proposés à l'éligibilité à la PAT.
S'agissant des fonds qui peuvent être alloués au titre de l'objectif 2, l'application pure et simple des critères d'éligibilité communautaires aurait eu pour conséquence des distorsions considérables. Ainsi, les Pays de la Loire auraient vu les crédits qui leur sont octroyés diminuer des deux tiers. Nous avons donc mis en place un filet de sécurité, en choisissant des critères complémentaires, tout aussi rigoureux, puisque nous tenons compte du taux de chômage dans les territoires considérés, ou encore de la proportion de la population habitant des zones urbaines sensibles ou des zones de revitalisation rurale. Sachez, quoiqu'il en soit, que l'arrondissement de Vouziers est proposé à l'éligibilité à l'objectif 2.
M. Guy Hascoët - J'aimerais savoir à quel stade d'avancement sont les schémas de services collectifs et comment ils traduisent la nouvelle politique d'aménagement du territoire que vous entendez mener, et qui doit viser à privilégier l'efficacité dans la gestion des flux plutôt que la production à tout prix.
Mme la Ministre - Les schémas de service collectif ont demandé de grands efforts conceptuels aux services de l'Etat, aux élus, aux associations et à l'ensemble des acteurs impliqués dans leur définition, car la démarche était neuve qui imposait de partir des besoins pour déterminer les réponses adéquates.
Les débats ont été particulièrement riches, notamment pour ce qui est des transports. Il est vrai que dans d'autres domaines la réflexion progresse plus lentement : pour ce qui concerne l'information et la communication, par exemple, ce qui n'a rien d'étonnant car il s'agit d'un secteur déjà mondialisé, ou encore par le sport, où les débats ont été engagés plus tardivement.
Les neuf schémas de services collectifs feront l'objet d'un décret unique, une fois assurée la cohérence de l'ensemble. Le texte s'ouvrira par un chapeau qui rappellera les priorités que s'est fixé le Gouvernement. Viendra, avant la publication du décret, qui ne devrait pas intervenir avant le dernier trimestre 2000, le temps de la concertation. Elle devrait se faire au travers du comité national de l'aménagement du territoire, du comité national de transport, du Conseil économique et social ou encore de la délégation parlementaire. Ca va sans dire que les principes rappelés par M. Hascoët se traduiront bien entendu dans la rédaction de ce texte
M. Philippe Duron - Comment le Gouvernement entend-il assurer la cohérence entre contrats de ville et contrats de plan Etat-régions ? Comment compte-t-il limiter juxtapositions et atténuer l'effet de la disparité des référents méthodologiques qui ont servi à leur élaboration ?
Mme la Ministre - Le Gouvernement met de grands espoirs dans les projets de villes et d'agglomérations. Bien entendu, la politique de la ville, déjà ancienne, devra s'inscrire dans cette démarche plus vaste. Pour autant, il n'était pas possible d'attendre que les projets d'agglomérations soient bouclés pour agir, si bien que les contrats de ville, les contrats locaux de sécurité et les contrats locaux d'éducation devront être revus, à terme, pour garantir la cohérence d'ensemble que vous appelez de vos v_ux, à juste titre.
Mais avec les 50 projets de ville, le projet relatif à la rénovation et à la solidarité urbaines, la loi sur le développement durable et celle sur l'intercommunalité, on voit bien que le Gouvernement se dote d'une boîte à outils complète, et que la cohérence politique mettra fin au saucissonnage connu précédemment.
M. le Président - J'appelle les crédits inscrits à la ligne « Aménagement du territoire et environnement » : « I-Aménagement du territoire ».
Les crédits des titres III et IV de l'état B, successivement mis aux voix, sont adoptés, de même que les crédits du titre VI de l'état C.
La suite de la discussion de la loi de finances est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu vendredi 19 novembre à 9 heures.
RÉUNION D'UNE COMMISSION MIXTE PARITAIRE
M. le Président - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre m'informant de la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000.
La séance est levée à 23 heures 30.
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