| Accueil > Archives de la XIe législature > Les comptes rendus > Les comptes rendus analytiques (1999-2000) |
Session ordinaire de 1999-2000 - 104ème jour de séance, 243ème séance 2ème SÉANCE DU JEUDI 29 JUIN 2000 PRÉSIDENCE de M. Pierre-André WILTZER vice-président Sommaire SOLIDARITÉ ET RENOUVELLEMENT URBAINS -nouvelle lecture- (suite) 2 ART. 34 TER 2 ART. 34 QUATER A 2 ART. 34 QUATER 2 ART. 60 4 ART. 60 BIS 6 ART. 60 TER 6 ART. 61 B 6 ART. 61 7 ART. 62 11 ART. 62 TER 11 ART. 63 11 ART. 63 BIS B 12 ART. 63 TER 12 ART. 64 12 ART. 64 TER 12 ART. 67 12 ART. 68 14 ART. 69 14 ART. 70 14 ART. 71 15 ART. 72 16 ART. 73 16 APRÈS L'ART. 73 16 ART. 74 16 ART. 75 17 ART. 76 17 ART. 77 17 ART. 78 17 ART. 80 17 ART. 82 17 ART. 82 BIS 18 ART. 82 TER 18 ART. 83 18 ART. 83 BIS A 19 APRÈS L'ART. 83 BIS 19 ART. 84 19 ART. 84 BIS 20 ART. 85 A 20 ART. 85 22 ART. 86 22 ART. 86 BIS 22 ART. 86 SEPTIES 23 ART. 86 DECIES 24 ART. 86 UNDECIES 24 ART. 86 DUODECIES 24 ART. 87 24 ART. 88 24 ART. 88 QUATER 25 ART. 89 25 ART. 90 25 ART. 91 25 DÉLITS NON INTENTIONNELS SAISINE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL 36 La séance est ouverte à quinze heures.
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion en nouvelle lecture, après déclaration d'urgence, du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains.
M. Patrick Rimbert, rapporteur de la commission de la production - L'amendement 279 tend à rétablir une disposition adoptée par l'Assemblée en première lecture en la précisant pour donner aux entreprises qui ont déjà investi dans les ZFU mais qui ne sont pas prêtes à démarrer leur activité la stabilité juridique qui leur est nécessaire. M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement - Avis favorable. L'amendement 279, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 280, 2ème rectification, rétablit le texte adopté par l'Assemblée en première lecture en précisant que lorsque le licenciement n'est pas imputable à l'employeur, ces dispositions ne s'appliquent pas. L'amendement 280, 2ème rectification, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 281 rectifié vise au rétablissement du texte adopté par l'Assemblée en première lecture, dans une version améliorée. L'amendement 281 rectifié, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 282 tend à supprimer les avant-dernier et dernier alinéas du II de l'article introduits par le Sénat avec l'objectif de prolonger le dispositif des zones franches urbaines jusqu'au 31 décembre 2004. Cette solution ne répondrait pas aux problèmes posés par la cessation du dispositif, et le Gouvernement s'est engagé à définir des dispositions adéquates, qui permettront une sortie « en douceur ». L'amendement 282, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'article 34 ter, ainsi amendé, mis aux voix, est adopté.
M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement avait initialement envisagé que le Fonds de revitalisation économique nouvellement créé soit mis en _uvre seulement dans les 750 zones urbaines sensibles. Il propose, par l'amendement 603 d'en permettre l'usage, à titre dérogatoire, dans les autres territoires prioritaires des contrats de ville. M. le Rapporteur - L'amendement n'a pas été examiné par la commission. A titre personnel, j'y suis favorable, car il évite l'effet de seuil, dont on connaît la nocivité. L'amendement 603, mis aux voix, est adopté. L'article 34 quater A, ainsi amendé, mis aux voix, est adopté. L'article 34 quater B, mis aux voix, est adopté. Les articles 34 quater C, 34 quater D, 34 quater E, sont successivement adoptés.
M. Daniel Vachez - L'amendement 389, qui traite de l'individualisation des contrats de fourniture d'eau, n'a rien d'anodin. Le prix du m3 d'eau oscillant désormais entre 20 et 25 francs, les factures d'eau constituent une charge de plus en plus lourde, qui excède souvent le coût de l'électricité. Or les contrats collectifs ne permettent pas d'assurer le contrôle de la consommation effective. Il s'ensuit une déresponsabilisation des consommateurs et une augmentation constante des charges qui finissent par obérer gravement l'équilibre financier des copropriétés ou des organismes gestionnaires. La pose de compteurs subdivisionnaires ne constitue pas une solution satisfaisante, puisque les gestionnaires de l'immeuble demeurent chargés du recouvrement. L'amendement participe donc de l'esprit du projet, qui vise à favoriser la mixité sociale, notamment en luttant contre la dégradation de copropriétés surendettées. Il répond à une demande pressante des associations de locataires et de copropriétaires mais aussi de nombreux élus. Adopté en première lecture par l'Assemblée, l'amendement l'a été aussi, dans une rédaction modifiée, par le Sénat, qui a estimé l'urgence suffisante pour ne pas attendre la loi sur l'eau. Les problèmes juridiques et techniques sont cependant réels, et la nouvelle rédaction qui vous est proposée s'attache à les résoudre. Elle affirme notamment le principe de la prise en charge par le propriétaire de toutes les dépenses afférentes aux études ou travaux nécessaires à l'individualisation des contrats de fourniture d'eau et à la mise en conformité des installations aux prescriptions du code de la santé publique. C'est donc un compromis entre l'affirmation d'un principe et ses conditions d'application, renvoyées à un décret en Conseil d'Etat, ce qui donnera le temps suffisant pour régler certaines questions techniques et juridiques. Du point de vue technique ou commercial, rien ne s'oppose sérieusement à l'individualisation des contrats. Les consommateurs disposent de contrats individuels pour le gaz et l'électricité : pourquoi en serait-il différemment pour l'eau ? Quant au traitement des impayés, il doit incomber à l'organisme prestataire plutôt qu'aux gestionnaires d'immeuble ; à l'évidence, ses structures sont mieux adaptées et, d'autre part, rien ne justifie que la solidarité financière s'exerce au niveau d'un immeuble, où se côtoient souvent des familles également insolvables. On le constate : l'approche retenue est raisonnable. Il ne s'agit pas de contraindre à l'individualisation des contrats, mais de faire en sorte qu'elle soit de droit lorsqu'elle est demandée. C'est donc une disposition de bon sens, qui répondra aux préoccupations quotidiennes de nombreux copropriétaires et locataires. Les sous-amendements 478 rectifié et 595 en précisent heureusement la rédaction. M. Daniel Marcovitch - J'approuve la proposition de M. Vachez, tout en précisant, par mon sous-amendement 478 rectifié, à qui revient la pose des compteurs cependant qui est laissé à l'appréciation des propriétaires ou des bailleurs le choix du gestionnaire du comptage et du relevage des consommations. L'ensemble de ce dispositif est le fruit d'une large consultation. M. le Rapporteur - La commission, après avoir longuement débattu, a approuvé l'amendement 389 et repoussé le sous-amendement 478 rectifié. Ce dernier, après les explications que nous venons d'entendre, me paraît personnellement bienvenu. M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement de M. Vachez est particulièrement important. Le caractère très technique de la question avait conduit le Gouvernement à proposer de renvoyer son examen à la discussion de la prochaine loi sur l'eau. En effet l'individualisation du contrat a des conséquences techniques et juridiques complexes. Cependant le Gouvernement, au vu de l'amendement 389 et des sous-amendements, prend acte de la volonté du législateur de permettre l'individualisation des contrats de fourniture d'eau, et s'en remet donc à la sagesse de l'Assemblée, en indiquant que les dispositions présentées aujourd'hui pourront si nécessaire être complétées dans le cadre de la loi sur l'eau. M. le Rapporteur - Le sous-amendement 595 tend à éviter de mettre à la charge des locataires une partie du coût des opérations d'individualisation des contrats. Mme Janine Jambu - Je me félicite de l'ensemble de ces propositions, qui devrait convenir aux différents intervenants concernés. C'est pourquoi j'ai retiré mon amendement, afin de soutenir ce qui vient de nous être présenté. En première lecture, notre vote avait suscité l'inquiétude des salariés des compteurs Schlumberger, entreprise située à Montrouge (Murmures sur les bancs du groupe DL). Tout ce qui touche au service public, au coût et à la tarification de l'eau, relève du large débat que nous aurons sur le projet de loi sur l'eau. M. Jean Proriol - J'ai déposé un amendement analogue à celui de Mme Jambu, répondant aux mêmes préoccupations. Ce problème de robinet est compliqué. En France, le service public de distribution d'eau s'arrête à la livraison au pied d'immeuble, où se trouve un compteur général. La charge est ensuite répartie par le gestionnaire d'immeuble soit selon des clés de répartition fixes, soit sur la base de compteurs divisionnaires. Dans ce cas les gestionnaires font appel à des sociétés de répartition. La moitié des immeubles de plus de dix logements sont équipés de compteurs divisionnaires, les autres répartissant les charges d'eau de manière forfaitaire. Le coût du service de répartition assuré par les sociétés est nettement plus économique que le montant des abonnements inclus dans les tarifs des distributeurs d'eau : 50 à 100 F par an dans un cas, 200 F dans l'autre environ. La livraison au pied d'immeuble est la règle également au Royaume-Uni et en Allemagne. Pour l'eau chaude, un décret impose l'utilisation de compteurs, et sépare la prestation de comptage de celle de chauffagiste, pour des raisons de neutralité. Nous avions craint que votre projet, dans sa version d'origine, remette en cause cette situation, en étendant le champ du service public jusqu'à l'occupant. L'individualisation des consommations est évidemment souhaitable. D'autant que la pose de compteurs divisionnaires s'accompagne presque toujours d'une réduction de la consommation de 20 à 25 %. Le syndicat de la Mesure, dont les sociétés de répartition sont membres, propose de maintenir la possibilité d'individualisation, mais de l'ouvrir à toute société, au choix du gestionnaire de l'immeuble. L'amendement de M. Vachez ne pourrait pas se comprendre sans les sous-amendements qui le complètent. C'est à condition que ces derniers soient également adoptés que je me rallierai à l'ensemble. M. le Rapporteur - Mon sous-amendement 595 tombera si celui de M. Marcovitch est adopté. M. Marcovitch accepterait-il de modifier sa rédaction en incluant une référence aux études ? M. Daniel Marcovitch - Tout à fait d'accord. Le sous-amendement 478 2e rectification, mis aux voix, est adopté. L'amendement 389 sous-amendé, mis aux voix, est adopté. L'article 34 quater est ainsi rédigé. M. le Président - Je rappelle qu'à la demande du Gouvernement les articles 35 à 59 sont réservés jusqu'après l'article 91.
M. Alain Cacheux - L'amendement 396 est défendu. L'amendement 396, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. Mme Janine Jambu - L'amendement 430, adopté en première lecture, tend à relever les plafonds de ressources pour permettre à une population diversifiée d'accéder au logement social. L'habitat social ne s'adresse pas exclusivement aux plus démunis et il est bon que des ménages appartenant à des catégories socio-professionnelles différentes s'y côtoient. Ouvrir l'accès au logement social permet de lutter contre les inégalités et de combattre les dérives ségrégatives de notre société. M. le Rapporteur - La commission partage les préoccupations qui motivent cet amendement mais elle ne l'a pas adopté car la loi d'orientation et de lutte contre les exclusions prévoit déjà d'aligner la revalorisation des plafonds de ressources sur la hausse du SMIC. Sachant que les trois quarts des logements sociaux sont déjà accessibles, il n'y a pas lieu de relever encore les plafonds. M. le Secrétaire d'Etat - Bien qu'il partage pleinement l'objectif de diversité sociale rappelé par Mme Jambu, le Gouvernement n'est pas favorable à cet amendement dont la rédaction n'est pas assez directive : il n'est pas de la responsabilité de la politique du logement en tant que telle de veiller à l'actualisation des plafonds de ressources. Grâce à l'adoption du volet logement de la loi contre les exclusions, le rehaussement des plafonds, indexé sur l'évolution du SMIC, est devenu une obligation légale qui s'impose aux pouvoirs publics. La formulation retenue dans l'amendement est à la fois redondante et plus faible que celle qui figure dans la loi. Cela explique d'ailleurs que près de 65 % des ménages sont aujourd'hui éligibles au logement social alors qu'ils n'étaient que 57 % avant la promulgation de la loi du 29 juillet 1998. Avec l'instauration du PLUS qui permet des dérogations dans le cadre de la première livraison, 75 % de la population est concernée. J'invite donc Mme Jambu à retirer cet amendement qui, pour louable qu'il soit, n'atteindrait pas l'objectif qu'il se fixe. M. Alain Cacheux - J'abonde dans le sens de M. le ministre car je juge préférable de retenir une formulation aussi contraignante que possible. Mais je profite de la discussion de cet amendement pour insister sur les difficultés que nous rencontrons pour équilibrer les populations à l'intérieur des programmes sociaux. Il ne s'agit plus en effet de faire cohabiter des ménages modestes avec des représentants des classes moyennes. La paupérisation de la demande est telle que l'on est conduit à loger des exclus, à côté de familles moins défavorisées mais dont la situation reste extrêmement précaire. S'agissant de la revalorisation des plafonds pour cette année, le taux d'augmentation du SMIC de 3,2 % va-t-il être retenu ou préférera-t-on celui qui concerne les salariés passés aux trente-cinq heures ? M. le Secrétaire d'Etat - La question est pertinente, mais je dois me rapprocher du ministère de l'emploi pour la trancher car elle se pose en ces termes pour la première fois. M. Alain Cacheux - Espérons que vous opterez pour les 3,2 % ! L'amendement 430, mis aux voix, n'est pas adopté. M. Alain Cacheux - L'amendement 547 tend à revenir au texte adopté en première lecture par notre Assemblée pour affirmer la compétence de la région en matière de politique de l'habitat, en créant notamment un comité régional de l'habitat. Les lois de décentralisation confèrent déjà à l'échelon régional des compétences en la matière mais elles n'ont guère connu de traduction concrète. M. le Rapporteur - Défavorable car la région ne semble pas être l'échelon pertinent pour organiser l'habitat. La commission a estimé qu'il était préférable que la définition de la politique de l'habitat se fasse aux niveaux local ou départemental. M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement partage l'avis de la commission mais il sera attentif aux conclusions de la mission conduite par M. Mauroy qui formulera d'ici la fin de l'année des propositions qui intéresseront peut-être le logement. En l'état, il est défavorable à l'amendement. M. Jean Proriol - Alors que nous assistons à des prises de position divergentes au sein de la majorité, je dois dire que je suis tout près de me rallier à l'amendement de M. Cacheux. En effet, lors de la préparation des contrats du plan Etat-région, les préfets incitent les régions à mettre la main au portefeuille pour participer à la politique de la ville. Et nous sommes déjà conduits à le faire. Le président Lajoinie le sait bien puisqu'il votait les crédits que nous affections au plan régional de l'habitat qui avait été mis en place en Auvergne. Il ne faudrait donc pas que les pouvoirs publics jouent un double jeu en se montrant demandeurs de la contribution financière des régions et restrictifs sur les compétences qu'ils leur accordent. M. Alain Cacheux - M. le ministre ne m'a pas totalement convaincu. Si les lois de décentralisation ont confié aux régions un certain nombre de prérogatives en matière d'habitat, force est de constater qu'elles n'ont pas été suffisamment exercées par les collectivités. Je regrette de n'avoir pu vous convaincre que la région était l'échelon adapté pour en connaître mais j'espère qu'un prochain texte, peut-être à la suite des propositions de M. Mauroy, permettra de revenir sur cette question. L'amendement 547,mis aux voix, n'est pas adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 632 de la commission, qui s'inspire d'une suggestion de MM. Dauge et Cacheux, vise à réparer un oubli dans le dispositif du fonds de solidarité. Il s'agit d'autoriser ce fonds à intervenir quand un propriétaire occupant rencontre des difficultés à payer ses charges ou à rembourser les emprunts qu'il a contractés pour acquérir un logement. Vous voyez, Monsieur Carrez, que nous ne sommes pas contre l'accession sociale à la propriété. M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable. M. Gilles Carrez - C'est un amendement intelligent que je voterai sans hésitation. L'amendement 632, mis aux voix, est adopté. L'article 60, modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 309 corrigé de la commission vise à rassembler les sept alinéas initiaux en un seul. Il s'agit de définir l'ensemble des activités concernées tout en évitant une énumération fastidieuse. L'amendement 309 corrigé, mis aux voix, est adopté. L'article 60 bis ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 310 rectifié de la commission vise à rétablir le texte de l'Assemblée nationale. M. le Secrétaire d'Etat - Sagesse. L'amendement 310 rectifié, mis aux voix, est adopté et l'article 60 ter est ainsi rédigé. L'article 61 A, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 311 est rédactionnel. L'amendement 311, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 312 vise à protéger les droits des locataires. Dans la mesure où les organismes HLM peuvent louer des parkings à d'autres personnes que les locataires, il faut garantir que ceux-ci resteront prioritaires. M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable, cette priorité s'entendant à la relocation. L'amendement 312, mis aux voix, est adopté. L'article 61 B ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
Mme Janine Jambu - Le législateur doit inclure dans le dispositif le patrimoine de la SCIC. La situation dans ma commune illustre bien la politique de cette société. Elle contrôle 4 000 logements construits sur fonds publics (Caisse des dépôts, Crédit foncier et 1 % logement). Certains n'ont jamais été conventionnés. D'autres, à l'issue de leur conventionnement, ont évolué vers le parc libre, ce dont les locataires ont payé les conséquences. D'autres encore sont conventionnés pour quelque temps. D'autres, enfin, ont été vendus. Malgré la diversité des cas de figure, il y a une cohérence dans toutes ces évolutions : l'abandon du parc social. Au plan départemental, le préfet a constaté que la SCIC déconventionne plus de logements sociaux qu'il ne s'en construit dans les Hauts-de-Seine. J'ai donc déposé un amendement pour remédier à cette situation. Mme Muguette Jacquaint - Je souhaite appeler l'attention du Gouvernement sur les difficultés que rencontrent les communes dans lesquelles des familles occupent des logements sociaux sans titre. C'est le problème des squats. Certes, le droit au logement est inaliénable. Si certains doivent prendre ce qu'ils n'ont pas, c'est que nous manquons de logements et de logements sociaux en particulier. Mais cette situation est de plus en plus mal vécue. Comment des personnes qui attendent depuis deux ou trois ans un logement dans la ville où ils sont nés pourraient-ils comprendre que des familles venant d'autres départements occupent les logements qui devraient être mis à leur disposition ? Cette situation pose des problèmes d'insécurité. Ce sont de véritables filières mafieuses qui se chargent de repérer les logements libres. Ceux-ci d'ailleurs ne le sont que parce que l'organisme HLM a prévu d'y effectuer des travaux. Auparavant, nous disposions de 48 heures pour faire intervenir les forces de police. Or la jurisprudence a supprimé cette possibilité. Certaines filière en font leurs choux gras, réclamant 4 000 à 6 000 F pour fracturer les portes et installer ces familles qui sont d'une certaine manière des victimes -même si elles savent généralement ce qu'elles font. C'est parce que des communes n'ont pas fait d'efforts pour loger les familles les plus démunies que celles-ci vont dans d'autres villes occuper des logements qui ne leur sont pas destinés. Je sais que c'est une question difficile. Je l'avais déjà évoquée pendant l'examen de la loi contre les exclusions. Vous m'aviez répondu, Monsieur le secrétaire d'Etat, que les réquisitions régleraient le problème. Mais dans les trois quarts des cas la réquisition n'est pas opérée... Ce n'est pas une raison pour laisser certaines familles réquisitionner elles-mêmes les logements vacants et en priver ainsi d'autres familles. Mme Janine Jambu - L'amendement 431 vise à supprimer le nouvel article L. 411-6 car il soulève certaines réserves chez les élus locaux. Si l'on peut partager le souci d'harmonisation et d'efficacité qui sous-tend l'instauration de conventions nationales entre l'Etat et l'Union des HLM, il risque cependant d'en résulter une perte d'autonomie de gestion d'organismes qui sont, pour la plupart, municipaux ou départementaux. La marge de man_uvre des offices HLM est déjà encadrée par les dispositions réglementaires et les orientations financières fixées par l'Etat. Or les offices doivent pouvoir adapter leur politique aux réalités locales, avec le soutien des représentants des collectivités territoriales. Le recours à des conventions nationales va à l'encontre de la décentralisation et laisse craindre des mesures qui ne correspondraient pas aux attentes des élus locaux et des populations. M. le Rapporteur - L'article 61 rappelle les missions des bailleurs sociaux. Je comprends le souci de Mme Jambu de voir ceux-ci se concentrer sur leur mission fondamentale, qui est de fournir des logements aux personnes à revenus modestes. Mais par ailleurs il est nécessaire de faire évoluer ces logements et les quartiers où ils se trouvent. Les bailleurs sociaux doivent pouvoir participer à ces opérations de renouvellement, sachant que les élus locaux en seront les véritables maîtres d'ouvrage. L'article 61 apporte donc un plus, non un moins. Je pense que ces explications devraient vous rassurer et vous permettre de retirer votre amendement. M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement s'associe à ces observations. Je rappellerai un cas d'actualité où l'absence d'applicabilité des conventions conclues entre l'Etat et l'Union des HLM nous a laissés sans moyens face au refus de 10 % des organismes d'appliquer le gel des loyers, pourtant décidé au niveau national. Mais nous avons bien noté votre souci d'éviter tout dévoiement de cet article. Madame Jacquaint, il faut distinguer deux éléments dans les situations que vous avez décrites. Il y a des cas de bonne foi, où des familles sont dans une situation si dramatique qu'elle les conduit à des voies de fait comme l'occupation de logements. C'est la preuve concrète qu'il faut développer l'offre de logements sociaux partout et nous sommes heureux que l'Assemblée ait rétabli ce matin l'article 25 : c'est un des éléments de réponse à ces situations. Mais souvent, et c'est notre deuxième constat, des associations sont impliquées dans ces mouvements de squat et je voudrais dire à leurs responsables qu'on ne peut pas faire progresser la justice en posant des actes injustes. Or votre témoignage montre bien la situation injuste qui est faite à des locataires en attente, qui sont devancés dans les lieux, du fait de ces occupations. Nous allons réunir les préfets de la région parisienne, en coordination avec le ministère de l'intérieur, pour examiner les mesures à prendre. Le flagrant délit peut toujours être constaté dans le délai de 48 heures. Ensuite, c'est vrai, seule une décision de justice permet d'agir. Il faut mettre fin à ces pratiques, qui peuvent décourager les organismes HLM et les élus, contrairement à l'objectif recherché. Sous le bénéfice de ces explications, je souhaiterais que l'amendement de suppression soit retiré. Mme Janine Jambu - Le 432 lui est lié et je préfère le maintenir. L'amendement 431, mis aux voix, n'est pas adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 313 rectifié permet de prendre en compte l'ensemble des activités relevant des organismes HLM, y compris leur contribution aux opérations de diversification dans le cadre du renouvellement urbain. Mme Muguette Jacquaint - Le sous-amendement 432 réaffirme le caractère de service public des missions assurées par les organismes HLM. C'est un retour au texte qui avait été voté en première lecture, après une longue discussion. Le droit au logement doit être garanti à chacun, qu'il ait ou non un emploi et des revenus. Le logement social participe à la structuration de la vie sociale, à la mixité de la population, à la solidarité : se sont bien là des missions de service public. L'essor de la vie sociale et culturelle peut trouver dans les conditions d'habitat soit un relais, soit un frein. Contrairement à une idée reçue, le droit au logement n'est pas inscrit dans la Constitution de 1958, ni dans le préambule de 1946. Il l'est bien, Monsieur le ministre, à l'article premier de votre loi du 31 mai 1990 ; mais il ne s'agit pas seulement d'affirmer une ambition, il faut s'en donner les moyens. Parler de missions de service public, c'est affirmer la responsabilité publique et le rôle des outils publics en matière de financement, de construction, d'attribution, d'encadrement des loyers, de droits sociaux comme les aides au logement. Nous nous interrogeons sur une orientation qui tendrait au simple développement de produits immobiliers livrés aux critères du marché, en n'assurant qu'un service minimum grâce à un parc social restreint réservé aux publics les plus démunis. Ce n'est pas ainsi qu'on atteindrait notre objectif qui est de développer la mixité sociale. Nous sommes donc attachés à la réaffirmation des missions de service public des organismes HLM, et à un encadrement strict de l'accession sociale à la propriété. M. le Rapporteur - La commission a rejeté le sous-amendement 432 pour deux raisons. Tout d'abord l'Union HLM, concernée par cet article 61, regroupe à la fois des offices et des sociétés anonymes. Et elle considère que la notion de service public -proche de celle de mission d'intérêt général- pourrait ne viser qu'une partie des offices, écartant les bailleurs sociaux privés. Une formulation équilibrée a été obtenue avec l'ensemble des bailleurs sociaux de l'Union. En second lieu cette notion de service public qui nous est chère, et qui m'est chère, pour des raisons culturelles et historiques, doit être traduite au niveau européen. Mais les histoires et les langues des pays européens sont diverses, et il faut trouver un terme qui leur soit commun. La notion de mission d'intérêt général constitue une telle traduction globale, et elle incorpore la notion de service public telle que je l'entends. La commission a donc estimé qu'il n'y avait pas lieu de faire preuve de coquetterie quant à ce terme. Dès lors que le notion de mission d'intérêt général intègre celle de service public, il vaut mieux l'adopter, mais je ne crois pas que nous ayons un désaccord de fond. M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement partage l'avis du rapporteur. Deux éléments de réflexion sont à considérer. Tout d'abord, face à la terminologie spécifiquement française du « service public », l'expression de « service d'intérêt général » fait de plus en plus consensus au niveau européen ; or elle recouvre le service public à la française. D'autre part, la rédaction de synthèse à laquelle est parvenu le Parlement, après une ample concertation avec les organismes HLM, est celle que reprend l'amendement 313 rectifié. Elle recueille l'adhésion du mouvement HLM dans son ensemble, lequel regroupe des offices, organismes de droit public, et des SA, organismes de droit privé. Les uns et les autres se reconnaissent dans la notion de service d'intérêt général. Celle de service public est moins facile à accepter pour l'une des deux familles du mouvement, qui, en raison de son statut, peut avoir un peu le sentiment d'être exclue si l'on retient ce terme. Il y a donc une certaine coïncidence entre ce qui fait consensus dans le mouvement HLM et ce qui fait consensus au niveau européen ; mais sur le fond rien n'est remis en cause. Pour ces raisons le Gouvernement souhaite que l'amendement 313 rectifié puisse être voté en l'état. Mme Muguette Jacquaint - Nous retirons le sous-amendement 432. M. Gilles Carrez - Si je comprends bien, la rédaction de l'amendement est celle que vous ont proposée l'Union HLM et la fédération des SA HLM. Mais j'ai une interrogation de fond sur la distinction entre service d'intérêt général et mission d'intérêt général. M. le rapporteur, qui est un esprit subtil, nous expliquera sans doute cette distinction. Mais je veux souligner un point gênant. Avec cette distinction, le texte de l'amendement semble établir une hiérarchie, privilégiant le premier terme par rapport au second, c'est-à-dire le service d'intérêt général par rapport à la mission d'intérêt général. Or c'est à cette dernière que l'amendement rattache la recherche de la mixité sociale et de la diversité de l'habitat. Ce sont là les principes qui ont été posés dès l'article premier de ce projet, et sur lesquels nous avons discuté des jours entiers. La rédaction proposée semble donc les relativiser, les rendre secondaires, ce qui la rend critiquable à mes yeux. Quant à l'argument européen, il n'a pas lieu d'être. Encore une observation. Sur le fond nous sommes d'accord : constituent des missions d'intérêt général à la fois la construction par les organismes HLM de logements locatifs, ce qui est leur activité principale, mais aussi de logements destinés à être vendus pour favoriser l'accession sociale. Par ailleurs, le fait que ces organismes exercent une mission d'aménagement est indispensable, et d'ailleurs reconnu depuis longtemps ; si ma mémoire est bonne, les OPAC ont été créés il y a quelque vingt-cinq ans. Ils exercent cette mission de façon satisfaisante, j'en ai l'expérience dans le Val-de-Marne. Il est non moins indispensable qu'ils aient, en liaison avec cette double mission de construction, pour la location et pour l'accession, des activités de services et d'études, notamment au bénéfice des collectivités locales. Aujourd'hui, quand on mène une opération complexe en centre-ville, on charge aussi l'organisme HLM -ainsi l'OPAC du Val-de-Marne dans ma commune- d'intervenir comme maître d'ouvrage délégué pour certains équipements publics intégrés dans l'opération. Toutes ces activités sont liées entre elles et constituent des missions d'intérêt général. Je ne comprends donc pas la distinction entre « service » et « mission », et je crains qu'on n'établisse entre ces notions une hiérarchie qui relativiserait les objectifs de mixité sociale et de diversité de l'habitat. M. le Secrétaire d'Etat - Sans aucune prétention littéraire ou sémantique, je veux préciser que l'interprétation que donne le Gouvernement de l'amendement 313 rectifié ne tend aucunement à établir une hiérarchie entre ses deux alinéas. Simplement, plutôt que de forger des néologismes, nous empruntons à un vocabulaire qui tend à s'imposer au niveau européen. Mais, sur le fond, il n'y a pas de différence entre service d'intérêt général et service public ; nous pouvons donc faire cette concession sans grande inquiétude. Si le service d'intérêt général regroupe le fait de construire, d'acquérir, d'attribuer et de gérer les logements, la mission d'intérêt général explicite les finalités en vue desquelles s'accomplit ce service. Les deux alinéas ne sont donc pas hiérarchisés mais complémentaires. M. Gilles Carrez - Cette réponse est rassurante. Elle ne nous dit pas toutefois pourquoi le logement locatif est mentionné au titre du « service », et l'accession au titre de la « mission ». Je pourrais comprendre que tout ce qui est construction -que le but en soit la location ou l'accession- relève du service d'intérêt général, cependant que la mission viserait l'environnement d'ensemble, mixité sociale et diversité de l'habitat. Mais pourquoi mettre le locatif dans un alinéa et l'accession dans un autre ? M. le Rapporteur - Le distinguo porte sur la nature des aides de l'Etat. L'Etat aide les organismes à construire quand il s'agit de louer ; quand il s'agit d'accession, il n'aide pas les organismes mais les accédants. D'un côté il y a un corps de métier qui justifie des aides directes aux organismes ; de l'autre il y a une mission complémentaire débouchant sur des opérations plus larges, soit par la solvabilisation des accédants, soit par l'aide aux collectivités territoriales pour des actions d'aménagement, etc. L'amendement 313 rectifié, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 314 est de précision. L'amendement 314, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 315 rectifié est de précision. L'amendement 315 rectifié, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Président - L'amendement 397 est-il défendu ? M. le Rapporteur - La commission l'a adopté. Il est défendu. L'amendement 397, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 316 est d'équilibre. Il tend à pérenniser le parc social conventionné de la Caisse des dépôts et consignations, sans que la pérennisation s'étende à la totalité du parc, puisqu'une partie est privée. Mme Jambu trouvera sans aucun doute un motif de satisfaction dans cet amendement. Mme Janine Jambu - En première lecture déjà nous avions souligné que le patrimoine des filières immobilières de la CDC devait être pérennisé. La question, tranchée pour les SEM, reste en suspens pour la SCIC. Notre groupe est favorable à l'adoption de l'amendement de la commission, mais il souhaite, par les sous-amendements 433 et 434, permettre une pérennisation plus large de ce parc. M. le Rapporteur - La commission a accepté les deux sous-amendements. M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement est favorable à l'amendement 316 et au sous-amendement 434, et il s'en remet à la sagesse de l'Assemblée pour le sous-amendement 433. Il prévoit en effet une application rétroactive de la loi dont la constitutionnalité peut être mise en doute. L'Assemblée est-elle prête à prendre ce risque et, de ce fait, à porter atteinte au texte lui-même ? Le mieux étant parfois l'ennemi du bien, peut-être serait-il plus sage de ne pas le faire... Le sous-amendement 433, mis aux voix, est adopté, de même que le sous-amendement 434. L'amendement 316 ainsi sous-amendé, mis aux voix, est adopté. M. Daniel Marcovitch - Il s'agit, avec l'amendement 317 rectifié, de contribuer à la mixité sociale en donnant aux maires un droit de regard sur la nature des commerces qui s'installent au pied des immeubles construits ou acquis par les organismes d'habitations à loyer modéré. M. le Rapporteur - Avis favorable. M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement est très réservé. Les locaux ne sont pas attribués mais loués, et l'on voit mal comment les organismes pourraient mesurer l'intérêt de tel ou tel commerce, et justifier ses préférences. Je comprends le sens de la proposition, mais je ne vois pas comment l'objectif poursuivi pourrait être atteint. C'est pourquoi je souhaite que cet amendement ne soit pas adopté. L'amendement 317 rectifié, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 578 est défendu. L'amendement 578, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'article 61 ainsi amendé, mis aux voix, est adopté.
Mme Janine Jambu - L'amendement 435 est retiré. L'article 62, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 318 tend à permettre la continuité de la carrière des fonctionnaires des OPAC. M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement est défavorable à cet amendement. La voie du concours est en effet impraticable dans ce cas : soit le concours est ouvert à tous, et l'on s'expose alors à nommer des candidats extérieurs à la fonction publique, ce qui est interdit dans les OPAC, soit le concours est réservé aux seuls fonctionnaires des OPAC, et il y a rupture manifeste du principe d'égalité d'accès à la fonction publique. Je souhaite donc que l'amendement ne soit pas retenu. M. le Rapporteur - Il faut pourtant trouver une solution pour ce corps en voie d'extinction, dont la carrière est actuellement bloquée, quels que soient les mérites et les compétence des intéressés. L'amendement le permettrait. M. Gilles Carrez - Si ce n'est que, comme le ministre l'a indiqué, la voie du concours a ses limites. M. le Rapporteur - Il s'agit de personnes qui ont conservé leur ancien statut, antérieur à la transformation des offices. A situation atypique, dispositif atypique. L'amendement 318, mis aux voix, est adopté. L'article 62 ter modifié, mis aux voix, est adopté.
Mme Janine Jambu - Je retire l'amendement 436 pour les mêmes raisons que précédemment. M. le Rapporteur - Le 1° bis de l'article autorise la création en cascade de SA-HLM. Comme cette possibilité est satisfaite par l'article 63 ter voté conforme par le Sénat, je propose, par l'amendement 319, de supprimer ce 1° bis. M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable. L'amendement 319, mis aux voix, est adopté. M. Daniel Marcovitch - Mon amendement 606, quelque peu technique, concerne les administrateurs de société. L'amendement 606, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'article 63 modifié, mis aux voix, est adopté. L'article 63 bis A, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 320 tend à autoriser les organismes HLM à mettre leur compétence de maîtrise d'ouvrage à la disposition d'autres partenaires publics, à commencer par les collectivités locales. M. le Secrétaire d'Etat - Sagesse. L'amendement 320, mis aux voix, est adopté. L'article 63 bis B modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 321 tend à rétablir le texte adopté ici en première lecture. L'amendement 321, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 63 ter modifié. L'article 63 quater, mis aux voix, est adopté.
Mme Muguette Jacquaint - Les garanties offertes, par cet article, au locataire accédant nous semblent manquer de précision. N'est-il pas dangereux d'autoriser la cession non seulement au locataire, mais à d'autres personnes physiques ou morales ? N'est-il pas contradictoire, à quelques articles d'intervalle, de garantir la pérennisation du parc social des SA-HLM puis de permettre sa dépérennisation ? M. le Secrétaire d'Etat - Nous répondrons à vos préoccupations à l'article 64 ter. L'article 64, mis aux voix, est adopté. Les articles 64 bis A, 64 bis B et 64 bis, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 569 qui répond donc aux préoccupations exprimées par Mme Jacquaint, tend à préciser les modalités de fonctionnement des SCI de locations de manière à assurer la protection des associés et à permettre aux locataires ne souhaitant pas accéder de bénéficier du régime locatif HLM. M. le Rapporteur - L'adoption de l'amendement 569 ferait tomber le 322 de la commission. Mais la dernière phrase du 1er alinéa nous donnant satisfaction, je me rallie à la proposition du Gouvernement. L'amendement 569, mis aux voix, est adopté. M. le Président - L'amendement 322 tombe. L'article 64 ter modifié, mis aux voix, est adopté. L'article 66, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 579 est de cohérence. L'amendement 579, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'amendement 323 tend à rétablir le texte adopté ici en première lecture. L'adoption de l'amendement précédent conduit à ajouter « locatif » entre « logement » et « social ». M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable. M. Gilles Carrez - La garantie apportée au titre du locatif et celle apportée au titre de l'accession sont donc bien distinctes ? M. le Rapporteur - Tout à fait. Le Sénat a voulu regrouper les missions d'assurance dans une caisse unique, mais nous devons bien distinguer entre les deux types de risque, et donc d'assurance. L'amendement 323, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - Le Sénat a supprimé les dispositions relatives aux subventions à l'Union HLM. Aussi ai-je énoncé dans l'amendement 324 les actions que peut financer la Caisse de garantie du logement social, en y ajoutant le financement des associations de locataires. M. le Secrétaire d'Etat - Avis très favorable à cet élargissement des compétences de la CGLS. L'amendement 324, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 325 est de conséquence. L'amendement 325, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. Mme Janine Jambu - L'amendement 437 tend à faire participer les élus locaux aux décisions de la caisse de garantie du logement social. Il s'agirait d'une mesure équitable puisque les collectivités locales sont appelées à cofinancer la totalité des plans de redressement, souvent dans des proportions importantes. En première lecture, notre Rapporteur avait craint que nous bouleversions l'équilibre de cet organisme paritaire en créant un troisième collège. C'est pourquoi nous proposons d'attribuer la moitié des sièges du conseil d'administration aux organismes HLM et de répartir les sièges restants à part égale entre l'Etat et les collectivités locales. M. le Rapporteur - Défavorable. Le conseil d'administration de la CGLS comprend déjà des représentants de la fédération des sociétés d'économie mixte qui ont la qualité d'élus locaux. La préoccupation de Mme Jambu est donc satisfaite. M. le Secrétaire d'Etat - Comme l'a indiqué votre rapporteur, les élus locaux sont présents au conseil d'administration de la CGLS, dont la présidence ne peut être assurée que par un représentant du mouvement HLM qui soit aussi un élu local. Nous partons d'un organisme où l'Etat était ultra-majoritaire pour arriver à un système paritaire. L'Etat, qui finance en dernier ressort, a donc déjà fait d'importantes concessions. Si l'on devait renforcer la représentation des élus locaux, à qui confierait-on le soin de les choisir, compte tenu du fait qu'une majorité de communes n'ont pas d'habitations à loyer modéré ? Il me semble donc préférable de conserver un dispositif où les élus sont choisis par le mouvement HLM en raison de leur implication dans le secteur. A mes yeux, l'amendement 437 est satisfait par nos progrès dans le sens du paritarisme. L'amendement 437, mis aux voix, n'est pas adopté. M. le Secrétaire d'Etat - Il est de tradition que le pouvoir exécutif ne précise pas de quelle manière il se fera représenter pour exercer ses prérogatives. L'amendement 570 vise donc à supprimer la mention explicite au ministre chargé du logement comme autorité compétente pour nommer une personnalité qualifiée au conseil d'administration de la CGLS. Il n'y a pas lieu d'autre part que cette nomination soit assortie de conditions. M. le Rapporteur - Favorable. M. Gilles Carrez - La position du ministre nous laisse un peu perplexes puisqu'il a annoncé il y a quelques minutes que l'Etat devait organiser progressivement son retrait. Peut-il au moins nous assurer que ce rôle ne sera pas dévolu au ministre des finances ? M. le Secrétaire d'Etat - Disons que ce sera un exercice partagé. L'amendement 570, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 326 est rédactionnel. L'amendement 326, accepté par le Gouvernement, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 327 est de conséquence. L'amendement 327, accepté par le Gouvernement, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 328 est de précision. L'amendement 328, accepté par le Gouvernement, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 329 est de cohérence. L'amendement 329, accepté par le Gouvernement, est adopté. L'article 67 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 330 vise à mettre en place pour la société de garantie des organismes d'HLM contre les risques d'opérations immobilières une structure indépendante, calquée sur la société de gestion du fonds de garantie pour l'accession sociale à la propriété. L'amendement 330, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - Les amendements 331 et 332 sont rédactionnels. Les amendements 331 et 332, acceptés par le Gouvernement, sont successivement adoptés. L'article 68 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 590 est rédactionnel. L'amendement 590, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'article 69 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 591 est rédactionnel. L'amendement 591, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'article 70 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
Mme Janine Jambu - L'amendement 438 tend à relever à 60 % le seuil d'application du surloyer obligatoire, pour aller vers son abrogation. Nous considérons en effet que la question du surloyer est directement liée à l'objectif de mixité sociale qui soutend le texte. Lors de l'instauration du surloyer obligatoire, en 1995, celui-ci était présenté comme un droit au maintien dans les lieux devant être acquitté par les locataires « plus aisés », au motif qu'ils profitaient des avantages servis par la collectivité. Une telle conception, qui justifie la raréfaction du parc locatif social disponible par sa vocation exclusive d'accueil des plus démunis, ne peut être celle de la majorité actuelle. Notre objectif est en effet de rétablir l'équilibre social là où il est en péril et de le maintenir là où il existe. Or, cette taxe frappe les populations des villes qui font le plus d'efforts dans le domaine du logement social. Ainsi, à Bagneux, de nombreux bailleurs pratiquent, outre le surloyer obligatoire, un surloyer facultatif selon un barème interne. Nous l'avons déjà dit : le risque de voir le parc social peuplé de gens fortunés est inexistant ; celui d'y aggraver les déséquilibres est bien réel. M. le Rapporteur - Bien qu'elle partage la préoccupation de Mme Jambu, la commission n'est pas favorable à son amendement car le relèvement du seuil de déclenchement du surloyer semble excessif. Pour favoriser la mixité sociale, l'effort doit plutôt porter sur la qualité des logements proposés. De plus, le taux de 40 % a déjà été relevé dans le cadre du volet logement de la loi d'orientation de lutte contre les exclusions. M. le Secrétaire d'Etat - Il ne saurait être question d'escamoter un débat aussi important et je puis confirmer à Mme Jambu que nous nous élevons contre l'idée que le surloyer puisse être utilisé pour inciter ceux qui n'y seraient plus « légitimes » à quitter le logement social. Mme Janine Jambu - C'est pourtant ce que pratiquent certains ! M. le Secrétaire d'Etat - Du reste, à chaque relèvement des plafonds de ressources, le nombre des assujettis au surloyer de solidarité se réduit. En outre, on a encadré le surloyer pour qu'il ne dépasse pas certains seuils. Certains organismes HLM ont dû le diminuer de moitié. Enfin, les relèvements successifs des plafonds on divisé par trois le nombre des assujettis : nous sommes passés de 360 000 en 1997 à 120 000 aujourd'hui, sur 3 millions de locataires dans le parc HLM. C'est un progrès. Ce projet vous donne l'occasion de supprimer la taxe sur les surloyers, ce qui répond à une demande du mouvement HLM et des composantes de la majorité. Cette taxe, d'ailleurs, avait surtout été créée pour s'assurer que le recouvrement des surloyers serait effectivement mis en _uvre par les organismes HLM. La justification du logement social repose sur deux piliers : l'existence d'un plafond de ressources, l'existence d'un plafond de loyer. En fragilisant un de ces piliers, on risque d'entamer la légitimité même du logement social et de son financement dérogatoire. Il nous faut conserver un minimum d'assujettis pour ne pas perdre la référence au plafond de ressources. Quant à l'objectif de mixité sociale, nous le partageons. M. Gilles Carrez - Sur cette question importante, il faut se garder de tout dogmatisme. Dans ma circonscription, qui est très contrastée, il existe des quartiers où il ne faut surtout pas de surloyers et d'autres où ils sont utiles. Nous réalisons des petites résidences HLM de grande qualité qui ne diffèrent en rien des logements alentour. Elles accueillent des jeunes ménages qui remplissent toutes les conditions de revenu parce qu'ils sont au début de leur vie. Quand leur situation s'améliore, ils ne souhaitent pas quitter un logement dont le loyer est deux fois moindre que dans l'immeuble voisin. Dans une situation de relative pénurie, il faut favoriser une certaine rotation. Dans certains cas, le logement HLM devient même une sorte de résidence secondaire. Je suis d'accord avec mes collègues communistes pour combattre le surloyer dans certains quartiers, mais il est nécessaire dans d'autres. C'est une question d'appréciation à l'échelon local. L'amendement 438, mis aux voix, est adopté. L'article 71, ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 616 du Gouvernement est de codification. L'amendement 616, accepté la commission, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 333 de la commission est rédactionnel. L'amendement 333, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Secrétaire d'Etat - Les amendements 617 et 618 du Gouvernement sont de codification. M. le Rapporteur - Avis favorable. Les amendements 617 et 618 sont successivement adoptés. L'article 72, modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 619 du Gouvernement est de codification. L'amendement 619, accepté par la commission, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 334 de la commission est rédactionnel. L'amendement 334, accepté par le Gouvernement, est adopté. L'article 73, modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 620 du Gouvernement vise à supprimer la référence à un décret d'application qui n'est pas nécessaire. M. Michel Bouvard - Très bien ! L'amendement 620, accepté par la commission, mis aux voix, est adopté.
M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 621 du Gouvernement est de codification. L'amendement 621, accepté par la commission, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 335 de la commission est rédactionnel. L'amendement 335, accepté par le Gouvernement, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 336 de la commission vise à permettre aux personnes tenues d'exécuter des travaux de réhabilitation de se libérer de leurs obligations par la conclusion d'un bail emphytéotique ou d'un viager. Le Sénat avait supprimé ces possibilités. M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable. L'article autorise aussi le bail à réhabilitation, formule à laquelle tient beaucoup le Gouvernement. L'amendement 336, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 337 de la commission est rédactionnel. L'amendement 337, accepté par le Gouvernement, est adopté. L'article 74, modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 622 du Gouvernement est de codification. L'amendement 622, accepté par la commission, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - Les amendements 580 et 605 de la commission sont rédactionnels. M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable. Les amendements 580 et 605, sont successivement adoptés. L'article 75, modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 623 du Gouvernement vise à codifier cet article en tenant compte de la nouvelle numérotation du code de la santé publique. M. le Rapporteur - Avis favorable, à condition de rectifier cet amendement en remplaçant les mots « le représentant de l'Etat » par les mots « le préfet ». M. le Secrétaire d'Etat - D'accord. L'amendement 623 rectifié est adopté et l'article 76 est ainsi rédigé.
L'amendement 644 du Gouvernement et l'amendement 339 de la commission sont adoptés. L'article 77 ainsi amendé, mis aux voix, est adopté.
M. le Président - Les articles 78 et 79 ont été adoptés conformes par le Sénat mais le Gouvernement a déposé deux amendements de codification. L'amendement 624 est adopté. L'article 78 ainsi amendé, mis aux voix, est adopté. L'amendement 625 rectifié est adopté. L'article 79 ainsi amendé, mis aux voix, est adopté.
M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 629 vise d'une part à aligner les références sur la nouvelle numérotation du code de la santé publique, d'autre part à regrouper et uniformiser les sanctions pénales applicables en cas d'insalubrité. M. le Rapporteur - Avis favorable à cet amendement, qui satisfait -et fait tomber- notre amendement 340. L'amendement 629, mis aux voix, est adopté et l'article 80 est ainsi rédigé. L'article 81, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 341 est symétrique au 336. Il réintroduit la possibilité, supprimée par le Sénat, de réaliser les travaux dans le cadre d'un bail emphytéotique ou d'un viager. M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable sous réserve de remplacer les mots « la personne » par « cette personne ». L'amendement 341 rectifié, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 342 appelle les mêmes explications... et la même rectification. M. le Secrétaire d'Etat - Vous avez anticipé ! L'amendement 342 rectifié est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 343 rétablit les sanctions pour man_uvres d'intimidation à l'égard du locataire. M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable. L'amendement 343, mis aux voix, est adopté. L'article 82 ainsi amendé, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'obligation de relogement telle que précisée par l'Assemblée imposait de proposer un logement dans un lieu proche. Le Sénat a réduit cette obligation en spécifiant que le local pouvait être situé dans toute commune incluse dans le périmètre de renouvellement urbain. Notre amendement 344 tend à supprimer cette disposition. M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable. M. Michel Bouvard - La rédaction du Sénat est peut-être un peu trop large, mais n'exagérons pas : reloger dans une commune contiguë n'est pas forcément discriminatoire ! On sait combien le relogement peut être difficile et il faut préserver une certaine souplesse si l'on veut pouvoir mener les opérations de renouvellement urbain dans des délais raisonnables. M. le Secrétaire d'Etat - La législation en vigueur prévoit un relogement dans la commune de résidence ou dans les communes limitrophes. Cela nous semble adapté aux besoins. L'amendement 344, mis aux voix, est adopté et l'article 82 bis est ainsi supprimé.
M. le Rapporteur - L'amendement 345 est un retour au texte voté par l'Assemblée. M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable. L'amendement 345, mis aux voix, est adopté et l'article 82 ter est ainsi rédigé.
M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 612 aligne les références sur la nouvelle numérotation du code de la santé publique. L'amendement 612 est adopté. Mme Janine Jambu - La loi du 10 juillet 1970 exclut l'indemnisation des propriétaires de locaux insalubres et frappés d'une interdiction définitive d'habiter. L'amendement 439 tend à étendre cette disposition aux immeubles menaçant ruine. Il s'agit de renforcer la lutte contre les marchands de sommeil, qui font leurs choux gras en louant des logements insalubres à une clientèle captive et n'assurent pas les travaux nécessaires. M. le Rapporteur - La commission a rejeté cet amendement car la suppression générale de toute indemnisation soulèverait un problème de constitutionnalité. Ne tentons pas le diable ! M. le Secrétaire d'Etat - Cet amendement ne fait qu'étendre une disposition de la loi Vivien de 1970 visant, il est vrai, à la résorption des bidonvilles de l'époque. Elle a échappé jusqu'à présent au reproche d'inconstitutionnalité. Sagesse. Mme Janine Jambu - Je retire l'amendement. M. le Rapporteur - L'amendement 346 rétablit le texte de l'Assemblée. Je souhaite cependant le rectifier pour modifier une référence : compte tenu de la nouvelle numérotation du code de la santé publique, il faut mentionner, au lieu de l'article L.28-3, l'article 1331-28-3 -ce qui satisfait par avance l'amendement 613 du Gouvernement. M. le Secrétaire d'Etat - Je vous en remercie. Le Gouvernement souhaite toutefois supprimer, dans la première phrase, les mots « visé à l'article L.521-1 », et la fin de la deuxième phrase, à partir de : « ou, en cas d'interdiction ». M. le Président - Nous nommerons respectivement ces sous-amendements 647 et 648. M. le Rapporteur - Je ne comprends pas pleinement le sens de ces suppressions, ce qui me gêne pour émettre un avis... Je crois en la sagesse du Gouvernement, ou au moins en la vôtre, Monsieur le ministre, et je me prononcerai donc pour ces sous-amendements, tout en demandant au Gouvernement, s'il en dépose d'autres, d'en préciser un peu le contenu et les motifs. Les sous-amendements 647 et 648, successivement mis aux voix, sont adoptés. L'amendement 346 rectifié, ainsi sous-amendé, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 347 rétablit le texte de l'Assemblée. L'amendement 347, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - Le Sénat a supprimé les peines qui permettent de réprimer les actes d'intimidation. Il est nécessaire de les rétablir, ce qui est l'objet de l'amendement 348 rectifié présenté par la commission et Mme Jambu. L'amendement 348 rectifié, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'article 83, modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 592 est rédactionnel. L'amendement 592, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'article 83 bis A, ainsi modifié, mis aux voix, est adopté de même que l'article 83 bis.
Mme Muguette Jacquaint - L'amendement 524 est défendu. M. le Rapporteur - La commission l'a accepté, bien qu'elle fût assez interrogative sur son contenu. M. le Ministre - Sagesse. L'amendement 524, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 349, rédactionnel, reprend la définition des missions de l'ANAH dans la perspective de la suppression de la prime à l'amélioration de l'habitat. M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable à une virgule près...qu'il faudrait introduire, vers la fin de a première phrase, entre les mots « affectés à usage d'habitation » et les mots « dès lors que ces logements ». M. le Président - Dont acte. L'amendement 349, mis aux voix, est adopté. L'article 84 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 63 est de coordination. M. le Rapporteur - Favorable. M. Michel Bouvard - Cette mesure résulte d'amendements convergents déposés par des sénateurs de l'Union centriste, du groupe CRC et du groupe socialiste, afin de permettre l'application de dispositions que nous avions votées à l'article 34 de la loi de finances pour 1999. On peut regretter que les décrets d'application d'une mesure que l'Assemblée a votée à l'unanimité fin 1998 aient mis autant de temps à paraître. Je remercie M. Besson d'avoir respecté au Sénat l'engagement pris devant nous. Il avait en effet annoncé que, si les décrets n'étaient pas sortis avant la lecture au Sénat, des dispositions législatives seraient introduites dans le texte pour la réhabilitation de l'immobilier de loisir. Je veux donc exprimer ma satisfaction, et indiquer qu'après nos échanges avec la Fédération des sociétés d'économie mixte et les différents opérateurs capables de mener ces opérations de réhabilitation, nous avons enfin un texte opérationnel, qui permettra de remettre à niveau une partie du parc touristique français qui en a bien besoin. Je voulais saluer cette disposition et exprimer mon accord sur l'amendement du Gouvernement, en tant que rapporteur du budget du tourisme, mais aussi comme président des élus de la montagne, qui ont longtemps milité pour obtenir cette disposition. M. le Secrétaire d'Etat - Je donne acte à M. Bouvard de ses propos, et je le remercie de la gratitude qu'il exprime, tout en l'assurant que c'est bien l'ensemble du Gouvernement, et non un seul de ses membres, qui s'efforce de tenir ses engagements. L'amendement 63, mis aux voix, est adopté. L'article 84 bis, ainsi modifié, est adopté.
M. Daniel Marcovitch - L'amendement 628 a pour objet de réintroduire dans le code civil le droit à un logement décent, droit fondamental de la personne. Nous proposons de l'inscrire, non à l'article 1720, mais à l'article 1719, car celui-ci permet de garder dans les lieux l'occupant d'un logement qui se révèle indécent après un certain temps. Cet amendement traduit la volonté commune à l'ensemble de la gauche plurielle de voir ce droit inscrit dans le code civil. M. le Rapporteur - La commission n'a pas examiné cet amendement. A titre personnel, j'estime qu'il complétera utilement l'article 1719 du code civil. M. le Secrétaire d'Etat - Sagesse. L'amendement 628, mis aux voix, est adopté. Mme Muguette Jacquaint - L'amendement 528 vise à supprimer le délai d'un an dont dispose le locataire pour demander la mise en conformité de son logement aux normes de décence. En effet, le logement peut se dégrader au-delà de ce délai et le locataire découvrir ce droit après plus d'un an. Il importe aussi de prévoir la mise en conformité des logements dont le bail est en cours. Chacun l'aura compris : il s'agit, par ce texte, de lutter contre les marchands de sommeil, qui louent sans aucun scrupule des logements en état d'insalubrité manifeste. M. le Rapporteur - La commission a repoussé l'amendement, qu'elle a estimé source d'insécurité juridique considérable pour les propriétaires. Comme nombre de mes collègues, je considère cependant que l'adoption de cette proposition serait un progrès évident. M. le Secrétaire d'Etat - Dans les logements visés vit une population très défavorisée, qui n'a qu'une faible idée de ses droits. Allonger le délai pour agir semble donc très positif au Gouvernement. L'amendement 528, mis aux voix, est adopté. M. Daniel Marcovitch - L'amendement 643 permet le retour au texte adopté par l'Assemblée en première lecture. M. le Rapporteur - La commission n'a pas examiné l'amendement, auquel je suis favorable à titre personnel. M. le Secrétaire d'Etat - Sagesse. L'amendement 643, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 350 est défendu. Mme Muguette Jacquaint - Le sous-amendement 642 également. M. le Rapporteur - Je suis favorable, à titre personnel, au sous-amendement, que la commission n'a pas examiné. M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement est favorable à l'amendement et au sous-amendement. Le sous-amendement 642, mis aux voix, est adopté, de même que l'amendement 350 ainsi sous-amendé. M. le Rapporteur - L'amendement 582 vise à ce que le locataire ne soit pas lésé par les défaillances du propriétaire, et que l'allocation-logement soit maintenue jusqu'à la réalisation des travaux de mise en conformité. M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable. L'amendement 582, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 583 est défendu. Son inspiration est la même. M. le Secrétaire d'Etat - Avis tout aussi favorable. L'amendement 583, mis aux voix, est adopté. M. Alain Cacheux - Il s'agit, par l'amendement 476, de permettre au maire, à toute association de défense des droits des locataires ou des usagers, à toute autre association de défense des droits de l'hommes ou à toute association _uvrant pour le droit au logement et agréée par l'Etat, de saisir les organismes prestataires d'aides au logement ou d'aides à la personne s'ils constatent la location d'un logement qui ne satisfait pas aux normes de salubrité. L'élargissement des saisines permettra de suspendre le tiers-payant sans que les locataires soient lésés. Quant au sous-amendement 602 rectifié de la commission, il me semble trop limitatif. Je n'y serais favorable que si j'avais la certitude que d'autres associations que les associations liées aux organisations syndicales auront cette faculté de saisine. M. le Rapporteur - Il ne me viendrait pas à l'idée de remettre en cause la liberté d'association, mais l'on peut craindre que certaines associations prétendument créées pour défendre les droits des locataires n'usent du droit nouveau que leur conférerait l'amendement pour régler des comptes inavouables. C'est ce qui explique la rédaction de sous-amendement 602 rectifié, qui mentionne expressément le maire, ou toute association de défense des droits des locataires affiliée à une association siégeant à la commission nationale de concertation. C'est la garantie que la liberté offerte ne servira pas de mauvaises causes. M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement est favorable à l'amendement, et au sous-amendement 602 rectifié. C'est un progrès incontestable de donner un droit de saisine aux associations et, comme M. Cacheux, j'en connais de grande qualité, et très dynamiques. Mais le fait qu'elles ne soient pas affiliées les fragilise, car elles sont très marquées par la personnalité de leur animateur principal. Leur point faible est, en outre, qu'elles ne disposent pas des moyens qui leur permettraient de former leurs militants, si bien qu'il leur est difficile de défendre efficacement les droits des locataires. La solution que propose le sous-amendement 602 rectifié est une garantie d'efficacité, et elle présente l'avantage que les pouvoirs publics n'auront pas à choisir quelles associations agréer. Ainsi, la disposition prévue dans l'amendement sera d'autant plus facilement applicable que le sous-amendement aura été adopté. Le sous-amendement 602 rectifié, mis aux voix, est adopté, de même que l'amendement 476 ainsi sous-amendé. L'article 85 A, amendé, mis aux voix, est adopté.
Mme Muguette Jacquaint - L'amendement 529 permet le retour au texte adopté par l'Assemblée en première lecture. M. le Rapporteur - Avis défavorable. La commission de conciliation n'a pas de fonction d'expertise. Il y aurait danger à lui en conférer une. Pour juger du caractère décent d'un logement, mieux vaut que le juge nomme un expert. Evitons également d'allonger les délais dans lesquels travaillent les commissions. M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement souhaiterait que les commissions de conciliation puissent d'abord faire la preuve de leur efficacité, avant que nous étendions éventuellement leurs compétences. Qu'elles s'attachent pour le moment à devenir les prud'hommes de l'habitat ! Mme Muguette Jacquaint - Ces explications nous conduisent à retirer l'amendement 529. M. le Rapporteur - L'amendement 584 tend à remédier à un oubli. M. le Secrétaire d'Etat - Avis favorable. L'amendement 584, mis aux voix, est adopté. M. Daniel Marcovitch - Mon amendement 399 tend à éviter les détournements de procédure auxquels se livreraient des bailleurs pour se soustraire aux obligations imposées par la loi relative à la lutte contre les exclusions, et pour procéder ainsi à des expulsions inacceptables. M. Dauge a déposé un sous-amendement 610 que j'accepte. M. le Rapporteur - Avis favorable au sous-amendement et à l'amendement. M. le Secrétaire d'Etat - Même avis. Le sous-amendement 610, mis aux voix, est adopté, de même que l'amendement 399 ainsi modifié. L'article 85 modifié, mis aux voix, est adopté. Les articles 85 bis et 85 quater, mis aux voix, sont adoptés.
M. le Rapporteur - L'amendement 351 tend à rétablir le texte adopté ici en première lecture. M. le Secrétaire d'Etat - Sagesse. L'amendement 351, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 352 est analogue au précédent. L'amendement 352, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'article 86 modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - Je propose, par l'amendement 604 rectifié et par d'autres qui vont suivre, de substituer à « hébergées » le mot « logées » qui me paraît plus digne. M. le Secrétaire d'Etat - Sagesse. L'amendement 604 rectifié, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - Les amendements 585, 353 rectifié et 593 vont dans le même sens que le précédent. Les amendements 585, 353 rectifié et 593, acceptés par le Gouvernement, sont successivement adoptés. M. le Secrétaire d'Etat - Par son amendement 571 deuxième rectification, le Gouvernement propose que le conseil de concertation ne compte pas obligatoirement un nombre égal de représentants du gestionnaire ou du propriétaire et de représentants des personnes hébergées. Ainsi le conseil se réunira plus facilement. M. le Rapporteur - Avis favorable, d'autant qu'il s'agit bien de personnes logées. L'amendement 571 rectifié, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - La commission a accepté l'amendement 53 de M. Marchand. M. le Secrétaire d'Etat - L'obligation de créer des comités de résidents me laisse perplexe. N'est-ce pas trop alourdir le dispositif ? Sagesse. L'amendement 53, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 354 rectifié tend à opérer la substitution rédactionnelle que nous avons déjà adoptée. L'amendement 354 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté. M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 638 tend à élargir le domaine sur lequel les membres du conseil sont consultés. M. le Rapporteur - Tout ce qui permet d'élargir la concertation est bienvenu. L'amendement 638, mis aux voix, est adopté. M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 639 est rédactionnel. L'amendement 639, accepté par la commission, est adopté. L'article 86 bis modifié, mis aux voix, est adopté. L'article 86 ter, mis aux voix, est adopté.
M. Daniel Marcovitch - Mes amendements 645 et 646 tendent à lutter contre les congés ventes, qui sont des catastrophes sociales et humaines. M. le Rapporteur - La commission ne les a pas examinés. Sur ce problème important, quel est l'avis du Gouvernement ? M. le Secrétaire d'Etat - Ce sont les parlementaires de la région parisienne qui nous ont alertés sur la pratique des congés ventes et le Gouvernement a engagé toute sa responsabilité et pesait autant qu'il le pouvait dans la concertation. Au vu des résultats, qui restent insuffisants sur plusieurs points, il souhaiterait disposer de davantage de temps pour approfondir les points qui font litige plutôt que d'imposer par la loi une décision prématurée. En outre, l'amendement 646 semble plus restrictif que les dispositions actuelles. Je vous invite donc à retirer les deux. M. Daniel Marcovitch - Je souscris à vos arguments et je les retire tout en observant que l'amendement 645 ne concernait que les locataires les plus fragiles. J'insiste donc pour qu'on y revienne, ne serait-ce que pour adresser un avertissement aux bailleurs qui se sont parfois conduits dans cette affaire comme des gougnafiers. L'article 86 septies, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 355 tend à rétablir cet article qui fait obligation au préfet de présenter au conseil départemental de l'habitat un rapport sur les attributions dans le parc locatif social et sur la mise en _uvre de la loi d'orientation de lutte contre les exclusions. Je propose cependant de revoir la périodicité de ce rapport, qui pourrait, au lieu d'être annuel, n'être établi que tous les deux ans. M. le Secrétaire d'Etat - Favorable à l'amendement rectifié. L'amendement 355 ainsi rédigé, mis aux voix, est adopté et l'article 86 decies est ainsi rétabli et rédigé.
M. Daniel Marcovitch - L'amendement 400 est défendu. L'amendement 400, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'article 86 undecies ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 356 est de suppression. L'amendement 356, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté et l'article 86 duodecies est ainsi supprimé.
M. le Rapporteur - L'amendement 357 tend à revenir au texte adopté en première lecture par notre Assemblée en apportant quelques précisions rédactionnelles. M. le Secrétaire d'Etat - Favorable à cette réécriture pertinente. L'amendement 357, mis aux voix, est adopté et l'article 87 est ainsi rédigé. L'article 87 bis, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 358 vise à assurer une entrée en vigueur plus rapide de ces dispositions. Le recours à des décrets en Conseil d'Etat semble superflu. M. le Secrétaire d'Etat - Même avis. M. Jean Proriol - Nous allons voter cet amendement, d'autant que la rédaction retenue par le Sénat tend à apporter une solution au problème posé par un article de la loi d'orientation agricole qui rend impossible les réparations de logement au sein des exploitations agricoles. Beaucoup de nos concitoyens qui aspirent à résider en milieu rural et dans une campagne non aseptisée, sont suspendus à notre décision et je souhaite que cet article soit rapidement transmis aux DDE pour débloquer les situations qui restent en souffrance. M. le Rapporteur - Voté à l'unanimité dans la loi d'orientation agricole, cet amendement a été supprimé à l'unanimité en première lecture, puis rétabli à l'unanimité en troisième lecture... Il et vrai que la campagne est riche en chemins tortueux ! L'amendement 358, mis aux voix, est adopté. L'article 88 ainsi modifié mis aux voix, est adopté. L'article 88 bis et 88 ter, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. le Rapporteur - L'amendement 359 est de coordination. L'amendement 359, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - Je reprends l'amendement 51 rectifié. L'amendement 51 rectifié, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'article 88 quater modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 360 vise à revenir au texte adopté en première lecture par notre assemblée. L'amendement 360, accepté par le Gouvernement, est adopté et l'article 89 est ainsi rédigé.
M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 572 tend à supprimer cet article qui a pour objet de transférer aux maires la responsabilité de la délivrance des dérogations et des autorisations de changement d'affectation de locaux et d'étendre le champ d'application de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation à l'ensemble des communes. Ce dispositif fait l'objet de vives critiques et en l'absence de concertation approfondie, le Gouvernement considère qu'il convient de revenir au texte actuel. L'amendement 572, accepté par la commission, mis aux voix, est adopté, et l'article 90 est donc supprimé.
M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 573 de la commission vise à clarifier la rédaction de l'article 91 qui donne au Gouvernement une habilitation législative pour définir par voie réglementaire chacune des catégories de terrains aménagés pour l'accueil des hébergements de loisirs et de tourisme, et pour réglementer le stationnement des résidences mobiles de loisirs. C'est une question qui intéresse plus particulièrement ma collègue du tourisme. L'amendement 573, accepté par la commission, mis aux voix, est adopté. L'article 91 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté. M. le Président - Conformément à l'ordre du jour prioritaire, nous allons interrompre maintenant la discussion du projet en cours pour examiner en deuxième lecture, la proposition de loi sur la définition des délits non intentionnels. La suite du débat est renvoyée à la prochaine séance. L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi tendant à préciser la définition des délits non intentionnels. Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice - Le Gouvernement a toujours été favorable à une réforme qui empêcherait les condamnations inéquitables, à condition qu'elle ne rende pas possible des décisions de relaxe ou de non-lieux elles aussi inéquitables. Les principes qui gouvernent notre droit pénal en matière de délit non-intentionnel, celui de l'identité des fautes civiles et pénales et celui de l'équivalence des conditions aboutissent parfois à des situations choquantes. Il n'est pas normal qu'un maire puisse être condamné pour homicide parce qu'un enfant s'est électrocuté avec un lampadaire mis en place vingt ans plus tôt par son prédécesseur alors même qu'il n'avait jamais été alerté des problèmes de maintenance. Il n'est pas juste qu'une directrice d'école maternelle puisse être condamnée pour blessures involontaires du seul fait qu'un enfant s'est cassé la jambe en tombant d'un toboggan dont elle ignorait qu'il n'était pas contraire aux dernières normes. Il était donc nécessaire de revoir ces principes, à condition toutefois de ne pas dépénaliser des comportements fautifs ayant indirectement causé des dommages, lorsque la nature ou la gravité de la faute justifie une sanction pénale. D'une manière générale, il ne faut pas que la réforme aboutisse, dans les domaines du droit du travail, de la santé publique, de la sécurité routière ou de l'environnement, à un affaiblissement de la répression. Tels sont, depuis le début de la discussion, les objectifs du Gouvernement. Le texte de la proposition de loi adopté par le Sénat en première lecture allait dans la bonne direction, mais soulevait certaines difficultés. Il a été amélioré par l'Assemblée grâce au travail de votre rapporteur M. Dosière. Toutefois, il est apparu que de nouvelles améliorations étaient encore possibles, après que le Gouvernement a été alerté par plusieurs associations de victimes et des confédérations syndicales qui s'inquiétaient des conséquences futures du texte. Par ailleurs, les débats devant l'Assemblée avaient montré une position quelque peu ambiguë de l'opposition qui après avoir souhaité renforcer le caractère dépénalisant de la réforme a fait volte-face et n'a pas voté le texte en soutenant qu'il allait trop loin. J'ai donc estimé nécessaire de procéder à une concertation approfondie avec des magistrats, des universitaires, des représentants des associations de victimes et les syndicats, ce qui a conduit le Gouvernement a différer l'examen de ce texte par le Sénat. A la suite de cette concertation, j'ai proposé au Sénat de poursuivre la réflexion parlementaire en adoptant trois amendements du Gouvernement. Le Sénat l'a fait hier matin avant de voter la proposition à l'unanimité et c'est ce texte ainsi amendé qui revient devant vous aujourd'hui. Ce texte, équilibré, devrait faire l'objet d'un consensus. Le principe de la réforme, inchangé depuis le début de la discussion parlementaire, est de combiner le critère du lien de causalité avec celui de l'importance de la faute, en exigeant que la faute soit plus importante lorsque le lien de causalité est plus distant, ce qui signifie revenir sur les principes d'équivalence des conditions et d'identité des fautes civiles et pénales. Ainsi que je l'ai indiqué au Sénat, cette exigence paraît logique et équitable : le caractère fautif et blâmable d'un comportement est lié à la nature plus ou moins prévisible de ses conséquences dommageables. En cas de causalité indirecte, il faut donc qu'existe un risque d'une particulière intensité pour que le comportement originel soit pénalement répréhensible. S'agissant des modalités d'application du principe, la nouvelle rédaction proposée pour l'article 121-3 du code pénal par l'article premier de la proposition distingue les hypothèses de causalité directe et de causalité indirecte entre la faute et le dommage causé. En cas de lien de causalité direct, hypothèse désormais régie par le troisième alinéa de l'article 121-3 du code pénal, trois modifications ont été apportées au droit actuel. Il est tout d'abord expressément précisé que l'imprudence, la négligence ou les manquements aux réglementations constituent la « faute » exigée pour les infractions non intentionnelles : le texte introduit donc la notion de « faute ». De plus, il est fait référence aux seuls manquements aux règles de sécurité ou de prudence prévues par la loi ou « le » règlement, c'est-à-dire les décrets et les arrêtés, et non plus aux règles prévues par « les » règlements, comme les circulaires ou les règlements intérieurs des entreprises. Cette précision n'a toutefois pas de conséquence juridique, car tout manquement à une réglementation de sécurité, quelle que soit son origine, constitue par définition une imprudence ou une négligence. Enfin, l'obligation d'apprécier in concreto la faute d'imprudence, qui est rappelée dans la loi depuis 1996, est présentée de façon conforme au principe de la présomption d'innocence : c'est à l'accusation qu'il appartient de démontrer que le comportement de la personne est fautif. En cas de lien de causalité indirect, les modifications apportées à notre droit sont très significatives. Avant de les détailler, je dois cependant préciser deux points fondamentaux. D'abord, ces modifications ne concernent que les personnes physiques, et non les personnes morales : ces dernières pourront être poursuivies et condamnées, leur mise en cause sera sans doute de plus en plus fréquente. Par ailleurs, l'existence même des infractions d'imprudence n'est pas modifiée par la loi, ce qui ne réduit en rien la compétence des commissions d'indemnisation des victimes d'infractions pénales pour les délits involontaires. Ensuite, la définition du lien de causalité indirect constitue évidemment un des éléments essentiels de la réforme. La nouvelle formulation du début du quatrième alinéa de l'article 121-3 permet de montrer clairement que la responsabilité pénale des auteurs indirects des dommages n'est pas subsidiaire par rapport à celle des auteurs directs. En effet, il n'existe pas de hiérarchie des causes : la cause déterminante d'un dommage peut dans certains cas être la cause indirecte et non la cause directe de celui-ci. L'adverbe « toutefois » a donc été supprimé et la phrase a été rédigée sous une forme affirmative. Par ailleurs, toute ambiguïté a été levée quant à la notion d'auteur indirect, afin de mettre en évidence l'hypothèse de pluralité de causes. Le nouveau texte fait ainsi référence aux personnes qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage, et non aux personnes qui ont créé la situation à l'origine du dommage. J'en viens maintenant à l'essence même de la réforme, qui est la nature de la faute en cas de causalité indirecte. Le nouveau texte distingue deux hypothèses. Dans la première, il pourra s'agir d'une faute délibérée, la personne ayant violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement. La seconde hypothèse mérite de plus amples commentaires, parce qu'elle a été ajoutée par votre Assemblée et que le Gouvernement a pris l'initiative, au Sénat, de modifier votre formulation. Votre Assemblée avait retenu une faute qui s'apparentait à la faute inexcusable connue dans le droit civil et le droit du travail : « faute d'une exceptionnelle gravité exposant autrui à un danger que la personne ne pouvait ignorer ». Cette définition a été améliorée pour devenir : « faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d'une particulière gravité que la personne ne pouvait ignorer ». Cette rédaction est préférable, parce qu'elle n'utilise plus les termes de faute d'une exceptionnelle gravité, qui donnaient l'impression qu'en cas de causalité indirecte, la responsabilité pénale d'une personne physique constituait une exception par rapport à un principe, ce qui avait, à juste titre, choqué plusieurs associations de victimes. La nouvelle définition ne revient toutefois pas sur l'objectif de la réforme, qui est de mieux cantonner la responsabilité pénale pour les délits non intentionnels. Pour aboutir à la condamnation de la personne, il faudra en effet désormais, à la différence du droit actuel, établir les trois éléments suivants : que son comportement constituait une faute caractérisée ; que la personne exposait autrui à un risque qu'elle ne pouvait ignorer ; que ce risque présentait une particulière gravité. La première condition signifie que doit être démontré « une imprudence, une négligence ou un manquement à une règle de prudence ou de sécurité » qui soit « caractérisé ». Cet objectif indique que l'imprudence ou la négligence reprochée à la personne devra présenter une particulière évidence, une particulière intensité, même s'il appartiendra au juge d'apprécier cette caractérisation, mais cela ne signifie pas que la faute devra être « d'une gravité exceptionnelle », comme l'exigeait la précédente version du texte. En ce qui concerne la troisième exigence, liée à la particulière gravité du risque, elle résultera en pratique à la fois de la nature du risque -risque de mort ou de blessure graves notamment- et de son caractère plus ou moins prévisible. L'application de ce texte en matière d'accidents du travail n'aura nullement pour conséquence d'affaiblir la répression, mais elle pourra éviter certaines condamnations abusives. Ce texte me semble atteindre l'objectif recherché, c'est-à-dire un meilleur équilibre, une plus grande équité. Les principales autres améliorations apportées au droit actuel à l'initiative de l'Assemblée et acceptées par le Sénat sont également marquées par ce souci d'équilibre. La première consiste à préciser que l'absence de faute pénale n'interdira pas la réparation du dommage sur le fondement de la faute civile, ni sur celle de la faute inexcusable. C'est une précision utile pour garantir les droits des victimes et les inciter à choisir la voie civile lorsque la voie pénale n'est pas adaptée. La deuxième amélioration consiste à accorder la protection de la collectivité ou de l'Etat aux élus locaux en cas de poursuites, dans des conditions similaires à ce qui est prévu pour les fonctionnaires. Dans ces conditions, je me félicite que votre commission vous propose d'adopter conforme cette proposition de loi, dont la discussion devant le Parlement a été marquée par la volonté d'approfondir des questions difficiles mais essentielles, de rechercher le consensus entre les deux assemblées et entre les différents groupes politiques, et, de façon plus générale, de rechercher sinon un consensus, du moins le meilleur équilibre possible entre les différents intérêts en présence. Je remercie très vivement votre rapporteur M. Dosière, ainsi que votre commission des lois, dont le travail a permis d'aboutir à un tel résultat. C'est une loi importante, qui rapprochera les citoyens de leur justice en rendant les règles de fond que doivent appliquer les juridictions plus précises et plus équitables. En trouvant un juste milieu entre le risque de déresponsabilisation des acteurs sociaux et la pénalisation excessive de la société, ce texte, je crois, fait honneur à notre démocratie. Je vous demande donc de l'adopter (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste). M. René Dosière, rapporteur de la commission des lois - La définition en vigueur des délits non intentionnels n'est pas satisfaisante, le constat est déjà ancien. Bien qu'une loi votée en 1996 invite les juges à apprécier les faits in concreto, l'équilibre recherché n'a pas encore été atteint. C'est pourquoi, depuis le début de l'année, le Parlement recherche une définition plus précise. Il est important que cette réforme aboutisse. En même temps il n'y a pas lieu d'être surpris par son cheminement parlementaire car elle touche aux fondements de notre politique pénale et ses conséquences devaient être appréciées avec soin -« d'une main tremblante », comme l'a dit Mme la Garde des Sceaux. La réforme doit aboutir parce qu'elle est très attendue par les élus locaux, en particulier les maires qui, pour des motivations le plus souvent altruistes, se dévouent pour leurs concitoyens, mais aussi par les fonctionnaires, les enseignants et plus généralement les décideurs publics, qui s'exposent au risque de voir engagée leur responsabilité pénale en cas d'accident. Si le risque est le corollaire normal des responsabilités, encore faut-il, pour que des reproches soient formulés, qu'une faute ait été commise. Or l'extension de la responsabilité des décideurs publics et du champ des délits non intentionnels est devenue excessive : il n'est pas normal que dès qu'une rivière déborde, qu'un panneau de basket tombe, que l'ornement d'un monument aux morts se descelle, le maire, le préfet, l'instituteur soient poursuivis comme des criminels. Pourtant il ne pouvait être question de réserver un sort particulier à ces décideurs publics car la loi pénale doit rester la même pour tous et il fallait éviter qu'une réduction du champ des délits non intentionnels ne se traduise par une atténuation de la répression dans les domaines du droit du travail, de l'environnement, de la santé publique ou de la sécurité routière. Votre rapporteur n'a d'ailleurs jamais souhaité que le droit pénal se limite à la punition des actes moralement condamnables : dans une société complexe, où le devoir de vigilance est essentiel, le droit pénal doit sanctionner aussi des comportements dont les conséquences peuvent être préjudiciables à autrui. La proposition de loi prévoit qu'en matière de délits non intentionnels, les fautes indirectes devront revêtir une certaine gravité pour engager la responsabilité pénale de leur auteur. A défaut, c'est à la justice civile qu'il revient d'accorder aux victimes la réparation qui leur est due. Le texte compte, désormais, quatorze articles, dont douze ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées. Deux seulement restent en discussion, mais il s'agit, naturellement, des plus importants. L'article premier redéfinit les délits non intentionnels dans un sens conforme aux conclusions du groupe d'étude sur la responsabilité pénale des décideurs publics. En cas de lien direct entre une faute et un dommage, la définition de la faute n'est pas modifiée : la moindre imprudence ou négligence est susceptible d'engager la responsabilité pénale de son auteur. En revanche, lorsque la faute a été la cause indirecte du dommage, ce qui est le cas le plus fréquent, une faute qualifiée doit être exigée. La difficulté consistait à déterminer le degré de qualification nécessaire. En première lecture, le Sénat avait proposé de ne retenir que la « violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence ». L'Assemblée craignant une dépénalisation excessive, y avait ajouté « la faute d'une exceptionnelle gravité exposant autrui à un danger que les auteurs ne pouvaient ignorer » Cette rédaction a fait l'objet, au Sénat, de deux amendements du Gouvernement et d'un sous-amendement présenté par M. Pierre Fauchon, élaborés tous trois en concertation étroite avec votre rapporteur. Le premier amendement tend à montrer que la responsabilité des auteurs de la faute n'est pas subsidiaire et qu'il n'existe pas de hiérarchie des causes. Surtout, il permet de lever une ambiguïté signalée en première lecture par M. Philippe Houillon, en précisant bien qu'une personne ayant « concouru » à créer une situation dangereuse pouvait être reconnue responsable. Le Gouvernement a ainsi rendu explicite ce qui était implicite et évité de donner l'impression que le texte empêchait de retenir plusieurs auteurs indirects ayant chacun contribué à créer cette situation. Le second amendement présenté par le Gouvernement sur l'article premier est plus important. Il proposait de remplacer les mots : « une faute d'une exceptionnelle gravité exposant autrui à un danger qu'elles ne pouvaient ignorer », par les mots : « une faute caractérisée en ce qu'elle exposait autrui à un risque d'une particulière gravité que ces personnes ne pouvaient ignorer ». Il s'agissait, pour le Gouvernement, de réduire le degré de qualification nécessaire pour qu'une faute puisse engager la responsabilité pénale de son auteur, afin de prendre en compte les interrogations exprimées par certaines associations de victimes. Cette rédaction appelle deux observations. D'une part, la référence à la faute « d'une exceptionnelle gravité » adoptée par l'Assemblée était déjà une définition plus large que celle retenue par le Sénat. D'autre part, l'exceptionnelle gravité devait être interprétée, non pas de façon littérale, mais eu égard à la signification dégagée par la jurisprudence en ce qui concerne la « faute inexcusable ». Dans mon rapport de première lecture, j'ai cité de nombreux exemples de fautes d'une exceptionnelle gravité qui ne sont pas pour autant « manifestement délibérées ». Pour autant, l'amendement initial du Gouvernement ne pouvait être accepté tel quel car il revenait à lier l'appréciation de la faute à ses conséquences dommageables, alors que le souci des deux assemblées est que la faute soit désormais jugée pour ce qu'elle est, et non au regard d'incidences par définition aléatoires. En définitive, à la demande du rapporteur du Sénat, avec lequel votre rapporteur a travaillé en étroite concertation, l'expression « en ce qu'elle » a été remplacée par les mots : « et qui ». La possibilité d'engager la responsabilité pénale de l'auteur indirect d'un dommage se trouve ainsi subordonnée à une double condition : une faute « caractérisée » et un risque d'une particulière gravité que l'auteur de la faute ne pouvait ignorer. Que faut-il entendre par faute « caractérisée » ? Dans l'esprit du législateur, ce terme, nouveau en droit pénal, désigne une faute dont les éléments sont bien marqués. Elle devra donc être objectivement définie dans chaque cas. Il ne peut s'agir d'une faute ordinaire ou fugitive. Elle doit présenter un degré certain de gravité. Le juge devra toujours apprécier cette faute in concreto, conformément à la loi du 13 mai 1996. Madame la Garde des Sceaux, la commission a exprimé ce matin son souhait unanime que vous rédigiez une circulaire interprétative faisant explicitement référence à ses travaux. D'une manière plus générale, elle a rappelé que l'application de la loi par les magistrats exigeait de respecter les intentions du législateur telles qu'elles ressortent des travaux préparatoires. Sur ce texte, on ne pourra pas dire que les rapports parlementaires sont imprécis quant aux intentions du législateur !(Sourires) L'article 2 consacre l'abandon de la théorie jurisprudentielle de l'identité des fautes civile et pénale d'imprudence et réaffirme que la nouvelle définition des délits non intentionnels n'empêche pas les victimes d'obtenir réparation devant les juridictions civiles. Il a fait l'objet d'un amendement du Gouvernement qui souhaitait préciser le point suivant : sont désormais distinctes de la faute pénale d'imprudence exigée par le nouvel article 121-3 du code pénal en cas de lien de causalité indirecte, non seulement la faute civile de l'article 1 383 du code civil, mais aussi la faute inexcusable de l'employeur prévue par l'article L. 452-1 du code de la sécurité sociale, qui permet une indemnisation complémentaire de la victime d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle. Il est en effet désormais possible et souhaitable qu'un tribunal de la sécurité sociale estime qu'une faute inexcusable est caractérisée là où le juge répressif considère qu'aucune faute pénale n'a été commise. Cette hypothèse doit être prévue, et c'est dans cette perspective que le Gouvernement a souhaité compléter l'article 4-1 nouveau du code de procédure pénale par une référence à l'article L. 452-1 du code de la sécurité sociale. Au total, ces trois ajustements à notre texte de première lecture poursuivent un but louable : comment remédier à des injustices sans en commettre d'autres ? La proposition ainsi modifiée apporte des avancées substantielles. La confusion des fautes pénale et civile d'imprudence est rompue, et la jurisprudence retrouve sur ce point une liberté qu'elle avait perdue le 12 décembre 1912, date où la Cour de cassation avait consacré leur assimilation. Les causalités directe et indirecte ne sont plus désormais équivalentes en matière de délits non intentionnels : dans le second cas, une faute caractérisée est exigée. Les préoccupations légitimes des décideurs publics ont été prises en compte, comme les inquiétudes, sinon toujours justifiées, du moins compréhensibles et respectables, des représentants des victimes. L'_uvre législative s'honore à rechercher des compromis entre des attentes et des contraintes parfois contradictoires, sans jamais renoncer à ce qui l'anime : l'intérêt général. La commission vous propose d'adopter conforme le texte qui nous revient du Sénat (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste). M. Jean-Louis Debré - Le 5 avril dernier, nous examinions en première lecture cette proposition sénatoriale. Nous étions et nous sommes toujours favorables au principe de cette réforme. Mais, devant l'inquiétude légitime des représentants des victimes, il fallait un nouvel examen approfondi, car des améliorations étaient souhaitables. Je m'en suis fait l'écho dans cet hémicycle, Madame la ministre, ce que vous m'avez tout particulièrement reproché. Vous ne vouliez pas admettre que l'opposition avait raison. Vous devriez la remercier de vous avoir contrainte à la prudence, puisque vous avez reconnu, tout comme le rapporteur, que la version actuelle du texte était bien plus précise et moins dangereuse que la première ! Vous avez tout fait pour faire croire que votre abstention résultait d'un calcul politicien. Vous avez même essayé de vous opposer aux sénateurs et d'imputer à l'opposition de l'Assemblée le retard de l'adoption de la proposition... Vos médisances politiciennes sont restées sans effet et se sont même retournées contre vous. Comme vous ne pouviez ou ne vouliez admettre votre erreur d'appréciation, vous avez essayé une dernière fois de passer en force au Sénat. Finalement, nous avons eu raison de vous résister. La nouvelle rédaction lève toute ambiguïté alors que la notion de faute d'une exceptionnelle gravité comportait, vous l'avez reconnu, un certain nombre d'inconvénients juridiques. Mais je me félicite, Madame la Garde des Sceaux, que vous ayez enfin engagé des discussions avec tous les intéressés, associations et syndicats, et que le texte proposé aujourd'hui recueille leur assentiment. La rédaction qui nous revient du Sénat lève toute ambiguïté juridique. Elle améliore la définition de la faute exigée en cas de causalité indirecte, et qui devra être une « faute caractérisée » : disparaît ainsi l'expression « faute d'une exceptionnelle gravité » qui pouvait laisser croire que la responsabilité pénale, en cas de causalité indirecte, ne serait engagée que de façon exceptionnelle. Avec le sous-amendement du Sénat, que vous avez accepté, toute équivoque est désormais levée. Sont posées deux conditions cumulatives : il faut une faute caractérisée et qui expose autrui à un risque d'une particulière gravité que les personnes ne pouvaient ignorer. Les groupes RPR et UDF se félicitent que ce texte, sans créer de législation spécifique en faveur des élus locaux, sans rouvrir le douloureux contentieux des contaminations transfusionnelles, vienne conforter notre démocratie. Il préserve les droits des victimes d'accidents collectifs comme nous l'avions demandé en première lecture, tout en permettant d'éviter les situations injustes que rend possibles la législation actuelle. Bref, Madame la ministre, remerciez l'opposition de vous avoir permis d'améliorer ce texte. Puisque vous l'avez fait, et en oubliant vos médisances politiciennes, les groupes RPR et UDF voteront cette proposition (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe du DL). M. le Rapporteur - Vous récrivez l'histoire... Mme Raymonde Le Texier - Je m'exprime en lieu et place de M. Gérard Gouzes, qui n'a pu être présent. Le phénomène de pénalisation de la vie publique est lié à une évolution importante des comportements sociaux. Il est certes légitime que ceux qui exercent des responsabilités soient appelés à plus de responsabilité, mais la recherche systématique d'un coupable sur le plan pénal, généralement dissociée de la réparation pécuniaire, révèle la croyance en une société sans risque. Dans notre société, pas d'accident, de fatalité, de hasard mais forcément un ou des coupables : ceux qui ont été choisis pour organiser cette société, les décideurs... Face à une évolution jurisprudentielle source d'un profond sentiment d'inquiétude chez les décideurs publics ou privés, il fallait intervenir pour, dans certaines hypothèses, dissocier le responsable pécuniaire du coupable pénal. De même, il fallait préciser la faute non intentionnelle, dans le respect du principe d'égalité devant la loi. Toutefois « il ne faut toucher la loi pénale que d'une main tremblante ». C'est pourquoi le présent texte résulte d'un long travail préparatoire, puisque la réflexion sur les délits non intentionnels n'a pas cessé au Parlement comme parmi les experts, depuis au moins cinq ans. La proposition de loi du sénateur Fauchon, améliorée par les navettes successives, entend rechercher concrètement ce qu'a été la responsabilité des uns et des autres, avec le souci permanent de ne viser aucune catégorie particulière de justiciables et de n'exonérer ni les élus locaux, ni les décideurs publics ou privés, de leur responsabilité pénale lorsqu'elle est évidemment engagée. Pour rechercher concrètement ce qu'a été la responsabilité de chacun, le texte précise la notion de faute directe et de faute indirecte. C'est en fait introduire la notion de causalité adéquate dans l'interprétation à laquelle le juge doit se livrer : le responsable sera celui qui a commis la faute ou créé la situation sans laquelle le dommage n'aurait pas eu lieu. Il est donc profondément erroné de dire que le texte supprime le délit non intentionnel en cas de faute indirecte. Il cherche simplement à préciser dans quels cas on peut poursuivre pénalement quelqu'un qui n'avait pas l'intention de commettre un délit ! Dans ce cas, il semble légitime de préciser que celui qui cause indirectement un dommage est pénalement responsable à la condition d'avoir commis une faute grave. Afin de prendre en compte les légitimes interrogations de certaines associations de victimes, il a paru opportun de modifier la rédaction des nouvelles dispositions de l'article 121-3 du code pénal. La définition de la faute, hors le cas d'une violation manifestement délibérée d'une règle de prudence, devait être améliorée : il ne fallait pas laisser croire que la responsabilité pénale en cas de causalité indirecte ne pourrait être engagée que dans des hypothèses assez exceptionnelles pour permettre des impunités choquantes. Les auteurs indirects pourront donc être responsables également s'ils ont commis une faute caractérisée et exposé autrui à un risque d'une particulière gravité qu'ils ne pouvaient ignorer. Cette définition nous semble être enfin la bonne. Elle préserve l'un des éléments essentiels de notre texte en première lecture : la responsabilité pénale de l'auteur de la faute suppose nécessairement que ce dernier ne pouvait ignorer l'existence du danger. Les élus ont fait le choix de la politique, ils doivent prendre leur responsabilité, toute leur responsabilité, mais rien que leur responsabilité ! La notion de faute « caractérisée » remplace celle de faute d'une « exceptionnelle » gravité. Voilà qui devrait rassurer ceux qui craignaient -à tort- qu'en pratique cette faute caractérisée ne soit retenue qu'exceptionnellement, et que par principe, les auteurs indirects d'un dommage soient pénalement irresponsables. Les mots ne se réduisent pas à leur sens juridique. Nous devons donc être attentifs aux craintes des victimes et de leurs représentants, et donc préférer ce terme, qui prête moins à confusion. Enfin, cette faute devra non seulement être caractérisée, mais exposer autrui à un risque d'une particulière gravité. Notons-le : ce n'est pas la caractéristique de cette faute qui résulte de la particulière gravité du risque, car l'importance d'un dommage ne peut, rétroactivement, qualifier la gravité de la faute. C'est en pratique la gravité et la prévisibilité du risque, existant et connu avant que l'imprudence ou la négligence ne soit commise, qui sera un des éléments nécessaires pour retenir la responsabilité de l'auteur indirect du dommage. Ainsi, sans créer un statut pénal particulier pour les élus locaux, nous évitons que les décideurs aient à répondre pénalement de toutes sortes de dommages y compris les moins prévisibles. Voilà pourquoi cette définition me semble enfin mûre, et pourquoi j'appelle tous les groupes de l'Assemblée à l'approuver et à accepter le texte adopté par notre commission des lois (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste). M. Gilbert Gantier - Nous examinons, bien tard, un texte, ô combien délicat, au terme de diverses péripéties. Certains se féliciteront que ce texte important ait pu être réinscrit à l'ordre du jour de notre assemblée avant la fin de la session parlementaire. Il est toutefois dommage qu'il soit examiné à la dernière minute. M. le Rapporteur - Vous savez bien que les textes se bousculent en fin de session. M. Gilbert Gantier - C'est encore une perversion de notre procédure ! Nous avons, dans cet hémicycle, vainement tenté d'affiner la rédaction des articles, de manière relativement consensuelle, mais nos efforts n'ont pas suffi à convaincre la presse ni les associations de victimes, ces dernières se méprenant sur nos intentions et sur les conséquences juridiques du texte. C'est pourquoi nous avons décidé, en première lecture, de nous abstenir, afin de laisser les positions se clarifier et de faire _uvre de pédagogie. Bien nous en a pris car le débat s'est emballé au Sénat . Mais c'était une erreur, Madame la Garde des Sceaux, d'avoir voulu passer en force. En demandant un vote bloqué, vous avez voulu imposer votre propre rédaction, en refusant d'entendre les arguments qui pouvaient vous être opposés. Indépendamment de l'atteinte aux droit du Parlement que constitue cette pratique, c'était courir le risque d'envenimer les choses, alors que nous avions besoin de sérénité. Le retrait de ce texte de l'ordre du jour du Sénat a permis de calmer les esprits, chacun se trouvant ensuite dans de meilleures dispositions. L'examen de cette proposition hier, au Sénat, en témoigne. La discussion, sérieuse et sereine a permis d'aboutir à une rédaction précise éloignant, du moins nous l'espérons les dérives d'interprétation. Un premier point doit être rappelé avec force : ce texte n'est pas un texte particulier pour les élus : il concerne tous les décideurs publics, qu'il s'agisse de directeurs d'hôpitaux, d'instituteurs ou de chefs d'entreprise. Ensuite, il serait faux de dire que son adoption aura pour conséquence une amnistie générale. Je comprends que certaines associations aient pu s'alarmer, mais cette réaction montre surtout que les efforts d'explication ne sont pas superflus. Au delà, la rédaction précise des articles est la meilleure façon de mettre fin aux rumeurs et aux divergences d'interprétations. Nos débats ont essentiellement porté sur deux points : la définition du lien de causalité et celle de la faute qualifiée. En première lecture, sans revenir sur la distinction faite par le Sénat entre faute directe et faute indirecte, nous nous sommes efforcés de trouver une rédaction qui définissait précisément des notions laissées jusqu'alors à l'appréciation des juges. Nous nous étions donc arrêtés sur une définition de la faute indirecte selon laquelle une telle faute consisterait à créer la situation qui est à l'origine du dommage. Constituerait également ce type de faute le fait de ne pas avoir pris les mesures permettant de l'éviter. Par ailleurs si une faute de ce type était retenue, nous avions prévu que la responsabilité pénale ne pouvait être engagée qu'en cas de violation manifestement délibérée d'une obligation de sécurité ou de prudence prévue par la loi ou le règlement, ou en cas de faute d'une exceptionnelle gravité exposant autrui à un danger connu du fautif. Cette rédaction n'a pas convaincu, la définition de la faute indirecte étant jugée par certains trop restrictive et, donc, susceptible de permettre aux décideurs de se défausser de leurs responsabilités. C'est pourquoi le Sénat a accepté l'un des amendements du Gouvernement, établissant qu'une telle faute est constituée si l'on crée ou -et c'est là la nouveauté-, si l'on contribue à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage. Soit. Il est vrai que cette définition est plus large et peut-être plus claire. S'agissant maintenant de la qualification de la faute, vous nous proposez de parler de faute « caractérisée » plutôt que de faute « grave ou d'une exceptionnelle gravité ». Là encore, pourquoi pas ? L'essentiel est que la responsabilité pénale ne puisse pas être engagée pour n'importe quelle faute. Au terme de cette discussion, nous sommes donc parvenus à une rédaction consensuelle, qui devrait éviter les interprétations erronées. Cependant, ce texte ne remédiera pas à la tendance à la pénalisation de notre société. Le recours au pénal est aujourd'hui presqu'un réflexe, parce que la justice civile ne répond pas toujours aux attentes des justiciables, notamment en terme de délais. Ne nous arrêtons donc pas en chemin. Le groupe Démocratie Libérale votera ce texte. Mme Muguette Jacquaint - Après avoir entendu les légitimes inquiétudes exprimées par de très nombreuses associations de victimes et organisations syndicales, qui dénonçaient les risques du texte initial, nous ne pouvions que soutenir votre initiative, Madame la ministre, qui visait à engager une large concertation avec les intéressés afin de procéder aux modifications nécessaires. En première lecture, mon ami Jean Vila avait exprimé notre souci de ne pas affaiblir la loi pénale dans les domaines aussi importants que le droit du travail, de la santé publique, de l'environnement et de la sécurité routière. A cet égard, nous avons approuvé les améliorations apportées par notre Assemblée, tout en souhaitant qu'elles fassent l'objet d'un examen approfondi. Nous sommes d'autant plus favorables au texte qui nous revient aujourd'hui du Sénat qu'il intègre les amendements proposés par le Gouvernement, eux-mêmes fruits de la concertation menée avec les associations. C'est vrai de la précision selon laquelle la distinction entre auteur direct et auteur indirect n'enduit pas de hiérarchisation. Cette précision est d'autant plus importante que, dans certains cas, les causes indirectes peuvent être l'élément déterminant du dommage. C'est vrai aussi de la modification notable de la notion de faute, dont l'appréciation est désormais indépendante de la gravité du risque. Cette rédaction permet à la fois de préserver les droit des victimes d'accidents collectifs et d'éviter les injustices que la législation actuelle rend possible. Les élus de tous bords ont dit leur préoccupation devant la tendance grandissante à faire des décideurs les boucs émissaires d'une société qui cherche systématiquement des coupables. Oui, il fallait réexaminer les dispositions du code pénal relatives à la responsabilité pénale des délits ! Toute autre démarche aurait nui au fonctionnement normal de la démocratie, en décourageant les initiatives des maires, des présidents d'associations ou des instituteurs, les exemples que nous avons tous en mémoire sont probants, et les mises en examen posent les plus graves problèmes, car elles alimentent la fureur des médias. A ce propos, nous apprécions les garanties supplémentaires contenues dans la loi relative au renforcement de la présomption d'innocence. Néanmoins, une réflexion doit s'engager pour trouver des alternatives au pénal, en réhabilitant les procédures civiles et administratives. Le recours croissant à la justice pénale s'explique par la gratuité, la rapidité, l'accès aux éléments de preuve. Sachons, donc, engager une réforme de la procédure civile qui irait dans ce sens, comme le permettra, en partie, la réforme du référé administratif pour les juridictions administratives. Les députés communistes voteront pour la proposition ainsi modifiée, qui répond aux préoccupations qu'ils avaient formulées en première lecture (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste). M. le Rapporteur - Je n'avais pas l'intention de reprendre la parole, mais l'historique de nos travaux, tel que M. Debré l'a dressé, appelle quelques précisions. Il nous a expliqué, en particulier, que ce texte ne préserve pas autant qu'il le faudrait les droits des victimes, et justifie ainsi l'abstention de son groupe, après que ce même groupe a voté le même texte en commission. M. Jean-Louis Debré - Vous polémiquez parce que vous ne supportez pas la contradiction. M. le Rapporteur - Dois-je vous rappeler qu'en la personne de M. Meyer, votre groupe a déposé, en commission, un amendement qui, s'il avait été adopté, aurait eu pour conséquence le retour à la rédaction adoptée par le Sénat ? Il a, fort heureusement, été repoussé. Au cours de la discussion, j'avais fait valoir à M. Meyer que la disposition qu'il proposait de rétablir aurait eu de très graves conséquences pour les victimes, notamment en matière de responsabilité médicale, car elle aurait permis que s'exonèrent de toute responsabilité tous ceux qui n'auraient pas eu personnellement connaissance du problème. C'est dire que si nous avions suivi le représentant de votre groupe alors, oui, les protestations auraient été légitimes ! C'est votre droit le plus strict de changer d'avis en quelques heures, mais vous n'avez pas celui de réécrire l'histoire de nos travaux (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste). M. Jean-Louis Debré - Reportez-vous à ce que j'ai dit ici. La procédure parlementaire s'est déroulée sur un sujet très difficile, où chaque avis pèse, où chaque mot compte. En commission, des points de vue se sont opposés. Quant à moi, je suis venu ici dire que je m'opposais non pas au principe, mais à la rédaction, qui me paraissait dangereuse. Ma responsabilité de président était de le faire. J'ai constaté que la Garde des Sceaux n'a pas cessé de nous opposer les uns aux autres. Peu importe ! L'important pour nous est de parvenir à un texte mieux rédigé, qui apporte davantage de sécurité et de garanties. C'est fait, tant mieux ! C'est à cela que sert le Parlement. La discussion générale est close. Mme la Garde des Sceaux - Sans vouloir polémiquer je comprends, Monsieur Debré, que vous éprouviez le besoin de vous justifier. M. Jean-Louis Debré - Pas du tout ! Mme la Garde des Sceaux - M. Meyer et M. Guillaume, ancien ministre, avaient défendu ici les positions de votre groupe, qui tendaient à une dépénalisation à nos yeux excessive ; et puis vous êtes arrivé pour dire « Attention ! »... M. Jean-Louis Debré - Il n'est jamais trop tard pour faire attention ! Mme la Garde des Sceaux - Les représentants du groupe UDF, comme M. Leonetti, avaient, eux, fait part de leurs doutes. Je les ai écoutés attentivement, car leur démarche était cohérente. Mais vous, vous avez opéré une volte-face par rapport au groupe que vous présidez, qui lui-même était en désaccord avec le groupe RPR du Sénat ! Si j'ai demandé au Sénat un vote bloqué, c'est pour que la discussion parlementaire puisse se poursuivre, afin d'aboutir à un texte équilibré. Tel était mon seul souci. Pour finir je me réjouis moi aussi que le RPR du Sénat et celui de l'Assemblée étant réconciliés, ce projet puisse être adopté. M. le Président - En application de l'article 91, alinéa 9 du Règlement, j'appelle dans le texte du Sénat les articles de la proposition de loi sur lesquels les deux assemblées n'ont pas pu parvenir à un texte identique. Les articles premier et premier bis, successivement mis aux voix, sont adoptés. L'ensemble de la proposition de loi, mis aux voix, est adopté. SAISINE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL M. le Président - Le Président du Conseil constitutionnel m'informe qu'en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, plus de soixante sénateurs ont saisi le Conseil constitutionnel d'une demande d'examen de la conformité à la Constitution de la loi de finances rectificative pour 2000. Prochaine séance ce soir à 21 heures 15. La séance est levée à 19 heures 50. Le Directeur du service © Assemblée nationale |
