ASSEMBLÉE NATIONALE - 2^e SÉANCE DU 3 FÉVRIER 2000

SOMMAIRE

PRE

SIDENCE DE M. PATRICK OLLIER

1. Situation dans les prisons françaises. - Discussion d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête (p. 737).

M. Raymond Forni, rapporteur de la commission des lois.

DISCUSSION GE NE RALE (p. 738)

Mme Christine Boutin,

M.

Claude Goasguen, Mme Nicole Feidt,

MM. Robert Pandraud, Bernard Outin, Michel Hunault.

Clôture de la discussion générale.

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice.

Article unique (p. 748)

EXPLICATIONS DE VOTE (p. 748)

MM. Robert Pandraud, Claude Goasguen, Louis Mermaz, Mme Christine Boutin,

M.

Bernard Outin.

Adoption de l'article unique de la proposition de résolution.

M. le rapporteur.

Mme la garde des sceaux.

CONSTITUTION DE LA COMMISSION D'ENQUE TE (p. 751)

M. le président.

2. Dépôt d'un rapport (p. 751).

3. Dépôt de rapports d'information (p. 751).

4. Ordre du jour des prochaines séances (p. 752).

(La séance est ouverte à quinze heures.)

1

SITUATION DANS LES PRISONS FRANÇAISES Discussion d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête

M. le président.

L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de résolution de M. Laurent Fabius et plusieurs de ses collègues tendant à créer une commission d'enquête sur la situation dans les prisons françaises (n^os 2118, 2125).

Le rapport de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République porte également sur les propositions de résolution : de M. Claude Goasguen et plusieurs de ses collègues, tendant à créer une commission d'enquête sur les conditions sanitaires dans les prisons françaises et plus particulièrement sur celles de la prison de la Santé (2078) ; de Mme Christine Boutin et plusieurs de ses collègues, tendant à créer une commission d'enquête sur les conditions de vie des détenus (2079) ; de M. Guy Hascoët et plusieurs de ses collègues, tendant à la création d'une commission d'enquête sur l'état des établissements pénitentiaires en France, sur les conditions de vie des détenus et sur le respect des normes d'hygiène et de sécurité dans les prisons (2106).

La parole est à M. le rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.

M. Raymond Forni, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et et de l'administration générale de la République.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, permettez-moi d'abord de me réjouir, en tant que rapporteur de ces propositions de résolution, que la pratique des commissions d'enquête tende à se généraliser. A mon sens c'est une bonne chose, car nous sommes ainsi pleinement dans le cadre de la mission qui nous est dévolue, le contrôle de l'action gouvernementale et la surveillance des résultats de l'application des politiques, en l'occurrence la politique du ministère de la justice.

Il est vrai que la publication du livre de Mme Véronique Vasseur a joué un rôle de catalyseur car elle a permis, sur ces bancs et au-delà, dans l'opinion publique, de prendre véritablement conscience, sans tomber dans la facilité, de la situation des prisons françaises.

C'est pourquoi, immédiatement après la parution de ce livre, quatre propositions de résolution très proches les unes des autres ont été déposées, par M. Goasguen, par Mme Boutin, par M. Hascoët et par le président de l'Assemblée nationale, Laurent Fabius.

Ces quatre propositions rédigées différemment, bien entendu, visent toutes le même objectif : mettre au travail les trente membres qui composeront une commission d'enquête, pour que la représentation nationale puisse aller au-delà des discours de tribune que l'on prononce à chaque occasion, notamment en période d'examen du budget, en se penchant sur une question d'une extrême gravité qui préoccupe bon nombre de nos concitoyens à tel point que Mme la garde des sceaux, il y a peu, considérait elle-même que la situation dans les prisons françaises était « indigne d'un pays démocratique. »

Il nous appartient, bien entendu, vu les dispositions de l'ordonnance du 17 novembre 1958 et celles du règlement de l'Assemblée nationale, d'apprécier la recevabilité et l'opportunité de la création de cette commission d'enquête.

S'agissant de la recevabilité, deux conditions doivent être réunies.

Il faut d'abord que la proposition détermine avec précision soit les faits donnant lieu à une enquête, soit les services publics dont la commission doit examiner la gestion. A cet égard, il me paraît tout à fait incontestable que le fonctionnement des prisons relève d'une mission de contrôle d'un service public, comme énoncé dans l'ordonnance de 1958 et dans le règlement de l'Assemblée nationale.

Il faut ensuite s'assurer que la commission d'enquête n'empiétera pas sur le domaine judiciaire. C'est à cette fin que Mme la garde des sceaux a été interrogée : existait-il des procédures judiciaires en cours susceptibles de fixer des limites au travail d'investigation de la commission d'enquête ? Ainsi, comme il est d'usage, Mme la garde des sceaux a logiquement signalé à l'Assemblée nationale qu'un certain nombre d'instructions avaient été ouvertes à la suite de décès de détenus, homicides involontaires ou volontaires et suicides - les instructions visant d'ailleurs tant des détenus que des agents de l'administration pénitentiaire. La ministre a mis ainsi en évidence l'intérêt dont la justice fait preuve à l'endroit des prisons.

Cela suffit-il, à nos yeux, pour interdire la création d'une commission d'enquête ? Non, et répondre le contraire signifierait qu'il existe une zone de non-droit dans laquelle, au fond, nous ne pouvons pas remplir notre mission. Compte tenu des événements qui s'y produisent assez fréquemment, la justice est évidemment conduite à s'intéresser régulièrement aux prisons françaises, mais ce n'est pas de nature à empêcher la représentation nationale d'examiner le fonctionnement général des prisons, mais en prenant soin de ne pas s'intéresser à des dossiers qui font l'objet d'une instruction judiciaire. Il me paraît donc que notre assemblée peut sans aucune difficulté reconnaître la recevabilité des quatre propositions de résolution.

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M. Michel Hunault.

Très bien !

M. Raymond Forni, rapporteur.

Pour ce qui est de l'opportunité de créer une commission d'enquête, j'observe que tous les auteurs de propositions de résolution se sont montrés soucieux d'examiner et de comprendre ce qui se passait exactement dans les prisons, à l'aube du nouveau millénaire.

L'opportunité doit aussi être appréciée au travers de q uelques chiffres. Contre 36 900 en 1980, nous comptions 55 100 détenus en 1996. Cette évolution, préoccupante, montre, disons-le très clairement, l'échec patent des politiques pénales successives, en dépit de diverses tentatives de la chancellerie -, plusieurs textes ont été soumis à la représentation nationale, le dernier en date sur la présomption d'innocence. Globalement, on peut dire que le problème n'a pas été véritablement traité, en tous les cas, qu'il n'a pas été réglé.

La surpopulation carcérale est tout autant préoccupante : la densité moyenne atteint 107 %, et même 115,7 % dans les maisons d'arrêt. Or n'oublions jamais, mes chers collègues, que 40 % des détenus...

M. Michel Hunault.

N'ont pas été jugés !

M. Raymond Forni, rapporteur.

... bénéficient de la présomption d'innocence, ce qui ne doit pas manquer d'interpeller les législateurs que nous sommes. Pour mémoire, mais c'est essentiel, et nous avons déjà eu l'occasion de nous en préoccuper en commission des lois, et lors de l'examen du budget 2000, le taux d'occupation des maisons d'arrêt d'outre-mer varie de 127 % à 203,9 % ! Disons-le, les détenus sont véritablement empilés.

Enfin, du point de vue de la situation sanitaire observons que quinze pour cent de la population pénale est atteinte par cette plaie, ce fléau qu'est la toxicomanie. En Ile-de-France, en Provence-Alpes-Côte d'Azur ou dans le Nord, ce sont 40 % des détenus qui doivent suivre un traitement contre la toxicomanie. Autre chiffre douloureux, 2,3 % des détenus sont infectés par le virus VIH, soit un taux dix fois supérieur à celui de la population en général. C'est un problème, non seulement pour les détenus, mais également, il ne faut pas l'oublier, pour le personnel pénitentiaire qui, souvent démotivé, cède, dans ces conditions, un peu trop facilement à la revendication jusqu'au-boutiste.

Ces chiffres sont le reflet de l'état de vétusté du cadre pénitentiaire : 92 établissements sur 187 sont installés dans des bâtiments construits il y a plus d'un siècle, ce qui induira de nouvelles dépenses budgétaires, et vous l'avez vous-même suggéré, madame la garde des sceaux.

Cependant, on peut fermer des maisons d'arrêt, en construire de nouvelles, on ne résoudra pas le problème de fond qui se pose à la nation tout entière. C'est pourquoi la question doit être examinée dans la sérénité, en prenant tout le temps nécessaire, par une commission d'enquête disposant de six mois pour mener à bien les investigations qui lui auront été confiées par l'Assemblée nationale tout entière.

J'en arrive aux conclusions de la commission des lois.

Mme Boutin, M. Hascoët et M. Goasguen ont élaboré des propositions ponctuelles, ciblées, portant sur des sujets précis. Il ne s'agit certes pas de leur en faire reproche mais il est apparu à la commission des lois unanime que la proposition du président de l'Assemblée nationale, couvrant un large champ d'investigation, était de nature à répondre à toutes les interrogations que je viens d'énoncer.

Pour ma part, je me suis permis d'émettre, et j'espère que le président de l'Assemblée ne m'en voudra pas, le souhait que le champ d'investigation soit étendu à un aspect sur lequel nous aurions intérêt à nous pencher avec la plus grande attention : j'ai donc proposé à la commission des lois d'ajouter une investigation relative à la réinsertion des détenus et au développement de solutions alternatives à l'incarcération.

M. Michel Hunault.

Très bien !

M. Raymond Forni, rapporteur.

Que ce sujet n'ait pas déjà fait l'objet de davantage de réflexion est stupéfiant.

Pour ma part, il m'arrive de regretter la facilité avec laquelle les magistrats condamnent à des peines d'emprisonnement ferme pour des délits, commis notamment par des délinquants primaires, qui ne justifient pas toujours la privation de liberté.

Il me paraîtrait judicieux que ces mêmes magistrats, qui cèdent parfois à la facilité du réquisitoire brutal, s'intéressent de manière un peu plus soutenue à ce qui se passe après la condamnation, notamment en vérifiant - c'est une mission qui leur est confiée par la loi - les conditions d'incarcération, les conditions de vie des détenus et les conditions de travail du personnel pénitentiaire.

Trop de procureurs de la République désertent les maisons d'arrêt et les maisons centrales. Il serait bon qu'ils y reviennent pour constater quel sort ils réservent à ceux contre lesquels ils requièrent.

Sous ces réserves, monsieur le président, mes chers collègues, je vous propose la création d'une commission d'enquête et je souhaite que les députés présents répondent unanimement à la sollicitation de la commission des lois et de son rapporteur. Sous la présidence souhaitée et souhaitable du président de l'Assemblée nationale,...

M. Robert Pandraud.

Nous n'avons pas à élire le président aujourd'hui. C'est la commission qui le fera.

M. Raymond Forni, rapporteur.

... nous pourrons mener à bien une véritable mission susceptible de déboucher sur des solutions concrètes dans un domaine exigeant l'attention de chacune et de chacun d'entre nous.

(Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste, ainsi que sur les bancs du groupe du Rassemblement pour la République et du groupe de l'Union pour la démocratie française-Alliance et du groupe Démocratie libérale et Indépendants.)

M. Michel Hunault.

Quelle plaidoirie ! Discussion générale

M. le président.

Dans la discussion générale, la parole est à Mme Christine Boutin.

Mme Christine Boutin.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, la controverse suscitée par la publication du livre du Dr Véronique Vasseur sur les conditions de détention dans la prison de la Santé est révélatrice d'un réel malaise.

Nous savons que ces conditions sont déplorables, mais jusqu'à présent personne n'avait vraiment osé affronter le problème et le traiter au fond, ni prendre les moyens nécessaires pour y remédier.

M. Michel Hunault.

Hélas !

Mme Christine Boutin.

L'initiative de plusieurs groupes politiques de demander la création d'une commission d'enquête sur le sujet répondait donc à une réelle néces-

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sité. C'est la preuve de la réactivité du Parlement dans un domaine où il ne faut pas craindre de profondes remises en cause.

La question des conditions de détention en France pose un problème à la fois humain, social et politique.

D'abord humain car, dans de nombreux cas, les détenus vivent dans des conditions indignes de la personne.

En dix ans, le nombre des suicides de détenus a plus que doublé. Le taux de suicide dans le cadre pénitentiaire est bien plus important qu'à l'extérieur. C'est, bien sûr, le signe d'une incapacité à affronter l'avenir et à supporter sa condition, c'est l'expression d'un dégoût de soi et des autres, d'une perte de confiance, le signe de la perte de tout espoir d'en sortir.

La violence entre les détenus devient extrêmement difficile à contrôler, à tel point qu'il n'est pas rare qu'un petit délinquant sorte de prison pour devenir un grand délinquant. Il semble que la surpopulation carcérale en soit la principale cause et qu'elle explique aussi le grand nombre des viols. La surpopulation elle-même est due à la fois à l'allongement des peines, à l'accroissement de la durée des procédures et à la diminution du nombre des libérations conditionnelles.

Par ailleurs, les détenus ont peu de moyens pour entretenir une réelle relation avec leur famille et leurs proches.

Il est pourtant important que chacun d'eux puisse rester en contact avec sa famille et qu'il puisse avoir un temps d'intimité avec elle.

Le problème des prisons est aussi social. La prison devrait servir à ce que le détenu paie de la perte de sa liberté sa dette vis-à-vis du corps social et trouve les moyens de sa réinsertion. Or ces deux objectifs ne semblent pas atteints par l'administration pénitentiaire.

L'incitation au travail, l'apprentissage d'une certaine discipline et d'une règle de vie semblent difficiles à réaliser.

Les moyens sociaux et financiers investis dans la réinsertion semblent très insuffisants. De même, les conditions d'éducation et de formation, et notamment d'éducation scolaire des mineurs, exigent des moyens. Une grande partie des détenus est illettrée. La détention d'une personne pourait être pour elle l'occasion d'apprendre ce que l'école ou sa famille n'a pas pu lui enseigner. Les mesures en faveur de l'éducation devraient donc être renforcées.

Enfin, le problème est politique car l'état de délabrement de certaines de nos prisons conduit à s'interroger sur le regard, que nous portons sur la sanction dans notre démocratie, sur son sens et sur sa valeur.

Que vaut un système pénitentiaire qui ajoute à la perte de liberté des conditions de vie indignes pour toute personne ? Que vaut un système pénitentiaire qui ne dissuade pas de la récidive et qui produit de plus grands délinquants ? La France, pays des droits de l'homme, ne peut accepter que l'on maltraite des hommes et des femmes qui sont sous la responsabilité de l'Etat.

La France, pays des droits de l'homme, ne peut accepter qu'un passage en prison détruise davantage les personnes qu'il ne les aide à vivre en société, d'autant plus qu'un certain nombre d'entre elles n'ont même pas été jugées ! Les pourcentages rappelés par notre rapporteur montrent à quel point le problème est grave. Aucun gouvernement jusqu'à aujourd'hui ne s'est donné les moyens d'humaniser les prisons. On entend parfois que l'opinion publique n'y serait pas prête. C'est peut-être vrai, mais je demeure persuadée que si les Français savaient ce qu'il en est réellement, ils exigeraient une vraie réforme.

Notre administration pénitentiaire manque de moyens.

Ses personnels ne sont pas assez nombreux. Beaucoup sont admirables, mais ils manquent de moyens et cruellement de formation : formation de départ et ensuite formation continue, lorsqu'ils sont en contact permanent avec les détenus. Nous avons besoin de prisons modernes, mais humanisées. Un détenu n'est pas plus heureux dans une grande structure très moderne lorsqu'elle est inhumaine. Et c'est, à mon sens, les moyens humains que nous devons privilégier bien plus que les améliorations matérielles.

L'emprisonnement n'est pas et n'a pas à être une partie de plaisir, bien sûr. Il ne s'agit pas d'apporter un confort matériel surdimensionné et disproportionné à des personnes qui ont commis des fautes. L'emprisonnement doit servir à ce que le détenu « rembourse » sa peine, mais il doit aussi l'aider à vivre dans la société et à respecter les règles de la vie en société. Un visiteur de prison que j'ai rencontré me disait qu'il avait vu écrit, sur le fronton d'une prison aux américaine ; ...

M. Michel Hunault.

Ce n'est pas un exemple !

Mme Christine Boutin.

... la devise suivante : « Notre travail, c'est votre avenir ». Voilà une belle devise que les prisons devraient pouvoir assumer.

M. Robert Pandraud.

Arbeit macht frei !

Mme Christine Boutin.

Pour toutes ces raisons, il apparaît opportun et légitime que l'Assemblée nationale, dans sa fonction de représentation de tous les citoyens, se saisisse de cette question et crée une commission d'enquête.

Le groupe de l'Union pour la démocratie françaiseAlliance souhaite que cette commission ne se limite pas aux conditions sanitaires de détention et qu'elle s'attache à étudier tous les aspects des conditions de vie des détenus ainsi que le problème de la violence dans le milieu carcéral, à déterminer les causes et les conséquences de la surpopulation en prison, à faire un état des lieux des m oyens des prisons, à examiner la pertinence des dépenses d'aménagement et d'équipement nécessaires, ainsi que les modalités de préparation à la réinsertion. Je vous remercie.

M. Raymond Forni, rapporteur.

Très bien !

M. le président.

La parole est à M. Claude Goasguen.

M. Claude Goasguen.

La multiplicité des demandes de commission d'enquête sur des sujets voisins montre à quel point l'émotion a été forte dans l'opinion après les révélations, qui n'en étaient pas vraiment en fait car les problèmes étaient connus, du médecin-chef de la prison de la Santé. Mme Vasseur nous a permis de découvrir ce que personne ne disait, ou ne voulait dire, puisque nous étions dans la zone de non-dit de la politique et de l'information françaises.

La multiplicité des demandes de commission d'enquête sur les prisons montre aussi à quel point c'est un sujet consensuel - j'ose à peine employer le terme, car il peut prêter à confusion par les temps qui courent ! C'est un sujet qui n'est ni de droite ni de gauche puisqu'il concerne les droits de l'homme en France, donc l'image qui est la nôtre à l'extérieur. Pouvait-on imaginer que ce pays, qui aime à donner des leçons de droits de l'homme au reste du monde, était capable d'avoir une cour des miracles pénitentiaire en plein coeur de Paris, comme l'a dit Mme Vasseur avec beaucoup de courage ? C'est une tache sur l'image de la France qu'il nous faut laver le plus rapidement possible.

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Je me félicite donc non seulement de la multiplicité des demandes de commission d'enquête, mais aussi du fait que nous n'ayons pas abordé le problème sous le seul angle de la prison de la Santé. En effet, M. le président de l'Assemblée a pris l'initiative, qui l'honore, d'élargir le sujet à l'ensemble de la condition pénitentiaire et je l'en remercie. Cela dit, je voudrais vous faire part de deux réflexions.

D'abord - et je m'adresse à vous, monsieur le président Fabius car, je n'en doute pas, l'Assemblée vous élira massivement à la présidence de cette commission d'enquête -, le fait que l'on ait élargi le sujet ne doit pas faire oublier les problèmes qui sont à l'origine de cette initiative. Il ne faudrait pas noyer dans une étude générale des points particuliers qui sont souvent difficiles. Je le dis parce que l'administration a tendance à écarter ce qui la gêne en particulier en fuyant vers des généralités.

C'est une pratique fréquente dans tous les ministères et je souhaite que la commission d'enquête ne tombe pas dans ce travers.

Ensuite, je me réjouis car, grâce à cette commission d'enquête, les députés vont pouvoir se pencher non seulement sur la condition pénitentiaire, mais aussi sur l'application des peines, partie intégrante de notre code de procédure pénale. Cela confirme l'évolution que j'ai notée hier en commission des lois : en matière de justice, les parlementaires deviennent des conseillers du Gouvernement. Nous avons fait hier des propositions inattendues dans le cadre de la présomption d'innocence, et voilà que nous sommes aujourd'hui appelés à conseiller le Gouvernement sur l'application des peines ! Je m'en félicite, car cela me permet de me poser quelques questions, mais elles sont politiques et n'ont pas lieu d'être débattues aujourd'hui dans cet hémicycle.

A ceux qui nous ont souvent accusés d'être insensibles à la souffrance des êtres - Mme Royal l'a fait récemment à l'occasion d'un autre débat - je voudrais répondre ce qu'un président de la République avait dit à un autre président de la République : « Vous n'avez pas le monopole du coeur ! » Effectivement, aucun parti ne peut se prévaloir d'un tel monopole, comme le prouve la multiplicité des demandes de commission d'enquête.

Je ne reprendrai pas ce qu'a fort bien dit Mme Boutin et que la presse a dénoncé. Je reconnais tout à fait la réalité du descriptif assez terrible du livre de Mme Vasseur, qui mérite d'être lu, mais je ne crois pas que la France n'ait pas conscience du problème. En effet, les intellectuels, les philosophes s'interrogent depuis des siècles sur la réalité de la condition pénitentiaire qui, si l'on cherche bien - M. Mermaz, qui est un spécialiste, ne me contredira sans doute pas -, est presque aussi l'une des causes de la Révolution française. En 1820, Villermé qualifiait d'ailleurs les prisons de « mouroirs ». Au fond, l'opinion est tellement saisie d'horreur qu'elle ne veut pas en parler.

L'administration se réfugie dans l'opacité et ne communique plus avec l'extérieur. C'est un défaut qui caractérise les administrations puissantes. Cela dit, loin de moi l'idée d'attaquer l'administration pénitentiaire et son personnel qui fait un travail très difficile dans des conditions qu'il faudra revoir. Je voudrais néanmoins souligner ici, sans esprit polémique, certains comportements de cette administration.

Le 1^er novembre 1993, après m'être entretenu avec Mme Vasseur, à l'époque déjà médecin à la Santé, je posais une question écrite au garde des sceaux de l'époque, qui était proche de mes idées politiques, c'est dire que le sujet n'est ni de droite ni de gauche. La réponse est arrivée le 17 janvier 1994, ce qui est assez rapide pour ce genre d'exercice. Je ne l'impute pas au garde des sceaux, car les réponses à ces questions sont en général rédigées par des conseillers qui les sous-traitent avec l'administration centrale. Cette réponse émanait probablement de l'administration pénitentiaire, qui était à l'époque, dirigée par M. Dintilhac dont je reparlerai tout à l'heure.

Dans ma question je m'inquiétais de l'état des lieux à la prison de la Santé en ces termes : « La dégradation de l'état des lieux a des conséquences importantes sur la détention. L'humidité permanente qui y règne crée de mauvaises conditions sanitaires, favorables notamment au développement de la tuberculose. » - on retrouve là des

éléments figurant dans le livre de Mme Vasseur.

La réponse qui m'a été faite est très significative et se passe de commentaires : « Il convient de rappeler que des travaux d'amélioration du fonctionnement de la maison d'arrêt de la Santé - c'est la formule consacrée - ont ét é réalisés au cours des dernières années. » Et voici les deux

exemples qui m'ont été donnés - si l'affaire n'était pas si triste, on en sourirait : « Il s'agit de la restructuration de la porte d'entrée, qui a permis de différencier l'entrée des familles des détenus de celles des personnels... », C'est

un sujet important, je veux bien en convenir, mais le second exemple était plus savoureux : « et puis de la sortie des logements de fonction hors de l'enceinte pénitentiaire. »

Bref, on m'expliquait que tout allait mieux puisqu'un portique évitait désormaix aux familles des personnels de croiser les détenus ! Voilà ce que répondait l'administration pénitentiaire au député, modeste j'en convient, qui évoquait les conditions d'insalubrité régnant dans une prison.

Reconnaissez que, sur un tel sujet, c'était un peu court ! Cela montre dans quel état d'esprit se trouve une administration qui, en raison de son mode de fonctionnement, n'a déjà pas naturellement tendance à être tournée vers l'extérieur.

Je voudrais maintenant rappeler les propos tenus par M. Dintilhac et qui ont soulevé certaines interrogations non seulement dans nos rangs, mais également dans ceux de la majorité. En effet, alors qu'il a été directeur de l'administration pénitentiaire, M. Dintilhac, devenu procureur, a « mis au pli » Mme Vasseur lors de la sortie de son livre en lui reprochant de ne pas avoir demandé à ses supérieurs hiérarchiques de remédier à une situation qu'elle jugeait déplorable. La question que j'avais posée à l'époque montrait pourtant que Mme Vasseur n'était pas insensible à l'extériorisation du problème et qu'elle avait demandé à l'administration pénitentiaire de remédier à la situation. La réaction de M. Dintilhac est très significative d'une certaine mentalité administrative sur des sujets de ce type. Mme Vasseur aurait-elle commis un délit en disant la vérité à l'ensemble des Français ? Etait-elle astreinte à la réserve ? De la part d'un magistrat, l'affaire serait en ce moment savoureuse, mais là non plus je ne ferai pas d'humour ! En tout cas, elle est révélatrice de la volonté de fermer systématiquement la bouche à tous ceux qui voudraient dire à l'opinion ce qui se passe à l'intérieur des prisons.

Pour conclure, je tiens à dire à M. le président de l'Assemblée nationale qu'il faudrait peut-être réformer le mécanisme des commissions d'enquête. Dans certaines d'entre elles l'opposition a tendance à mettre en difficulté le Gouvernement en place. C'est le jeu et je comprends que la majorité réponde à cette offensive en guidant la

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commission d'enquête vers ce qu'elle pense, à juste titre sûrement puisqu'elle est la majorité, être le bon droit et la bonne réponse.

Mais c'est une pratique des commissions d'enquête de deuxième catégorie, si je puis dire, et je voudrais plutôt évoquer celles de première catégorie, qui correspondent plus particulièrement à l'esprit du législateur. Je serai d'autant plus à l'aise pour aborder un tel sujet que je ne suis pas moi-même candidat à un poste de responsabilité dans cette commission d'enquête, car je n'aurais pas le temps de m'en occuper.

Assurer un meilleur partage des responsabilités entre la majorité et l'opposition au sein de la commission garantirait probablement une meilleure diffusion de ses travaux.

Cela montrerait que le problème pénitentiaire n'est ni de droite ni de gauche et que c'est l'image de la France qui est en cause. En outre, cela correspondrait davantage à ce que l'Assemblée tout entière souhaite.

Je vous demande donc expressément, monsieur le président, de porter un coup de canif à la pratique actuelle qui dénature l'esprit des commissions d'enquête. Si tel n'était pas le cas, nous assisterions à un spectacle classique et ô combien prévisible. L'opposition formulerait des critiques pour montrer qu'elle n'a pas été associée à la direction de la commission d'enquête. Ces remarques ne dénatureraient pas la portée de la commission - loin de moi cette idée ! Je me souviens notamment de ce qui s'est passé pour la MNEF. Mais sur un sujet comme celui des prisons, des remarques critiques en fin de rapport dimuneraient la portée que nous souhaitons donner aux travaux de la commission d'enquête.

En dépit de ces quelques réserves, mon groupe se prononcera pour la création de la commission d'enquête élargie proposée par le président de l'Assemblée nationale.

(Applaudissements sur les bancs du groupe Démocratie libérale et Indépendants, du groupe de l'Union pour la démocratie française-Alliance, du groupe du Rassemblement pour la République et sur quelques bancs du groupe socialiste.)

M. le président.

La parole est à Mme Nicole Feidt.

Mme Nicole Feidt.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la création d'une commission d'enquête parlementaire sur la situation matérielle des établissements pénitentiaires et sur la vie dans ces établissements me semble particulièrement justifiée. Un grand nombre d'entre eux sont en effet vétustes ou inadaptés à la fonction qui leur est dévolue.

Comme tout le monde, je sais que le nombre de places est insuffisant. Les capacités d'accueil ne sont pas à la hauteur des besoins, même si la population carcérale se stabilise depuis deux ans. La situation reste préoccupante.

L'allongement de la durée moyenne d'incarcération se poursuit et il semble bien que les peines infligées par les tribunaux soient à leur maximum. La vie à l'intérieur des prisons est souvent contraire aux règles les plus élémentaires de la dignité et à l'efficacité du travail en raison de conditions difficiles pour les agents.

Les détenus ont été condamnés à une peine privative de liberté et il est inutile d'ajouter des compléments à ceux qu'impose la vie en collectivité pour des durées plus ou moins longues. Les détenus n'ont pas que des devoirs.

Ils ont aussi des droits, à tout le moins ceux retenus par l a Convention européenne des droits de l'homme, comme le droit à l'hygiène et à la santé.

Lors de la présentation du budget 2000, Mme la garde des sceaux a annoncé plus de crédits de fonctionnement.

Cette augmentation permettra d'améliorer les conditions d'hygiène des détenus. Chaque année, nous apportons un mieux à leur vie, mais c'est insuffisant. Tant de retard a été pris ! S'agissant de la santé, il semble que 40 % de la population carcérale relèvent d'une prise en charge psychiatrique, à des degrés divers, laquelle n'est plus assurée à l'extérieur. Il y a sûrement des mesures à prendre en la matière.

Les conditions de la détention préventive dans les maisons d'arrêt devront être examinées d'une manière approfondie.

La justice ne se grandit pas en utilisant la détention préventive comme moyen de pression. La détention provisoire, mesure censée être exceptionnelle, concerne en réalité - M. le rapporteur l'a souligné - 40 % des détenus. Selon les statistiques du ministère, 20 000 personnes, sont chaque année placées en détention provisoire. La durée de celle-ci passée, en quinze ans, de trois à quatre mois en moyenne. La France est l'un des rares pays d'Europe où l'on relève ce fort pourcentage.

Mais il faudra aussi, à cette occasion, vérifier les conditions de travail de tous ceux qui exercent leur activité à l'intérieur des établissements pénitentiaires : personnels de l'administration, éducateurs, médecins, enseignants, aumôniers, visiteurs des prisons.

Tous les professionnels de l'administration pénitentiaire pensent que, si l'on veut assurer une gestion humaine des détentions et prendre en charge les personnes détenues, cela nécessite plus de places : au moins une cellule par personne incarcérée. Peut-on y parvenir ? Si la formation des personnels est un peu dans l'air du temps, elle a cruellement manqué naguère, et c'est maintenant que nous le payons. Les comportements de certains agents peuvent avoir été à l'origine de difficultés.

De nombreuses initiatives ont accéléré, ces dernières années, les mouvements d'ouverture de la prison sur le monde extérieur, mais ce n'est pas suffisant pour créer un climat favorable. C'est une vaste enquête, avec la volonté de formuler des propositions adaptées à la modernisation complète et progressive du système pénitentiaire français, qui s'avère maintenant nécessaire. C'est pourquoi le groupe socialiste est favorable à la création de cette commission d'enquête. Espérons que l'analyse des situations, qui sera de toute façon le reflet très fortement concentré des maux de notre société, nous amènera à conforter la réforme de la justice qui vient d'être amorcée, sachant que nous sommes tous attachés aux valeurs républicaines de l'Etat de droit et au respect de la dignité humaine. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste.)

M. le président.

La parole est à M. Robert Pandraud.

M. Robert Pandraud.

Madame la garde des sceaux, je ne suis pas persuadé que lorsque Waldeck-Rousseau a transféré la gestion des établissements pénitentiaires du ministère de l'intérieur au ministère de la justice, il n'a pas fait un cadeau empoisonné à vos prédécesseurs et à vous-même. Alternativement, en effet, les gardes des sceaux sont accusés ou de laxisme, ou d'inhumanité. Mais peut-être avez-vous de la chance dans l'épreuve que vous subissez, car c'est plutôt d'inhumanité que vous êtes accusée, alors que vos prédécesseurs l'étaient surtout de laxisme, en raison du nombre d'évasions dont on leur imputait la responsabilité. J'ai même entendu l'un d'entre eux affirmer qu'il avait repris plus de prisonniers qu'il ne^s'en était évadé. (Sourires.)

Mais comme les dates n'étaient pas les mêmes, chaque chiffre avait sa justification...

ASSEMBLÉE NATIONALE - 2^e SÉANCE DU 3 FÉVRIER 2000

Notre système pénitentiaire est un spécimen éclatant du mal français. Nous prétendons donner des leçons de droits de l'homme à toute la terre, parfait ! Mais quand on regarde de plus près ce qui se passe chez nous, on s'aperçoit que tout n'est pas aussi brillant, et c'est le cas, en particulier, dans nos établissements pénitentiaires.

Il y a d'ailleurs longtemps qu'on le dit et je trouve vraiment dommage - mais c'est un autre symptôme du mal français - qu'il ait fallu attendre le livre de Mme Vasseur pour s'occuper enfin de ce problème. Je ne connais pas Mme Vasseur. C'est sûrement un très bon médecin et elle a été courageuse. Mais bien d'autres avant elle, des aumôniers - rappelez-vous j'étais aumonier à Fresnes -, ou d'anciens détenus ont publié leur témoignage. De même, les syndicats du personnel alertent tous les mois le ministère sur ce qui se passe dans les prisons et diffusent des communiqués dans la presse. Pourtant, il a fallu attendre la parution de cet ouvrage, ô combien médiatisé, pour que tout le monde s'agite ! Là aussi, monsieur le rapporteur, il serait bon que nous prenions les devants et que nous ne faisions pas trop de suivisme.

Dans un souci d'élargissement que nous partageons avec vous, madame la garde des sceaux, nous voterons bien entendu la création de cette commission d'enquête, mais il ne faudrait pas que, pris par un sentiment d'humanité bien légitime, nous perdions de vue l'obligation de maintenir un équilibre, certes difficile, entre ce qu'est la prison, instrument d'une nécessaire répression, et le respect le plus total des droits de l'homme et de la dignité humaine.

Au nom de l'humanité, on pourrait faciliter toutes les visites. Mais qui transporte de la drogue et, éventuellement, des armes ? On parle des suicides de détenus. Mais combien de fonctionnaires de l'administration pénitentiaire ont été victimes d'agressions, voire tués dans l'exercice de leur mission ? Il ne faut pas les oublier.

M. Michel Hunault.

Très bien !

M. Robert Pandraud.

Il est vrai que l'on n'a pas recherché systématiquement les solutions alternatives. Je souhaite qu'on mette au point très vite le bracelet électronique. Et, pour certains détenus étrangers, je m'en excuse, je suis partisan de la double peine : plutôt que les laisser pourrir dans nos prisons, on ferait mieux de les expulser à mi-peine dans leur pays d'origine.

M. Michel Hunault.

Excellente idée !

M. Robert Pandraud.

Ils seraient mieux à casser des cailloux sur les routes subsahariennes qu'à végéter dans les geôles françaises ! Ce sont là autant d'approches qui pourraient être suivies, car je crois que ce problème dépasse largement les clivages politiques.

Quelques réflexions, avant de conclure, sur les commissions d'enquête.

Il serait très souhaitable - et je regrette que le président de notre Assemblée, président auto-proclamé de la future commission d'enquête, ne soit pas là pour m'entendre - que le rapport, comme ce fut souvent le cas, puisse être confié à l'opposition. Cela éviterait sans doute un spectacle un peu ridicule. J'ai été dans la majorité et dans l'opposition ; donc, je sais ce qu'il en est. Lorsque les députés de l'opposition n'ont pas la responsabilité du rapport, ils se croient obligés d'y faire insérer, dans les dernières pages, toute une liste d'observations. En réalité, ils étaient parfaitement d'accord avec l'orientation générale des travaux, mais il faut bien se différencier. D'autant que votre majorité, à l'instar de celles qui l'ont précédée, a toujours fait en sorte que tout soit ficelé dès le départ, comme si les gouvernements avaient une peur terrible des commissions d'enquête.

M. Michel Hunault.

Très bien !

M. Robert Pandraud.

Deuxièmement, et je m'adresse à la fois à Mme la garde des sceaux et au président Forni, je crois que les commissions d'enquête ne trouveront véritablement leur efficacité que si les fonctionnaires ou les personnes auditionnés cessent de pouvoir mentir systématiquement en toute impunité. Lors de la commission d'enquête sur la MNEF, une femme a été questionnée sur sa présence à bord d'un bateau. Des photos qui circulaient parmi les membres de la commission l'attestaient. Mais elle a nié ouvertement y avoir jamais séjourné. Petit détail, me direz-vous. Certes, mais elle mentait effrontément à la commission d'enquête. Le jour où les commissions transmettront au parquet les dossiers des auditionnés qui n'auront pas respecté les règles, elles disposeront d'un moyen de dissuasion et pourront réaliser un bien meilleur travail préalable.

J'ai été auditionné par beaucoup de commissions d'enquête et je sais bien comment cela se passe. Quand j'étais haut fonctionnaire, les ministres me convoquaient pour m'indiquer ce que je devais dire ou plutôt ne pas dire. Quand j'étais ministre, je récitais la leçon. Et je sais très bien aussi que les fonctionnaires auditionnés se préoccupaient beaucoup plus de savoir comment leur ministre allait juger ce qu'ils disaient que d'informer les parlementaires. C'est un problème aussi vieux que les commissions d'enquête. Mais il faudrait quand même revoir les méthodes.

Ayant épuisé mon temps de parole, je m'adresse aux groupes dominants dans cette assemblée...

Mme Yvette Benayoun-Nakache.

Majoritaires !

M. Robert Pandraud.

... et je leur lance un appel solennel pour qu'ils envisagent sérieusement de donner le poste de rapporteur - que je ne réclame pas pour moi - à un membre de l'opposition. Cela faciliterait grandement nos travaux.

Le groupe RPR votera la création de la commission d'enquête. Vous voyez donc, madame, qu'il n'en fait pas une question de politique politicienne. Mais hélas, le comportement des gouvernants - ou plutôt des administrations car tous les ministres sont les porte-parole de leurs services -...

Mme la garde des sceaux.

Pas moi !

M. Robert Pandraud.

... est tel qu'il me semblerait de peu d'intérêt d'entendre la direction de l'administration pénitentiaire : nous préférerions entendre le garde des sceaux. Je ne suis pas persuadé que l'administration pénitentiaire, comme beaucoup d'autres, soit un modèle universel d'administration. (Applaudissements sur les bancs du groupe du Rassemblement pour la République, du groupe de l'Union pour la démocratie française-Alliance et du groupe Démocratie libérale et Indépendants.)

M. le président.

La parole est à M. Bernard Outin.

M. Bernard Outin.

Monsieur le président, madame la g arde des sceaux, mes chers collègues, les députés communistes se prononcent favorablement sur la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les conditions de détention dans les maisons d'arrêt françaises, tant la situation dans ces établissements s'avère préoccupante.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 2^e SÉANCE DU 3 FÉVRIER 2000

Aborder publiquement les difficultés qui sont rencontrées dans ce secteur est une bonne chose. Nous ne pouvons qu'être satisfaits de voir la prison devenir, si j'ose dire, transparente et être mise au coeur de nos préoccupations et des préoccupations de nos concitoyens.

Une société solidaire, régie par un Etat de droit, se doit, en effet, pour le respect de la dignité humaine, de permettre aux hommes et aux femmes privés de leur liberté de vivre leur incarcération dans des conditions humaines. Cette valeur constitutionnelle doit prendre toute la place qui lui revient dans le dispositif à mettre en oeuvre pour favoriser la réinsertion et prévenir la récidive, en s'inscrivant dans une logique de reconnaissance des droits de la personne.

Selon la loi, être détenu, c'est être privé de la liberté d'aller et venir par une décision de justice prise au nom du peuple français. Mais le droit à la sûreté, le droit à la santé, le droit à l'égalité de traitement, comme le droit à la formation, à la culture ou au travail, sont en principe autant de droits auxquels peuvent légitimement prétendre les personnes détenues dans les établissements pénitentiaires. La justice ne les en a pas privés.

Au-delà des principes figurant dans la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'accès des détenus aux droits de toute nature exige des politiques volontaristes de la part de l'Etat et des partenaires sociaux.

Madame la garde des sceaux, dans le cadre de la réforme d'ensemble de la justice que vous faites avancer courageusement malgré les aléas que nous connaissons, nous savons que vous attachez à la question de l'administration pénitentiaire une importance toute particulière.

C'est dans la continuité, nul ne le contestera, que vous inscrivez vos efforts dans le domaine des services pénitentiaires et de la protection judiciaire de la jeunesse.

Qu'il s'agisse des crédits mis en place depuis votre arrivée à la chancellerie pour améliorer les conditions de prise en charge des détenus, du programme de construction et de rénovation des établissements ou du développement des alternatives à l'emprisonnement, qu'il s'agisse encore des circulaires qui renforcent le droit des détenus et le contrôle des mesures d'isolement, ou des modifications du code de procédure pénale par le décret de décembre 1998, qui donnent plus de droits aux détenus, notamment en termes de suivi, de conditions de détention et d'affectation, nous ne pouvons douter de votre volonté de mener à terme la réforme en profondeur de la déontologie des personnels et du contrôle des établissements que vous avez engagée.

Mais ces efforts importants ne doivent pas faire oublier que les besoins en la matière sont immenses et les retards pris importants. La situation dans les prisons reste, à bien d es égards, très difficile, voire, en certains lieux, catastrophique.

En attestent le nombre de suicides, les scandales qui émaillent l'actualité, les souffrances, les conflits, les violences et, s'ils étaient confirmés, les faits relatés par le médecin chef de la prison de la Santé, dans un livre récemment publié.

Les établissements pénitentiaires sont, pour certains, dans un tel état de délabrement que nous avons l'impression que l'effort réel consenti dans ce domaine ne représente qu'une goutte d'eau dans un océan. Cet effort demeure insuffisant et la plupart des centres restent vétustes, dégradés et fonctionnellement inadaptés.

Plusieurs éléments sont à l'origine de cette situation, notamment la faiblesse des crédits consacrés à l'entretien des bâtiments et la surpopulation carcérale.

Sur ce dernier point, il faut noter que le taux d'occupation des prisons a diminué, passant de 114 % en 1998 à 107 % en 1999. Mais on ne peut se satisfaire d'un tel résultat, et encore moins outre-mer, où ce taux s'élève à 127 %.

Les maisons d'arrêt et les centres de semi-liberté connaissent, eux aussi, une surpopulation inquiétante, avec une densité de 115,7 %, qui atteint même 203,9 % outre-mer.

Une telle surpopulation, à l'évidence, n'est pas sans conséquences sur les conditions générales d'hygiène.

Cette surpopulation est d'autant plus inadmissible que ces établissements accueillent nombre de prévenus bénéficiant de la présomption d'innocence et de condamnés à de très courtes peines.

Concernant l'incarcération des mineurs, nous savons que les efforts du Gouvernement ne sont pas vains. Mais je tiens à rappeler le soutien des députés communistes à toute politique d'alternative à l'incarcération. Il nous semble en effet préférable de soumettre les mineurs délinquants à des mesures éducatives plutôt que de les enfermer dans un environnement qui risque de favoriser la récidive.

Cette situation est connue. Elle est sensible. Elle n'échappe pas à la réflexion du Gouvernement et du législateur. Cependant, elle n'évolue que peu et les personnels doivent affronter cette réalité dans des conditions souvent difficiles.

Le manque de personnel pénitentiaire aboutit à des difficultés, voire à un déficit ou une absence de dialogue, qui handicapent les chances de réinsertion pour les prisonniers et restreignent la capacité des personnels à travailler intelligemment et efficacement.

Là plus que nulle part ailleurs, la délicatesse et la complexité de la mission à remplir exigent la présence d'un personnel qualifié et motivé en nombre suffisant.

Lors de l'examen des crédits affectés à l'administration pénitentiaire, vous avez mis l'accent, madame la ministre, sur l'importance des moyens humains dégagés. Nous ne pouvons que vous approuver. Néanmoins, nous souhaitons qu'en concertation avec les organisations syndicales se dégage une gestion des personnels qui soit de nature à satisfaire les attentes et les besoins exprimés.

Pour atteindre tous ces objectifs, nous savons bien qu'il n'est pas de réformes, aussi pertinentes soient-elles, qui puissent être efficaces sans que les moyens nécessaires les accompagnent.

Parce qu'ils pensent sincèrement qu'une commission d'enquête sur la situation dans les établissements pénitentiaires français et sur les conditions de vie des détenus contribuerait à renforcer la transparence et le contrôle républicain, les députés communistes voteront pour sa mise en place. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste.)

M. le président.

La parole est à M. Michel Hunault, dernier orateur inscrit.

M. Michel Hunault.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, je voudrais à mon tour saluer l'initiative consistant à créer une commission d'enquête sur la situation dans les prisons françaises et vous assurer du soutien du groupe RPR pour sa constitution.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 2^e SÉANCE DU 3 FÉVRIER 2000

Il y a en effet urgence, madame la garde des sceaux, à créer cette commission, car vous connaissez l'ampleur du problème des prisons. Il est grand temps aussi que cette reconnaissance se traduise également par des actes et que la France, patrie des droits de l'homme, réforme en profondeur son système pénitentiaire. Je souhaite donc que cette commission d'enquête soit non seulement l'occasion d'un constat, mais s'affirme également comme une force de proposition.

Comme l'a rappelé fort brillamment notre rapporteur, Raymond Forni, sur les 55 000 détenus, 27 000 sont pré-^s umés innocents ; plus de 2 000 d'entre eux sont reconnus chaque année totalement innocents ; 120 se suicident en moyenne chaque année : six fois plus que les statistiques nationales.

Les conditions de détention sont indignes d'une grande démocratie comme la nôtre. Non seulement les détenus sont privés de liberté, mais il faut dénoncer les agressions contre la dignité de l'homme, les fouilles à corps qui se multiplient sans justification, des installations sanitaires qui ne respectent ni le minimum de décence ni la moindre intimité. On persiste aujourd'hui à utiliser, dans de nombreux cas, les entraves lors des transferts de détenus, chaînes aux pieds, aux mains. Il est même arrivé qu'une détenue accouche en ayant les pides enchaînés.

La prison expose chaque détenu aux violences, aux menaces, au harcèlement sexuel, au viol. En cas de difficultés de santé, le détenu n'a pas toujours accès à des soins immédiats. On constate également de nombreuses inégalités par l'argent. Il est courant que les conditions de vie d'un détenu, ses possibilités de distraction dépendent de ses moyens, car il faut payer pour la télévision, payer encore pour une nourriture décente.

L'échec du système pénitentiaire est patent. La préventive fabrique des coupables et la détention produit des récidivistes ou des clochards : 60 % des détenus libérés ont de nouveau affaire à la justice.

Il y a un manque de moyens : un éducateur social pour une centaine de détenus.

Il y a l'humiliation des familles, sans cesse soumises à des tracasseries inadmissibles : files d'attente, fouilles inutiles, parloirs sordides, inadaptés, où les enfants doivent rester debout.

Les prisons doivent devenir transparentes et je souhaite que la commission d'enquête contribue à cette transparence. Mais cette initiative n'aurait aucun intérêt si son but n'était pas la diminution du nombre des détenus.

La discussion sur cette proposition tendant à créer une commision d'enquête vient quelques heures seulement après un débat que l'on peut qualifier d'historique en commission des lois, où nous avons siégé une bonne partie de la nuit. Un certain nombre de dispositions y ont été adoptées visant notamment à réduire les cas de détention provisoire et à favoriser des mesures alternatives à la prison, grâce, en particulier, à l'emploi du bracelet électronique.

C es initiatives parlementaires, qui accompagnent, madame la garde des sceaux, les projets du Gouvernement, que vous permettez à l'opposition d'améliorer, n'ont qu'un but : contribuer à préserver la dignité de la personne, qu'elle soit ou non privée de liberté. Aujourd'hui, la mobilisation de nombreux organes de presse, les t émoignages souvent courageux des professionnels - aumôniers ou médecins - ont eu le mérite de faire prendre conscience à l'opinion publique des problèmes rencontrées dans les prisons.

Dans cet hémicycle, nous sommes les garants du respect des droits de l'homme. Alors que la France ne manque jamais une occasion de rappeler - quelquefois à ses partenaires européens - l'importance des fondements de toute démocratie, le texte qui nous réunit cet aprèsmidi est à l'honneur du Parlement. Au-delà de ce grand moment consensuel et des déclarations de bonnes intentions des uns et des autres, j'espère que le Gouvernement tiendra compte des travaux de la commission parlementaire et que le but, vider nos prisons des personnes qui n'ont rien à y faire, sera atteint.

Pour terminer, j'aurais une pensée à l'intention de tous ceux qui se sont suicidés ces derniers mois, et je vais vous citer un exemple, pour mettre en avant les carences de notre système. Nous avons appris hier par la presse qu'un SDF avait été accusé à tort d'un crime qu'il n'avait pas commis. Comme il n'était qu'un SDF, la commission de d édommagement s'est contentée de lui attribuer 200 000 francs pour quatre ans de détention injustifiée, soit 6 francs par jour. C'est dire s'il y a urgence à se saisir de ces problèmes ! Puisse cette commission d'enquête non seulement contribuer à améliorer le sort de ceux qui connaissent la prison, mais également faire en sorte que des moyens alternatifs à la prison soient mis en place. (Applaudissements sur les bancs du groupe du Rassemblement pour la République, du groupe Démocratie libérale et Indépendants, du groupe de l'Union pour la démocratie française-Alliance et sur de nombreux bancs du groupe socialiste.)

M. le président.

La discussion générale est close.

La parole est à Mme la garde des sceaux, ministre de la justice.

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, je voudrais d'abord remercier M. le président Fabius et M. le président Mermaz d'avoir déposé cette proposition de résolution relative à la constitution d'une commission d'enquête sur les conditions de vie des détenus. Le même mouvement a d'ailleurs traversé plusieurs groupes politiques puisque Mme Boutin, M. Goasguen et

M. Hascoët en avaient également pris l'initiative.

Tout ce qui participe d'une prise de conscience de l'état de nos prisons et de ce qui s'y passe est le bienvenu, et je ne doute pas que vos travaux auront un résultat bénéfique. Il est bon, en effet, que les responsables de la nation, et d'ailleurs la nation tout entière, s'intéressent à ce qui se passe « derrière les murs ». Je considère que tout ce qui est de nature à briser l'indifférence à l'égard des prisons est une bonne chose.

Je souhaite que votre commission puisse travailler dans les meilleures conditions d'efficacité et de transparence.

Mon cabinet et la direction de l'administration pénitentiaire seront naturellement à votre disposition pour vous informer aussi précisément que possible et vous faciliter la tâche.

La situation de nos établissements pénitentiaires est l'une des choses qui m'a immédiatement préoccupée à mon arrivée à la chancellerie. C'est ainsi qu'en plus des visites que j'ai moi-même effectuées et que je continue à faire régulièrement dans nos établissements pénitentiaires, j'ai demandé à deux reprises, dès juillet 1997 puis en juillet 1999, aux membres de mon cabinet d'effectuer le même jour des visites dans une quinzaine d'établissements, afin que nous soyons plus pertinents dans les mesures à prendre.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 2^e SÉANCE DU 3 FÉVRIER 2000

J'indique par ailleurs que nombre de membres du Parlement ont souhaité visiter des prisons. En 1999, quarante d'entre eux l'ont fait. Chaque fois, j'ai tenu à ce que l'on facilite leurs démarches.

Je veux aussi souligner la qualité du travail de votre rapporteur pour le budget de l'administration pénitentiaire, M. André Gerin, et le soutien personnel de la présidente de votre commission des lois, Catherine Tasca, qui a visité en 1998 la maison d'arrêt de Bois-d'Arcy et, l'an passé, la maison d'arrêt des femmes de Versailles. De même, une mission parlementaire s'est rendue dans les établissements pénitentiaires des départements d'outremer et m'a ainsi alertée sur les conditions de détention de celui de la Réunion, que je ne connais pas. Cela m'a conduit à décider, dès septembre, la construction d'un nouvel établissement dans cette île.

Comme vous le savez, j'ai engagé depuis deux ans et demi de nombreuses actions concernant la pénitentiaire.

Dès le 8 avril 1998, j'ai fait une communication au conseil des ministres sur la politique pénitentiaire. Juste auparavant, le 19 mars 1998, j'avais réuni le Conseil supérieur de l'administration pénitentiaire, qui comporte de nombreux membres extérieurs à l'administration pénitentiaire et même à l'administration elle-même. Cela n'avait pas été fait depuis douze ans. Deux autres réunions ont ensuite été organisées pour que la politique pénitentiaire soit aussi discutée par des personnalités extérieures.

En écho aux sujets soulevés par votre excellent rapporteur Raymond Forni, et sans anticiper sur les travaux de votre commission, je souhaite évidemment saisir l'occasion de ce débat pour rappeler les grandes lignes de la politique pénitentiaire que je mène depuis, maintenant, deux ans et demi. Celle-ci, qui a été approuvée par le conseil des ministres d'avril 1998, s'articule autour de trois axes : l'amélioration de la vie quotidienne dans les prisons aussi bien des détenus que des surveillants, qu'il ne faut jamais oublier ; la rénovation des établissements et la construction d'établissements neufs, assortie de la fermeture d'établissements trop vétustes ; les alternatives à la détention. Il faut se pencher, en effet, sur la très importante question de savoir comment on peut limiter les entrées en prison en réformant, d'une part, la détention provisoire et en facilitant, d'autre part, les libérations conditionnelles.

Je peux aujourd'hui vous présenter un premier bilan qui portera successivement sur l'immobilier, les conditions de vie des détenus et les conditions de travail des personnels pénitentiaires. Je citerai également les travaux en cours concernant la déontologie et le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires. A cet égard, je vous remercie, monsieur Outin, d'avoir rendu hommage aux mesures prises par le Gouvernement depuis deux ans même si je considère avec vous que beaucoup reste encore à faire.

Sur les alternatives à la prison, je serai brève puisque cet aspect sera longuement débattu la semaine prochaine lors de la discussion en deuxième lecture du projet de loi sur la présomption d'innocence. Il faudra alors à la fois limiter les entrées en agissant au niveau de la détention provisoire, et favoriser les sorties par la libération conditionnelle dont on ne dira jamais assez qu'elle est le meilleur instrument pour lutter contre la récidive. En la matière, je suis très heureuse d'avoir eu, depuis le début, le soutien de la commission des lois, et que celle-ci ait, hier, décidé de progresser encore dans cette voie. J'indiquerai simplement pour fixer des ordres de grandeur que ce bilan s'est traduit par une hausse budgétaire significative que vous avez bien voulu voter et je vous en remercie.

Le budget 2000 de l'administration pénitentiaire est de 7,8 milliards de francs, ce qui traduit une hausse de 434 millions de francs - soit plus 5,85 % -, après une augmentation de 408 millions de francs en 1999 - soit plus 5,8 %. Je commencerai par l'immobilier, condition non suffisante, mais pourtant bien nécessaire. L'amélioration des conditions de vie des détenus passe en effet par celle des conditions d'hébergement : hygiène, espace mis à disposition, qualité de l'environnement immédiat.

En 1995, le Gouvernement d'alors avait lancé un plan pluriannuel pour la justice, prévoyant notamment la rénovation du parc pénitentiaire. Or, lorsque je suis arrivée au ministère de la justice, ce plan qui avait connu un début de réalisation avait, malheureusement, été gelé.

P ourtant, pour une population pénale de près de 54 000 détenus, le nombre de cellules ne dépasse pas 39 000, ce qui induit les problèmes de promiscuité souvent évoqués Raymond Forni vient encore de le faire, suivi par beaucoup d'entre vous.

J'ai donc lancé d'importantes opérations tendant à la construction de nouveaux établissements ainsi qu'à la rénovation du parc ancien.

S'agissant de la construction de nouveaux établissements, je rappelle à l'Assemblée que, entre 2002 et 2003, sept nouveaux établissements, dont j'ai lancé le programme au début de l'année 1999, verront le jour.

Les maisons d'arrêt de Sequedin près de Lille, de Seysses près de Toulouse et du Pontet près d'Avignon seront terminées fin 2002. Quant à celles de Liancourt, de Chauconin près de Meaux, et de La Farlède près de Toulon, elles seront mises en service en 2003.

Comme je viens de l'indiquer, un établissement sera également construit à La Réunion, son ouverture est prévue en 2005.

En contrepartie, toutes les maisons d'arrêt des villes dont je viens de parler seront fermées, sauf celle de Loos, car il s'agit de désencombrer cette maison d'arrêt dont le taux d'occupation est d'un peu plus de 200 %. Ces sept constructions viennent donc remplacer des établissements vétustes et s'inscrivent dans une politique de modernisation du parc, sans obéir à je ne sais quelle logique du « tout répressif » ou du « tout carcéral ».

Il sera ainsi procédé à 4 280 créations de places, soit 18 % des ouvertures depuis 1981 et à 1 075 fermetures de places, soit 26 % des suppressions depuis 1981.

L'ensemble de ce programme est chiffré à 2,6 milliards de francs.

Quelques mots sur la rénovation des cinq plus grandes maisons d'arrêt. J'ai d'ores et déjà décidé - et obtenu les crédits pour procéder à une réhabilitation complète des cinq plus grandes maisons d'arrêt : Loos, Les Baumettes, Fleury-Mérogis, Fresnes et La Santé. Le budget est de 2 à 3 milliards de francs.

Est-il utile de préciser que ce programme n'a pas été arrêté dans la précipitation il y a quelques semaines, mais qu'il fait suite à des études minutieuses ? Son annonce est d'ailleurs intervenue il y a près de dix mois, en juillet 1999, lors d'une réunion du Conseil supérieur de l'administration pénitentiaire.

Il importe également de réhabiliter l'ensemble du parc classique. Un programme de un milliard de francs est d'ores et déjà en cours d'exécution. L'opération totale

ASSEMBLÉE NATIONALE - 2^e SÉANCE DU 3 FÉVRIER 2000

devrait coûter 3,2 milliards de francs. Ces chiffrages résultent d'une étude que j'ai engagée dès décembre 1998.

En arrivant à la chancellerie, j'avais constaté que nous ne disposions pas d'un inventaire assez précis pour pouvoir fonder une politique globale de réhabilitation des établissements pénitentiaires.

Outre les 5,5 milliards déjà obtenus - 2,5 milliards pour les constructions neuves, 2 milliards pour la réhabilitation, 1 milliard pour la rénovation du parc classique et du fait qu'il nous faudrait 2,2 milliards de plus pour atteindre le budget de 3,2 milliards prévu pour la rénovation du parc classique, c'est une somme de l'ordre de 10 milliards de francs qui serait nécessaire pour mettre notre parc immobilier aux normes qu'une démocratie moderne se doit d'observer. Résumons-les : une cellule par détenu, une douche par cellule, des espaces suffisants pour les promenades, le sport et le travail, ainsi que des locaux pour le personnel, car dans beaucoup de nos prisons le personnel n'a pas non plus des locaux dignes d'un pays comme la France.

J'en viens aux conditions de vie des détenus. Lors de la communication que j'ai faite au conseil des ministres le 8 avril 1998, j'ai exprimé ma volonté d'améliorer les conditions de prise en charge des détenus dans les domaines de la santé, de l'hygiène, de l'éducation, de la prise en charge des détenus posant des problèmes spécifiques, tels que les toxicomanes, les délinquants sexuels ou les mineurs.

J'ai d'abord mis en oeuvre des moyens propres à éviter la détention. Bien sûr, nous reviendrons, la semaine prochaine, sur l'aspect législatif des alternatives à la détention. Mais sachez qu'en instituant par décret la réforme des comités de probation, j'ai fait tout ce qu'il était possible de faire par voie réglementaire pour éviter la détention. La réforme des comités de probation, devenus serv ices pénitentiaires d'insertion et de probation, est intervenue en avril 1999. Elle avait pour objet d'assurer un meilleur suivi des personnes confiées par la justice, ce qui constitue un moyen d'éviter l'incarcération.

Je n'insisterai pas longuement sur le projet de loi qui nous occupera la semaine prochaine et dont de nombreuses dispositions sont de nature soit à éviter la détention, soit à améliorer son déroulement.

Pour ce qui concerne plus directement les personnes subissant des incarcérations : 22,8 millions de francs ont été consacrés en 1999 à l'amélioration des conditions de vie quotidienne de la population pénale.

La réforme de la santé a également été mise en oeuvre.

Ainsi, la réglementation a été adaptée au nouveau cadre d'organisation des soins, entièrement confiés au personnel d'un établissement hospitalier.

Par ailleurs, la trousse pour les entrants, contenant des produits d'hygiène, est maintenant renouvelée pour les indigents qui ne disposent d'aucun moyen d'améliorer leur situation par un achat en cantine.

Le nombre de douches a été porté à trois par semaine au minimum, au lieu de deux, voire parfois d'une seule.

Le code de procédure pénale a été modifié en ce sens le 8 décembre 1998.

J'ai également diffusé deux importantes circulaires : la première, du 28 mai 1998, concerne la prévention des suicides, phénomène extrêmement grave ; la seconde, du 14 décembre 1998, porte sur l'encadrement de la procédure d'isolement.

L'amélioration de la détention des mineurs est également un objectif prioritaire. J'ai donc demandé que l'on renforce l'encadrement et que l'on réaménage les quartiers des mineurs de façon que, à la fin de cette année, aucun ne rassemble plus de quinze à vingt mineurs, ce qui permet d'assurer un suivi particulièrement adapté.

J'ai aussi demandé à ce que l'enseignement soit amélioré, en concertation avec l'éducation nationale, qui exerce naturellement cette responsabilité.

D'ores et déjà, le quartier des mineurs de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis a été rénové, sur la base d'uni tés de quinze à vingt mineurs au maximum, encadrés par des surveillants formés par la protection judiciaire de la jeunesse, c'est-à-dire ayant une formation d'éducateurs. Il s'agit évidemment de volontaires, c'est-à-dire qu'ils sont particulièrement motivés pour s'occuper des jeunes.

D'autres quartiers seront ouverts en 2000 sur le même modèle, notamment en région parisienne.

Des projets importants sont également en cours dont l'un prévoit la création de centres pour peines aménagées, qui permettront aux détenus en fin de peine de mieux préparer leur sortie. Il en existera deux d'ici à la fin de l'année : aux Baumettes et à Metz.

Nous allons aussi créer des unités de vie familiale permettant à des détenus de rencontrer des membres de leur famille dans un cadre plus intime. Elles seront bientôt testées dans trois établissements. J'ai obtenu, sur le budget de cette année, les moyens en personnel nécessaires pour que ces expérimentations soient, je l'espère, une réussite.

Plusieurs d'entre vous ont décrit, pour les déplorer, les conditions de vie des détenus. En la matière, ma politique est d'améliorer les conditions de prise en charge. A cet égard, je tiens à relever une inexactitude dans les propos que j'ai entendus tout à l'heure. En effet, M. Hunault s'est fait l'écho de l'accouchement d'une détenue avec les pieds entravés.

M. Michel Hunault.

J'ai dit ce qui était arrivé !

Mme la garde des sceaux.

Ce n'est pas possible, puisque tout accouchement a forcément lieu en hôpital.

Il n'y a jamais d'accouchement en détention. Il ne saurait donc être question de laisser accoucher une détenue dans l'enceinte d'un établissement pénitentiaire.

M. Michel Hunault.

A vous entendre, il n'y aurait pas de problèmes !

Mme la garde des sceaux.

Non, ne dites pas cela, je viens d'admettre qu'il y a encore beaucoup à faire ! Je tenais simplement à relever cette inexactitude, parce que je ne veux pas que, dans ce travail que j'espère sérieux, l'on donne une vision inexacte de la situation dans les prisons, d'autant qu'elle est déjà suffisamment préoccupante. En tout cas, ce type d'événement ne se produit jamais.

M. Michel Hunault.

C'est vous qui le dites !

Mme la garde des sceaux.

Non, cela n'existe pas, parce que la réglementation et la législation l'interdisent ! D'ailleurs, toutes les prises en charge médicales sont exercées non par l'administration pénitentiaire, mais par le ministère de la santé et par la direction de la santé publique. La surveillance de la santé des détenus dans les prisons relève du ministère de la santé. Mettez à jour vos connaissances.

Je veux aussi souligner que les mauvaises conditions de détention induisent de mauvaises conditions de travail. Je ne doute donc pas qu'en agissant sur l'un des registres on

ASSEMBLÉE NATIONALE - 2^e SÉANCE DU 3 FÉVRIER 2000

permette des améliorations dans l'autre. Ainsi, en améliorant les conditions de vie des détenus, on améliorera les conditions de travail des surveillants. Inversement l'amélioration des conditions de travail des surveillants ne pourra avoir qu'un effet bénéfique sur les conditions de vie des détenus.

Cette communication me donne d'ailleurs l'occasion de rendre hommage à ces fonctionnaires qui, avec dévouement, replissent - au nom de la nation, on l'oublie trop souvent - des fonctions difficiles. Il s'agit d'une profession méconnue, et j'espère que cette commission d'enquête permettra de mieux faire comprendre ce travail que les intéressés exercent dans des conditions difficiles, je le répète, au contact de problèmes humains parfois dramatiques, avec ce que cela suppose d'engagement personnel, de savoir-faire et, parfois même, de courage.

Comme l'a souligné votre rapporteur Raymond Forni, ce travail est encore plus difficile aujourd'hui qu'hier, parce que la population pénale a profondément changé. A cet égard, je veux rappeler quelques chiffres.

Ainsi 30 % des personnes qui entrent en prison^r econnaissent avoir une consommation excessive de drogue ; 21 % des détenus sont illettrés ou au seuil de l'illettrisme ; 23 % des entrants en prison sont sans emploi, la très grande majorité d'entre eux depuis très longtemps et 10 % déclarent avoir fait l'objet d'un suivi psychiatrique régulier dans les douze mois précédents.

Cela signifie que la prison est souvent le bout de l'exclusion. En raison de ses caractéristiques, pour le personnel, la population pénale est évidemment beaucoup plus difficile à gérer qu'il y a quelques années. Il faut savoir que de nombreux détenus relèveraient davantage des hôpitaux psychiatriques que de la prison. Même quand ils ne sont pas très nombreux dans ce cas, ils suffisent souvent à perturber la vie de toute une détention, rendant plus difficile le travail du personnel de surveillance.

L'amélioration des conditions de travail passe évidemment par l'adéquation des tâches et des moyens. Là encore, je suis arrivée sur un terrain défavorisé. Il suffit de considérer que lorsque, la bonification du cinquième a été décidée en 1996 pour les personnels pénitentiaires, ce que j'approuve totalement, aucune mesure n'avait été prise pour anticiper les départs à la retraite que ce nouveau dispositif allait provoquer et pour créer les postes destinés à compenser ces départs.

J'ai donc créé des emplois.

M. Michel Hunault.

Pourquoi créer une commission d'enquête puisque tout va bien !

M. Claude Goasguen.

Eh oui, il n'y a plus de problème !

Mme la garde des sceaux.

En 1999, ont été créés 344 emplois dont 215 de personnels de surveillance. En 2000, il y aura 386 emplois nouveaux dont 290 de personnels de surveillance.

J'ai, en outre, par ailleurs conduit deux actions qui ont un rapport direct avec les conditions de travail du personnel de l'administration pénitentiaire, parce qu'elles les valorisent et les garantissent à la fois.

M. Michel Hunault.

Il suffit maintenant, nous ne sommes pas en train d'examiner le budget de la justice !

Mme la garde des sceaux.

De ces deux actions, je veux donc vous parler. Elles portent respectivement sur la déontologie et sur le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires.

M. Robert Pandraud.

Que va-t-il rester à la commission ?

M. Michel Hunault.

Nous sommes dans une discussion budgétaire !

M. Claude Goasguen.

Incroyable !

Mme la garde des sceaux.

Le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires et le renforcement des règles déontologiques sont parmi mes priorités depuis mon installation au ministère de la justice. Dans ma communication en Conseil des ministres du 8 avril 1998, j'ai ainsi annoncé la mise en place d'un code de déontologie et le renforcement des contrôles extérieurs.

En ce qui concerne le code de déontologie, dès la première réunion du conseil supérieur de l'administration pénitentiaire, en mars 1998, lequel, je le rappelle, ne s'était pas réuni depuis douze ans, j'ai engagé le débat sur un code de déontologie. Le texte est maintenant rédigé. Il a été soumis à la commission consultative des droits de l'homme, qui a rendu son avis le 27 janvier dernier. Ses remarques seront notamment largement prises en compte et il sera transmis au Conseil d'Etat dans les prochains jours.

Pour ce qui est du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, je rappelle que se déroule actuellement, au Sénat, un débat sur le conseil supérieur de la déontologie de la sécurité. Le Gouvernement n'a pas souhaité intégrer l'administration pénitentiaire dans la compétence de ce conseil, non par volonté de faire échapper cette administration à un regard extérieur tout à fait nécessaire, mais pour des raisons de principe.

A ce propos, votre rapporteur, Bruno Leroux, a d'ailleurs rappelé, au cours des débats sur ce projet, le 4 juin 1998 : « Dans ce texte, le critère de sécurité est entendu comme sécurité du citoyen dans sa vie quotidienne. Dès lors, je n'ai pas jugé opportun d'inclure les services pénitentiaires dans le champ de compétence de la commission dans la mesure où leurs agents ne sont qu'exceptionnellement en contact avec l'ensemble de la population. »

Vous l'avez alors suivi et n'avez pas inclus l'administration pénitentiaire dans le champ de compétence de la future commission. J'ajoute que vous vous êtes ainsi conformés à la convention européenne sur la prévention de la torture et des traitements inhumains et dégradants qui n'a jamais confondu les missions et les rôles de chacun. En effet, le comité contre la torture, issu de cette convention, est compétent pour les lieux clos : prisons, locaux de garde à vue et hôpitaux psychiatriques. D'ailleurs, aucun de nos partenaires européens n'a fait le choix, en matière de contrôle déontologique, de mélanger pénitentiaire et police.

M. Michel Hunault.

Vous ne pouvez pas dire ça : la Cour européenne vous a condamnés !

Mme la garde des sceaux.

Ainsi que je l'ai souligné, cette option n'est pas l'expression d'une réserve à l'égard du contrôle extérieur. Au mois de juillet 1999, j'ai installé un groupe de travail, confié au premier président de la Cour de cassation, M. Guy Canivet, sur le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires. J'attends ses conclusions pour la fin de ce mois.

Je sais que ce groupe s'est rendu dans plusieurs pays européens, dont les Pays-Bas et la Grande-Bretagne qui vient de se doter d'un organe indépendant de contrôle des prisons et de médiateurs civils pour les détenus. Ces deux organes sont d'ailleurs spécifiques aux prisons. C'est un exemple qu'il faut étudier, mais d'autres solutions sont possibles, comme la mise en place de structures locales et citoyennes de surveillance, de recours judiciaires, de médiateurs locaux. Elles seront examinées.

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Croyez bien en ma forte détermination de trouver et de mettre en place, très rapidement, des instances efficaces, proches des établissements et totalement indépendantes pour assurer un réel contrôle de la vie carcérale.

Je veux également souligner qu'il faut se garder d'attaquer les fonctionnaires, qu'il s'agisse des surveillants ou de l'encadrement.

M. Michel Hunault.

Personne ne les a attaqués !

Mme la garde des sceaux.

A ce propos, j'indique à M. Goasguen que chaque garde des sceaux est responsable des réponses données par ses services. En ce qui me concerne, en tout cas, je n'ai jamais cherché, lorsque telle ou telle réponse pouvait poser un problème, à me défausser de ma responsabilité sur les hauts fonctionnaires dépendant de mon autorité. Il n'est d'ailleurs pas d'usage, dans cette enceinte, de s'en prendre aux hauts fonctionnaires qui ne font que suivre les directives des responsables politiques.

Mme Catherine Génisson.

Eh oui !

M. Claude Goasguen.

Qu'est-ce que cela veut dire ? C'est bien le législateur qui contrôle !

Mme la garde des sceaux.

En ce qui concerne les alternatives à la détention, je n'aborderai pas le troisième axe, pourtant essentiel, de ma politique pénitentiaire, puisque nous allons en débattre la semaine prochaine au moment de la deuxième lecture du projet de loi sur la présomption d'innocence. Nous agirons ainsi en amont sur les détentions provisoires qui sont en effet trop nombreuses. A ce sujet, je dois apporter quelques précisions sur les chiffres.

Jusqu'à cette année, les statistiques de la chancellerie mélangeaient les détenus provisoires qui n'ont jamais été jugés, donc qui relevaient encore d'un juge d'instruction, et ceux qui ont déjà fait l'objet d'une décision de première instance et attendent un jugement en appel ou en cassation. Or, si le total représente bien 20 000 détenus, ceux qui n'ont pas encore fait l'objet d'un jugement ne sont que 13 000, c'est-à-dire 22 % de l'ensemble des détenus. Dorénavant, nous veillerons à distinguer ces deux catégories qui ne sont pas tout à fait comparables.

Il n'empêche que les détentions provisoires sont trop nombreuses. Je compte donc beaucoup sur les mesures qui ont déjà été votées - elles seront encore amélioré es lors du débat en deuxième lecture, pour en diminuer le nombre.

Nous agirons également en aval, sur les libérations conditionnelles qui doivent être plus nombreuses car elles sont le meilleur moyen de lutter contre la récidive. Alors que, jusqu'en 1998, leur nombre n'avait cessé de diminuer, la tendance a été inversée l'an dernier puisque, pour la première fois, le nombre des libérations conditionnelles a, de nouveau, augmenté.

Très préoccupée par cette question, j'ai demandé un rapport à une commission présidée par un conseiller à la Cour de cassation, M. Farge. Il doit me remettre son travail d'ici à la fin du mois.

J'ai déjà indiqué aussi que j'étais favorable à ce que les décisions du juge d'application des peines soient soumises à un débat contradictoire en présence de l'avocat du détenu et que les aménagements de peine puissent faire l'objet d'un appel devant la cour d'appel. Je suis heureuse que la commission des lois ait décidé, hier, de s'engager dans cette voie.

Vos préoccupations concernant les prisons sont donc également les miennes. Pour tous ceux qui s'intéressent à ces questions, l'annonce de la constitution de votre commission est une bonne nouvelle. Non seulement, elle a une forte valeur symbolique mais, je n'en doute pas, les constats qu'elle fera et les propositions qu'elle présentera seront autant de précieux éléments pour le Gouvernement. Je me félicite d'ailleurs de votre unanimité car elle est un gage supplémentaire de réussite. Le service public pénitentiaire et la nation y gagneront. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste.)

M. Michel Hunault.

Pas grâce à vous !

M. le président.

J'appelle maintenant dans les conditions prévues par l'article 91, alinéa 9, du règlement, l'article unique de la proposition de résolution dans le texte de la commission.

Article unique

M. le président.

« Article unique. Il est créé, en application de l'article 140 du règlement, une commission parlementaire de trente membres chargée d'enquêter sur la situation dans les prisons françaises.

« Cette commission devra notamment :

« Dresser un état des lieux rigoureux et objectif de la situation des prisons françaises.

« Examiner les conditions de détention, les éventuelles atteintes aux personnes et les suites données par l'administration.

« Etablir un bilan du suivi médical en milieu carcéral, en particulier des pathologies les plus graves.

« Etudier l'application du droit du travail en milieu carcéral.

« Réfléchir à la limitation de l'usage abusif de la détension provisoire.

« Analyser la situation du personnel pénitentiaire et proposer des solutions permettant le renforcement de ses moyens de travail.

« Etablir les moyens d'organiser le respect du droit à l'intimité et des liens familiaux en milieu carcéral.

« Etudier les conditions de réinsertion sociale et professionnelle des détenus après leur remise en liberté.

« Réfléchir aux solutions alternatives à l'incarcération.

« Formuler plus généralement les propositions de nature à améliorer rapidement la situation dans les prisons françaises. »

Explications de vote

M. le président.

Dans les explications de vote, la parole est à M. Robert Pandraud.

M. Robert Pandraud.

Dans la discussion générale, je vous ai indiqué, madame la garde des sceaux, que le groupe RPR voterait pour la création de cette commission d'enquête. Bien entendu, nous n'avons pas changé d'avis.

M. Michel Hunault.

Pas grâce à la ministre !

M. Robert Pandraud.

J'ai souligné, dans ma courte intervention, que tous les ministres, quel que soit le gouv ernement, essayaient de couvrir les commissions d'enquête de congratulations dorées en espérant qu'elles ne s'apercevraient de rien. Vous nous avez donc fait, madame la garde des sceaux, un très beau discours sur

ASSEMBLÉE NATIONALE - 2^e SÉANCE DU 3 FÉVRIER 2000

votre politique pénitentiaire, que nous ne mettons d'ailleurs absolument pas en cause. Je dois même reconnaître que, depuis M. Chalandon, auquel je tiens à rendre hommage, vous êtes le ministre qui a lancé le plus grand nombre de constructions.

Néanmoins, madame la ministre, ce n'était pas le moment de prononcer un tel discours et vous allez être obligée de le reprendre devant le président Fabius et les membres de la commission d'enquête. Nous le détaillerons alors point par point.

Mme la garde des sceaux.

Bien volontiers !

M. Robert Pandraud.

Dans tous les groupes, il y a désormais des spécialistes des commissions d'enquête, de vrais professionnels. Nous préférons même les commissions d'enquête - j'en ai connu une dizaine - aux débats dans l'hémicycle.

Vous avez, à juste titre, défendu votre administration et croyez bien que nous n'attaquons pas les hauts fonctionnaires. Il est incontestable que les prisons sont fréquemment l'objet de visites qu'il faut bien qualifier de

« touristiques ». Cela me rappelle les stages ouvriers qui étaient organisés, dans ma jeunesse, quand on nous envoyait trois jours pour aller voir les chaînes chez Renault ou ailleurs. Il s'agissait de nous faire connaître les problèmes du prolétariat ! Non seulement nous n'apprenions rien du tout, mais, en plus, la venue de ces « touristes administratifs » qui venaient se produire ainsi devant eux décourageait le malheureux prolétariat.

Nous entendrons, bien sûr, le directeur de l'administration pénitentiaire, mais, si mon groupe me fait l'honneur de me désigner - car, moi, je ne m'autoproclame pas, monsieur Forni - je demanderai que l'on convoque au hasard, peut-être même par tirage au sort comme on le faisait jadis pour le service militaire, des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire afin que nous puissions savoir ce qui se passe réellement sur le terrain. En effet, le véritable problème que rencontrent tous les ministres, quel que soit le Gouvernement, quelle que soit la majorité, est l'application des décisions prises, la mise en oeuvre de leur politique.

En reprenant les Journaux officiels du printemps 1944, période où l'Etat était si peu dirigé qu'il n'existait pratiquement plus, où subsistaient encore des factions, j'ai constaté qu'ils étaient très épais, preuve que les administrations centrales continuaient à produire du papier. Personne ne les lisait, personne n'obéissait, mais c'était ainsi ! Mais il est vrai que l'on ne peut pas être responsable de tout ce qui se passe.

Une commission d'enquête ne peut que vous aider. Et je suis persuadé que si elle est bien menée - et je fais pour ça tout à fait confiance au président Fabius - vous apprendrez des choses que vos services ne savent pas et ne sauront jamais parce qu'on ne le leur dit pas, ou parce que les comptes rendus qu'on leur fait sont toujours orientés, pour ne pas dire déformés.

Voilà le vrai problème de l'administration française ! Et cela ne vaut pas que pour votre secteur, madame la ministre ! Pouvez-vous nous assurer que toutes les décisions annoncées à grand fracas sont aussitôt appliquées ? Quand nous faisons le bilan pour tous les ministères, pour toutes les administrations, de celles qui le sont, le nombre auquel nous aboutissons est un peu risible.

Quand j'entends les fonctionnaires de l'administration des finances, qui battaient le pavé parisien aujourd'hui, énumérer tous les services qu'ils rendent aux administrés, cela m'amuse aussi. Ils défilent surtout pour protéger leur emplacement géographique ou leurs indemnités. N'importe quel bureau des PTT rendrait les mêmes services aux administrés et tout aussi efficacement. Quant à ceux rendus aux maires, les sous-préfectures pourraient tout aussi bien s'en charger.

Il y a un problème d'administration et vous n'y changerez rien par des déclarations de politique générale.

Nous essaierons de vous éclairer - enfin -, sur ce qui se passe réellement dans votre secteur. Peut-être n'auronsnous plus besoin ainsi d'ouvrages lancés à grand fracas par tel ou tel médecin ou tel ou tel aumônier ! (Applaudissements sur les bancs du groupe du Rassemblement pour la République, du groupe de l'Union pour la démocratie française-Alliance et du groupe Démocratie libérale et Indépendants.)

M. le président.

La parole est à M. Claude Goasguen, pour le groupe Démocratie libérale.

M. Claude Goasguen.

J'ai suivi avec beaucoup d'attention un débat qui avait débuté sur une base consensuelle. Puis je me suis demandé, à la suite de l'exercice d'autosatisfaction que j'ai entendu, si, après tout, il était vraiment nécessaire que le consensus se manifeste puisqu'on préférait de toute évidence le combat politique dans l'arène à une déclaration qui aurait pu être commune. Comme il y a ici des parlementaires qui ne sont pas timorés et qui ne craignent pas les combats de gladiateur, il leur aurait été très agréable de se mesurer avec Mme la ministre qui, manifestement, voulait en découdre. Cependant, comme la litanie était un peu fastidieuse, je me suis souvenu qu'en latin certaines catilinaires commençaient en annonçant qu'il ne fallait pas abuser de la patience des parlementaires.

Alors qu'au cours du débat nous avons posé de vraies questions, alors que l'opinion publique tout entière est saisie et s'émeut de la situation dans les prisons, nous avons entendu que, finalement, tout allait bien dans le meilleur des mondes. C'est une manière étrange de procéder. Elle rejoint presque celle que j'ai dénoncée tout à l'heure. Je vois là une permanence dans le comportement.

Je voudrais revenir, madame la ministre, sur les remarques que vous avez faites au sujet des hauts fonctionnaires... et de la coutume. J'ai autant l'expérience du Parlement que vous, et même peut-être plus. La coutume ne vous est pas personnelle, elle est partagée. Par ailleurs, un procureur de la République est, à ma connaissance, soumis hiérarchiquement à l'autorité du garde des sceaux.

Et, en droit je le connais bien, moi aussi - il est prévu que le garde des sceaux peut être interpellé sur ce que font ses subordonnés. C'est d'ailleurs le travail du législateur. Par conséquent, ne m'en voulez pas d'avoir rappelé le garde des sceaux à ses devoirs en citant un haut fonctionnaire.

Comme, ma foi, mon agacerie est momentanée, je ne voudrais pas briser, par un mouvement d'humeur, un geste consensuel de bonne foi qui correspond vraiment, je crois, au souhait de l'opinion publique qu'il n'y ait pas pour une fois -, de chamaillerie politicienne et que l'on ne voie pas, sur la question de la condition pénitentiaire une partie de l'hémicycle se dresser contre l'autre.

Les Français sont exigeants là-dessus. C'est la raison pour laquelle le groupe UDF votera sans hésiter la création de cette commission d'enquête, élargie au sens que le président Fabius, avec ses collègues et M. Mermaz notamment, a bien voulu nous indiquer. (Applaudissements sur les bancs du groupe Démocratie libérale et Indé-

ASSEMBLÉE NATIONALE - 2^e SÉANCE DU 3 FÉVRIER 2000

pendants, du groupe de l'Union pour la démocratie française-Alliance et du groupe du Rassemblement pour la République.)

M. le président.

La parole est à M. Louis Mermaz, pour le groupe socialiste.

M. Louis Mermaz.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, une unanimité s'est manifestée sur le fond dans notre hémicycle comme en commission des lois et c'est cela que je retiendrai. Le fait que le président Fabius se soit proposé pour présider la commission d'enquête est, je crois, une fort bonne chose car cela donnera à celle-ci un éclat et une efficacité dont elle a besoin.

Je serai moins sourcilleux et moins formaliste que d'autres. Le fait que Mme la garde des sceaux ait un peu anticipé sur ce qu'elle nous dira - elle nous le dira avec plus de détails évidemment, et en nous fournissant plus d'informations - lors de son audition par la commission d'enquête me choque moins que d'autres car, après tout, elle n'a fait que dresser un bilan. Il était tout à fait normal qu'elle rappelle ce qu'elle-même a fait ces dernières années. Et, pour les travaux de la commission, c'est une bonne chose que nous sachions qu'elle travaillera dans le même état d'esprit que nous.

Une fois la commission d'enquête constituée, nous allons nous mettre tout de suite au travail et je suis sûr qu'après l'émotion légitime qui a saisi l'opinion à la suite du livre courageux de Mme Vasseur, le Parlement et le Gouvernement, seront en mesure de faire avancer les choses afin que notre pays redevienne pleinement celui des droits de l'homme. (Applaudissements sur tous les bancs.)

M. le président.

La parole est à Mme Christine Boutin, pour le groupe de l'Union pour la démocratie française.

Mme Christine Boutin.

Monsieur le président, mes chers collègues, vous ne serez pas surpris si je vous dis que j'ai été un petit peu étonnée par le discours de Mme la garde des sceaux : elle semblait donner d'avance les conclusions de la commission d'enquête qui va nous demander six mois de travail et pour laquelle nous sommes tous prêts à donner de notre temps.

Je souhaite vivement que cette commission soit l'occasion d'un travail sérieux et bien qu'ayant pris l'initiative d'en proposer la création, je me réjouis que nous envisagions d'en confier la présidence à M. Fabius. J'ai eu l'occasion déjà de travailler sous sa présidence lors des travaux de la commission d'enquête sur les droits de l'enfant. J'ai constaté le sérieux du travail mené, et le temps qu'y a consacré chaque parlementaire. Sa présidence est donc un gage de sérieux pour notre travail.

Après avoir entendu Mme la garde des sceaux, on aurait pu vraiment penser qu'il n'était pas nécessaire que nous nous réunissions. Il m'a toutefois semblé que ce qui nous était dit, qui était sans doute intéressant et qui aurait pu être exprimé dans un autre lieu, restait quand même très abstrait.

Pour ma part, je souhaite que la commission d'enquête que nous allons créer - et je demande au président Fabius d'y veiller tout particulièrement - examine de façon précise les conditions de vie dans les prisons. On n'attend pas de nous simplement des déclarations de principe ou une politique globale du système pénitentiaire. Il faut aussi que nous allions, comme je l'ai fait avec d'autres, dans les prisons voir comment les choses se passent à la fois pour les détenus et pour le personnel.

Les enjeux sont trop importants pour nous dérober à cette tâche. Notre pays est celui des droits de l'homme et, du reste, nous sommes prompts dans ce domaine, à donner des leçons aux autres. Nous avons pour objectif de respecter et de faire respecter la dignité de toute personne.

Je souhaite que la commission d'enquête ne soit pas l'occasion d'une course aux déclarations entre le Gouvernement et le Parlement, le premier pour dire qu'il a

« tout bon », le second pour dénoncer ce qui ne va pas.

Dans un même souci du respect des principes de la République, nous devons, les uns et les autres, avoir pour objectif, après avoir dénoncé, d'orienter et de prendre toutes mesures pour que la dignité de tout homme, de tout citoyen dans ce pays soit respectée.

C'est la raison pour laquelle le groupe UDF votera, bien évidemment, la proposition de résolution qui nous est présentée par le président Fabius. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour la démocratie franç aise-Alliance, du groupe du Rassemblement pour la République et du groupe Démocratie libérale et Indépendants.)

M. le président.

La parole est à M. Bernard Outin, pour le groupe communiste.

M. Bernard Outin.

Madame la garde des sceaux, j'ai annoncé dans la discussion générale que le groupe communiste se prononcerait favorablement à la création d'une commission d'enquête.

Vous avez rappelé les efforts que vous avez accomplis depuis votre arrivée à la chancellerie - et il était normal de les rappeler - montrant également, et vous ne l'avez pas caché, le chemin qu'il reste à parcourir.

Des choses se disaient ici et là. Est venue alors la publication d'un livre sur un établissement pénitentiaire particulier, la Santé, qui a produit un effet assez fort dans l'opinion publique de notre pays. Nos concitoyens pourraient être tentés de généraliser et de croire que les conditions de détention dans toutes les prisons ressemblent à celles de la Santé.

M. Michel Hunault.

Dans les autres, il n'y a aucun problème ? (Sourires.)

M. Bernard Outin.

C'est la raison pour laquelle il est important que la commission d'enquête puisse connaître de façon aussi précise que possible la situation réelle dans chaque établissement, c'est-à-dire à la fois les conditions de détention et les conditions de travail des agents car la tentation est forte chez nos concitoyens de tout renvoyer sur le dos de ces derniers.

M. Michel Hunault.

Il n'a jamais été question de ça !

M. Bernard Outin.

C'est une tendance que l'on observe chez nos concitoyens...

M. Michel Hunault.

Ce n'est pas la question. Vous dites n'importe quoi !

M. Bernard Outin.

Je ne dis pas que c'est le cas pour vous, mon cher collègue. Je dis simplement que la tentation est grande de penser cela. Il faut que nous veillions à rétablir les faits parce que les conditions de vie des personnels des établissements pénitentiaires ne sont pas, elles non plus, aussi simples qu'il y paraît.

M. Robert Pandraud.

Très juste !

M. le président.

Je mets aux voix l'article unique de la proposition de résolution.

(La proposition de résolution est adoptée.)

ASSEMBLÉE NATIONALE - 2^e SÉANCE DU 3 FÉVRIER 2000

M. le président.

Je constate que le vote est acquis à l'unanimité.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Raymond Forni, rapporteur.

Juste quelques mots pour rappeler quelques dispositions régissant les discussions dans notre assemblée.

Le Gouvernement s'exprime ici quand il le veut.

M. Robert Pandraud.

Certainement !

M. Claude Goasguen.

Bien sûr !

M. Raymond Forni, rapporteur.

Bien entendu, quand il le fait, c'est pour mettre en évidence la politique qu'il conduit. Sinon, cela n'aurait aucun sens. De ce point de vue, contrairement à ce qu'en ont dit certains de nos collègues, l'exposé de Mme la garde des sceaux a été très intéressant.

Dans le cadre d'une procédure tendant à la création d'une commission d'enquête, nous devions nous prononcer sur deux points : la recevabilité et l'opportunité.

S'agissant de celle-ci, il appartient aux membres de l'Assemblée nationale et à eux seuls de décider de l'opportunité.

M. Robert Pandraud.

Exactement !

M. Raymond Forni, rapporteur.

Quant à la recevabilité, il appartenait au Gouvernement de nous dire si une ou plusieurs instructions judiciaires en cours étaient susceptibles de faire obstacle à la création de la commission.

J'aurais été inquiet si Mme la garde des sceaux nous avait dit que le Gouvernement et le ministre de la justice y voyaient un inconvénient. Je n'ai rien entendu de tel.

Je n'ai donc rien entendu de choquant.

Bien au contraire, Mme la ministre n'a fait que rappeler la situation, laquelle résulte des politiques successives mises en oeuvre au niveau des prisons françaises. Ce rappel permettra d'amorcer le travail de la commission d'enquête.

M. Michel Hunault.

Vous êtes un bon avocat, monsieur Forni !

M. Claude Goasguen.

Quel jeu de violon !

M. Raymond Forni.

rapporteur.

Je me réjouis que la proposition de résolution ait été adoptée à l'unanimité.

Cependant, j'ai senti ici, à un moment, un certain flottement. Je remercie nos collègues d'avoir bien voulu faire abstraction des petites querelles politiciennes pour ne retenir que l'essentiel, à savoir les prérogatives de l'Assemblée nationale, résultant de l'application des textes qui nous régissent. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste. - Applaudissements et sourires sur les bancs du groupe Union pour la démocratie f rançaise-Alliance, du groupe du Rassemblement pour la République et du groupe Démocratie libérale et Indépendants.)

M. le président.

Je vous remercie, monsieur le rapporteur, pour ces précisions d'ordre réglementaire.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mme la garde des sceaux.

Je remercie le rapporteur d'avoir rappelé les règles qui régissent le travail parlementaire s'agissant des commissions d'enquête, règles auxquelles, bien évidemment, je me conforme totalement et depuis longtemps.

Même s'il n'appartient pas au Gouvernement de donner son avis sur l'opportunité de la création d'une commission d'enquête, comme vous venez très justement de le rappeler, monsieur le rapporteur, vous aurez certainement noté que, dans mon discours, j'avais remercié le président Fabius et le président Mermaz d'avoir été, avec d'autres parlementaires, à l'origine de cette initiative.

J'ai indiqué que tout ce qui pouvait briser l'indifférence de la nation vis-à-vis des prisons me paraissait une bonne chose.

Votre initiative va à l'évidence dans ce sens. Même s'il n'est pas dans mon intention d'influer sur votre décision concernant l'opportunité de cette commission d'enquête, je me suis tout de même permise, monsieur le président, mes chers collègues, de vous donner mon sentiment à cet égard. Et il est positif. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.)

M. Bernard Outin.

Très bien !

M. le président.

Je vous remercie, madame la garde des sceaux. De toute manière, le vote est acquis.

Constitution de la commission d'enquête

M. le président.

Afin de permettre la constitution de la commission d'enquête dont l'Assemblée vient de décider la création, MM. les présidents des groupes voudront bien faire connaître, conformément à l'article 25 du règlement, avant le mardi 8 février, à dix-sept heures, le nom des candidats qu'ils proposent.

La nomination prendra effet dès la publication de ces candidatures au Journal officiel.

2 DÉPÔT D'UN RAPPORT

M. le président.

J'ai reçu, le 3 février 2000, de Mme Christine Lazerges, un rapport, n^o 2136, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la l égislation et de l'administration générale de la République, sur le projet de loi, modifié par le Sénat, renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes (n^o 1743).

3 DÉPÔT DE RAPPORTS D'INFORMATION

M. le président.

J'ai reçu, le 3 février 2000, de M. Patrick Devedjian, un rapport, n^o 2137, déposé en application de l'article 146 du règlement par la commission des finances, de l'économie générale et du Plan, sur les moyens et la réforme de la justice.

J'ai reçu, le 3 février 2000, de M. Alain Barrau, un rapport d'information, n^o 2138, déposé par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur des propositions pour la présidence française de l'Union européenne.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 2^e SÉANCE DU 3 FÉVRIER 2000

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ORDRE DU JOUR

DES PROCHAINES SÉANCES

M. le président.

Mardi 8 février 2000, à neuf heures, première séance publique : Discussion de la proposition de loi, n^o 2105, de M. Philippe Douste-Blazy et plusieurs de ses collègues relative à la participation et à la croissance pour tous : M. Jacques Barrot, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales (rapport n^o 2126) ; Fixation de l'ordre du jour.

A quinze heures, deuxième séance publique : Question au Gouvernement ; Discussion : en troisième lecture, du projet de loi organique, n^o 1877, relatif aux incompatibilités entre mandats électoraux ; en nouvelle lecture, du projet de loi, n^o 1878, relatif aux incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives : M. Bernard Roman, rapporteur au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République (rapport n^o 2134).

(Discussion générale commune.)

A vingt et une heures, troisième séance publique : Suite de l'ordre du jour de la deuxième séance.

La séance est levée.

(La séance est levée à seize heures cinquante-cinq.)

L e Directeur du service du compte rendu intégral de l'Assemblée nationale,

JEAN PINCHOT

CONVOCATION DE LA CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS La conférence, constituée conformément à l'article 48 du règlement, est convoquée pour le mardi 8 février 2000, à 10 heures, dans les salons de la présidence.

Prix du numéro : 0,64 - 4,20 F Imprimerie, 26, rue Desaix, Paris (15^e ). - Le préfet, Directeur des Journaux officiels : Jean-Paul BOLUFER 103000080-000200