Session ordinaire de 2000-2001 - 58ème jour de séance, 135ème séance

1^ère SÉANCE DU MERCREDI 7 FÉVRIER 2001

PRÉSIDENCE de M. Raymond FORNI

Sommaire

QUESTIONS AU GOUVERNEMENT 2

INSÉCURITÉ 2

SITUATION DE LA SFP 3

LOGEMENT SOCIAL 3

PERSPECTIVES POUR EDF 4

SÉCURITÉ DANS LES ZONES RURALES
ET PÉRIURBAINES 5

CODE DES MARCHÉS PUBLICS 6

SAISON TOURISTIQUE 2001 6

GRANDES INFRASTRUCTURES 7

PERSPECTIVES ÉCONOMIQUES 8

ACCÈS DES PME AUX MARCHÉS PUBLICS 8

DÉLINQUANCE DES JEUNES 9

SÉCURITÉ ROUTIÈRE 9

SITUATION DES RAPATRIÉS 10

MODIFICATION DE L'ORDRE DU JOUR PRIORITAIRE 11

LOIS DE FINANCES (loi organique) 11

ADOPTION D'UNE RÉSOLUTION
PORTANT SUR DES TEXTES SOUMIS
EN APPLICATION DE L'ARTICLE 88-4
DE LA CONSTITUTION 31

La séance est ouverte à quinze heures.

QUESTIONS AU GOUVERNEMENT

L'ordre du jour appelle les questions au Gouvernement.

INSÉCURITÉ

M. Thierry Mariani - Ma question portera sur un sujet qui embarrasse la gauche mais qui intéresse tous les Français : l'insécurité (Protestations sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe RCV). Les dernières statistiques relatives à la délinquance ubaine sont catastrophiques, faisant apparaître une augmentation de 5,72 % en un an, soit 204 000 faits délictueux supplémentaires. Désormais, l'ensemble de notre territoire est concerné, les bandes se multiplient et la proportion de mineurs -de plus en plus jeunes- impliqués ne cesse de croître. Et que l'on n'aille pas nous dire qu'il s'agit de vols de téléphones portables, ou d'escroqueries à la carte de crédit !

Or, que nous proposez-vous ? Toujours les mêmes colloques et rapports qui ne servent à rien, et la signature de contrats locaux de sécurité. De ceux-là, le maire de Valréas que je suis, et qui en sa signé un il y a plus de 2 ans, peut vous parler. Pour cela, je m'appuierai sur le rapport que j'ai reçu, ce matin même, du chef de la police municipale (Exclamations et rires sur les mêmes bancs). Eh bien, messieurs, si vous méprisez les policiers municipaux et l'excellent travail qu'ils réalisent, dites-le ! (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe DL et du groupe UDF)

Que dit ce rapport ? Que les « contrats locaux de sécurité ont peu d'incidence sur les jeunes marginaux, qui acceptent le bénéfice des largesses du système mais ne changent rien à leur comportement délictuel ». Voilà quel est le bilan réel de vos CLS !

On sait, pourtant, où sont les problèmes : dans l'inadaptation de l'ordonnance de 1945 sur les mineurs, telle qu'elle suscite un sentiment d'impunité ; dans l'insuffisance des moyens de la justice ; dans l'absence de prise en compte de la récidive. Alors qu'allez-vous faire ? Attendre que la France entière devienne une zone de non-droit ? (Protestations sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe RCV) Vous avez su consacrer 100 milliards à la réduction du temps de travail, mais pas plus de 30 milliards à la sécurité. Quand va-t-elle enfin devenir l'une de vos priorités ? (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe DL et du groupe UDF)

M. le Président - Je vous appelle, mes chers collègues, à la concision. Les orateurs de tous les groupes vous en seront reconnaissants.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur - D'un niveau traditionnellement élevé, le taux de délinquance a encore augmenté dans votre département, le Vaucluse, au cours de l'année 2000. J'observe cependant que ce taux est stabilisé dans votre circonscription. Il n'empêche que nul ne peut se satisfaire d'une augmentation de 13,5 % des crimes et délits contre les personnes telle que nous avons dû la constater.

Vous le savez, la lutte contre l'insécurité est l'une des deux grandes priorités du Gouvernement et personne ne peut nous donner de leçons en ce domaine (Exclamations sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL).

Mieux vaut, d'ailleurs, prendre des mesures pour juguler ce fléau que d'exploiter l'insécurité, séance de questions après séance de questions -sans succès, car les Français ne sont pas dupes, et ils savent distinguer, sans mal, ceux qui parlent et ceux qui agissent. Ils savent qui a amélioré la formation des gardiens de la paix, qui a installé les adjoints de sécurité, qui a élaboré les CLS. A cet égard, ne vous référer qu'à l'avis d'un seul chef de police municipal est un peu court, car, partout où élus et services de police nationale travaillent de conserve, l'insécurité recule (Mêmes mouvements).

J'appelle donc l'ensemble des élus à poursuivre, avec le Gouvernement, la lutte contre l'insécurité. Qui, mieux que la gauche, peut mener ce combat contre ce qui est, aussi, une injustice sociale ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe RCV)

SITUATION DE LA SFP

M. Claude Billard - Après avoir subi d'innombrables plans de restructuration, la société française de production connaît des pertes d'exploitation qui appellent des mesures immédiates. Nous vous avons signalé, depuis des années, les dérives du marché de la production, qui font que la SFP se meurt depuis dix ans. L'Etat actionnaire a une responsabilité particulière à l'égard des 430 hommes et femmes qui exigent, avec force et exaspération, de savoir quel sera le futur proche de leur société, dont ils demandent la réintégration au sein de l'audiovisuel public. Encore faudrait-il, pour cela, que la loi soit respectée, au lieu d'être, comme c'est le cas actuellement, vidée de son sens pour le plus grand bénéfice d'intérêts privés.

Après que le comité d'entreprise de la SFP a déclenché la procédure d'alerte, les experts par lui mandatés ont préconisé l'intégration de la SFP au sein de France Télévision. Cette solution figure au nombre des cinq propositions avancées par la direction de l'entreprise, et elle a recueilli l'assentiment le plus large du personnel, consulté par référendum. Le médiateur que vous venez de nommer, Madame la ministre, fera-t-il bien de cette orientation l'axe prioritaire de sa réflexion ? (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste, du groupe socialiste et du groupe RCV)

Mme Catherine Tasca, ministre de la culture et de la communication - Nous savons tous que la SFP est confrontée, depuis des années, à de très graves difficultés qui tiennent à la fois aux surcapacités du marché de la production et aux pratiques sociales très contestables en vigueur dans le secteur privé.

L'Etat actionnaire a constamment rempli son rôle, en fournissant à l'entreprise des aides financières très importantes visant à lui permettre de s'adapter pour retrouver sa compétitivité. Le déficit actuel impose de trouver rapidement une solution réaliste.

Je sais que le personnel souhaite l'intégration de la SFP au sein de France Télévision. Cette solution ne me semble pas globalement appropriée. Cela a été, aussi, l'avis du Parlement, puisque la loi votée le 2 août 2000 ne l'a pas retenue.

Le Gouvernement recherche une solution viable. C'est pourquoi j'ai reçu, le 18 janvier, les représentants du personnel, qui m'ont fait part de leur extrême inquiétude. Je les recevrai à nouveau ce soir. J'ai, d'autre part, confié à M. Roland Peylet une mission de médiation. Il me remettra ses premières conclusions fin février. Il a rencontré, hier, le personnel, qui a, depuis suspendu sa grève. Il poursuivra donc son travail dans un esprit de dialogue, et il examinera toutes les propositions évoquées jusqu'à présent (Applaudissements sur quelques bancs du groupe socialiste).

LOGEMENT SOCIAL

M. Gilles de Robien - Ma question porte sur la politique de cohésion sociale de votre gouvernement et, plus particulièrement, sur le droit au logement social, sur le droit à la tranquillité et sur le devoir d'insertion des populations les plus démunies.

Je rappellerai en premier lieu que l'année 2000 a été celle du plus grand coup de frein que le logement social ait connu depuis de longues années, puisque 20 000 seulement ont été construits, au lieu des 65 000 prévus par le Gouvernement.

J'ajouterai que l'idée de la police de proximité est bonne, à condition toutefois que les forces de sécurité soient déployées là où elles sont utiles.

Je note enfin que toutes les associations chargées de l'action sociale reçoivent de vos services, Madame la ministre, des consignes leur enjoignant de réduire leur action, faute de moyens. C'est inacceptable.

En bref, allez-vous relancer l'action sociale, et doter les missions d'insertion des moyens indispensables pour assurer la cohésion sociale ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL)

Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité - Pour ce qui est du logement social, sachez que nous allons construire plus de cinq mille logements très sociaux, contre deux mille seulement jusqu'à présent.

Pour garantir le droit à la tranquillité et à la sûreté, qui est en effet un droit absolu pour tous, le Gouvernement s'est engagé dans une politique de sécurité globale privilégiant la police de proximité. Et cette police de proximité, c'est bien nous qui l'avons mise en place et dotée des moyens nécessaires. Nous poursuivrons dans cette voie (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste). Mais police et justice ne peuvent pas tout à elles seules. La sécurité ne peut qu'être une coproduction (Exclamations sur les bancs du groupe UDF et du groupe du DL) de tous les acteurs de terrain. Il y va de la responsabilité des parents, des enseignants, des travailleurs sociaux, et bien sûr de la police et de la justice dans le cadre de contrats locaux de sécurité élaborés à partir d'un diagnostic précis. Une politique de sécurité relève de la responsabilité de l'ensemble des citoyens.

Pour ce qui est de l'insertion, préoccupation en effet fondamentale, plus nos succès sont nets dans la lutte contre le chômage -et ce sont un million de personnes qui ont retrouvé un emploi depuis 1997- plus nous avons le devoir d'aider les personnes les plus éloignées de l'emploi et de mettre en place à leur intention des politiques d'insertion adaptées. Telle est bien la voie sur laquelle nous nous sommes engagés (Applaudissements sur quelques bancs du groupe socialiste et du groupe RCV).

PERSPECTIVES POUR EDF

M. Georges Sarre - Chacun l'aura appris par la presse, face à une pénurie dramatique d'électricité, l'Etat de Californie vient de reprendre en mains la production et la distribution de cette énergie. Après privatisation et déréglementation, la puissance publique revient au triple galop... mais pour fournir un service à un coût prohibitif.

Le président d'EDF reconnaît dans un journal français que « le marché a échoué en Californie ». Pour autant, il déclare le même jour dans un journal anglo-saxon que l'entrée en Bourse d'EDF n'est pas si lointaine. Il s'apprête par ailleurs à introduire en Bourse plusieurs filiales et, pour s'implanter en Allemagne tout en répondant aux exigences posées par Bruxelles, à vendre 10 % des moyens de production de l'entreprise. Il a de même annoncé la fin des diminutions de tarif. Ouverture du marché, absence de projet d'équipement sérieux en France, arrivée de sociétés étrangères avides de profits immédiats, tous les ingrédients sont là !

Il est temps de mettre un terme à cette stratégie de contournement qui vise ni plus ni moins à la privatisation d'EDF. Pourquoi casser ce qui marche en s'obstinant à aller dans une direction qui conduit à l'échec -nous en avons la preuve ? Pourquoi démanteler le service public car tel est bien ce qui est à l'_uvre en dépit des précautions oratoires prises ? Pourquoi mettre à l'encan ces entreprises nationales qui font la force de notre pays et garantissent la qualité de ses services publics ? Que veut le Gouvernement ? (Applaudissements sur les bancs du groupe RCV et sur quelques bancs du groupe communiste)

M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie - La situation du service public dans notre pays s'oppose en tous points à celle, catastrophique, vous avez raison, qui existe en Californie. Avec la programmation pluriannuelle des investissements prévue dans la loi de février 2000 et la possibilité d'appels d'offres en cas d'insuffisance des investissements spontanés, le Gouvernement a conservé tous les leviers nécessaires pour que notre pays puisse bénéficier d'une énergie électrique de qualité.

Mais plus encore, il souhaite renforcer le service public. Pour la première fois, le service public de l'électricité a été défini dans la loi. La création d'observatoires régionaux de l'électricité permettra de mieux surveiller sur le plan local l'évolution de ce service public (Interruptions sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL). La reconnaissance du droit à l'électricité pour tous, la mise en place de tarifs spécifiques pour les personnes les plus démunies -qui résulte d'ailleurs des travaux de l'Assemblée nationale, ce dont je la remercie-, la consécration de la péréquation tarifaire sont autant de preuve de notre souci de conforter le service public.

Pour ce qui est des tarifs domestiques, ils ont diminué de 13,3 % ces quatre dernières années, ce qui représente un effort de 50 milliards de la part d'EDF. Mais les tarifs ne peuvent baisser indéfiniment. Les gains de productivité ne peuvent se faire au détriment ni des conditions de travail des personnels ni de la sûreté des installations. Le prix moyen du kilowatt/heure en France est d'ailleurs inférieur à celui constaté dans les autres pays de l'Union européenne.

Enfin, sachez que le Gouvernement n'a aucunement l'intention de privatiser EDF. Bien au contraire, il entend garantir le développement en France et à l'étranger de cette belle entreprise publique, au premier rang en Europe et dans le monde. La stratégie du Gouvernement est claire : c'est service public toute ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et sur quelques bancs du groupe RCV et du groupe communiste)

SÉCURITÉ DANS LES ZONES RURALES ET PÉRIURBAINES

M. Bernard Perrut - Ma question s'adresse à M. le Premier ministre. La sécurité constitue, avec l'emploi et l'éducation, l'une des priorités de nos concitoyens. Les grandes villes et les quartiers sensibles ne sont plus les seuls à connaître une explosion de la violence et de l'insécurité. Nos villes petites et moyennes ainsi que nos communes rurales, sont elles aussi touchées par ce mal qui gangrène peu à peu tout le territoire.

L'augmentation générale des crimes et délits constatée en 2000 a été la plus forte de ces dix dernières années. Quant à nos zones rurales et périurbaines, elles détiennent un triste record avec une hausse de 10 %, et ce en dépit du travail remarquable de nos brigades de gendarmerie, inquiètes de leurs tâches croissantes comme de l'augmentation constante de leur durée de travail. Dans ma ville, pour prendre ce seul exemple, le commissariat manque de moyens et d'effectifs, les forces de l'ordre sont démotivées et les juges dénoncent régulièrement les dysfonctionnements de la machine judiciaire. Les maires des zones rurales et périurbaines ne savent plus que faire devant la multiplication des vols, des agressions et des dégradations.

C'est là la marque de l'échec d'une société qui a perdu confiance en l'Etat. Le Gouvernement n'est certes pas le seul responsable mais les quelques mesures qu'il a annoncées ne suffiront pas à faire diminuer la délinquance et à rétablir la confiance. Nos concitoyens attendent des réponses énergiques et efficaces, alliant prévention et répression.

Quels moyens humains supplémentaires peuvent excompter nos brigades de gendarmerie afin que le transfert de la délinquance des zones urbaines vers les zones périurbaines et rurales ne soit pas une fatalité ? Comment rendre efficaces les actions de prévention qui devraient être entreprises dès le plus jeune âge, en créant notamment des liens entre l'école et les services de pédopsychiatrie ? Comment lutter efficacement contre la violence dans les établissements scolaires ? Trop d'enseignants ont peur d'enseigner. A toutes ces questions, j'attends des réponses concrètes (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR).

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur - Même si la délinquance a été très inférieure en 2000 à ce qu'elle était en 1994 (Protestations sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL). Acceptez d'entendre la vérité ! Elle a toutefois augmenté de 5,72 % en 2000. Ce chiffre global recouvre des disparités. Les délits commis sur la voie publique ont diminué de 0,51 % dans les zones relevant de la compétence de la police alors qu'ils ont progressé de 10,79 % dans celles relevant de la compétence de la gendarmerie. Dans les 63 circonscriptions de sécurité publique où a été mise en place une police de proximité en juin 2000, cette même délinquance de voie publique a régressé de 1 %, ce qui n'a pas été le cas dans les 180 autres circonscriptions non encore dotées d'une telle police.

Des efforts pluriannuels ont été entrepris afin de doter la gendarmerie de moyens humains supplémentaires : 4 000 gendarmes auxiliaires seront bientôt présents sur le terrain, soit le double de ce qui avait été envisagé. Un important programme de recrutement a par ailleurs été lancé.

Recrutements, déblocage de 340 millions octroyés aux préfets pour accompagner la police et la justice, autant de mesures concrètes, et qui n'ont rien d'effets d'annonce. Et nos concitoyens savent distinguer entre ceux qui agissent et ceux qui se contentent, au jour le jour, d'exploiter le thème de l'insécurité, ce à quoi se refuse et se refusera toujours ce Gouvernement (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

CODE DES MARCHÉS PUBLICS

Mme Raymonde Le Texier - Le projet de décret portant réforme du code des marchés publics est actuellement à l'examen au Conseil d'Etat. Ce texte tend à mieux garantir le respect des normes sociales -droits sociaux des salariés, interdiction du travail forcé comme du travail des enfants- dans le cadre des appels d'offres publics.

Depuis longtemps, de nombreuses ONG militent en faveur de la création d'un label social garantissant la qualité sociale et éthique des produits commercialisés. Des élus me sollicitent régulièrement pour connaître les moyens légaux à leur disposition pour répondre aux attentes du collectif « Ethique sur l'étiquette ».

Quelles mesures envisage le Gouvernement dans la prochaine réforme du code des marchés publics afin de garantir cette qualité sociale et éthique ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)

M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie - Ce projet de décret, à l'examen au Conseil d'Etat, va sortir dans quelques jours. L'objectif est de simplifier les procédures, d'encourager les PME à les utiliser et d'en favoriser la portée sociale. Les acheteurs publics pourront, en toute sécurité juridique, procéder à des achats « citoyens » et par exemple exiger que les marchandises livrées n'aient pas été produites par une main-d'_uvre enfantine, dans des conditions contraires aux conventions internationales. Nous voulons aussi que les marchés publics deviennent accessibles aux entreprises d'insertion et aux centres d'aide par le travail. Ces éléments seront précisés dans l'instruction qui accompagnera le nouveau code qui devrait paraître début mars.

Les objectifs du collectif « Ethique sur l'étiquette » que soutiennent de nombreux élus seront ainsi atteints (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe RCV).

M. Jean-Pierre Soisson - Très bien.

SAISON TOURISTIQUE 2001

M. René Leroux - Un an après la catastrophe de l'Erika, malgré les efforts des pouvoirs publics tout n'est pas réglé. Elu d'une commune particulièrement touchée, il me semble que tout doit être mis en _uvre pour assurer la saison touristique 2001 en faisant revenir les touristes qui s'étaient détournés de nos régions.

Pouvez-vous faire le point sur l'aide apportée aux professionnels ? Quelles autres mesures sont prévues, en particulier pour compléter l'indemnisation pour le FIPOL ? Comment sera mise en _uvre la campagne destinée à restaurer l'image du littoral touché par la marée noire ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)

Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat au tourisme - Je rends d'abord hommage au courage des professionnels et des élus qui ont permis de surmonter la crise. Le déficit constaté a été limité, de 5 % à 20 % selon les cas. Mais le préjudice doit être réparé en totalité.

C'est la première fois que, grâce à l'engagement du Gouvernement, l'activité touristique a été prise en compte à un tel niveau par le FIPOL. Nous avons chiffré le préjudice entre 800 millions et un milliard de pertes d'exploitation -et non de chiffre d'affaires- et nous avons obtenu que le FIPOL réévalue le taux d'indemnisation provisoire de 50 à 60 %.

Les victimes déplorent à juste titre la lenteur du traitement du dossier. Mais la plupart viennent d'être déposés après la clôture des bilans comptables. Mille dossiers sont en cours d'instruction sur les 2 500 attendus. Nous avons prolongé jusqu'au 31 mars l'avance de trésorerie aux entreprises en difficulté. Enfin le Gouvernement a décidé de prendre en charge les 40 % d'indemnisation non couverts par le FIPOL.

Il faut continuer la reconquête. Une deuxième campagne de communication sera lancée en février, pour un montant de 20 millions à la charge de Total-Fina. Elle a été élaborée avec les collectivités concernées.

Le Gouvernement joue donc tout son rôle. Il apporter le soutien nécessaire tout en travaillant à des mesures de fond pour protéger non littoraux contre ceux que ne motive que la recherche du profit maximum.

Je souhaite enfin pour la prochaine saison touristique le ciel le plus clément possible (Exclamations sur les bancs du groupe du RPR), afin de réchauffer les c_urs qui en ont encore bien besoin (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste).

M. le Président - La prévision météorologique est un art incertain.

GRANDES INFRASTRUCTURES

M. Michel Bouvard - Le budget d'investissement civil sera inférieur à 80 milliards . Or, les charges de fonctionnement continuent de croître -de 100 milliards pour les seules 35 heures. La diminution des crédits du ministère de l'équipement en période de croissance nous inquiète. Comment financera-t-on les infrastructures et leur entretien ? La Cour des comptes a dénoncé la dégradation avancée du réseau routier comme le faisait déjà un rapport de l'inspection générale de l'Equipement commandé par Bernard Pons, ce qui nous avait conduit à augmenter les crédits d'entretien dans le budget pour 1997. Mais nous sommes loin du compte. Pour l'investissement, le FITTVN a été supprimé. On annonce des infrastructures nouvelles dans les Alpes, les Pyrénées. RFF, trop endetté, ne pourra les financer. Comment le Gouvernement entend-il faire face à ces besoins immenses dans les années à venir ? (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR).

M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement - J'observe que vous ne posez pas votre question au nom des trois groupes de l'opposition (Rires sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste). Je comprends pourquoi. La Cour des comptes qui a jugé l'entretien des routes défaillant constate aussi que des progrès ont été faits à partir de 1997 (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste ; exclamations sur les bancs du groupe du RPR) avec une augmentation de 22 % de crédit et la fin des suppressions d'emploi.

Rééquilibrer les transports, notamment grâce au ferroutage, représente des financements lourds. Les contrats de plan sont déjà engagés. S'agissant des crédits qui dépendaient auparavant du FITTVN, j'ai obtenu qu'ils augmentent au même rythme que la taxe sur les péages autoroutiers. Une autre source de financement est liée à la réforme des sociétés concessionnaires, avec la mise en place du pôle alpin. Nous financerons les nouvelles infrastructures en subventionnant par exemple l'A28, l'A41 et l'A19. Les subventions ne seront pas nécessaires, je l'espère, pour le viaduc de Millau. L'allongement des concessions rapportera plusieurs centaines de millions qui seront inscrits au collectif 2001. Nous tiendrons nos engagements (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste).

PERSPECTIVES ÉCONOMIQUES

M. Serge Blisko - Les indicateurs sont favorables, chefs d'entreprise et ménages sont optimistes. En 2000, la France a eu le taux de natalité le plus élevé de l'Union européenne. Le nombre de mariages augmente (Quelques applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe UDF). La confiance est retrouvée. Au nom du groupe socialiste, je salue l'action du Gouvernement en faveur de la croissance et du dynamisme (Rires).

Mais des inquiétudes subsistent en raison de l'essoufflement de l'économie américaine avec la nouvelle administration républicaine (Murmures sur les bancs du groupe DL). Pouvez-vous décrire les perspectives économiques et sociales pour 2001 ?

M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie - Pour certains aspects de votre question, je vous renverrai volontiers à Mme Royal ou Mme Parly... (Sourires)

Effectivement, les indices sont favorables et la confiance des ménages est au plus haut. Pourquoi ? D'abord ils constatent que le chômage diminue.

D'autre part, ils sont sensibles à la baisse des prix et à la réduction des impôts, et considèrent -j'ose à peine le dire- que l'économie du pays est gérée de façon satisfaisante (Ricanements sur les bancs du groupe du RPR). Je ne parle que de ce que pense la majorité des Français (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

Pour 2001, ces éléments sont très positifs, car l'économie, c'est pour une bonne part de la psychologie. Reste que l'activité va fortement baisser aux Etats-Unis, et que cela aura forcément une incidence en Europe et, bien que dans une moindre mesure, en France. Il importe cependant de ne pas changer de cap, et de continuer à donner la priorité à l'emploi, à la hausse du pouvoir d'achat par la baisse des impôts, et à l'équilibre des finances publiques -bref, nous avons à travailler sur l'offre et la demande à la fois.

Si nous savons faire cela, nous devrions connaître en 2001, une inflation maîtrisée, un chômage en baisse et une croissance soutenue. La confiance est le produit de la situation économique, mais elle crée à son tour les conditions d'une bonne situation économique. Vigilance donc, mais aussi confiance ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

ACCÈS DES PME AUX MARCHÉS PUBLICS

M. Germain Gengenwin - Depuis des années, la réforme des marchés publics et à l'ordre du jour. Les règles du jeu sont aujourd'hui peu favorables aux petites entreprises et aux artisans. Or, selon des sources que l'on dit informées, le Gouvernement refuserait le débat et interviendrait pas décret, sans traiter du reste les vrais problèmes : sous-traitance et fractionnement des marchés. Il serait grand temps de placer les artisans sur un pied d'égalité avec les grandes entreprises : que comptez-vous faire à cet égard ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe DL et du groupe du RPR)

M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie - Vos sources ne sont pas bien informées. Il est inexact que le Gouvernement vous prive de débat : la réforme passera par un décret, mais aussi par des dispositions législatives, par ailleurs, les associations d'artisans ont approuvé l'esprit de la réforme que nous proposerons. Le décret allégera les formalités administratives liées aux marchés publics, et supprimera la garantie demandée pour les plus petites entreprises. Des progrès seront fait d'autre part pour l'allotissement.

Quant à la future loi, elle interdira la sous-traitance totale et améliorera les mécanismes du cautionnement. Tout cela représente un travail très concret en faveur de l'artisanat (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

DÉLINQUANCE DES JEUNES

M. Jean Pontier - Les assises de Marseille sur la protection judiciaire de la jeunesse se sont intéressées notamment aux adolescents qui font peur. Ces derniers ont en général des histoires très violentes, déscolarisation, conduites à risques, alcool, tabac, haschisch, puis drogues dures, et délinquance d'expression -brûlement de voitures et combats de bandes. Le handicap à surmonter est déjà très lourd, mais on observe que les mesures portées par les fonctionnaires issus de l'immigration sont mieux acceptées : ce qui vaut pour les médiateurs de quartiers ou la police de proximité vaudrait sans doute pour la justice : les juges pour enfants n'auraient-ils pas intérêt à choisir pour assesseurs des Français issus des mêmes pays que les délinquants ? (Applaudissements sur les bancs du groupe RCV et du groupe socialiste)

Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice - Je vous remercie d'aborder cette question délicate de façon aussi modeste. Le récent conseil de la sécurité intérieure a convenu qu'il fallait graduer les sanctions. La politique pénale s'est déjà affirmée, puisque le taux de réponse pénale atteint 80 % dans les quartiers. Mais il y a aussi l'action éducative, le rappel à la loi, la réparation, et enfin la sanction -qu'on ne dise pas que la justice est laxiste, elle emprisonne trois fois plus qu'avant pour des faits graves.

Vous avez raison, cependant, de mettre l'accent sur la prévention. Nous avons institué une coordination avec les pédopsychiatres. Quant à votre suggestion sur les assesseurs, j'en ai pris bonne note et m'en inspirerai dans une prochaine circulaire aux parquets.

SÉCURITÉ ROUTIÈRE

M. Jean-Pierre Baeumler - En 2000, il y aura eu un peu moins de 7 600 tués sur nos routes : c'est le meilleur résultat depuis 40 ans, et d'autant plus remarquable que le trafic s'est fortement accru. Ce progrès bénéficie notamment aux jeunes, aux piétons et aux deux roues. Vous avez mis en _uvre, Monsieur le ministre, une politique volontariste, proclamant la sécurité routière « grande cause nationale », vous avez institué des mesures dissuasives, telles que le délit de grande vitesse, vous avez lancé aussi des campagnes de communication ciblées.

Cela dit, beaucoup reste à faire pour consolider cet acquis. Quel bilan faites-vous de ces résultats ? Quels moyens mettrez-vous en _uvre pour les conforter à l'avenir ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)

M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement - Ces chiffres sont encourageants, en effet. En deux ans, nous avons eu la baisse la plus forte constatée depuis trente ans, et le résultat de 2000 est le meilleur depuis 1953. Tout cela reste fragile cependant, et l'effort de prévention, de communication, de contrôle, de sanction devra être poursuivi. Le budget de la communication sera porté à 80 millions, afin d'inciter notamment au port de la ceinture. Les moyens des préfets seront renforcés, un conseil national de la sécurité routière sera créé d'ici l'été, et nous créerons avec Jack Lang des attestations de première éducation à la route.

Dans le domaine des contrôles, le Parlement se verra soumettre l'extension du pouvoir de rétention du permis de conduire aux cas d'excès de vitesse dépassant 40 km/h, qui prolonge la loi de juin 1999, ainsi que celle des compétences des adjoints de sécurité et des gendarmes adjoints. Le programme d'acquisition de matériel, qui a été amplifié, inclut notamment cinquante radars laser supplémentaires par mois pour la gendarmerie. Enfin, le budget dévolu aux aménagements de sécurité sur le réseau national a été doublé. Loin de considérer les bons résultats comme un aboutissement, le Gouvernement reste donc déterminé à lutter contre le fléau de l'insécurité routière (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste).

SITUATION DES RAPATRIÉS

M. Georges Tron - J'interroge à nouveau Mme Guigou sur la délicate question des rapatriés. Ceux-ci expriment en effet plusieurs préoccupations légitimes. Ils rencontrent de grandes difficultés pour leurs reconstitutions de carrière et leurs retraites, la loi de 1964 ne leur est pas applicable. Quelles mesures concrètes comptez-vous prendre pour qu'ils puissent bénéficier de ses dispositions ? S'agissant des prêts à la réinstallation prévus par l'article 46 de la loi de 1970, comment entendez-vous procéder au remboursement des prélèvements indus qui ont été effectués sur les indemnisations des seuls rapatriés d'Algérie, et ont donc épargné les rapatriés de Tunisie ou du Maroc ? En ce qui concerne le problème du désendettement, nous croyons savoir que seuls 11 des 2 000 dossiers déposés ont été étudiés -et je ne parle pas de leur financement. Pouvez-vous nous garantir que la commission installée par le Gouvernement il y a deux ou trois ans va accélérer leur examen afin que les personnes concernées puissent être remboursées ? Enfin, je souhaite savoir si le musée des civilisations France-Europe-Méditerranée a vocation à se substituer ou bien à compléter le mémorial prévu au Fort Saint-Jean. Je vous remercie des réponses que vous nous apporterez, attendues avec intérêt par la communauté des rapatriés (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe DL et du groupe UDF).

Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité - Les questions sur les rapatriés semblent vouées à la fin de nos séances. J'ai déjà répondu hier à Robert Gaïa, mais vous réponds volontiers, car je suis particulièrement attentive aux problèmes que vous avez évoqués. J'ai d'ailleurs rencontré à ce sujet les associations représentant les rapatriés.

S'agissant de l'article 46 de la loi de 1970, la succession de lois depuis le milieu des années 1980 a, il est vrai, débouché sur des inégalités de traitement entre les différentes catégories de rapatriés. J'ai la ferme volonté de régler ce problème. De même, je m'emploierai à résorber le retard constaté pour ce qui concerne le désendettement. J'ai indiqué hier que les moyens de la Délégation aux rapatriés seraient renforcés. J'ai également adressé des instructions aux préfets, afin que les services locaux instruisent rapidement les dossiers, qui sont soumis à la commission nationale.

En ce qui concerne les autres questions, notamment celle des retraites, j'ai décidé de créer une commission nationale consultative sur les rapatriés, que j'installerai après-demain et qui sera chargée de formuler des propositions et des avis. Enfin, nous avons la volonté de résoudre les difficultés qui touchent le Mémorial, afin que ce lieu de mémoire si important pour les harkis et les rapatriés puisse être implanté et témoigner de l'apport des rapatriés à la communauté nationale.

M. le Président - Nous en avons terminé avec les questions au Gouvernement.

La séance, suspendue à 16 heures 5, est reprise à 17 heures 20 sous la présidence de M. Gaillard.

PRÉSIDENCE de M. Claude GAILLARD

vice-président

MODIFICATION DE L'ORDRE DU JOUR PRIORITAIRE

M. le Président - J'ai reçu de M. le ministre des relations avec le Parlement une lettre m'informant que le Gouvernement complète ainsi l'ordre du jour de l'Assemblée :

MARDI 3 AVRIL 2001, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures :

_ deuxième lecture de la proposition relative à la lutte contre les discriminations ;

_ projet relatif à la réalisation d'un itinéraire à très grand gabarit entre le port de Bordeaux et Toulouse.

MERCREDI 4 AVRIL, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures :

_ projet relatif au statut de Mayotte.

JEUDI 5 AVRIL, à 15 heures et à 21 heures :

_ conventions internationales,

_ suite du projet relatif au statut de Mayotte.

L'ordre du jour prioritaire est ainsi complété.

Je rappelle, par ailleurs, que la sixième séance mensuelle d'initiative parlementaire, dont il revient au groupe Démocratie libérale et Indépendants de proposer l'ordre du jour, aura lieu le mardi 3 avril, matin, et se poursuivra le jeudi 5 avril, matin.

LOIS DE FINANCES (loi organique)

L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi organique de M. Didier Migaud relative aux lois de finances.

M. Didier Migaud, rapporteur de la commission spéciale - Lorsque, à l'automne 1998, vous avez réuni en votre qualité de président de l'Assemblée nationale un groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, vous doutiez-vous, Monsieur le ministre, que nous nous retrouverions dans cet hémicycle plus de deux ans après pour procéder à une révision complète de la « Constitution financière » de l'Etat ?

Il aura fallu pour cela lever un tabou : celui de l'intangibilité de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Ce texte, élaboré dans le secret des bureaux, aura mieux résisté à l'épreuve du temps que la Constitution elle-même. Pourtant, pas moins de trois douzaines de propositions ont été déposées depuis l'automne 1959 pour modifier une ordonnance dont René Pleven avait observé qu'elle vidait de leur substance les pouvoirs attribués au pouvoir législatif.

Aucune de ces tentatives n'ayant abouti nous devons nous réjouir que Laurent Fabius, ministre des finances n'ait pas oublié Laurent Fabius, président de l'Assemblée nationale, et qu'il ait encouragé une réforme que son successeur, Raymond Forni, a personnellement soutenue depuis son élection.

Le moment est historique, et il est marqué par un concours de circonstances propice. Il y a en effet autour de cette réforme une conjonction toute particulière de volontés de revenir, dans le respect de la Constitution, sur les conséquences mutilantes du parlementarisme « hyperrationalisé » que l'ordonnance a imposé en matière budgétaire.

Le constat est partagé par tous. Manquant d'exigence en matière de transparence et de sincérité, l'ordonnance du 2 janvier 1959 ne permet pas une gestion budgétaire efficace.

L'application pointilliste du principe de spécialité fait incontestablement obstacle à la bonne gestion des services publics.

Ce constat est du reste largement partagé par le Sénat, qui a entrepris en 1999 des travaux convergents. Le président Alain Lambert considère ainsi qu'il convient de s'orienter dans une démarche visant à améliorer la gestion publique et à mieux assurer l'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement.

Cette convergence parlementaire -qui transcende les clivages partisans- a été bien comprise par le Gouvernement, qui ne l'a pas réduite à une revendication corporatiste du Législatif contre l'Exécutif. Dès le début de l'année dernière, le Premier ministre a ainsi fait part de son souhait de revoir l'ordonnance « avec le Parlement ». L'inscription à l'ordre du jour prioritaire de la proposition de loi organique que j'ai présentée prouve, s'il en était besoin, de la volonté du Gouvernement.

Je me réjouis en outre que le chef de l'Etat ait encouragé notre démarche en souhaitant « que le travail actuellement engagé par l'Assemblée nationale et le Sénat débouche rapidement sur une réforme ambitieuse et consensuelle ».

Ce consensus sur les objectifs n'est-il que de façade ? Je ne le crois pas. Tous ceux qui ont travaillé à l'élaboration du texte savent que nous nous sommes efforcés de prendre en compte les observations de chacun ; et que tous soient remerciés pour leur contribution. Les conseils du président Emmanuelli nous ont été particulièrement précieux.

Nous avons choisi de présenter un texte d'ensemble car le Conseil constitutionnel, qui a intégré dès l'origine l'ordonnance du 2 janvier 1959 dans le bloc de constitutionnalité, n'a pas émis de réserves quant à la nature organique de certaines de ses dispositions. D'autre part, l'ordonnance ayant malheureusement échappé au contrôle de constitutionnalité, il nous a paru nécessaire que le Conseil constitutionnel puisse se prononcer sur l'ensemble du texte qui régira les conditions de détermination des ressources et des charges de l'Etat dans le cadre des lois de finances.

Dans le cadre du présent débat, il revient à chacun de se prononcer sur le texte élaboré par la commission spéciale qui, grâce à l'implication personnelle du Président Forni, a mené ses travaux dans les meilleures conditions.

Cette proposition s'articule donc autour de deux objectifs. Le premier, qui vise à améliorer la gestion publique, apparaît dès les premiers articles.

L'instauration de véritables programmes ministériels permettra de rompre avec la règle stérilisante de la spécialisation des crédits par chapitres.

La répartition des crédits entre 150 à 180 programmes donnera à l'action de l'Etat une plus grande lisibilité et permettra de regrouper les crédits par objectifs, afin de passer d'un budget de moyens, présentant les crédits par nature de dépenses, à une logique d'objectifs et de résultats.

Globalisation et souplesse de gestion ne signifient naturellement pas l'abandon de toute contrainte. L'institution de plafonds d'autorisations d'emplois votés par le Parlement -d'abord globalement, pour répondre à un souhait de plusieurs membres de la commission spéciale- puis par ministère, offrira une souplesse de gestion de l'emploi public appréciable, tout en permettant de mieux cerner la réalité des effectifs.

De même, la fongibilité des crédits ne conduira pas à signer des « chèques en blanc », puisque des projets annuels de performance, soumis à une évaluation a posteriori, appuieront les demandes de crédits.

Cette plus grande souplesse ne se traduira pas non plus par un recul du droit d'amendement. La distinction entre les unités de vote, les missions, les unités de spécialité et les programmes, permettra en effet aux parlementaires d'exercer dans de bonnes conditions leur pouvoir d'amendement.

Les transferts -dont l'objet sera mieux encadré- favoriseront l'action interministérielle, dans le respect du principe de responsabilité.

Quant à la pluriannualité, qui élargit sensiblement l'horizon budgétaire, elle sera assurée par la généralisation des autorisations d'engagements, cependant que la pratique des reports sera rationalisée.

S'agissant de la comptabilité de l'Etat, il nous est apparu que la présentation dans les lois de finances d'un équilibre comptable prévisionnel établi selon la méthode des droits constatés, entretiendrait la confusion entre le budgétaire et le comptable, en ouvrant la voie à des appréciations peu compatibles avec le principe de sincérité. Nous avons donc choisi de distinguer la comptabilité générale, qui décrit ex post les opérations et qui se fonde sur la constatation des droits et obligations.

Le débat budgétaire devrait ainsi retrouver tout son sens : le Gouvernement s'engagera vis-à-vis du Parlement et de l'opinion sur des objectifs assortis d'indicateurs de résultats. Pour l'exécution de ces programmes, les administrations disposeront d'enveloppes globales permettant une gestion souple, les crédits étant fongibles au sein de chaque programme, excepté les crédits de personnel, pour lesquels il y a lieu de se garantir contre toutes dérives.

Ce premier objectif est partagé par le Gouvernement et, je crois, par l'ensemble des parlementaires. Il ne doit pas occulter le second, auquel les parlementaires sont naturellement très attachés : l'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement. Je note que le Gouvernement a fait sienne la logique « gagnant-gagnant » pour l'exécutif et pour le législatif. Il sait bien que le Parlement, qui représente les citoyens contribuables, peut, en contrôlant réellement les recettes et les dépenses ainsi que l'efficacité de ces dernières, contribuer à une meilleure gestion.

Nous nous sommes donc efforcés de concilier le souhaitable et le possible, en formulant des propositions permettant d'abord de restaurer toute sa portée à l'autorisation budgétaire, ensuite d'accroître la clarté et la sincérité des lois de finances et, enfin, d'établir un calendrier favorisant l'exercice, tout au long de l'année, de la fonction budgétaire du Parlement. Les dispositions prévues étant nombreuses, je ne ferai qu'évoquer les principales.

Afin de revaloriser l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement, nous réintégrons dans le champ de la décision certains domaines : les garanties accordées par l'Etat, les reprises de dettes et les opérations de trésorerie. Nous introduisons notamment un tableau de financement. Voilà qui répond à la demande présentée par ceux de nos collègues qui souhaitent que la loi de finances fixe un plafond aux autorisations d'emprunt.

Dans le même esprit, nous encadrons strictement toutes les facilités actuellement offertes au Gouvernement pour remettre en cause l'autorisation parlementaire.

Innovation importante, nous rompons avec la tradition des services votés, la justification des dotations demandées pour chaque programme et les votes des crédits des missions intervenant au premier franc -ou, plutôt, au premier euro.

Ensuite, nous proposons diverses mesures visant à accroître la clarté et la sincérité des documents budgétaires. L'exigence de sincérité sera inscrite explicitement dans la loi de finances.

Une présentation indicative du budget en deux sections -investissement et fonctionnement-, améliorera l'information et l'interprétation de chacun, sans cependant imposer des contraintes dont les expériences étrangères comme la nôtre montrent les limites. Laissons une marge au politique, et ne lui imposons pas de carcan !

Les exigences d'information sont accrues, dans la plupart des articles, et la portée de la loi de règlement sera sensiblement renforcée.

Enfin, l'institutionnalisation du débat d'orientation budgétaire et l'avancement du dépôt du projet de loi de règlement permettra de mieux étaler sur l'année l'information et le contrôle budgétaire du Parlement.

Enfin, nous nous sommes efforcés de tenir compte de plusieurs jurisprudences importantes du Conseil constitutionnel, et de préciser les modalités d'application de l'article 40 de la Constitution.

L'article 48 que nous proposons apporte les précisions nécessaires pour permettre l'application correcte de l'article 40, compte tenu des dispositions relatives à la détermination des charges de l'Etat prévues par ailleurs dans la proposition. S'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, la notion de charge au sens des articles 34 et 40 de la Constitution -jusqu'à présent non définie-, s'entendrait ainsi de la mission ou du compte annexe.

Les dispositions transitoires, enfin, permettront aux administrations de disposer des délais nécessaires pour s'adapter à ce qui constitue une sorte de révolution en douceur, qui s'appliquera pleinement pour le budget 2006.

Nous devrons d'ailleurs, nous aussi, nous adapter et modifier nos méthodes de travail. Le Président Forni nous a invités à y réfléchir et nous devons effectivement faire les efforts nécessaires pour rompre avec ce qu'il est convenu d'appeler les trois L : « litanie, liturgie, léthargie ».

Le vote sur les missions et l'examen de programmes signifiants contribueraient sans doute à rendre nos débats à la fois plus vifs et plus concrets.

Si la réforme que nous appelons tous de nos v_ux débouche, elle devrait marquer un tournant dans les relations budgétaires entre le Gouvernement et le Parlement, même si notre volonté n'est pas de remettre en cause l'équilibre -ou le déséquilibre- établi par la Constitution de 1958. Si elle permet une véritable amélioration de la gestion de l'argent public, elle favorisera aussi la réconciliation du citoyen avec la puissance publique.

Les enjeux sont donc cruciaux. Il revient à chacun de faire en sorte que nous ne passions pas à côté de l'opportunité qui nous est aujourd'hui offerte, pour la première fois depuis quatre décennies. L'histoire, en effet « repasse rarement les plats ». Nous devons donc saisir une chance historique (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et sur quelques bancs du groupe UDF).

M. Raymond Forni, Président de l'Assemblée nationale, président de la commission spéciale - L'occasion qui nous réunit aujourd'hui est en effet historique, à plusieurs titres, et en premier lieu par le temps qu'il nous a fallu pour la préparer, puisque trente-cinq tentatives de réforme ont précédé celle-ci. Toutes ont enrichi notre réflexion, et nous ont permis de comprendre que la situation qui remonte à 1959, ne pouvait plus durer. Les critiques ont fusé dès que l'ordonnance a été prise, en dehors de toute intervention parlementaire, et Didier Migaud a rappelé à juste titre les remarques de René Pleven, dès la première discussion budgétaire tenue dans le cadre de l'ordonnance organique. Malgré cela, des années de cheminement ont été nécessaires pour que tous soient convaincus. Car, pendant des décennies, les oppositions successives n'ont été persuadées de l'importance de la réforme qu'aussi longtemps qu'elles n'étaient pas au pouvoir...

Chacun devait donc faire cette réforme sienne. J'espère que c'est le cas aujourd'hui et que, tous, nous avons mesuré que l'opacité qui règne est préjudiciable au Parlement et, donc, à la démocratie. Elle gêne non seulement les parlementaires, mais aussi le Gouvernement et les administrations, à qui il est bien difficile de s'assurer que les dépenses faites sont efficaces et utiles.

Ce texte devrait donc nous permettre de passer des trois « L » si fort décriées par Edgar Faure aux trois « S » : sincérité, stabilité et simplicité.

La sincérité, inscrite dans la proposition, est indispensable à la crédibilité de la réforme. La stabilité permettra que les crédits soient enfin présentés à structure constante, ce qui permettra de comprendre l'évolution réelle de la dépense, et donc les priorités véritables des gouvernements successifs. Enfin, la discussion et le vote par missions et programmes rendra plus simple un débat et des votes jusqu'à présent articulés autour de 848 chapitres. De même, leur examen, en loi de règlement, en fonction de critères d'efficacité, permettra des discussions budgétaires enfin maîtrisées par tous.

Les circonstances sont évidemment favorables, car nombreux sont ceux qui ont souhaité s'engager dans cette réforme, au point que l'on pourrait parler de « conjonction astrale ».

Laurent Fabius, d'abord, qui, après avoir présidé, dès octobre 1998, le groupe de travail sur l'efficacité de la dépense budgétaire, n'a pas oublié, dans ses nouvelles fonctions, la nécessité de la réforme.

Le Premier ministre, aussi, qui, dès mars dernier, soutenait résolument la réforme et qui en suit avec détermination chaque étape.

Le Président de la République, encore, qui, dans ses v_ux, a dit l'urgence de la réforme, permettant, ce faisant, aux groupes politiques qui lui sont favorables de sortir du combat traditionnel entre majorité et opposition pour accomplir un travail de fond. N'a-t-il pas souhaité, le 4 janvier, que le travail actuellement engagé débouche rapidement sur une réforme « ambitieuse » et, a-t-il ajouté, « je n'en doute pas, consensuelle » ?

Le rapporteur général du budget a su, lui, en dépit de son importante charge de travail, garder le cap et, tout en écoutant chacun, distinguer ce qui relevait de l'impératif, du souhaitable ou de l'illusoire -en bref, distinguer l'essentiel de la chamaillerie politicienne. Qu'il en soit remercié.

Que soient remerciés, aussi, les députés de l'opposition qui, au cours des dernières années, au sein du groupe de travail sur l'efficacité de la dépense budgétaire, puis de la MEC, et lors des travaux préparatoires à cette réforme, ont compris que le contrôle de l'efficacité de la dépense n'était ni de droite, ni de gauche, mais un simple préalable à des choix politiques, dans ce sens noble de ce terme (« Très bien ! » sur divers bancs). D'ailleurs, les Français auraient-ils compris que l'on s'oppose à une réforme urgente et indispensable pour notre pays ?

Les avis successifs de la Cour des comptes, dont le Premier président s'est personnellement impliqué dans cette réforme, ont contribué à enrichir grandement chacune des versions du texte qui vous est aujourd'hui soumis. L'article 47 de la Constitution conférait certes à la Cour des comptes un rôle particulier dans cette réforme, Didier Migaud l'a rappelé. Mais au-delà, si elle s'est autant impliquée, c'est que ses membres sont viscéralement attachés au respect de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, lequel dit tout simplement, si j'ose m'exprimer ainsi, que « la société a le droit de demander des comptes à tout agent public de son administration ». Nous avons trop oublié ce principe lors des discussions budgétaires passées. Il était important de revenir aujourd'hui aux textes fondateurs.

L'évocation des pères de cette réforme ne serait pas complète si je ne citais pas le Sénat, en premier lieu, son Président, M. Christian Poncelet, et le président de sa commission des finances, M. Alain Lambert, avec qui nous entretenons depuis des mois des relations suivies et confiantes.

Que le Conseil d'Etat ait rappelé il y a quelques semaines que cette réforme est une loi organique est paradoxalement une chance pour cette proposition de loi. Cela en fera même la force. Le vote de tous étant indispensable, tous pourront, à juste titre, revendiquer ce texte, une fois définitivement voté.

Bien avant que le Conseil d'Etat rende son avis, j'estimais déjà le consensus nécessaire. Cela explique mon choix dès ma nomination à la présidence de la commission spéciale, de proposer à chaque groupe politique présent à l'Assemblée, de faire partie du bureau de cette commission. J'ai aussi souhaité que soient associés les présidents des commissions permanentes directement concernées.

La qualité de nos travaux depuis, me confirme la pertinence de ces choix. Messieurs Auberger, Brunhes, Emmanuelli, Goulard, Jégou, Lengagne, Roman et, derrière vous, les groupes politiques que vous représentez, vous avez tous apporté votre pierre. Chacune est gage de la réussite finale. Je ne doute pas que nos débats montrent à nos concitoyens, aux journalistes comme à tous les spécialistes du sujet présents ce soir, que nous savons sortir de nos querelles partisanes, lorsqu'il y va de la démocratie. C'est en effet la crédibilité même de notre démocratie et de notre institution qui est en jeu. Notre attitude dans ce débat, comme nos propositions, doivent être à la hauteur.

La réussite de cette réforme passe par deux autres préalables.

Tout d'abord, nous autres, parlementaires, devons bien mesurer qu'en passant d'une autorisation budgétaire a priori tatillonne, mais inefficace pour ne pas dire illusoire, à un contrôle a posteriori, nous retrouverons notre vrai rôle de politiques : celui d'impulser des choix dans les lois de finances initiales, puis d'en vérifier a posteriori le respect et l'efficacité lors de l'examen des lois de règlement.

Ensuite, pour que cette réforme réussisse, il fallait qu'elle soit équilibrée. Si les administrations voulaient voir leur rôle simplifié, modernisé, rationalisé, le Parlement devait aussi voir le sien renforcé.

Les craintes de certains qu'accroître le rôle du Parlement ne reconduise aux errances de la IV^e République devraient vite s'estomper. Aujourd'hui, tous les Parlements des pays développés ont un rôle plus actif que le nôtre dans la conduite de la politique budgétaire. Or tous ont réussi à contrôler, souvent mieux que nous, l'évolution de leurs dépenses publiques. Ce sont en effet les choix politiques assumés qui font la valeur des choix budgétaires.

Un bon contrôle de la dépense publique ne peut procéder que de l'opinion publique, ce qui n'est possible qu'à travers le Parlement. M. Daniel Bouton, ancien directeur du budget, mettait déjà en avant ce préalable en décembre 1998, lors de son audition devant le groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique. La démocratie et les choix qu'elle implique, exige qu'elle soit assumée. Elle ne peut l'être que par le politique.

En même temps, nous avons fait le choix déterminant de rester dans le cadre de la Constitution. Mais, tout en restant dans le cadre de l'article 40, notre capacité de modifier l'utilisation des crédits sera sensiblement renforcée. Tous les groupes avaient posé ce préalable.

Cette réforme est historique aussi par l'importance de ses enjeux et par les défis qu'elle nous obligera demain à relever.

Pour le Parlement d'abord. Il ne s'agit pas en effet d'une réforme de circonstance destinée à durer quelques mois, mais bien de modifier durablement nos comportements, nos moyens d'action ainsi que le jugement de nos concitoyens sur le souci de l'argent public montré par leurs élus.

A tous ceux qui regrettent depuis des années le manque de moyens de contrôle des parlementaires sur le Gouvernement, j'ai toujours fait valoir qu'il fallait commencer par mieux utiliser les moyens déjà à notre disposition.

Avec cette réforme, notre responsabilité sera plus forte encore. L'accroissement de nos responsabilités vis-à-vis de nos concitoyens doit aller de pair avec l'augmentation de nos moyens d'investigation, car si nous l'oublions, les Français seraient en droit de nous réclamer des comptes.

C'est pourquoi j'ai déjà invité les présidents de groupe et les présidents des commissions permanentes de notre Assemblée à réfléchir à une réforme de notre règlement intérieur pour tenir compte des modifications introduites par cette proposition de loi organique. Qui comprendrait que nous demandions à l'Etat de se réformer, sans en faire autant de notre côté ? Cette réforme de notre Règlement sera une de mes priorités dans les mois qui viennent. Et, là encore, je compte sur votre soutien à tous pour la mener à bien.

Cette réforme est aussi un défi pour les administrations, et pas seulement pour celle des finances. En effet, ce texte donnera aux agents de la fonction publique une plus grande souplesse dans la gestion des crédits publics, grâce à la mise en place des « missions » et des « programmes », que l'approche par chapitre, trop paralysante, empêchait.

Le passage à un contrôle a posteriori sur des objectifs d'efficacité préalablement et clairement définis devrait également rendre les agents plus autonomes et plus responsables. Ceux-ci seront associés à la définition des indicateurs d'efficacité comme à l'évolution du contenu des programmes, ce qui nous permettra notamment de mieux tenir compte des contraintes dans lesquelles ils exercent leur activité.

Cette réforme sera même un atout pour nos fonctionnaires.

En effet, nous serons appelés à nous prononcer sur l'ensemble des emplois publics, de fonctionnaires comme de contractuels, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent. Cela nous permettra de mieux suivre la manière dont les ministères renforceront la gestion prévisionnelle de leurs effectifs, enjeu déterminant dans les dix à quinze ans à venir.

L'affichage des moyens humains prévus pour chaque programme sera également un levier important : nous pourrons ainsi individualiser ceux de ces programmes dont les moyens humains seraient manifestement insuffisants.

Enfin, cette réforme se fera sans modification du statut de la fonction publique, je tiens à le rappeler. N'oublions surtout pas que le mieux est l'ennemi du bien. Nous devons tous comprendre que nous ne pouvons pas passer avec un simple claquement de doigts d'une comptabilité de caisse relativement élémentaire, malgré l'amoncellement des bleus budgétaires, à une comptabilité générale au plus haut degré de sophistication.

S'il y a, derrière cette réforme, une volonté politique unanime, il faut aussi tenir compte qu'au-delà de ces dispositions, des centaines de milliers d'hommes et de femmes devront changer radicalement leur modes de travail, en passant d'une culture de moyens à une culture de résultats. Cette réforme ne se fera pas sans eux, mais avec eux. Si notre travail commence à aboutir au niveau législatif, celui qui devra être fait demain dans les administrations concernées sera d'une ampleur égale, voire supérieure. Le Gouvernement s'est déjà attelé vigoureusement à la tâche. A nous, par nos propositions, de la rendre plus facile. Le sociologue Michel Crozier écrivait il y a quelques années que « la société ne se change pas par décret ». Cette remarque est toujours aussi pertinente. Tenons en compte dans nos débats : c'est une autre condition nécessaire au succès de cette réforme.

Pour terminer, je tiens à dire ma fierté de conduire cette réforme à la tête de la commission spéciale. Je serai heureux de partager cette fierté avec vous tous si nous aboutissons (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et sur les bancs du groupe UDF).

M. Henri Emmanuelli, président de la commission des finances - Je commencerai en rappelant une formule célèbre de Montesquieu -même si je préfère Rousseau : « Il ne faut toucher aux lois que d'une main tremblante ». Si ce précepte n'est, hélas, pas généralement respecté, il semble qu'il ait été sacralisé pour l'ordonnance de 1959, au point que l'obstacle de sa révision était devenu plus fort que celui de la révision de la Constitution elle-même.

L'ordonnance de 1959, élaborée dans le secret des bureaux, essentiellement pour museler le Parlement, texte de constitutionnalité souvent douteuse mais incorporé au bloc de constitutionnalité dès 1960, était devenue intouchable. Or, y a-t-il un texte plus daté, plus imparfait, plus modifié par la pratique ? La rénovation du travail parlementaire ne relève pas de l'incantation. Après 36 propositions de réformes de cette ordonnance, nous allons la modifier. Cette ordonnance a été si mal rédigée qu'elle n'a pas pu s'appliquer à la lettre. Ainsi on ne vote pas par titre et par ministère, mais par ministère et par titre. Son article 42, qui prohibe les amendements, sauf exception, n'est pas appliqué, mais une pratique validée par le Conseil constitutionnel en 1980 l'assimile à l'article 40 de la Constitution. Quant à l'article premier de l'ordonnance, qui dispose qu'aucune loi ne peut être votée avant que les dépenses aient été prises en compte dans le budget, il est évidemment inapplicable. Loin d'être un monument, ce texte n'est qu'un ensemble de règles qui ne visaient qu'à réduire les pouvoirs du Parlement et si complexe qu'il échappe à la compréhension. On ne peut que s'étonner qu'il soit resté si longtemps en l'état ! Un exemple encore : il interdit que la loi de finances comporte des dispositifs sur la répartition de la dotation globale de fonctionnement. Où est la logique d'une telle interdiction ?

Il ne s'agit pas d'un problème de majorité et d'opposition, mais des pouvoirs du Parlement, de démocratie, de contrôle, de transparence, de sincérité et de réforme de l'Etat. L'adaptation est indispensable. J'ai souhaité, en parfait accord avec Didier Migaud, qu'on ne perde de vue à aucun moment la revalorisation des droits du Parlement. Ainsi appliquer l'article 40 à chacun des 850 chapitres stérilise toute initiative parlementaire. Nous faisons de la mission l'unité de vote au-dessous de laquelle le Parlement retrouve le pouvoir de réorienter, à charge inchangée, l'action de l'Etat. Cela simplifie le vote -il y aura sans doute une centaine de missions- et redonne du sens à la deuxième partie de la loi de finances. Le constituant, à l'article 34, a largement habilité le législateur organique à préciser la notion de charge publique. Le Conseil constitutionnel, qui, depuis 1996, a d'ailleurs assoupli la procédure de l'article 40, a en outre ouvert la voie. Sans modifier cet article 40, nous en prévoyons les conditions particulières d'application aux lois de finances.

Dans bien d'autres domaines, -la suppression des taxes parafiscales qui sont contraires à l'article 34 de la Constitution, celle de l'initiative exclusive du Gouvernement en matière d'affectation des recettes, la clarification du domaine de la loi de finances, des champs respectifs de la première et de la deuxième parties, l'inscription du principe de sincérité budgétaire-, ce texte améliore indéniablement les droits du Parlement. Je souhaite qu'il aboutisse rapidement, de manière à ce que certaines habitudes commencent à s'estomper. Le Parlement, plus exigeant envers le Gouvernement, en sera lui-même plus responsable.

Denys le Tyran aurait voulu que les lois soient accrochées si haut que le peuple ne puisse plus les atteindre. La procédure budgétaire, par sa complexité, satisfait sans doute à ce précepte. Mais le Parlement, donc les citoyens, ont le droit de connaître le montant et l'affectation de la dépense publique. En redonnant du sens à l'initiative parlementaire, en réaffirmant le pouvoir de contrôle, en entreprenant de moderniser la gestion de l'Etat, nous redonnons du sens à un débat parlementaire que, depuis des années, nos concitoyens ressentent comme très atone et même inutile. Pourquoi iraient-ils se passionner pour la fongibilité asymétrique ? Il est de notre devoir de faire comprendre que de cette procédure rébarbative dépend le sens de l'action politique. J'espère que nous nous en souviendrons au c_ur de ce débat, et qu'il en ira de même dans l'autre assemblée. Je remercie ceux qui ont pris l'initiative de faire naître cet effort trop longtemps attendu, en particulier le rapporteur général et le Président de l'Assemblée qui a présidé la commission spéciale. Chaque formation politique a vraiment intérêt à rééquilibrer le rôle du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. On en parle depuis longtemps. Sachons passer à l'acte (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).

M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie - Quand, après une longue réflexion, on a décidé de franchir le Rubicon, on ne s'arrête pas pour vérifier la température de l'eau. Aujourd'hui nous allons ensemble franchir le Rubicon de la réforme budgétaire, en modifiant profondément la fameuse ordonnance de 1959, véritable Constitution financière de la Vème République.

C'est l'intérêt du pays. Il peut exister entre nous des nuances ; nous les examinerons ; mais cela ne doit en aucun cas entraver une modernisation nécessaire. Les réalités ont changé. Or, notre « constitution financière » n'a pas été modifiée depuis 41 ans, alors que la Constitution l'a été à de nombreuses reprises.

Le présent projet de réforme est, dit-on, le trente-sixième ou le trente-septième. J'espère que ce sera le bon pour plusieurs raisons.

D'abord, sans porter atteinte à la V^e République, il est devenu impérieux de rééquilibrer le fonctionnement budgétaire au profit du pouvoir législatif. Dans l'intérêt des agents du service public et des citoyens, il faut moderniser, responsabiliser, donner vision et autonomie à la gestion publique. Or l'ordonnance de 1959, de garde-fou utile qu'elle était à l'origine, est devenue un carcan.

Ensuite, cette réforme bénéficie d'une conjonction politique exceptionnelle. La majorité y est favorable, l'opposition ou certains éléments de celle-ci le semblent aussi, le Premier ministre est pour, le Président de la République a pris position publiquement en ce sens, la secrétaire d'Etat au budget également et le ministre des finances également. Comme le soulignait récemment le Premier président de la Cour des comptes, une telle conjonction astralo-politique ne se retrouve au mieux qu'une fois par millénaire (Sourires).

Dès lors, souhaitons que les calculs du reste bien incertains de petite politique ne l'emporteront pas et ne paralyseront pas une réforme utile, non pas à la gauche ou à la droite, mais tout simplement à la France.

J'en viens aux principales dispositions de ce texte : aux 850 chapitres budgétaires, traduction financière du divide ut regnes, se substitueraient environ 150 « missions » et « programmes ». Leur « fongibilité », la généralisation d'indicateurs de résultats doivent permettre de rechercher l'efficacité et d'être jugés sur elle. La logique des objectifs l'emporte sur la seule logique des moyens. D'autre part, il est proposé de réintégrer dans le champ de l'autorisation parlementaire les taxes parafiscales et les garanties accordées par l'Etat. Surtout le droit d'amendement et de proposition parlementaire seront élargis en particulier par une application moins restrictive de l'article 40 de la Constitution.

Certains s'effraient un peu de cette limitation des actes budgétaires du Gouvernement. Elle ne devra bien sûr pas paralyser l'exécutif mais garantir transparence et démocratie. C'est une révolution tranquille et utile.

Je n'entre pas davantage dans les détails de ces dispositions novatrices, Florence Parly le fera dans le cours de la discussion. Qu'il me suffise d'ajouter trois commentaires.

Le premier, pour remercier le rapporteur général qui a accompli un travail exceptionnel de volonté et de précision, ainsi que les présidents Forni et Emmanuelli, et tous les membres de votre Assemblée qui ont participé à ce travail, sans oublier les sénateurs en particulier le président Lambert, qui ont avancé dans le même esprit. Il s'agit bien, dans le meilleur sens du terme, d'une initiative parlementaire.

Ensuite -mais cela dépend de votre règlement intérieur et non de la loi organique- je crois indispensable, pour avoir personnellement suivi depuis des années tous ces problèmes dans diverses fonctions que, parallèlement à cette réforme, vous décidiez rapidement de simplifier, de rendre plus vivante et plus moderne l'organisation de la discussion budgétaire elle-même.

Enfin, si nous aboutissons, ma satisfaction personnelle sera grande. J'ai eu la chance, comme Président de votre Assemblée, de pouvoir contribuer à avancer dans cette direction. Les circonstances font que, devenu Ministre des finances, je puis concrètement aller plus loin, et j'éprouverai comme une grande chance de contribuer à faire réussir ce changement.

L'enjeu, c'est à la fois la démocratie parlementaire et la réforme de l'Etat. Celle-ci doit être menée « par le bas », dans le cadre d'une nouvelle étape de la décentralisation, et « par le haut », à l'occasion notamment de cette réforme de la procédure budgétaire. Ce faisant, c'est aussi de notre compétitivité qu'il s'agit, car désormais l'efficacité du service public et la qualité de la gestion publique sont des éléments clés du dynamisme d'une économie et de l'équilibre d'une société.

Tel détail de ce texte surprendra, tel article de la nouvelle loi organique gagnera peut-être à être amendé. Mais quand on décide après longue réflexion de franchir le Rubicon de la réforme, mieux vaut ne pas s'arrêter trop longuement pour goûter la température de l'eau.

Au-delà de ses aspects techniques, cette proposition de loi est un acte de confiance en la liberté et la responsabilité : liberté plus grande reconnue à des parlementaires responsables devant leurs électeurs ; liberté plus grande donnée à des gestionnaires en contrepartie d'une responsabilité plus forte et plus explicite face aux élus qui autorisent la dépense. J'espère donc qu'au-delà des clivages, nous saurons faire preuve de sagesse collective et que cette réforme, qui accroît leur pouvoir, sera votée en termes identiques par l'Assemblée et le Sénat.

C'est pourquoi, au bénéfice de la discussion qui va suivre, je confirme le plein soutien du Gouvernement à cette importante initiative parlementaire. La France a besoin de réformes, et en particulier de celle-ci (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat - Cette proposition de loi est fondamentale, au sens premier de ce terme. Elle l'est d'abord parce qu'elle touche à la répartition des pouvoirs entre l'exécutif et le législatif. Mais elle l'est aussi parce qu'elle induira une rénovation en profondeur de la gestion publique. En ce sens, la réforme de l'ordonnance de 1959 est une clef de la réforme de l'Etat, et c'est sur ce second aspect que je m'exprimerai.

La modernisation de la gestion publique repose sur deux éléments indissociables : l'autonomie et la responsabilité du gestionnaire de crédits publics. Plus d'autonomie suppose une plus grande globalisation des crédits, donc une facilité accrue pour modifier en cours d'exécution la nature ou la destination de la dépense grâce à la délégation d'enveloppes budgétaires globales. C'est en cela que la fongibilité des crédits est essentielle. Évidemment, l'autonomie n'est pas l'indépendance : chaque gestionnaire doit, en contrepartie de cette plus grande liberté d'action, se voir assigner des objectifs précis, et être capable d'en rendre compte.

Une des formes de ce couple autonomie-responsabilité, c'est la contractualisation au sein des ministères, entre la centrale et les services déconcentrés, entre l'Etat et ses établissements publics. Cette contractualisation, suppose une définition des objectifs à atteindre, une garantie sur les moyens budgétaires alloués et la définition d'indicateurs d'exécution du contrat. Il s'agit en réalité de généraliser dans les administrations le contrôle de gestion.

De cette autonomie accrue, dépend l'efficacité de notre action publique : comment être « réactif » et efficace quand on a les mains liées par telle ou telle ligne budgétaire ? Comment être motivé quand personne ne s'occupe de mesurer vos résultats ?

Outre la garantie d'avoir, demain, une administration plus efficace, ce sera aussi un levier pour rendre plus attractives les fonctions d'encadrement, lorsque s'annoncent des besoins massifs, liés aux départs à la retraite à venir.

Sur tous ces points, des progrès ont été faits depuis plusieurs années, en particulier à la suite des décisions du Comité interministériel sur la réforme de l'Etat du 12 octobre 2000. Nous avons déjà décidé de développer les pratiques de contractualisation dans les administrations. L'expérience a débuté en 2000 dans quatre préfectures, et se poursuit cette année dans dix autres. A leur tour, les ministères engagent avec leurs services déconcentrés des démarches pluriannuelles de contractualisation, assorties d'une globalisation des moyens. De même, nous avons décidé de généraliser le contrôle de gestion dans les administrations d'ici à 2003, étape préalable pour définir des indicateurs, évaluer les gestionnaires et rendre compte au Parlement. Ce faisant, nous participons déjà à la révision de l'ordonnance.

Celle-ci sera un accélérateur puissant pour la rénovation de la gestion publique. Trois points décideront de ses effets pour la réforme de l'Etat. D'abord la définition des programmes. Il faudra des programmes larges, reflétant les priorités de l'action publique et précisés chacun par une série d'objectifs, qui serviront de base à l'évaluation des résultats, c'est-à-dire au contrôle du Parlement.

La définition de cette nomenclature budgétaire sera un travail de très longue haleine qui occupera les administrations pendant la période transitoire, et auquel nous nous préparons déjà selon le principe « un programme, une politique publique, un responsable ». La mise en _uvre effective de ce principe supposera sans doute une gestion interministérielle des crédits, au niveau territorial le plus pertinent.

Ensuite la fongibilité des crédits sera l'élément essentiel de l'autonomie des gestionnaires. La proposition de loi permet une fongibilité des crédits de fonctionnement, d'intervention et d'investissement au sein des programmes. Cela permet une autonomie large des gestionnaires, tout en garantissant un contrôle efficace des emplois publics. Il serait souhaitable que le Parlement vote un stock d'emplois défini globalement par ministère, étant entendu que des annexes à valeur indicative apporteront toutes les précisions nécessaires.

Enfin, la pluriannualité de l'exécution budgétaire se développe aux deux bouts de la chaîne budgétaire : au niveau européen, avec le programme de stabilité et au niveau local avec la contractualisation au sein des administrations. La proposition de loi organique introduit là une innovation essentielle, avec la généralisation d'autorisations d'engagement, donc la possibilité d'une programmation pluriannuelle des engagements, qui pourrait permettre, d'asseoir à terme sur une autorisation parlementaire les contrats d'objectifs et de moyens conclus au sein des administrations.

Bien sûr, la contractualisation ne doit pas corseter l'action de l'administration : elle doit être révisable et comporter des clauses d'évaluation.

Une crainte se fait jour parfois : des programmes trop larges, des crédits trop fongibles, la possibilité d'autorisation pluriannuelles risqueraient de remettre en cause le contrôle du Parlement sur le contenu et l'exécution des lois de finances, et il y aurait contradiction entre la rénovation de la gestion publique et l'accroissement des prérogatives du Parlement. Cette crainte ne me paraît pas fondée. Le degré de détail atteint aujourd'hui dans les projets de lois de finances ne garantit plus la qualité du contrôle parlementaire sur l'exécution des recettes et des dépenses.

M. Jean-Louis Dumont - C'est vrai !

M. Michel Sapin, ministre - Ainsi, le système actuel ne garantit plus, si tant est qu'il l'ait jamais fait, la transparence sur le nombre d'emplois rémunérés à partir du budget de l'Etat.

De même, le principe de spécialité budgétaire, développé au XIX^e siècle pour accroître le contrôle du Parlement, est aujourd'hui largement contre-productif. Une autorisation fondée sur des programmes budgétaires, dotés de crédits largement fongibles, regroupés selon leur destination et les objectifs de la politique publique qu'ils mettent en _uvre, ouvre la voie à un contrôle fondé sur les résultats et sur l'évaluation.

Ce contrôle est primordial : je considère même que les comptes-rendus budgétaires et les débats autour de la loi de règlement devraient, à terme, avoir au moins autant d'importance que la discussion sur le projet de loi de finances. Rendre compte de son action, n'est-ce-pas une exigence proclamée par l'article 15 de la déclaration de 1789 ?

La réforme qui s'engage n'a pas pour objet ou pour effet de déposséder le Parlement de son pouvoir historique de contrôle sur les finances de l'Etat...

M. le Président de la commission des finances - ...et d'autorisation !

M. Michel Sapin, ministre - L'assouplissement des modes de gestion dans les administrations ne compromet pas nécessairement l'information et la capacité de contrôle du Parlement. Je suis persuadé que la modernisation de la gestion publique ne peut s'opérer que grâce au développement et à la rénovation du contrôle du Parlement sur l'action de l'Etat. Il s'agit ainsi, avec cette réforme de l'ordonnance de 1959, de renforcer le contrôle démocratique sur le budget de l'Etat. Son caractère organique confère au texte que vous examinez aujourd'hui un statut particulier et solennel : ce texte n'est pas conçu pour être éphémère ou modifié à tout propos. Il déterminera le cadre d'action budgétaire, financier et comptable de l'Etat pour de nombreuses années : il est le socle durable de l'exercice permanent que constitue la réforme de l'Etat, laquelle exige une forte capacité d'anticipation des modes de gestion. Il implique, pour toutes les administrations, une méticuleuse préparation de ses conséquences. Il suppose aussi de notre part la capacité de bien distinguer ce qui doit relever de dispositions organiques et ce qui relèvera des lois de finances.

Le pouvoir budgétaire et fiscal du Parlement est consubstantiel à son existence : il est un des fondements de la démocratie. En entreprenant de réformer l'ordonnance du 2 janvier 1959, vous vous inscrivez dans cette tradition démocratique, mais vous forgez aussi une des clefs de la réforme de l'Etat, je vous en remercie (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe RCV).

M. Jacques Brunhes - La présente proposition de loi vise à réformer l'ordonnance du 2 janvier 1959. Celle-ci n'ayant jamais fait l'objet d'une consultation du Parlement, nous ne pouvons qu'accueillir avec intérêt l'examen d'une telle proposition.

En outre, ce texte s'appuie sur un bilan critique de l'ordonnance de 1959 et s'attaque à des problèmes réels. Il s'efforce non seulement de prendre en considération les déséquilibres nés de l'encadrement de l'initiative et du contrôle parlementaire, mais aussi de corriger les dérives qu'a provoquées cet encadrement : manque de transparence des documents budgétaires, débudgétisation et suppression autoritaire de crédits, dissimulation de la réalité des recettes fiscales et non fiscales de l'Etat...

Les avancées du texte sont d'ailleurs loin d'être négligeables : une meilleure appréhension des charges de l'Etat, la simplification des procédures et l'amélioration de l'allocation des ressources publiques, une meilleure garantie, enfin de l'exercice du contrôle parlementaire.

La proposition de loi ne nous en semble pas moins reposer sur des principes contestables ambivalents, sinon contradictoires.

Nous avons toujours été des adversaires convaincus de l'ordonnance de 1959, et notre groupe est à l'origine des dix des trente-six propositions de réforme qui ont été déposées, c'est pourquoi nous tenons à aborder ce débat dans un esprit constructif.

S'agissant, en premier lieu, des pouvoirs du Parlement, nous voulons que celui-ci dispose de pouvoirs d'orientation et de contrôle accrus, ce qui implique une modification préalable de la Constitution. Si nous savons d'où vient l'obstacle, nous ne pouvons prétendre démocratiser la procédure budgétaire et renforcer les pouvoirs du Parlement sans revoir l'ensemble de l'édifice institutionnel ni redonner sa souveraineté législative au Parlement.

Nous estimons depuis longtemps nécessaire de supprimer l'article 40, qui bride de façon intolérable le droit d'amendement parlementaire. Mais d'autres articles posent problème, comme l'article 20, qui s'oppose au vote d'une loi d'orientation budgétaire par le Parlement, dont nous défendons le principe depuis longtemps, ou les articles 48 ou 49-3...

La proposition de loi organique propose indéniablement des infléchissements, qui permettront demain au Parlement d'être mieux informé et d'exercer davantage son pouvoir de contrôle. Le champ de la décision parlementaire sera élargi aux garanties accordées par l'Etat, aux fonds de concours et opérations de trésorerie, aux taxes parafiscales et aux reprises de dettes des organismes publics. Les services votés disparaîtront, tandis que les procédures permettant au Gouvernement de remettre en cause le vote du Parlement seront mieux encadrées. Les commissions seront informées en amont des annulations de crédits et des décrets d'avance... Sur ce point, nous nous félicitons de l'accueil réservé par la commission à nos amendements, qui visent à associer toutes les commissions compétentes à l'étude des programmes et des missions. Il aura dissipé la crainte d'une hégémonie de la commission des finances.

Ces mesures restent cependant insuffisantes. Elles ne permettront pas de doter le Parlement de pouvoirs renouvelés d'intervention sur les dépenses publiques et les orientations fiscales.

Prenons l'exemple de la distinction entre « missions » et « programmes ». Ces notions nouvelles permettront, certes, d'accroître la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires, contribuant ainsi à un meilleur contrôle parlementaire.

Le Parlement n'aura cependant pas la possibilité de modifier, pour reprendre l'image employée il y a plus de vingt ans par l'actuel ministre des finances, « plus que la valeur d'un enjoliveur » si l'on compare le budget à une automobile. En effet, la définition des missions relève de la seule initiative gouvernementale, et l'innovation introduite à l'échelle des programmes n'autorise qu'un déplacement des crédits au sein d'enveloppes bouclées à l'avance. Autrement dit, et pour filer la métaphore automobile, si le Parlement souhaite, demain, doter un programme d'un moteur plus puissant, cela ne pourra se faire qu'au détriment du reste, et nous n'aurons à la limite plus d'autre choix que d'installer en contrepartie des sièges en bois.

Ce constat nous impose de revenir sur l'un des aspects les plus préoccupants du texte : la référence au « pacte de stabilité européen » introduite à l'article 36, aussi bien dans sa version initiale que dans celle qui résulte de l'amendement de M. Jégou adopté par la commission spéciale.

Le « programme annuel de stabilité » a en effet pour objectif d'adapter les institutions à une logique d'austérité budgétaire, à travers la maîtrise de la dépense publique et sociale. Il risque donc d'enfermer le Parlement dans des contraintes budgétaires définies par les programmes pluriannuels de finances publiques européens, le confinant à un rôle de gestion dans le contrôle des enveloppes budgétaires.

Nous avons défendu la semaine dernière en commission un amendement tendant à supprimer toute référence au programme de stabilité. Nous ne pouvons en effet accepter que la politique budgétaire soit soumise à la politique monétaire et que la maîtrise comptable de la dépense prenne le pas sur la satisfaction des besoins sociaux. Il nous a été rétorqué que nos arguments étaient idéologiques -certes !- et qu'ils se heurtaient à la hiérarchie des normes. Cela ne nous échappe pas, mais je rappelle qu'un motif juridique de fond fait obstacle à la pérennisation dans une loi organique d'une notion aussi restrictive que le « programme de stabilité ». Rien ne s'oppose, en effet, à ce que la concertation budgétaire européenne prenne à l'avenir d'autres formes. Le pacte de stabilité s'est bien imposé sans que l'ordonnance de 1959 y fasse -et pour cause !- référence. Il n'est pas acceptable, alors qu'il peut être modifié demain, de l'introduire dans une loi organique qui deviendra la « Constitution financière de l'Etat ».

C'est dans cet esprit que s'inscrit un autre de nos amendements, qui vise à définir les objectifs des programmes ministériels en fonction de finalités d'intérêt général. Cet amendement a été accepté par la commission spéciale, et nous nous en félicitons : il est important.

Les promoteurs de la réforme affichent en effet le souci légitime d'améliorer l'efficacité de la dépense publique. Nous y sommes évidemment favorables. Mais cette recherche d'une meilleure efficacité ne saurait servir de prétexte à une réduction des déficits. L'efficacité sociale de la dépense peut très bien justifier un déficit provisoirement plus élevé. La notion d'efficacité ne peut donc être réduite à un objectif d'équilibre budgétaire. Elle exige au contraire des services publics de qualité, une plus grande transparence, un contrôle plus important des élus et une responsabilisation des gestionnaires.

Au-delà de la recherche proclamée d'une plus grande efficacité sociale de la dépense, nous devons donc réitérer le constat que les progrès du texte sont ambivalents.

Il nous paraît notamment difficile de concilier un raisonnement mené en termes d'efficacité, de programmes, d'objectifs, d'évaluation, d'indicateurs de résultats, avec une logique préalable de « crédits limitatifs », de plafond de dépenses et, pour correctif, un mécanisme de fongibilité des crédits.

Outre qu'une telle logique de progression restrictive conduit à limiter l'action du Parlement au sein d'autorisations pluriannuelles, elle ignore le fait que l'efficacité sociale de la dépense et la concrétisation d'un programme peuvent exiger le déplafonnement de crédits, notamment en matière d'emplois.

Nous sommes donc particulièrement surpris de l'insistance avec laquelle la proposition de loi rappelle que les crédits de personnels doivent être définis de manière impérative, qui nous semble plus idéologique que budgétaire. La fongibilité des crédits à l'intérieur d'une enveloppe peut ouvrir la voie à une remise en cause du statut de la fonction publique, par l'assouplissement des systèmes de rémunération, d'emploi et de gestion du personnel. Il n'y a aucune raison d'exclure a priori les crédits de personnels des mécanismes de fongibilité. Nous avons du reste déposé des amendements en ce sens, qui nous paraissent mieux satisfaire à l'exigence d'un contrôle accru du Parlement sur les effectifs.

Le contrôle de l'efficacité de la dépense et de la pertinence des objectifs conduit à s'interroger sur la notion de centre de responsabilité et de contrôle. La proposition de loi donne la responsabilité à un seul ministre par programme. Or, lorsque ceux-ci concernent plusieurs ministres, la responsabilité devrait être collégiale. En l'absence de contrôles connexes, l'option retenue pourrait conduire à des dérives en ce qu'elle ne permet pas de disposer d'une vision d'ensemble, utile pour mener une action publique globale et cohérente.

Il nous semble tout aussi indispensable de permettre au Parlement d'intervenir dans la détermination des finalités des programmes comme dans la définition de leurs critères d'évaluation : celles-ci ne peuvent en effet relever exclusivement du Gouvernement.

Bref, il semble que l'élaboration de ce texte procède essentiellement de la recherche d'un consensus. Cette démarche constructive n'est pas en soi critiquable mais nous déplorons en revanche qu'il n'ait pas été davantage tenu compte de la nécessité de modifier au préalable la Constitution pour rendre la procédure budgétaire réellement plus démocratique. Du reste, pourquoi présenter ce texte maintenant ? Si la réforme de l'ordonnance de 1959 a vocation à s'inscrire dans un ensemble de réformes institutionnelles, qu'il nous soit permis de considérer que la présente proposition vient trop tôt ou trop tard. M. le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a indiqué qu'il s'agissait d'une démarche pérenne et que la réforme ne serait pas éphémère. Dont acte. Espérons cependant que l'intention sous-jacente ne soit pas d'hypothéquer la réforme tant attendue de l'article 40 de la Constitution.

Aussi bien, le calendrier retenu, à un an d'échéances électorales importantes, aura permis de prendre la mesure de la duplicité de la droite parlementaire. Comment ne pas s'étonner en effet de voir les héritiers des constituants de 1958 et des auteurs de l'ordonnance de 1959 réclamer avec force une réforme de l'article 40, alors même que le Président de la République, leader de l'opposition, s'y oppose et en barre le chemin ? S'il est inutile d'insister sur le caractère politicien d'une telle attitude, nous réitérons en revanche notre souhait que la discussion puisse faire droit à nos préoccupations. Dès lors, notre vote sera fonction des réponses apportées à nos amendements (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste).

M. Jean-Jacques Jégou - « Le moment est venu de réformer l'ordonnance organique sur les lois de finances pour que les assemblées parlementaires puissent exercer normalement leurs pouvoirs constitutionnels, abusivement limités par un texte de conception technocratique et largement antiparlementaire. » Telle était la conclusion de l'exposé des motifs d'une proposition de loi du 14 mai 1980 présentée par un jeune député de la Seine-Maritime -Laurent Fabius-, cosignée par Henri Emmanuelli et par le Président Forni.

M. Philippe Auberger - Quel trio !

M. Jean-Jacques Jégou - Nous sommes donc en train de vivre un moment important, voire historique, aboutissement d'une volonté commune de moderniser et de rendre enfin lisible l'acte majeur du Parlement : le vote du budget. Quarante-deux ans d'application, trente-sixième tentative de réforme : voilà un bilan bien ambigu pour cette ordonnance du 2 janvier 1959, qui fut prise dans le secret des cabinets, quelques mois seulement après la ratification massive de la Constitution par les Français. Le premier président de la Cour des comptes parlait il y a quelques semaines d'une conjonction favorable des planètes pour que cette réforme aboutisse enfin. Nous verrons si les astres nous sont toujours favorables ou si nous allons plonger dans un vide sidéral !

C'est bien une initiative parlementaire qui est à l'origine du texte, notre rapporteur général ayant considéré qu'on pouvait transcender les règles sempiternelles de la V^e République. C'est bien dans cet esprit que nous avons accepté la discussion. Mais avant d'aborder le sujet, je voudrais féliciter et remercier les initiateurs de cette réforme : Didier Migaud, qui a fourni un travail très important, avec beaucoup de courage, Raymond Forni, le Président de notre Assemblée, sans qui rien n'était possible, ou vous-même, Monsieur le ministre, grâce à qui l'idée a germé, par le travail que vous aviez entrepris lorsque vous étiez vous-même Président.

Nous avons aujourd'hui l'opportunité de rétablir une double légitimité : celle de la représentation nationale et de la classe politique, celle de l'impôt.

C'est une évidence de dire que la classe politique donne une piètre image d'elle-même à l'heure où l'actualité ne parle que des affaires ou des querelles de personnes. L'occasion nous est donnée de montrer à nos compatriotes une autre image : celle de parlementaires responsables qui travaillent ensemble pour rendre le fonctionnement de l'Etat plus efficace. C'est pour cette raison que l'UDF, dans son ensemble, a participé pleinement aux travaux de la commission spéciale, dans un esprit certes critique, mais constructif.

Rétablir la légitimité de l'impôt : c'est là un point fondamental de cette réforme. La restauration de la légitimité de l'impôt doit être, pour les représentants de la nation une exigence constante. Cette démarche doit inciter tous les groupes politiques à prendre de la hauteur pour expliquer que la révision de la procédure budgétaire ne se limite pas à des considérations techniques. Parce qu'elle concerne en premier lieu le contrôle de l'utilisation de l'argent que les Français donnent à l'Etat, cette réforme est fondamentalement politique. Nous devons faire comprendre à chaque citoyen l'intérêt d'une procédure budgétaire compréhensible, lisible, susceptible de leur faire appréhender les enjeux de la solidarité nationale.

Si au cours des onze législatures de la V^e République, trente-six propositions de réformes ont été tentées, c'est bien parce que l'ordonnance du 2 janvier 1959 présente des défauts majeurs : elle entraîne en effet un profond déséquilibre des pouvoirs entre le Parlement et l'Exécutif, une absence de transparence dans la gestion des finances de l'Etat et elle rend inefficace -voire inexistante- le contrôle parlementaire.

Aujourd'hui, l'urgence de cette réforme s'impose à tous. Depuis des années, nous savons que la réforme de l'Etat est inévitable. Cependant, on ne peut s'empêcher de penser que si l'Europe n'existait pas, nous n'aurions pas progressé dans ce sens vertueux. Nous restons les « malgré nous » de l'Europe. Pour un Européen viscéral, et pour l'UDF, je vois là un des aspects les plus positifs de la construction communautaire : créer un effet d'entraînement qui pousse à agir.

Mais cette réforme s'impose surtout parce que les Français la demandent : les budgets traduisent les choix qui témoignent de la société dans laquelle nous voulons vivre. Les taux de prélèvements obligatoires, les taux de croissance, les points de PIB et les niveaux de déficit expriment notre vision de l'avenir. C'est pour cela que les Français veulent comprendre pour décider en connaissance de cause. C'est la maturité de notre démocratie qui s'affirme, et c'est réconfortant, Monsieur le ministre.

Or nous ne savons plus justifier les prélèvements et le Parlement, hormis quelques spécialistes considérés par leurs collègues comme des bêtes curieuses, n'y voit goutte.

Avec l'avènement du bench-mark avec les pays partenaires, l'on se rend très vite compte que l'Etat dépense trop, l'Etat dépense mal, l'Etat est inefficace. On ne sait pas ou on ne veut pas mesurer l'efficacité des services, savoir combien ils coûtent. On ne sait même pas exactement combien il y a de fonctionnaires. Est-ce acceptable ?

Dans quelques domaines pourtant, nous sommes capables de chiffrer le coût des services et de les comparer avec nos partenaires européens. C'est le cas du prélèvement de l'impôt, pour lequel nous savons que nous dépensons près de deux fois plus que les autres. MM. Bert et Champsaur nous ont fait dresser les cheveux sur la tête lors de leur audition !

Dans d'autres domaines, nous ne pouvons pas faire de comparaisons, faute de savoir ce que nous possédons. C'est le cas de notre patrimoine, de son entretien, du nombre d'agents qui sont rattachés à tel ou tel ministère et je pourrais citer bien d'autres exemples.

Bien sûr, l'ordonnance de 1959 n'est pas seule responsable de cette situation. La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui ne sera qu'un élément d'une réforme globale, mais c'est un élément essentiel. En effet, le Parlement ne peut plus accepter « l'humiliation annuelle », comme le disait Jean Arthuis, de l'examen de la loi de finances, qui consiste à voter un budget pratiquement les yeux fermés, faute de lisibilité, de transparence et de cohérence. Le Parlement doit être capable de contrôler, d'agir ou d'infléchir la politique fiscale et les dépenses de l'Etat. Il doit être capable de rendre compte avec sincérité des actions de l'Etat. Le Parlement ne doit plus accepter ces dysfonctionnements.

Deux préalables à cette réforme s'imposent cependant. Le premier, très rapidement tranché par la commission spéciale, a trait à l'article 40. Nous avons alors décidé de ne pas toucher à la Constitution, et donc de préserver l'équilibre instauré par l'article 40 : interdire aux parlementaires d'agir sur le niveau des dépenses à la hausse. Pour notre part, nous en restons là.

Le deuxième préalable dépend du seul Gouvernement. Vous nous avez livré tout à l'heure, Monsieur le Ministre, une position qui se voulait rassurante. Nous attendons maintenant les réponses que vous pourrez nous apporter au fil de la discussion. Mais ce point est essentiel, parce que cette réforme ne pourra s'effectuer qu'avec l'entier soutien du Gouvernement, et la pleine adhésion de l'administration. Sans cela, la réforme de l'Etat ne se fera pas, et ce dont nous discutons n'a aucun intérêt.

M. Jacques Barrot - Tout à fait !

M. Jean-Jacques Jégou - Ces deux préalables étant posés, nous devons nous assurer que nous sommes tous guidés par la même ambition et par les mêmes principes. L'ambition commune, est de revaloriser le fondement de notre démocratie : le Parlement , émanation du peuple. Quant aux principes, deux me semblent essentiels : veiller à une bonne utilisation de l'argent public ; garantir la transparence et la sincérité.

Chacun le sait, l'UDF est très attachée à la maîtrise de la dépense publique car il s'agit de veiller à ce que l'argent des contribuables soit utilisé de manière rigoureuse et efficace et parce que seul un emploi vertueux de leur contribution peut leur faire accepter la pression fiscale qui pèse sur eux. Or nous savons bien que l'argent public est parfois mal utilisé, par facilité ou par manque de projets.

Mais la maîtrise de la dépense publique, nous la devons aussi aux contribuables futurs, ceux sur qui pèsera la dette que les gouvernements successifs ont accumulée : un enfant qui naît aujourd'hui, a déjà sur les épaules une dette de 90 000 francs. Au nom du principe de responsabilité, nous avons une obligation envers cet enfant ; celle de rembourser nos dettes.

Bien sûr, cette dette n'est pas forcément le fruit d'une mauvaise gestion ; elle est surtout celui d'une succession de crises, auxquelles les gouvernements ont tenté de faire face. Cependant, alors que nous connaissons aujourd'hui une période de croissance durable, le Gouvernement ne semble pas ployer sous l'effort du remboursement des déficits ou de la dette.

L'argent des contribuables, l'avenir des générations futures, voilà ce qui doit conduire notre action. C'est pourquoi l'UDF a décidé de participer pleinement à cette réforme, l'un des moyens permettant de maîtriser et de mieux contrôler les dépenses de l'Etat.

Les objectifs sont définis : baisser les prélèvements obligatoires pour libérer les énergies, et rembourser nos dettes. Il reste à trouver les moyens. Nous les connaissons : nous devons procéder, en accord avec le Gouvernement, à ce changement culturel qui conduit, comme l'a dit Henri Guillaume lors de son audition à rompre la corrélation entre le niveau des dépenses et la qualité des services, à revoir systématiquement l'utilité des dépenses publiques et l'efficacité des services administratifs.

M. Pierre Méhaignerie - Très juste !

M. Jean-Jacques Jégou - C'est une révolution en soi, dont les effets vertueux se feront vite sentir : l'exécutif sera obligé de remettre en question ses actions tous les ans, et le Parlement devra mesurer, année après année, les améliorations et les modifications nécessaires en exerçant son pouvoir de contrôle.

Ce sont les objectifs qui nous ont guidés au long des derniers mois. Ils guideront, je l'espère, les débats qui s'ouvrent.

A cet égard, la définition de missions assorties d'objectif précis nous aidera à comprendre et clarifier la politique des gouvernements.

Comme ont pu le dire certains, nous devrions ainsi passer d'une logique de moyens à une logique de résultats. Cela ne peut que nous convenir, mais nous serons particulièrement attentifs à l'application de cette réforme.

Il faudra, en particulier, limiter la fongibilité des crédits. De réels efforts ont déjà été faits, puisque les dépenses de personnels ne devraient finalement pas être fongibles. Il reste encore un pas à faire : rendre non fongibles les dépenses d'investissement.

De même, la fin des services votés sonnera, je l'espère, le glas des mauvaises habitudes de l'administration et rendra quelque utilité au Parlement.

Enfin, l'heureux dénouement que sera la disparition des divers comptes d'affectation spéciale et autres budgets annexes permettra de revenir aux principes d'unité et d'universalité du budget de l'Etat.

Mais si votre proposition, Monsieur le rapporteur général, constitue un progrès réel, le groupe UDF considère qu'il y manque trois points fondamentaux : le « petit équilibre », inférieur aux exigences de l'Union européenne ; le plafond d'emprunt, sur lequel nous devrions pouvoir nous entendre ; la non-fongibilité entre dépenses d'investissement et dépenses de fonctionnement.

En effet, depuis plus de vingt ans, les finances de l'Etat se caractérisent par un déficit structurel et une dette sans cesse croissants, au point que les intérêts de la dette constituent aujourd'hui le deuxième poste budgétaire, après l'Education nationale. Outre l'hypothèque qu'elle fait peser sur les générations futures, cette dette limite considérablement la capacité de gestion et d'investissement de l'Etat.

On sait bien, aussi, qu'aucun agent économique ne peut vivre au dessus de ses moyens de façon durable. Par ailleurs, l'Etat français doit faire les mêmes efforts que ses partenaires de l'Union européenne, pour respecter les principes énoncés dans le pacte de stabilité et de croissance.

Il est donc nécessaire d'inscrire le principe d'équilibre dans la loi organique, comme cela existe déjà pour les collectivités locales.

Si nous ne pouvons exiger un équilibre parfait, nous devons toutefois, sur tous les bancs, admettre l'idée d'un équilibre. Cela constituerait un signal fort, en direction de l'Europe qui nous impose à court terme de revenir à un équilibre primaire, et qui nous demandera, à moyen terme, la poursuite des efforts visant à un véritable équilibre. C'est d'ailleurs à nous de précéder l'Europe, et non l'inverse. Mais ce serait aussi un signal adressé à nos concitoyens, qui participeraient réellement à la volonté d'assainissement de nos finances.

Nous verrons si vos réflexions à ce sujet, Monsieur le ministre, seront suivies d'effet.

Mais la réforme doit aussi servir la transparence et la sincérité. Le texte laisse aux gestionnaires une grande latitude pour utiliser les crédits qu'aura autorisés le Parlement. Soit ; tenons cela pour un progrès.

Mais cela ne se fera pas sans une contrepartie forte : celle de la transparence. En effet, si nous renonçons à un certain pouvoir de contrôle a priori, par souci de responsabilité et de souplesse, nous devons pouvoir dire si les crédits ont été utilisés conformément aux objectifs fixés. Pour cela, nous devons avoir les moyens d'exercer un contrôle véritable.

Cela passe par diverses améliorations, telles que le renforcement des moyens humains et matériels du Parlement -ce à quoi le Président Forni s'est engagé- et le renforcement, aussi, de la synergie entre le Parlement et la Cour des comptes -c'est en bonne voie. Mais surtout, cela requiert un réaménagement complet du calendrier et des documents qui nous sont destinés.

S'agissant du calendrier, l'époque où nous votions en catimini la loi de règlement juste avant l'examen de la loi de finances est révolue. Mais nous devons aller plus loin : le dépôt et l'examen de la loi de règlement doivent être un moment privilégié pour débattre des contrôles effectués par le Parlement, pour constater et faire connaître l'état des finances. Pour cela, le projet doit obliger le Gouvernement à présenter des comptes consolidés et à établir une comptabilité et un bilan patrimonial.

Au vote sur la loi de règlement doit succéder immédiatement le débat d'orientation budgétaire qui devrait suivre les observations éventuelles formulées par l'Assemblée au cours de l'examen de la loi de règlement.

En effet, il faut mettre fin aux débats virtuels qui ont lieu depuis quelques années, à ces chapelets de bonnes intentions, ou de v_ux pieux lorsque s'expriment les membres de l'opposition. Les documents annexés devront nous y aider.

Les Français attendent de nous que nous leur rendions compte, et seules la transparence et la sincérité nous permettront de remplir cette mission. Pour cela, il est indispensable d'avoir une vision d'ensemble des prélèvements obligatoires à structure constante. Comment nos concitoyens ne seraient-ils pas effondrés d'entendre les différents groupes politiques défendre des chiffres calculés à partir d'informations partielles, voire partiales ?

M. Pierre Méhaignerie - Tout à fait !

M. Jean-Jacques Jégou - Nous leur devons cette transparence. Et pour cela, le Gouvernement nous doit la sincérité. Mon souhait est que ce texte progresse, grâce à la bonne volonté d'une majorité désireuse d'écouter l'opposition, et d'un Gouvernement qui, je l'espère, saura être convaincu par les arguments des parlementaires.

Puissions-nous dire un jour : « la trente-sixième tentative fut la bonne » ! C'est ce que souhaite l'UDF, pour faire de cette réforme de l'ordonnance de 1959 le véritable début de la réforme de l'Etat.

Les parlementaires réunis aujourd'hui ont une volonté commune : faire enfin aboutir la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, celle qui, depuis plus de quarante ans, réduit les droits du Parlement, obscurcit les actions de l'Etat, délégitimise les impôts des Français. Mais cette réforme ne se fera pas sans l'adhésion et la bonne volonté du Gouvernement.

La balle est donc dans votre camp, Messieurs les ministres. Les débats seront déterminants pour les députés du groupe UDF. De cette discussion dépendra notre vote, pour l'instant une abstention d'attente, dans l'espoir qu'un texte commun avec le Sénat nous permettra, ensuite, d'adopter la réforme que nous appelons de nos v_ux (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF).

M. Georges Sarre - A la différence des précédentes -et nombreuses- tentatives de réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, celle-ci s'inscrit dans un contexte marqué par un recul très important de la souveraineté de la République française. Non seulement le Parlement et le pouvoir exécutif ne sont plus maîtres, depuis longtemps, de la partie des charges de l'Etat constituée par la participation communautaire, soit 100 milliards, mais le budget de la France est désormais contraint par les critères de convergence et les dispositions du traité d'Amsterdam.

Ce projet s'inspire d'une éthique de transparence. Il conduit à renforcer l'information du Parlement sans remettre en cause la prééminence de l'exécutif dans l'élaboration des projets de loi de finances. Il introduit des réformes techniques, sur lesquelles la réflexion semble devoir se poursuivre.

L'initiative des lois de finances restera la prérogative exclusive du pouvoir exécutif. Dans une République moderne, il paraît difficile qu'il en soit autrement, mais cela appelle une contrepartie : un pouvoir réel d'amendement du Parlement, émanation du peuple souverain. Dans le projet, ses compétences sont simplement plus étendues. Ainsi, les garanties financières accordées par l'Etat seront votées par le Parlement. Pour positive qu'elle soit, cette évolution ne renforce pas les pouvoirs du Parlement en matière de fixation des moyens des services publics. Comme en écho à l'article 40 de la Constitution, la capacité de présenter des amendements pouvant conduire « soit à une diminution des ressources publiques, soit à la création ou l'aggravation d'une charge publique » reste interdite à un Parlement qui demeure dans un état de minorité relative.

En réalité, le projet se borne à prévoir diverses mesures propres à améliorer l'information des deux assemblées, qui pourront ainsi mieux exercer leur contrôle de l'exécutif. Le principe de la sincérité des prévisions de dépenses et de recettes est inscrit dans le texte. Un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et le « programme de stabilité » seront présentés au Parlement et aux commissions des finances des deux assemblées sans, malheureusement, faire l'objet d'un débat, -ce qui est un comble !

En outre, les parlementaires seront saisis d'un document plus lisible. Les missions de l'Etat seront déclinées en programmes, assortis d'objectifs et d'indicateurs d'évaluation. Une perspective pluriannuelle conforme aux pratiques en cours dans certains pays développés, de la sphère anglo-saxonne essentiellement, sera dessinée. C'est une manière de se caler sur l'horizon que s'est fixée l'Union européenne, cela se traduira par le vote d'autorisations pluriannuelles remplaçant les anciennes autorisations de programme. Des améliorations techniques sont prévues. Nombre d'entre elles sont positives, qui permettent une vision plus claire de la situation patrimoniale de l'Etat, et une distinction nette entre moyen et long terme d'une part, gestion courante d'autre part. On se félicitera aussi de la création de deux sections, l'une d'investissement, l'autre de fonctionnement.

L'assouplissement envisagé des règles de gestion paraît également devoir être encouragé. Toutefois, il faut prendre garde de fixer les limites de ces nouveaux mécanismes. En effet, les services publics doivent être les mêmes pour tous, sur tout le territoire de la République. Il ne faudrait pas que la fongibilité des crédits introduise des différences dans leur gestion ; je pense notamment aux crédits d'intervention.

Et puis, deux questions restent en suspens. D'abord, le projet tire un trait sur la notion de services votés. Mais ne sont-ils pas une garantie de continuité de l'Etat ? Le Parlement doit savoir à quoi il s'engage s'il remet en cause les moyens de certaines administrations.

La seconde question concerne les recettes. Certes, ce projet propose de comptabiliser les charges et les recettes de l'Etat selon la méthode dite des droits constatés. Néanmoins, aux termes de l'article 20, le fait générateur de l'inscription des recettes au budget de l'Etat reste leur encaissement. Or, il est nécessaire lors du vote de la loi de règlement mais aussi pour appuyer le projet de lois de finances d'informer le Parlement et plus largement l'opinion sur les recettes mises en recouvrement durant un exercice et celles restant à encaisser sur l'exercice suivant. Le débat sur le montant de la « cagnotte » a montré la nécessité de moderniser aussi cet aspect-là de la gestion financière de l'Etat.

Il s'agit de réformer la « Constitution financière » de l'Etat, dont les nombreuses tentatives de refonte ont montré l'insuffisance. Il faut donc aborder ce débat de façon constructive. Ce texte apportera de nombreuses améliorations, qu'il serait stupide de repousser. Mais il entérine l'abaissement de la souveraineté nationale consécutif à la ratification des traités européens. Le débat d'aujourd'hui en cache un autre, essentiel, celui de nos institutions. Dans un Etat démocratique moderne, dans une République une et indivisible fondée sur l'égalité des citoyens, le Parlement doit avoir des pouvoirs étendus. Il ne peut être maintenu à l'état de mineur dans un domaine qui justifia l'introduction du parlementarisme : le vote du budget de la nation. Un rééquilibrage des pouvoirs s'impose de manière à renforcer à la fois l'exécutif et le législatif, le judiciaire devant rester une autorité conformément à la tradition républicaine.

M. François Goulard - Nous ne pouvons qu'être favorables à une réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Sur le plan technique, ce texte déjà plutôt mal rédigé à l'origine, a mal vieilli. Mais surtout les modalités de présentation, de vote et d'exécution des lois de finances sont à l'intersection de deux problèmes d'actualité majeurs : l'équilibre des pouvoirs entre le Parlement et le Gouvernement, qui appelle aujourd'hui une évolution en faveur du Parlement ; la manière dont l'Etat est géré, qui appelle une réforme.

Cela étant, la refonte de cette ordonnance ne peut à elle seule apporter une amélioration significative dans ces deux domaines. Elle devrait, pour y parvenir s'accompagner de réformes d'une autre ampleur, dont l'initiative devrait revenir, essentiellement, au Gouvernement. Or, celui-ci n'a pas l'intention de les engager.

Doit-on pour autant refuser ce qui nous est proposé ? Bien sûr, non, et c'est avec un désir sincère d'aboutir que les parlementaires de l'opposition ont abordé les débats au sein de la commission spéciale. Le Sénat, dont le vote conforme est requis, fait preuve de la même ouverture. Les conditions sont donc réunies pour réussir le travail parlementaire.

D'une façon générale, la loi organique relève de conceptions datant du XIX^e siècle. Les principes traditionnels -unité, universalité, annualité et spécialité- n'ont certes pas perdu de leur valeur mais leur application est désormais dépassée.

C'est paradoxalement une réforme récente qui est à l'origine de la principale infraction au principe d'unité budgétaire. Depuis l'instauration des lois de financement de la sécurité sociale, d'une part des dépenses relevant antérieurement du budget de l'Etat figurent dans ces lois, comme la couverture des allégements de charges sociales associées à la réduction du temps de travail ; d'autre part des impositions y sont créées, si bien que toute vision d'ensemble est devenue quasiment impossible. Une clarification est indispensable : une loi de financement de la sécurité sociale n'est pas une loi de finances bis. Elle est d'une nature fondamentalement différente, ne serait-ce que parce qu'elle ne comporte pas de crédits !

Le cadre du vote du budget, qui devient celui de son exécution, est déterminant. Son évolution est au c_ur de la réforme proposée. Il est incontestable que les 840 chapitres et les 7 titres de l'actuelle nomenclature privent notre vote d'une réelle signification politique. Distinguer les crédits destinés à l'achat de taille-crayons de ceux prévus pour les gommes, ce qui est à peu près ce que nous faisons aujourd'hui, n'est pas un acte politique. Vous proposez d'articuler missions et programmes, ceux-ci correspondant à la mise en _uvre d'objectifs définis. Nous souscrivons à ce principe. Mais cette réforme ne restera-t-elle pas formelle ? Pour redonner un sens au vote du Parlement sur le volet dépenses de la loi de finances il faut, parallèlement, que nos administrations se transforment profondément et adoptent le programme comme unité première de gestion. Les responsables de programmes doivent être identifiés et jugés sur leurs résultats. Les objectifs doivent être très clairement affichés et les critères permettant de vérifier qu'ils ont été atteints, préalablement définis.

Ceci représente une véritable révolution. ni l'organisation de nos ministères ni les relations actuelles entre ministères ne sont compatibles avec ce qu'implique une gestion par programmes. Nous vivons sur la fiction de la responsabilité universelle du ministre, chaque fonctionnaire, jusqu'au plus modeste, agissant par délégation. Voilà qui doit changer.

La tutelle vétilleuse qu'exerce le ministère de finances sur les autres départements ministériels est elle aussi incompatible avec l'exercice d'une véritable responsabilité au niveau des programmes. Aux tractations occultes entre la direction du budget et les ministères dits « dépensiers » doivent se substituer des contacts ouverts entre les ministres, représentant les responsables de programme, et le Parlement, notamment les commissions permanentes.

Ce point est crucial aussi bien pour la réforme interne de l'Etat que pour le rôle nouveau que nous souhaitons voir jouer au Parlement. La proposition de loi peut permettre cette évolution majeure. L'évolution nécessaire du cadre budgétaire ne sera cependant pas suffisante. Si rien ne change dans les pratiques gouvernementales et administratives, non seulement cette réforme sera vaine, mais elle se retournera contre les intentions de ses auteurs. Si les programmes ne s'accompagnent pas d'une réforme interne de l'administration qui leur donne une substance, nous aurons conclu un marché de dupes. Nous aurons seulement regroupé des chapitres, augmentant considérablement la latitude de l'exécutif dans la gestion de ses crédits, sans aucune contrepartie. Nous aurons alors perdu de nos pouvoirs de décision et de contrôle.

La position du Gouvernement sur ce point précis est donc déterminante. Je suis, pour ma part, sceptique quant à ses intentions de s'engager dans cette voie.

Il faudrait aussi que le Parlement dispose de moyens d'audit afin de pouvoir évaluer les résultats à l'aune des objectifs. Cette question devra être réglée ultérieurement.

Un autre point important de la réforme est la formulation de l'article d'équilibre. Certes, la loi organique ne peut imposer l'équilibre budgétaire, ce qui relèverait de la Constitution. Toutefois, il est essentiel que la loi de finances soit lisible : on doit pouvoir, à première lecture, vérifier que les dépenses courantes ne sont pas financées par l'emprunt. C'est un sujet auquel nous sommes particulièrement sensibles.

Je passe rapidement sur les modifications apportées à la loi de finances en cours d'exercice, les transferts, les annulations et les reports de crédits, de même que sur les taxes parafiscales : sur tous ces points, les dispositions proposées représentent un progrès par rapport au texte actuel.

La réforme tant attendue au terme de laquelle l'Etat se dotera enfin d'une comptabilité digne de ce nom, comparable à celle des entreprises, alors qu'il ne dispose aujourd'hui que d'une comptabilité de caisse, est esquissée, à un horizon certes lointain. Il reste beaucoup à faire en ce domaine, l'objectif étant de disposer de véritables comptes consolidés.

Au total, ce texte, sous réserve de quelques améliorations substantielles demandées tant par la majorité sénatoriale que par l'opposition à l'Assemblée, peut constituer un progrès. Le Parlement dans son ensemble, vous-même, Monsieur le rapporteur général, constamment soutenu par le Président de notre Assemblée, nous avons collectivement fait _uvre utile. Serons-nous suivis ? Là est toute la question. Si nous ne le sommes pas, notre travail aura été vain. Or, sur ce point, permettez-moi d'être pessimiste. Rien dans les actes du Gouvernement depuis quatre ans ne peut m'inciter à ne pas l'être. La réforme de l'Etat n'est pas une priorité pour ce Gouvernement, conservateur au point que des socialistes même ont tiré récemment le signal d'alarme. L'amélioration de la performance de nos administrations est pourtant indispensable à la fois dans l'intérêt des usagers et pour réduire la dépense publique. Ce sont des enjeux cruciaux que ne doit pas masquer le caractère très technique de la réforme de l'ordonnance de 1959. Il suffit de voir les progrès réalisés par tous les pays voisins pour mesurer notre retard et l'urgence qu'il y a à le rattraper.

A ce stade du débat, le groupe Démocratie libérale a majoritairement décidé de voter contre ce texte. Au Gouvernement et à la majorité, grâce au dialogue avec le Sénat, de nous convaincre de changer de position. A titre personnel, j'en serais particulièrement heureux (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR).

La suite du débat est renvoyée à la prochaine séance.

ADOPTION D'UNE RÉSOLUTION PORTANT SUR DES TEXTES
SOUMIS EN APPLICATION DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION

M. le Président - J'informe l'Assemblée qu'en application de l'article 151-3, alinéa 2, du Règlement, la résolution sur la proposition de règlement du Conseil portant organisation des marchés dans le secteur du sucre, adoptée par la commission de la production est considérée comme définitive.

Prochaine séance ce soir à 21 heures.

La séance est levée à19 heures 30.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

Jacques BOUFFIER

Le Compte rendu analytique
est disponible sur Internet
en moyenne trois heures après la fin de séance.

Préalablement,
est consultable une version incomplète,
actualisée au fur et à mesure du déroulement de la séance.

www.assemblee-nationale.fr