Assemblée nationale

27 janvier 1999

RAPPORT
DU GROUPE DE TRAVAIL SUR L’EFFICACITÉ DE LA
DÉPENSE PUBLIQUE ET LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE ⁽¹⁾

Rapporteur
M. Didier MIGAUD,
Députés.

——

TOME I
Rapport

____

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE : LA PROBLÉMATIQUE BUDGÉTAIRE AUJOURD’HUI

I.- LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE : DOGME OU NÉCESSITÉ ?

A.- L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES EN FRANCE SUR LONGUE PÉRIODE ET LEURS EFFETS SUR L’ÉCONOMIE

1.- L’évolution au cours de la période 1949-1992

a) La dépense publique : une croissance qui reste forte malgré un ralentissement récent

b) Le déficit budgétaire réapparaît avec la crise

2.- L’évolution postérieure

a) Une amélioration encore insuffisante des comptes publics

b) Les prélèvements obligatoires : une notion dont il faut bien apprécier la portée

c) Dépense publique et croissance : d’incontestables interférences

B.- LA COMPARAISON INTERNATIONALE DES DÉPENSES PUBLIQUES

1.- Les finances publiques dans l’Union européenne

2.- Les dépenses publiques dans le monde

C.- RESTREINDRE L’ENDETTEMENT PUBLIC SANS SE TROMPER DE CIBLE

1.- Les risques liés à l’endettement public

2.-  La limitation de l’endettement public passe par un dosage fin entre maîtrise des dépenses et réforme de la fiscalité

II.- LA POURSUITE DE l’ASSAINISSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES DOIT ÊTRE ASSOCIÉE AU SOUTIEN À LA CROISSANCE

A.- PRIVILÉGIER LES DÉPENSES FAVORABLES À LA CROISSANCE

B.- COORDONNER LES POLITIQUES BUDGÉTAIRES AU SEIN DE L’UNION EUROPÉENNE POUR ASSURER LE SOUTIEN DE L’ACTIVITÉ

C.- PROGRAMMER LES DÉPENSES SUR PLUSIEURS ANNÉES ET GÉNÉRALISER L’ÉVALUATION DES RÉSULTATS

1.- Les avantages d’une vision pluriannuelle des dépenses

2.- L’évaluation doit devenir un outil d’aide à la décision budgétaire

DEUXIÈME PARTIE : ACTUELLEMENT, LE PARLEMENT NE CONTRIBUE PAS FORTEMENT À L’AMÉLIORATION DE L’EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

I.- BIEN QUE NOTRE PROCÉDURE BUDGÉTAIRE SOUFFRE D’UN MANQUE DE TRANSPARENCE, LES PRÉROGATIVES DU PARLEMENT LUI PERMETTENT, EN THEORIE, D’AGIR SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE

A.- LA TRANSPARENCE DE NOTRE PROCÉDURE BUDGÉTAIRE EST INSUFFISANTE

1.- Un manque de lisibilité constant

a) Des lacunes importantes

b) Certains progrès récents

2.- Une crédibilité parfois contestable

a) Un certain monopole d’expertise au profit du Gouvernement

b) Une difficile révision du projet de loi de finances

3.- Une sincérité parfois sujette à caution

B.- LES PRÉROGATIVES DU PARLEMENT LUI PERMETTENT, EN THÉORIEr, D’AGIR SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE

1.- Des pouvoirs dont la réalité et l’étendue prêtent à discussion

a) Des pouvoirs dont la portée n’est pas toujours évaluée à sa juste valeur

b) Des effets pervers

2.- Une autorisation parlementaire souvent contournée lors de l’exécution du budget

a) Une gestion des crédits budgétaires à la discrétion du Gouvernement

b) Une pratique de la régulation budgétaire peu respectueuse des prérogatives du Parlement

II.- MAIS, LE PARLEMENT N’A EU, JUSQUE LÀ, NI LA FERME VOLONTÉ DE CONTRÔLER LA DÉPENSE PUBLIQUE, NI LES MOYENS D’EN ÉVALUER LES PERFORMANCES

A.- LE PARLEMENT EST, THÉORIQUEMENT, EN MESURE DE CONTRÔLER LA DÉPENSE PUBLIQUE

1.- Des pouvoirs étendus

a) Des attributions importantes

b) Une information abondante

c) L’assistance de la Cour des comptes

2.- Des pouvoirs sous-utilisés

a) Un bilan sévère

b) Une explication complexe

B.- LE PARLEMENT N’EST PAS, EN REVANCHE, EN MESURE D’ÉVALUER L’EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

1.- Une pénurie d’instruments

a) Des notes d’impact largement insuffisante

b) Des simulations en matière fiscale rarissimes

c) Des rapports de contrôle encore trop confidentiels

d) Un Office d’évaluation des politiques publiques peu efficace

2.- Une indispensable évaluation de la dépense publique

a) Des retards préoccupants

b) Un changement impératif

TROISIÈME PARTIE : LE PLEIN EXERCICE, PAR LE PARLEMENT, DE SA FONCTION DE CONTRÔLE ET D’ÉVALUATION DES DÉPENSES PUBLIQUES RENDRA INDISPENSABLES DES RÉFORMES PLUS PROFONDES TOUCHANT AU FONCTIONNEMENT MÊME DE L’ÉTAT

I.- LES RÉFORMES IMMÉDIATEMENT OPÉRATIONNELLES POUR UNE NOUVELLE ORIENTATION DU RÔLE DU PARLEMENT

A.- DU CONTRÔLE À L’ÉVALUATION : DES FONCTIONS PRIORITAIRES EXERCÉES PAR LA PLUPART DES PARLEMENTS ÉTRANGERS

1.- Distinguer contrôle et évaluation

2.- Les exemples étrangers

B.- RENFORCER LE CONTRÔLE DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE À TOUS LES STADES DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE

1.- Un débat contradictoire pour une programmation pluriannuelle des finances publiques

2.- Un véritable contrôle de l’exécution des lois de finances

3.- Le contrôle de l’emploi des crédits tout au long de l’année

4.- Approfondir les liens avec la Cour des comptes

C.- INTRODUIRE ET SYSTÉMATISER L’ÉVALUATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE À l’ASSEMBLÉE

1.- Les exemples d’évaluation à l’Assemblée

2.- L’indispensable évaluation des services votés

3.- Les moyens pour agir

D.- UNE PLUS GRANDE VOLONTÉ DE DÉBAT DÉMOCRATIQUE

1.- Améliorer la transparence

2.- Renforcer la démocratie

3.- Concevoir un nouveau rythme d’exercice du pouvoir financier

II.- L’URGENCE DE LA RÉNOVATION DU FONCTIONNEMENT DE L’ÉTAT

A.- LA RÉFORME INTROUVABLE ?

1.- Un état des lieux complet effectué en 1994

a) Achever la décentralisation

b) Renforcer le débat public et prévenir les difficultés

c) Légiférer avec mesure

2.- Une réforme en permanente gestation

3.- La politique patrimoniale de l’État au coeur de la réforme

a) Prendre la mesure de l’insuffisance des informations financières et comptables disponibles

b) Vers une modernisation de la comptabilité et une rénovation de la gestion

B.- UNE PROCÉDURE BUDGÉTAIRE RÉNOVÉE, AU SERVICE D’UNE ÉFFICACITÉ ACCRUE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

1.- Remédier au défaut de transparence de notre procédure budgétaire

a) Renforcer la lisibilité des finances publiques

b) Améliorer la sincérité des comptes publics

2.- Améliorer les performances de la dépense publique

a) Placer le Parlement au coeur du débat sur l’efficacité de la dépense publique

b) Introduire une gestion plus souple de la dépense publique

3.- Rendre l’exécution budgétaire plus respectueuse de l’autorisation délivrée par le Parlement

a) Tenir informé le Parlement de l’exécution du budget

b) Encadrer la mise en oeuvre des mesures de régulation budgétaire

RÉSUMÉ DES PROPOSITIONS

DÉCLARATIONS DE GROUPES POLITIQUES

LISTE DES PERSONNALITÉS ENTENDUES PAR LE GROUPE DE TRAVAIL

ANNEXE : ÉLÉMENTS DE COMPARAISON ENTRE LES SYSTÈMES BRITANNIQUES ET FRANÇAIS D’ÉVALUATION

Avant-propos du Président

En octobre dernier, j’ai souhaité constituer un groupe de travail, composé de députés appartenant à tous les groupes politiques, pour aborder ce qui m’apparaît comme l’un des grands chantiers des prochaines années : l’efficacité de la dépense publique. Je les remercie très chaleureusement pour leur participation assidue à nos travaux et pour la qualité de leurs réflexions. Je tiens aussi à remercier vivement les personnalités que nous avons entendues. Elles ont su nous faire partager leurs analyses stimulantes, parfois dérangeantes, et je crois que notre groupe de travail aura su faire son miel de leurs analyses et propositions.

Il faut partir d’un constat simple : depuis trente ans, la dépense publique n’a cessé d’augmenter. Doublement des dépenses de l’Etat en francs constants, multiplication par cinq des dépenses locales, multiplication par huit des dépenses de la sécurité sociale. Or, il n’est pas certain – c’est même l’inverse ! – que l’argent public soit toujours dépensé au mieux, et cela en dépit des contrôles qui peuvent être exercés par le Parlement, par la Cour des comptes ou par les corps d’inspection. Pour ne prendre qu’un exemple, le directeur de la Caisse nationale d’assurance maladie n’estimait-il pas récemment qu’on pourrait économiser 100 milliards de francs sur les dépenses de santé, sans porter atteinte à la qualité des soins ?

Les prélèvements obligatoires ont bien sûr suivi cette ascension des dépenses. Ils atteignent aujourd’hui le niveau record de 46 % du PIB, quatre points au-dessus de la moyenne de l’Union européenne. La libre circulation et l’euro mettent désormais les Etats en concurrence et les exposent à des risques de délocalisation, des capitaux et des entreprises, et donc à terme un risque de paupérisation.

Face à une dépense publique qui a explosé, les pouvoirs budgétaires du Parlement n’ont guère évolué, même si, grâce à la révision constitutionnelle de 1996, celui-ci a obtenu un droit de regard sur les finances de la Sécurité sociale, dont les crédits dépassent ceux du budget de l’Etat.

Pendant quatre mois, notre groupe de travail a exploré diverses pistes pour essayer de répondre à une question qui apparaît centrale, alors que les ressources publiques sont rares : " Comment dépenser mieux pour prélever moins ? ". C’est une question qui préoccupe directement les entreprises, qui procèdent de plus en plus à une évaluation qualité-prix des services que leur offrent les Etats. C’est une question qui intéresse tout autant les citoyens qui ont rarement le sentiment d’ " en avoir pour leur argent ", c’est-à-dire de bénéficier de services à la mesure des impôts qu’ils paient.

Nous avons, cela va de soi, auditionné aussi des représentants du gouvernement. Celui-ci est bien conscient de l’enjeu et il a lui-même, par la bouche de Dominique Strauss-Kahn et de Christian Sautter, avancé devant nous des propositions allant dans le sens de nos préoccupations. Nous aurons, évidemment, besoin de lui pour améliorer la situation.

Une première conclusion à laquelle le groupe de travail est arrivé, c’est que dépenser mieux suppose que les Assemblées contrôlent réellement dépenses et recettes, ainsi que l’efficacité de celles-ci. Cela implique de placer désormais l’évaluation et le contrôle au cœur de l’activité budgétaire du Parlement. Je ne pense pas que cela viendra de l’Administration elle-même, qui ne peut pas être juge et partie. Le Parlement, lui, dispose de la légitimité pour faire respecter les articles XIII et XIV de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen : " Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique… La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ".

·  Dans cet esprit, une première série de mesures que nous proposons dépend exclusivement du Parlement. Elle pourra et devra être mise en œuvre, pour ce qui concerne l’Assemblée Nationale, dès les prochaines semaines. Ces mesures s’inspirent en large partie de l’expérience britannique, où une collaboration étroite entre le National Audit Office et la Chambre des Communes a permis à cette dernière de retrouver un vrai pouvoir de contrôle sur l’utilisation des fonds publics. La volonté du Premier Président de la Cour des comptes d’appliquer pleinement l’article 47 de la Constitution ne peut que nous inciter à aller dans ce sens.

Une mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sera donc constituée. Composée de membres de la commission des finances et élargie, en fonction des sujets, aux rapporteurs pour avis des autres commissions, cette mission procédera à des auditions chaque semaine, durant tout le premier semestre. Elle aura pour tâche à la fois de préparer les auditions des responsables politiques et administratifs sur la gestion de leurs crédits et de mener des investigations approfondies sur quatre ou cinq politiques publiques.

Les auditions seront préparées, en liaison étroite avec la Cour des comptes, par des missions de contrôle sur pièces et sur place. Les investigations devront être menées dans un esprit non partisan. C’est l’administration qu’il s’agit de contrôler, beaucoup plus que le gouvernement. Dans ce contexte, la présidence de la mission sera exercée conjointement par le président de la commission des finances et par un membre de l’opposition, les travaux de la mission étant animés et coordonnés par le rapporteur général, qui appartient traditionnellement à la majorité. De même, les contrôles sur pièces et sur place seront désormais menés conjointement par un rapporteur spécial appartenant à la majorité et par un rapporteur pour avis appartenant à l’opposition, ou inversement. Les auditions de la mission seront publiques et retransmises sur la chaîne de télévision parlementaire.

Nous souhaitons en outre qu’une séance de questions au gouvernement soit consacrée, chaque mois, à l’examen d’une politique publique, durant laquelle le ministre concerné sera, pendant une heure, soumis à des questions ciblées.

La transformation de l’intitulé de la Commission des finances en une Commission des finances, de l’économie, de l’évaluation et du contrôle traduira, sur le plan réglementaire, l’élargissement de ses missions. Ses capacités d’expertise seront renforcées, pour qu’elle puisse véritablement dialoguer avec le gouvernement. Elle sera, en particulier, dotée d’une banque de données budgétaires et financières lui permettant de procéder à ses propres simulations.

Au-delà, ce sont toutes les commissions qui devront être étroitement associées au travail d’évaluation et de contrôle, qui doit constituer le préalable à une autorisation budgétaire éclairée.

Ÿ  Une deuxième série de mesures, touchant à l’organisation du débat budgétaire, vise à lui apporter les améliorations indispensables et à redonner leur sens à l’autorisation de la dépense publique et au consentement à l’impôt.

Nous proposons que le débat budgétaire soit désormais structuré autour de deux temps forts, le premier au printemps, le second à l’automne.

De manière à privilégier la discussion des grandes orientations économiques et financières, le débat d’orientations budgétaires devra être préparé en amont par la commission des finances, qui devra pouvoir travailler sur ses propres hypothèses. Le débat portera à la fois sur l’exécution du budget précédent, sur les orientations envisagées par le gouvernement pour le prochain budget et sur des projections triennales qui devront être régulièrement actualisées. Il serait en effet anormal que les projections financières désormais soumises chaque année par le Gouvernement à Bruxelles ne soient pas préalablement discutées et, pourquoi pas, approuvées par le Parlement.

Le débat budgétaire devra rechercher une liaison plus forte entre l’autorisation des crédits et le bon emploi qui en est fait. Le travail de contrôle et d’évaluation réalisé par le Parlement au cours du premier semestre prendra véritablement sa signification si la loi de règlement, qui solde le budget de l’année précédente, est votée avant la loi de finances et si celle-ci tire tous les enseignements des observations faites par le Parlement. De même, nous demandons que l’examen de la loi de finances soit réaménagé pour mieux dégager les grands choix budgétaires et mieux prendre en compte le travail des commissions. L’examen de tel ou tel budget pourrait se dérouler au sein des commissions saisies pour avis, en présence des ministres et de la presse, les travaux étant publiés au Journal Officiel. Quant au débat en séance publique, avec votes, il serait resserré pour permettre aux députés de se prononcer plus clairement sur les grandes orientations de chaque politique publique, sans reproduire les débats qui auront déjà eu lieu en commission. Des avancées en ce sens pourraient être menées rapidement avec évaluation de leurs résultats.

Notre groupe de travail est arrivé à une seconde conclusion : un renforcement des missions d’évaluation et de contrôle exercées par le Parlement peut et doit donner l’impulsion nécessaire à des transformations plus profondes dans le fonctionnement de l’Etat qui achoppent depuis trop longtemps.

Priorité doit aller, selon nous, à l’amélioration de la transparence et de la signification des comptes publics, par une transposition à l’Etat de règles qui, le plus souvent, s’appliquent déjà à d’autres collectivités. Ainsi, par souci d’accroître l’efficacité de la dépense publique et de réduire les déficits, beaucoup d’entre nous souhaitent que soient désormais distinguées d’une part les dépenses de fonctionnement et d’autre part les dépenses d’investissement. Même si cette distinction est controversée, le budget de l’Etat devrait à terme respecter un strict équilibre des recettes et des dépenses de fonctionnement, comme c’est la règle en Allemagne pour le budget fédéral et en France pour les budgets locaux.

L’information du Parlement devra être notablement améliorée par la présentation d’une comptabilité patrimoniale et de comptes consolidés, ainsi que par des projections à moyen terme des principaux postes budgétaires de l’Etat. Il appartiendra à la Cour des comptes d’examiner la sincérité des projets de loi de finances et des comptes annexés. Nous demandons que tout projet de réforme fiscale soit désormais assorti d’une simulation et, comme Président de l’Assemblée, j’y veillerai particulièrement.

La préoccupation de l’efficacité de la dépense publique devra être davantage présente à tous les stades de la discussion parlementaire. Chaque projet de loi devra être assorti d’une étude d’impact, précisant l’adéquation entre les objectifs et les moyens à mettre en œuvre. Les crédits budgétaires devront, à terme, être présentés et votés par programme et assortis d’indicateurs de résultats, précis et chiffrés. Les parlementaires doivent, dans la même logique, pouvoir procéder à des redéploiements de crédits. A quoi sert-il en effet de s’appesantir sur 5 % de mesures nouvelles si c’est pour adopter, en un seul vote et sans vraie discussion, 95 % de " services votés " ?

L’autorisation parlementaire devra être non seulement mieux éclairée, mais mieux respectée. Il ne nous paraît pas acceptable que les gouvernements successifs puissent parfois dénaturer le budget que le Parlement vient d’adopter, à peine sèche l’encre qui a servi à l’imprimer au Journal Officiel. Les commissions des finances devront donc obtenir une information préalable sur les opérations de régulation budgétaire et nous pensons qu’au-delà d’un certain seuil, le dépôt d’une loi de finances rectificative devrait s’imposer.

L’efficacité de la dépense publique suppose enfin que, au nom même de la responsabilité qui est la leur, davantage de souplesse soit accordée aux gestionnaires publics dans l’emploi des crédits, dès lors que le contrôle a posteriori sera mieux assuré. L’idée est apparue convaincante, à cet effet, que soit nommé dans chaque ministère un secrétaire général de l’administration, chargé notamment d’établir et de suivre le plan stratégique des services.

*

* *

Nous sommes conscients que ces réformes, dont je viens de reprendre ici seulement une partie, constituent un changement considérable, une sorte de révolution maîtrisée. Elles nous paraissent nécessaires. Celles des réformes à mettre en œuvre immédiatement, et qui dépendent de l’Assemblée Nationale, seront appliquées dès la prochaine loi de finances. Les réformes qui sont souhaitées pour le moyen terme – et dont certaines nécessitent une modification de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 - seront préparées par une mission de la Commission des Finances. Il serait bon qu’elles puissent être mises en œuvre, après concertation avec le gouvernement et en liaison avec le Sénat. Elles pourraient alors entrer en application – au fur et à mesure de leur adoption - avant le terme normal de la présente législature.

*

* *

De quoi s’agit-il en définitive ? Il s’agit de substituer à une logique de dépenses une logique de résultats. Il s’agit que l’Administration rompe avec la tradition du toujours plus et qu’elle soit rendue sans cesse plus attentive à l’efficacité de son action. Il s’agit de projeter les données sur la moyenne ou la longue période et de ne pas être paralysé par le court terme et l’annualité. Il s’agit que l’opposition puisse remplir sa fonction essentielle au sein du Parlement. Il s’agit que le Parlement joue pleinement son rôle en contrôlant réellement les dépenses publiques (budgétaires et sociales), en discutant du fond des sujets et non de données chiffrées incompréhensibles – et souvent faites pour l’être -, en disposant d’une vision complète et non pas tronquée de la sphère publique pour arrêter ses choix et veiller à leur respect. Bref, il s’agit d’améliorer l’efficacité de la dépense publique et, avec ambition et pragmatisme, de revenir à la source de la légitimité parlementaire, tout en l’adaptant aux données de la société moderne. Vaste programme ? Raison de plus pour ne pas tarder.

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INTRODUCTION

Historiquement - faut-il le rappeler ? - les Parlements sont nés, puis se sont affirmés, comme les représentants des contribuables face à des exécutifs dépensiers.

Le consentement à l’impôt, et son corollaire, l’autorisation des dépenses, ont cependant changé de nature avec l’expansion de la sphère publique.

La dépense publique, quand le souci de la contenir était le levain de la démocratie, se limitait, pour l’essentiel, à financer le train de vie du monarque, les caprices de ses favorites et la solde de ses gens d’armes...

Aujourd’hui, la dépense publique irrigue l’ensemble de la Nation : les fonctions régaliennes pèsent désormais bien peu par rapport aux interventions économiques et aux transferts sociaux, les finances publiques étant devenues un instrument d’action structurelle, un moyen de redistribution essentiel à la cohésion nationale, ainsi qu’un outil de réglage conjoncturel. D’où un comportement quelque peu schizophrénique de l’ensemble de la société, prompte à s’indigner contre les prélèvements, tout en appelant souvent de ses voeux le développement de l’" Etat-Providence ".

Les parlementaires n’ont pas toujours échappé à cette évolution, l’obtention de subventions restant encore, en elle-même, un critère d’efficacité de l’élu auprès des électeurs.

Cependant, l’ouverture des frontières, le développement des échanges, la mobilité accrue des facteurs de production, ainsi que le volume de la dépense publique, qui représente, en France, plus de la moitié du produit intérieur brut, doivent aujourd’hui conduire à une sorte de " révolution culturelle ".

Même si ce qu’il est convenu d’appeler le poids des prélèvements obligatoires ne peut être apprécié sans faire référence aux contreparties offertes par les collectivités prélevantes, le niveau de ces prélèvements et l’efficacité des administrations publiques en termes de qualité de l’environnement économique, sont, en effet, devenus des critères souvent déterminants des choix des agents économiques, dans une période marquée par la mondialisation et les délocalisations.

Ainsi, la réduction du déficit et la diminution des prélèvements obligatoires sont, aujourd’hui, des objectifs largement partagés.

La réduction du déficit est un impératif social, économique et, au-delà, de bon sens. Le déficit est, en effet, générateur d’un endettement qui conduit, dans une certaine mesure, à hypothéquer l’avenir, et, dans l’immédiat, à prélever sur les revenus d’activité pour servir des intérêts, c’est-à-dire, en fait, à favoriser la rente au détriment de ceux - investisseurs, entrepreneurs et salariés - qui créent des richesses.

Quant à la nécessité de diminuer les prélèvements obligatoires, elle prend en compte le poids désormais unanimement jugé excessif des impôts et des charges.

Pour répondre à ces deux exigences, une voie est indispensable : l’action sur la dépense.

Agir sur la dépense ne se réduit pas à de simples mesures d’économie, et notre groupe de travail ne saurait être assimilé à quelque " comité de la hache " appelant, de manière systématique, à des coupes claires dans les dépenses publiques.

S’il faut certes se donner pour objectif, in fine, de dépenser moins, il faut, pour y parvenir, s’efforcer de dépenser mieux afin de répondre aux attentes du corps social.

Ce peut être un nouveau défi pour le Parlement, et le Président Laurent Fabius nous a fort opportunément conviés à une réflexion au sein d’un groupe de travail qu’il a animé, réunissant autour de lui et du Président de la Commission des finances, des représentants des groupes politiques, le Rapporteur général de la Commission des finances étant chargé de rapporter les conclusions de ces travaux.

Un certain nombre de personnalités ont bien voulu nous faire part de leurs expériences et de leurs réflexions. On trouvera, dans le tome II du présent rapport, les comptes rendus de leurs interventions. Qu’ils soient ici remerciés de leur précieuse contribution.

Nos travaux ont été particulièrement orientés en direction des finances de l’Etat, celles sur lesquelles le Parlement – en dépit des dysfonctionnements sur lesquels nous reviendrons – dispose de l’information et des compétences les plus larges. Les finances sociales et locales entrent également dans le champ de cette réflexion.

Le constat est unanime : les textes et les pratiques ont très sensiblement limité, particulièrement en matière financière, le rôle du Parlement en tant que décideur.

Cette évolution n’en rend que plus nécessaire une réappropriation, par la représentation nationale, de son rôle de contrôleur, qu’elle doit affiner et compléter, s’agissant de la dépense publique, par une fonction d’évaluation.

" Nos concitoyens en ont-ils pour leur argent ? ", telle est la question à laquelle il conviendra de s’efforcer de répondre systématiquement dans le cadre d’une démarche doublement exigeante.

Tout d’abord, une telle démarche exigera de chaque parlementaire une grande disponibilité temporelle et intellectuelle, ainsi que de l’audace. Les pouvoirs de contrôle du Parlement, qui ne sont pas minces, restent, en effet, largement virtuels. Le contrôle ne s’improvise pas, il se prépare et sa conduite demande un fort investissement personnel. C’est notamment la raison pour laquelle, afin de démultiplier les actions de contrôle, il est proposé de renforcer la capacité d’intervention, en matière budgétaire, des commissions saisies pour avis.

Ensuite, cette démarche, pour porter tous ses fruits, exigera que chaque parlementaire prenne sur soi, afin de dépasser les réflexes partisans. Les élus de la majorité devront comprendre – et les gouvernements, comme d’ailleurs la presse, devront admettre – que le constat argumenté de l’inefficacité d’une politique, que la dénonciation d’un gaspillage, ne constituent pas une remise en cause de la solidarité qui doit unir, dans notre système institutionnel, le gouvernement et la majorité dont il procède. Aussi bien est-il proposé de renforcer, en matière de contrôle et d’évaluation, les prérogatives des députés de l’opposition.

Si les élus de la majorité réussissent à lever tabous et inhibitions, corrélativement, ceux de l’opposition devront s’efforcer, dans cet exercice, de considérer que, bien souvent, les errements qu’il convient de dénoncer et de corriger ne mettent pas en cause la seule responsabilité gouvernementale, ni la seule responsabilité du gouvernement du moment.

Par ailleurs – et ceci vaut pour la majorité comme pour l’opposition –, porter un jugement sur l’efficacité d’une action publique est un exercice d’une autre nature que celui consistant à se prononcer sur le bien–fondé d’une politique.

Ce nouvel exercice de la fonction de contrôle sera expérimenté, dès les prochaines semaines, au sein de la Commission des finances. Il nous invite, tous, à l’effort.

On peut espérer que cette démarche de contrôle et d’évaluation exercera un effet de levier pour déclencher d’autres réformes, plus profondes, pour lesquelles notre groupe de travail s’est borné, à ce stade, à présenter quelques pistes de réflexion.

Il s’agit de faire en sorte d’accroître l’efficacité de la dépense, d’améliorer l’efficience de l’Etat, afin, qu’eu égard à la qualité de la contrepartie, soit retrouvé le consentement du corps social aux prélèvements opérés par les administrations, prélèvements, dont cet exercice doit amplifier le nécessaire allégement.

Cette recherche de la meilleure adéquation entre les fins et les moyens devrait permettre à la notion de finances publiques de renouer avec son étymologie. Le mot finances ne vient-il pas de l’ancien français " finer ", qui signifiait mener à fin, mener à bien ?

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La problÉmatique budgÉtaire aujourd’hui

La maîtrise de la dépense publique est, à juste titre, devenue un des éléments majeurs du discours politique. Pour autant, il n’y a pas de fatalité à l’inefficacité de la dépense publique, mais l’efficacité de la dépense doit être évaluée de façon permanente. Cette démarche doit être conduite résolument, tout en acceptant l’idée que l’Etat doit aussi soutenir l’activité économique et répondre aux attentes du corps social.

I.- la maÎtrise de la dÉpense publique :
dogme ou nÉcessitÉ ?

Sous l’influence de l’œuvre de J.M. Keynes, qui avait rejeté la vieille règle classique de l’équilibre budgétaire et préconisé la compensation permanente entre les dépenses privées et les dépenses publiques, les années cinquante à soixante-dix ont constitué l’âge d’or du " réglage fin " (réel ou illusoire) de la conjoncture au moyen des instruments budgétaires. C’était la politique dite du " deficit spending ".

Les difficultés économiques qui sont apparues à la suite des deux chocs pétroliers ont fait naître, dans le sillage de la théorie monétariste, de nouveaux modes de régulation d’inspiration libérale (régulation par le contrôle de la masse monétaire).

On a alors assisté, dans les années quatre-vingt, à la mise en œuvre de politiques économiques déclarant écarter l’instrument budgétaire, à l’exception notoire des Etats-Unis, où la relance économique a été réalisée par des baisses massives d’impôts et le financement public d’un programme militaire intense.

On peut se demander si aujourd’hui n’apparaissent pas les prémices d’un mouvement inverse. Un large courant de la recherche économique, y compris parmi les économistes libéraux, redécouvre que certaines dépenses publiques peuvent stimuler la croissance. On peut citer, par exemple, les travaux sur la croissance endogène, qui s’intéressent à nouveau au rôle de l’Etat dans l’économie et à la nouvelle légitimité des finances publiques.

Quoi qu’il en soit et dans la mesure où, en France, une large partie de la richesse nationale passe par les mains de la puissance publique, la compétitivité de la nation est liée à l’efficacité de l’administration et il est essentiel de tout faire pour renforcer celle-ci.

Ces premiers éléments invitent à retracer l’évolution de la dépense publique dans son volume et dans sa structure, au cours des trente dernières années, en France et dans les pays comparables, afin de mieux situer aujourd’hui le problème du déficit budgétaire pour les Etats participant à l’euro.

A.- L’évolution des dépenses publiques en France sur longue période et leurs effets sur l’économie

Même si l’établissement de corrélations est souvent malaisé, l’évolution, sur longue période, ou plus récente, de la dépense publique, montre que celle-ci ne doit ni être magnifiée, ni être a priori condamnée comme inefficace.

1.- L’évolution au cours de la période 1949-1992

Le Conseil économique et social, dans un rapport présenté par M. Jacques Méraud ⁽⁾ en 1994, a étudié, sur la période 1949 à 1992, les liens entre l’augmentation des dépenses publiques, la croissance et l’inflation. Cette étude, comme les déclarations de M. Jacques Méraud devant le groupe de travail le 22 octobre 1998, invitent à la prudence. En effet les chiffres bruts brandis sans précaution peuvent conduire à de véritables contresens.

Afin de faciliter les comparaisons internationales, l’étude porte sur les dépenses de l’ensemble des administrations publiques : Etat, collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale. L’ensemble de ces dépenses représentait en France, en 1992, 53,5% du Produit intérieur brut (PIB).

a) La dépense publique : une croissance qui reste forte malgré un ralentissement récent

Au cours de la période étudiée, il est constaté une réduction régulière du taux moyen de croissance du volume (à prix constant) de la dépense publique: ce taux de croissance était de 6,6% par an pour la période 1949-1962, de 3,7% pour la période 1974-1983 et de 3% pour la période 1983-1992.

Mais le phénomène dominant, entre 1949 et 1992, est la progression des dépenses des administrations publiques, exprimées en francs courants, plus rapide que celle de la valeur du PIB. Le pourcentage des dépenses de l’ensemble des administrations publiques dans le PIB est ainsi passé, entre 1949 et 1992, de 31% à 53,5%, ce qui traduit un accroissement de 0,5 point par an.

Cependant, comme le fait remarquer l’auteur du rapport, les fluctuations et l’augmentation du pourcentage des dépenses des administrations publiques dans le PIB sont plus accusées que les fluctuations correspondantes du volume des dépenses de ces administrations, parce que ce pourcentage est évidemment influencé par les fluctuations du PIB elles mêmes. Or, la croissance du PIB est allée tendanciellement en ralentissant au cours de la période considérée, ce qui a eu pour conséquence une augmentation de la part des dépenses des administrations publiques.

La sensibilité du pourcentage des dépenses publiques dans le PIB aux fluctuations du PIB est accentuée par le fait que les administrations publiques se sont efforcées, dans la mesure du possible, de compenser les fluctuations de la demande privée. Cela est particulièrement net pour l’année 1975, où, à la suite du premier choc pétrolier, le pourcentage des dépenses publiques dans le PIB a augmenté de 4,3 points. A l’inverse, lorsque le PIB a progressé de manière sensible, le pourcentage des dépenses a ralenti sa montée : + 0,3 point par an de 1962 à 1974 et - 0,7 point par an de 1986 à 1989.

Il faut également préciser que la dépense des administrations publiques centrales a progressé un peu moins vite que le PIB, alors que les dépenses des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales ont progressé plus vite.

Entre 1949 et 1992, en valeur (c’est-à-dire non corrigées de l’inflation), les dépenses définitives de l’Etat étaient multipliées par 91, et le PIB par 82 ; les dépenses de l’Etat passaient ainsi de 18,5% du PIB en 1949 à 20,4% en 1992.

L’étude s’est également attachée à suivre l’évolution des dépenses courantes du budget général (dépenses de fonctionnement), qui ont progressé en moyenne de 4,0% par an, et celle des dépenses en capital (dépenses d’investissement), qui ont connu une progression de 2,6% par an. Le pourcentage de dépenses en capital dans le PIB est très inférieur à celui des dépenses courantes et s’inscrit en baisse au cours de la période. Il est passé de 5,9% à 2,8% entre 1949 et 1992, alors que le pourcentage des dépenses courantes est passé de 12,6% du PIB à 17,6%.

Parmi les dépenses courantes, les intérêts de la dette sont le poste budgétaire qui a le plus progressé, essentiellement à partir de 1974 avec, entre 1974 et 1992, un taux d’accroissement de 13,3% par an. En 1992, ce poste représentait 13% du total des dépenses définitives de l’Etat. Sa montée est due à l’accroissement des déficits budgétaires au cours des années quatre-vingt et à la forte hausse des taux d’intérêt intervenue pendant cette décennie.

Outre les intérêts de la dette, les deux postes de dépenses de l’Etat qui se sont le plus accrus sont les prélèvements destinés aux Communautés européennes et aux collectivités locales, mais leur comptabilisation, sous la forme de prélèvements sur recettes, les exclut des dépenses du budget général.

Les caractéristiques de chacune des périodes prises en compte en France en matière de croissance, d’inflation, de dépenses de l’Etat et de dépenses de l’ensemble des administrations publiques sont résumées dans le tableau ci-dessous extrait du rapport du Conseil économique et social :

Source : Conseil économique et social, 1994.

Il est également intéressant de comparer l’évolution du pourcentage des dépenses des différentes administrations publiques dans le PIB.

Le graphique ci-dessous montre qu’exprimée en pourcentage du PIB, la dépense des administrations centrales a été assez fluctuante. On relève des périodes de stabilité ou de quasi-stabilité : les années soixante (sauf 1967), la période 1976-1980, les années 1984 et 1985 et, enfin, la période 1990-1992. La baisse a été pratiquement continue de 1969 à 1974 et de 1986 à 1989. Enfin, la hausse a été forte en 1967, 1975 et dans les années 1981-1982-1983. Au total le pourcentage des dépenses des administrations centrales a oscillé entre 18 et 24% du PIB.

Source: INSEE, Comptes nationaux.

b) Le déficit budgétaire réapparaît avec la crise

Le déficit du budget de l’Etat est devenu, à compter de 1975, une donnée permanente des comptes français. A l’inverse, au cours des dix années qui avaient précédé le premier choc pétrolier, le budget de l’Etat avait été en excédent à l’exception de trois années (1966, 1967, 1968). Notons qu’au cours de la première moitié de la décennie 1970, le niveau de croissance général de l’économie a été de 5,9% en moyenne et qu’il a chuté à -0,2% en 1975 par rapport à 1974.

L’utilisation du budget de l’Etat dans une perspective d’actions contracycliques, en 1975 comme plus tard en 1981, a buté sur la contrainte extérieure et la contradiction, exacerbée par l’ouverture croissante de l’économie, entre la relance intérieure et le fort ralentissement de l’activité chez les principaux partenaires de la France. Cette réalité doit être rappelée avant de constater l’effet limité de ces plans de relance sur le taux de croissance globale de l’économie, alors même qu’ils se sont traduits par le creusement du déficit extérieur et des déficits publics.

La période 1983-1990 a été marquée par un effort pour redresser les finances de l’Etat, avec pour principaux objectifs la stabilité du franc par rapport au Deutschemark et une croissance peu inflationniste. Ce redressement a été facilité par la reprise économique amorcée en 1985 et accélérée par le " contre-choc " pétrolier de 1986.

2.- L’évolution postérieure

Si, entre 1985 et 1992, le déficit budgétaire a été progressivement réduit, on a assisté à partir de 1991 à une forte détérioration des comptes publics, malgré la montée des prélèvements obligatoires, mouvement qu’il a cependant été possible de commencer à infléchir au cours de la période récente.

a) Une amélioration encore insuffisante des comptes publics

On s’appuiera sur le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et des finances publiques déposé par le Gouvernement en vue du débat d’orientation budgétaire en mai 1996 et sur le rapport sur les comptes de la Nation de 1997, établi par l’INSEE.

La période 1990-1994 a été marquée, en France, par une augmentation des déficits publics de l’ordre de 4,2 points de PIB. Le besoin de financement des administrations publiques était de 1,6% du PIB en 1990, il a atteint 5,7% en 1993 au moment de la récession et 5,8% en 1994. Cette détérioration trouve son origine à la fois dans un ralentissement marqué de la conjoncture et dans une orientation relativement expansive de la politique budgétaire.

On comprend mieux le phénomène si, au-delà de la présentation des déficits effectifs représentant le solde des comptes de l’Etat qui apparaît dans les lois de finances, l’on tient compte du solde structurel ⁽⁾ et du solde primaire ⁽⁾. Le solde structurel peut également être qualifié de solde actif ou " volontaire ".

Selon l’OCDE, la composante structurelle du solde effectif des administrations publiques en France a évolué comme suit :

Source: Perspectives économiques de l’OCDE, juin 1998.

Le solde effectif primaire a, pour sa part, évolué comme suit :

Source: Perspectives économiques de l’OCDE, juin 1998.

Pour la première fois en France depuis 1991, le solde effectif primaire est devenu excédentaire en 1997.

Selon l’OCDE, les réductions des déficits financiers effectifs et structurels des administrations publiques ont été générales et de forte ampleur en 1997 dans tous les pays de l’Union européenne. Les politiques budgétaires continueront de se resserrer en 1998, mais ces ajustements influenceraient moins qu’en 1997 les perspectives d’avenir.

Le processus de réduction des déficits publics, engagé en 1995, s’est poursuivi en 1997 (voir le tableau ci-dessous). Le besoin de financement des administrations publiques a baissé de 80,4 milliards de francs (selon le système européen de comptabilité nationale) pour atteindre 3,0% du PIB, la dette publique étant restée constamment en dessous de la barre des 60% du PIB.

On rappellera cependant que l’audit des finances publiques demandé à sa prise de fonctions par le Premier ministre et publié en juillet 1997, prévoyait qu’en l’absence de mesures nouvelles et à conjoncture inchangée, le déficit des administrations publiques aurait été compris entre 3,5 et 3,7% du PIB pour 1997.

CAPACITÉ (+) OU BESOIN(-) DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES ⁽¹⁾

Source: Comptes de la Nation, 1997.

Le déficit des administrations publiques s’est réduit en 1997. Le solde des organismes divers d’administration centrale a été excédentaire de 45,8 milliards de francs. Cet excédent provient pour une grande part de ce que se trouve classée parmi ces organismes l’unité chargée de gérer la soulte de 37,5 milliards de francs versée par France Telecom.

Le besoin de financement des administrations publiques au sens des comptes nationaux français s’est réduit, passant de 365,6 milliards de francs en 1996 à 281,2 milliards de francs en 1997. Au sens des critères de Maastricht, le ratio de déficit public a été de 3% du PIB après 4,1% en 1996. Cette amélioration est due au redressement des comptes des administrations publiques centrales (Etat notamment) et locales. Les dépenses de fonctionnement des administrations publiques (APU) se sont modérément accrues : les salaires versés ont progressé de 2,4%, en partie à la suite de la revalorisation de l’indice des traitements, mais surtout en raison des effets de promotion (glissement-vieillesse-technicité, GVT).

Entre 1996 et 1997, le besoin de financement de l’Etat s’est réduit de 30 milliards de francs et, dans le même temps, les dépenses de l’Etat n’ont progressé que de 2%. Les recettes fiscales de l’ensemble des APU ont sensiblement progressé (+ 7,2% après + 6,4%). Les recettes de l’impôt sur le bénéfice des sociétés se sont accrues sous l’effet de la majoration exceptionnelle de 15% de cet impôt pour les sociétés réalisant plus de 50 millions de chiffre d’affaires. Hors CSG, les impôts sur le revenu et le patrimoine ont baissé de 0,6%. L’allégement du barème de l’impôt sur le revenu a été modéré par l’effet en année pleine de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS). De son côté, avec une augmentation de son taux et l’élargissement de son assiette, compensée par une baisse des cotisations sociales, la CSG a fortement progressé (+ 60%). Les administrations publiques locales ont dégagé une capacité de financement de 17,6 milliards de francs. L’accélération des recettes fiscales s’est accompagnée d’une baisse sensible de la charge d’intérêt consécutive à la baisse des taux.

Enfin, le besoin de financement de la sécurité sociale s’est établi à 65,9 milliards de francs. Au total, le taux de prélèvements obligatoires, nets des allégements de charges sociales prises en charge par l’Etat, s’établit à 45,3% du PIB.

b) Les prélèvements obligatoires : une notion dont il faut bien
apprécier la portée

On s’arrêtera quelques instants sur l’évolution des prélèvements obligatoires.

Leur poids dans le PIB est passé de 35,1% en 1970 à 45,7% en 1996. A cette date, ils s’élevaient à 3.593 milliards de francs, en augmentation de 5,3% par rapport à 1995. En 1997, le total des prélèvements obligatoires représentait 46,1% du PIB, il est passé à 45,9% en 1998 et devrait être ramené à 45,7% en 1999.

On observera que la part des prélèvements de l’Etat dans l’ensemble des prélèvements obligatoires a fortement diminué depuis vingt-cinq ans : elle n’en représente plus que le tiers en 1996, contre plus de la moitié en 1970. Le mouvement de décentralisation engagé en 1981-1982 explique, pour une part, ce phénomène.

Les trois tableaux ci-dessous offrent une vue synthétique de l’évolution de ces prélèvements en France et à l’étranger, étant précisé que des différences de conventions et de méthode expliquent les légères différences constatées dans les données présentées par la Comptabilité nationale, l’OCDE et Eurostat.

RETOUR SOMMAIRE

On reviendra sur ce point dans la suite du rapport, mais indiquons dès à présent qu’il convient de relativiser la portée des comparaisons internationales relatives aux prélèvements obligatoires, car, pour une part, les différences entre pays développés résultent du caractère public ou privé des fonctions d’assurance retraites et maladies. En France, en Allemagne et en Suède, les cotisations et les prestations sociales représentent environ 20% du PIB, contre 10% seulement aux Etats-Unis. Or, lorsque l’on ajoute les contributions des employeurs aux fonds de retraite privés (7% du PIB aux Etats-Unis) et les contributions des salariés et des employeurs à l’assurance-maladie privée, l’essentiel de l’écart entre les Etats-Unis et les pays européens disparaît.

Le poids des prélèvements obligatoires dépend évidemment de l’arbitrage que fait un pays entre les besoins collectifs qui doivent être socialisés et ceux qui doivent être satisfaits par le marché. Comme l’a indiqué M. Louis Schweitzer devant le groupe de travail, le montant des prélèvements obligatoires ne permet pas, par lui-même, de mesurer l’efficacité de l’Etat. Si un pays décide que l’enseignement doit être financé par la dépense publique, ce qui compte c’est la contrepartie obtenue et la qualité de l’enseignement au regard de l’effort réalisé.

La meilleure comparaison n’est pas seulement celle des prélèvements obligatoires d’un pays à un autre, mais celle qui s’efforce de déterminer si, du point de vue de la satisfaction du besoin d’enseignement de l’ensemble d’une population, le financement public apporte de meilleurs résultats que le financement privé.

Pour compléter ce tour d’horizon, on trouvera ci-dessous un tableau retraçant l’évolution récente de la dette des administrations publiques, après avoir rappelé que la capacité de financement de l’Etat, comme des administrations publiques dans leur ensemble, est négative depuis 1975. La charge des intérêts a représenté 292 milliards de francs en 1997, marquant une baisse en valeur de 1,5% par rapport à 1996. Cette baisse, obtenue malgré l’accroissement de l’encours de la dette, résulte de la décrue des taux d’intérêt.

c) Dépense publique et croissance : d’incontestables interférences

En définitive, il apparaît que, si le lien entre la dépense publique et la croissance est incontestable, il est difficile de dire, sur une longue période, lequel du déficit budgétaire ou du taux de croissance du PIB a le plus d’influence sur l’autre. Ce qui a été constaté dans le rapport du Conseil économique et social, c’est que plus la croissance du PIB a été forte, plus la progression des dépenses budgétaires a été soutenue et inversement. C’est le sens de l’intervention que M. Jacques Méraud a présentée devant le groupe de travail et à laquelle on pourra se reporter. Selon lui, le lien entre la variation du volume des dépenses de fonctionnement ou de consommation des administrations publiques et celle concomitante du PIB, est pratiquement nul. En revanche, on trouve une liaison plus forte entre les dépenses de transfert et la croissance.

L’évolution des déficits publics et des dettes publiques depuis 1992 paraît plus atypique. La détérioration très nette des déficits publics est allée de pair avec, à la fois, un ralentissement marqué de la conjoncture et une orientation relativement expansive de la politique budgétaire. Il faut sans doute chercher l’explication du côté des taux d’endettement public, qui ont énormément crû sous l’effet des diverses récessions depuis le premier choc pétrolier. L’opinion sait qu’il faudra stabiliser la dette en augmentant les impôts ou en contractant les dépenses et cela affecte les comportements de consommation et d’épargne. Lors de la dernière récession, le comportement d’épargne des ménages et des entreprises est ainsi devenu brutalement procyclique.

Ainsi que l’on va le voir, la comparaison internationale n’apporte guère plus de certitudes, même si M. Jacques Méraud a constaté une forte corrélation positive entre le taux de croissance et le volume des dépenses publiques : plus les pays en cause ont connu une croissance forte de leurs dépenses publiques, plus l’impact en terme de croissance du PIB a été stimulant.

Néanmoins, la stimulation budgétaire est tombée en disgrâce depuis le début de la décennie. Elle ne répondrait plus aux attentes, malgré un contexte d’inflation maîtrisée et de commerce extérieur florissant. Encore faut-il se demander ce que seraient devenus, en France, l’activité et l’emploi sans les 4 ou 5 points de PIB injectés en moyenne chaque année par le déficit depuis 1992. Ne faudrait-il pas tenter de rechercher la solution de ce problème sur le terrain de la meilleure affectation possible des ressources. Par exemple, ne serait-il pas intéressant de comparer l’efficacité, en termes de création d’emplois, des mesures de réduction du coût du travail et de celles liées à la réduction du temps de travail ?

B.- La comparaison internationale des dépenses publiques

Les comparaisons internationales, à l’échelon européen ou mondial, doivent être maniées avec précaution : la dépense publique doit être jugée à l’aune de son efficacité, c’est-à-dire de l’ensemble de biens et services qu’elle procure aux citoyens au sein d’une société donnée.

1.- Les finances publiques dans l’Union européenne

Il a semblé intéressant d’aborder cette question pour l’ensemble de l’Union européenne (Europe des Douze jusqu’en 1990, des Quinze ensuite), où l’on a constaté un important creusement des déficits publics au début de la présente décennie.

Les finances publiques des Etats européens étaient presque équilibrées dans les années soixante et les déficits publics sont apparus avec la récession du début des années soixante-dix. Le déficit public de l’" Union européenne " est ainsi passé de 1,8% du PIB en 1972-73 à 5,8% en 1975. Il s’est stabilisé à 4% environ entre 1976 et 1980. Après un nouveau creusement au début des années quatre-vingt, les déficits se sont réduits tendanciellement entre 1981 et 1989 (2,9% en 1989). Après 1990, le déficit s’accroît à nouveau fortement pour culminer en 1993 (6,3%) au creux de la récession européenne. Depuis 1993, malgré une contraction généralisée des dépenses publiques, le déficit s’est maintenu à un niveau élevé (4,2% en moyenne en 1996). Il n’est passé en dessous de la barre de 3% qu’en 1997 (2,3% du PIB de l’Union). La part des dépenses publiques dans le PIB est, parallèlement, passée de 52,4 % en 1993 à 48,7% en 1997.

Le tableau ci-dessous, établi par les services de la Commission européenne à partir des données harmonisées d’Eurostat retrace l’évolution des déficits publics en Europe et formule des prévisions jusqu’en 2000.

L’accumulation des déficits des finances publiques a entraîné un net accroissement de la dette publique des Etats membres de l’Union européenne. Le ratio dette/PIB a commencé à augmenter sous l’effet des déficits entre 1975 et 1980 et a subi une nouvelle hausse à partir de 1991 pour atteindre près de 60% du PIB de l’Union en 1997. Cette hausse de la dette publique s’est traduite par une augmentation des charges de la dette (de 1,8% du PIB dans les années 1970 à 5,4% en 1996).

Le tableau ci-dessous présente l’évolution de la dette publique dans sept pays européens entre 1990 et 1995.

Source: Eurostat (mai 1996).

Les grandes étapes qui viennent d’être rapidement retracées sont en phase avec des contextes politico-économiques précis qu’il n’est pas inutile de rappeler. Les années soixante-dix sont marquées par un consensus sur l’utilisation du budget pour lutter contre la stagnation économique et ceci s’est traduit par le creusement des déficits publics structurels. Entre 1976 et 1989, la lutte contre l’inflation devient prioritaire et, de surcroît, le fort niveau des taux d’intérêt oblige les autorités budgétaires à réduire les déficits primaires (hors charges d’intérêt de la dette) et les déficits structurels se stabilisent autour de 1% du PIB. La période 1989-1991 voit le retour des politiques budgétaires " actives " devant la nouvelle dégradation de l’activité économique.

Mais, à partir de 1991, la situation devient paradoxale : le solde public effectif reste fortement déficitaire (- 4,4 % en 1996) tandis que le solde structurel primaire se redresse fortement (+ 4 % du PIB en 1996).

Ce paradoxe a été mis en évidence par une étude conjointe de l’OFCE et du CEPII intitulée " UEM : quelle stratégie macro-économique " ⁽⁾, qui évalue l’impact sur la croissance en Europe des politiques budgétaires mises en oeuvre depuis 1991. Les auteurs ont calculé " un indicateur d’effort budgétaire " pour chaque Etat, utilisé ensuite pour simuler l’impact de cet effort sur la croissance. Selon les conclusions de cette étude, " le taux de croissance de l’activité est réduit partout en Europe dans les proportions correspondant aux efforts restrictifs réalisés ". Dans tous les pays, la baisse de l’activité induite par les mesures restrictives contrebalance les efforts initiaux. Le solde public ne peut donc s’améliorer à hauteur des efforts précédemment consentis.

2.- Les dépenses publiques dans le monde

Une comparaison internationale des dépenses publiques est présentée dans l’étude précitée du Conseil économique et social conduite par M. Jacques Méraud. Elle a été réalisée à partir de la publication par l’OCDE d’informations internationales harmonisées sur les dépenses des administrations publiques de 1960 à 1990. L’étude a établi un classement de 18 pays selon la part (en pourcentage) des dépenses publiques totales dans le PIB en 1960 et en 1990. En 1960, la France occupait le deuxième rang de ce classement, derrière l’Autriche, et, en 1990, elle n’occupait plus que le huitième rang, précédée par trois pays scandinaves, les Pays-Bas, la Belgique, l’Italie et la Grèce, l’Allemagne se trouvant alors en onzième position. Un seul pays est resté d’une année à l’autre au bas du tableau, le Japon, qui est, en 1990, avec les Etats-Unis, celui où les dépenses publiques, exprimées en pourcentage du PIB, sont les plus modérées. On peut retenir également que, pour la variation de la part de ses dépenses publiques dans le PIB entre 1960 et 1990, la France occupe le douzième rang.

Un autre classement comparatif est effectué, pour l’année 1990, pour quatre composantes des dépenses publiques (consommation des administrations, transferts sociaux, intérêts versés et subventions et, enfin, " formation brute de capital fixe " c’est à dire les investissements publics et l’aide publique à l’investissement) exprimées en pourcentage du PIB. La France occupe le troisième rang en ce qui concerne les transferts sociaux, le huitième rang pour les investissements sur fonds publics, le dixième rang pour la consommation des administrations elles-mêmes et le douzième pour l’ensemble des intérêts versés et des subventions économiques.

Les comparaisons internationales doivent être, en permanence, éclairées par la prise en compte de la spécificité des dépenses publiques propres à chaque pays. M. Jacques Méraud a ainsi mis en garde contre le risque qu’il y a à comparer le poids des transferts sociaux effectués par les administrations publiques en France, en Italie et en Allemagne. En Italie les transferts sociaux sont largement remplacés par le travail au noir, l’économie souterraine se substituant aux revenus de remplacement versés en France. Pour l’Allemagne, ce sont les mutuelles d’entreprises qui financent une large part des transferts sociaux. On pourrait ajouter le cas des Etats-Unis, où l’assurance maladie est, pour l’essentiel, abandonnée au marché.

Il convient donc, à l’évidence, pour établir des comparaisons pertinentes, de s’intéresser à la composition et à l’efficacité des dépenses publiques.

Mais, à ce stade de l’analyse, il est possible de clarifier le débat sur les véritables enjeux de la réduction de l’endettement public et sur les fausses évidences à ce sujet.

C.- Restreindre l’endettement public
sans se tromper de cible

On peut, tout d’abord, tenir pour acquis, à partir de la démonstration de M. Jacques Méraud, que, si la croissance des dépenses publiques en volume a beaucoup augmenté jusqu’en 1983, et plutôt plus en France que dans les pays voisins, cette évolution doit être mise en regard d’une croissance plus forte du PIB, la tendance s’inversant à partir de cette année 1983.

L’accroissement annuel moyen de la dépense publique a d’ailleurs été relativement plus faible que précédemment au cours des années récentes, marquées par des taux de croissance du PIB très ralentis.

Pour l’auteur, la relative faiblesse des taux de croissance du PIB en France depuis le début des années 1980, comparés à ceux des autres pays européens, ne serait donc pas la conséquence de charges publiques exacerbées et il faudrait trouver d’autres explications à ce léger décalage avec les pays voisins.

Tout d’abord, il faut tenir compte du décalage entre le cycle de croissance des pays anglo-saxons et celui de la plupart des pays européens. Mais surtout, s’agissant de la France, on constate qu’elle affichait environ un demi point de croissance de plus que ses partenaires, lorsqu’elle pratiquait une politique monétaire plus expansive qu’eux, et un demi-point de moins, à partir du moment où sa politique monétaire est devenue plus restrictive.

Cette corrélation positive entre croissance du PIB et augmentation des dépenses publiques, qui laisse subsister une incertitude sur le point de savoir où est la cause et où est l’effet, s’observe chez tous les partenaires de la France, à condition que l’on veuille bien tenir compte du décalage entre les fluctuations cycliques de la croissance, en particulier avec les Etats-Unis et le Royaume-Uni, décalage qui rend les comparaisons difficiles sur des périodes courtes.

Un élément nouveau doit être pris en compte, si possible également en évitant les interprétations dogmatiques : il s’agit du poids de la dette publique, qui réduit considérablement la marge de manoeuvre budgétaire. Pour l’ensemble des pays de l’OCDE, le rapport de la dette au PIB est, en effet, passé de 41% en 1980 à 59% en 1990 et 72% en 1995.

Pour les pays de l’Union européenne, l’endettement public est devenu pratiquement le seul moyen de financer le solde budgétaire depuis l’entrée en vigueur du traité de Maastricht, qui interdit tout financement monétaire direct du déficit public par les banques centrales.

En réalité, il existe un financement monétaire indirect du Trésor par la banque centrale, puisque cette dernière peut et pourra toujours acheter des effets publics sur le marché secondaire.

Néanmoins, ce taux d’endettement, qui oblige l’Etat à emprunter pour rembourser les emprunts antérieurs, est porteur de risques et rend nécessaire l’édiction de contraintes à l’endettement public et, partant, au déficit budgétaire.

1.- Les risques liés à l’endettement public

Le principal risque lié à l’endettement, qui doit être évalué régulièrement et nécessite des mesures adaptées, est celui d’" effet boule de neige " qui pourrait déboucher sur la non-solvabilité de l’Etat.

L’effet boule de neige est un processus d’explosion de la dette publique qui se produit lorsque le taux d’intérêt de la dette est supérieur au taux de croissance du PIB, ce qui entraîne une augmentation exponentielle du ratio dette/PIB.

Il est généralement admis que lorsque le taux d’intérêt (i) des emprunts publics reste inférieur au taux de croissance (n) du PIB, le risque d’effet boule de neige n’existe pas et le déficit primaire du budget de l’Etat est compatible avec une stabilisation du ratio dette/PIB. Dans le cas contraire, une stabilisation de ce ratio requiert un budget primaire de l’Etat excédentaire.

Le tableau de bord ci-dessous, extrait d’un article de MM. Pierre Llau et Jacques Percebois ⁽⁾, exprime cette situation.

2.- La limitation de l’endettement public passe par un dosage fin entre maîtrise des dépenses et réforme de la fiscalité

Pour contrecarrer l’effet boule de neige, l’Etat doit s’efforcer de favoriser la croissance de façon à ce que le taux de croissance du PIB reste supérieur aux taux d’intérêt. Mais il doit aussi s’efforcer de faire apparaître un excédent du budget primaire, ce qui revient soit à accroître les impôts, soit à réduire les dépenses. Cet excédent primaire devra être d’autant plus fort que la dette publique aura atteint un niveau plus important, ce qui risque alors de mettre en péril les dépenses productives de l’Etat, souvent réduites en priorité.

Des contraintes ont été institutionnalisées en Europe, avec le traité de Maastricht et l’adoption, par le Conseil européen d’Amsterdam les 16 et 17 juin 1997, du Pacte de stabilité et de croissance, qui laissent aux Etats membres le choix des moyens pour atteindre les objectifs fixés.

Si une réorientation d’ensemble des prélèvements fiscaux vers une fiscalité plus juste et plus efficace est nécessaire, il est exclu d’accroître davantage la pression fiscale globale.

Pour être complet, on mentionnera l’étude de M. François Bourguignon ⁽⁾, directeur d’études à l’Ecole des hautes études, membre du Conseil d’analyse économique créé le 22 juillet 1997 auprès du Premier ministre. Cette étude relève que les prélèvements obligatoires ne sont qu’en apparence plus forts en France qu’à l’étranger (30% aux Etats-Unis), car, dans un cas, les prélèvements d’assurance maladie ou de retraite sont obligatoires et donc pris en compte dans cet agrégat et, dans l’autre, ils ne le sont pas. Si l’on exclut ces derniers prélèvements, les taux sont très voisins.

M. François Bourguignon s’attache à comparer le poids macro-économique des divers circuits de redistribution dans quelques pays de l’OCDE qu’il a choisis parmi ceux dont les taux de prélèvement obligatoires sont aux deux extrêmes (Japon et Suède étant les plus éloignés de la moyenne). La France se situe, avec l’Allemagne, à peu près au milieu du tableau comparatif. Mais cette comparaison fait surtout ressortir le fait qu’en rapprochant les chiffres relatifs aux différents prélèvements obligatoires, il se confirme que la plus grande partie de l’écart entre les taux globaux de prélèvements obligatoires s’explique par la couverture différente des systèmes d’assurance sociale. Plus précisément, une grande partie des différences du taux de prélèvements obligatoires entre pays s’explique par les parts différentes des secteurs publics et privés dans l’assurance-vieillesse et l’assurance-maladie.

L’auteur tire de ces observations la conséquence que l’on ne saurait se baser sur les taux de prélèvement obligatoire pour comparer la redistribution qui peut avoir lieu à travers le circuit des assurances sociales dans divers pays. Etant donné la similitude entre assurances privées et publiques, il n’exclut pas que des pays ayant des taux de couverture sociale assez différents aboutissent néanmoins à une redistribution équivalente.

D’ailleurs l’étude constate que les sommes redistribuées des 50% des ménages les plus riches vers les 50% les plus pauvres représentent 5% du revenu total des ménages en France contre 6% au Royaume-Uni ou 7% en Allemagne. Que la France se situe plutôt vers le haut du classement international au regard du critère des prélèvements obligatoires n’implique pas nécessairement qu’elle redistribue plus que des pays qui se situent à un niveau inférieur, cela signifie avant tout, qu’un certain nombre de fonctions d’assurance relèvent plus qu’ailleurs de l’Etat ou des administrations de sécurité sociale et sont financées de façon contributive et obligatoire sur les revenus d’activité.

M. François Bourguignon conclut qu’avec les mêmes possibilités de redistribution que ses voisins, c’est à dire une pression fiscale analogue, et avec une même demande sociale pour la redistribution, soit une distribution comparable de revenus avant impôts et transferts sans contrepartie, les performances redistributives de la France sont inférieures. Ce déficit de redistribution s’explique, selon lui, par un faible pouvoir redistributif des transferts sans contrepartie (RMI, allocations logement, aides aux parents isolés...) et surtout par la place limitée faite à l’imposition progressive sur le revenu.

Si l’intensité redistributive n’est pas au niveau souhaitable, il est cependant difficile de conclure qu’une marge subsiste en terme de pression fiscale et sociale pesant sur la consommation et les facteurs de production.

Il n’existe donc pas de recette garantissant le succès d’un ajustement budgétaire (par l’impôt ou par la réduction des dépenses), toutefois, la problématique budgétaire aujourd’hui semble s’orienter, au sein de l’Union européenne, vers un double consensus : résorber les déficits tout en évitant l’effet négatif sur l’activité économique de politiques budgétaires restrictives.

Nous tenterons de voir ci-après quels sont les principaux moteurs de cette double obligation.

II.- lA PoursuiTE DE l’assainissement des finances publiques DOIT ÊtRE ASSOCIÉE AU soutIEN À la croissance

Le nécessaire assainissement des finances publiques doit être conduit sans dogmatisme : il doit reposer sur une analyse de l’impact réel des dépenses sur la croissance ; il doit s’effectuer en liaison avec nos partenaires de l’Union européenne ; il doit prendre en compte une programmation pluriannuelle des dépenses publiques ainsi qu’une évaluation généralisée des résultats.

A.- Privilégier les dépenses favorables à la croissance

Les mécanismes exacts par lesquels transite le soutien à la croissance restent à déterminer. De fait, certaines dépenses publiques ont pour effet d’augmenter la capacité de production de l’économie ou contribuent à accroître la productivité du secteur privé. Pour les keynésiens, la socialisation de certains investissements (qui ne signifie pas a priori propriété étatique) par l’utilisation du budget en capital, permettrait non seulement d’augmenter le volume global d’investissements indispensable pour s’attaquer au noyau dur du chômage, mais irait dans le sens de la réduction des incertitudes en favorisant une plus grande stabilité de la conjoncture. Cet effet serait amplifié à l’échelle de l’Europe, dont la croissance globale va dépendre essentiellement du dynamisme de sa demande interne.

Le danger majeur des règles de discipline budgétaire vient de ce qu’elles se focalisent sur le niveau du déficit et de la dette sans se préoccuper de la structure des dépenses. Or, les récentes théories de la croissance endogène soulignent avec force le rôle essentiel des dépenses publiques " d’avenir ", dépenses d’éducation, de formation, de recherche et d’infrastructure, dans le processus de croissance de long terme. L’un des critères servant à délimiter le champ des interventions publiques doit être l’obtention de rendements d’échelle croissants. A cet égard, les dépenses effectuées par les pouvoirs publics sont à l’origine d’externalités positives dont bénéficie la collectivité, et, en premier lieu, les entreprises, et qui contribuent à renforcer la compétitivité générale du pays.

Dans cette perspective, la politique budgétaire peut contribuer à la croissance.

Avant d’aborder la structure de la dépense publique en France, il convient aussi de rappeler que le sens premier de la dépense publique est de couvrir les dépenses que la collectivité a décidé de socialiser. Il s’agit donc de décider quels droits seront effectivement garantis à tous.

Une autre mise au point est nécessaire : les dépenses publiques ne peuvent sérieusement être regardées comme un immense " trou noir ", absorbant, consommant et détruisant une partie des richesses créées par les " forces vives du pays ".

Il s’agit donc de déterminer aussi finement et aussi objectivement que possible l’utilité économique et sociale de chaque part de richesse mise à la disposition de la collectivité.

L’ensemble des dépenses publiques représentait, en 1992, comme on l’a vu, 53,5% du PIB. Mais il faut tout d’abord préciser que la moitié de cette masse est constituée par des dépenses de transfert. Ce qui a été prélevé est donc réinjecté dans l’économie par l’intermédiaire des administrations publiques. Il est d’ailleurs établi que plus le taux de chômage s’élève et plus la dépense publique de redistribution et d’action pour l’emploi augmente également.

En comptabilité nationale, comme dans la classification établie par l’OCDE, il existe trois grandes catégories de dépenses, les dépenses de fonctionnement, qui incluent les dépenses de consommation des administrations et les intérêts de la dette, les dépenses d’investissements et les dépenses de transfert.

Toujours en 1992, parmi les 53,5% de dépenses publiques, la part de la consommation des administrations était de 18,6% et la part des transferts de 26,2%.

Le concept de consommation recouvre les dépenses de personnel et les dépenses de " consommation intermédiaire " c’est à dire les achats de biens et de services par les administrations, mais également les dépenses d’éducation, de recherche et de santé, qui devraient davantage être considérées comme des investissements immatériels.

En ce qui concerne le budget de l’Etat, on retrouve la distinction entre dépenses courantes, juridiquement qualifiées d’" ordinaires " (de fonctionnement) et dépenses en capital (d’investissement), les premières contribuant là aussi à financer l’éducation ou la recherche. Certaines dépenses d’entretien des infrastructures (routes, aéroports ...) figurent également dans les dépenses courantes, alors que les dépenses d’amélioration du réseau de communication sont des dépenses en capital, sans que la frontière entre les deux soit toujours très nette.

En 1992, selon le rapport précité du Conseil économique et social, les dépenses courantes représentaient 86,1% du total du budget (17,6% du PIB) et les dépenses en capital 13,9% du budget. Ces dernières sont passées de 5,9% du PIB en 1949 à 2,8% en 1992.

Un dernier élément d’information peut être utile, il concerne la répartition des tâches entre les fonctionnaires.

Selon les estimations du mensuel " Alternatives économiques " de décembre 1998, 78% des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités locales participent à la production de biens et de services, 5% à la conception, à la mise en oeuvre et au contrôle des politiques publiques, et 17% remplissent des fonctions de gestion et d’administration.

Entre 1980 et 1995, le nombre total de fonctionnaires (Poste et télécommunications comprises) est passé de 4,6 à 5,3 millions, soit une hausse de 15%, la part de la fonction publique dans l’emploi global passant de 21 à 23,7%.

En 1995, les dépenses de personnel de l’ensemble des administrations publiques ont représenté 14,4% du PIB.

On voit bien qu’au-delà des conflits idéologiques sur plus d’Etat ou moins d’Etat, ce qui doit l’emporter, c’est la recherche de l’efficacité de l’Etat, et que le coût de fonctionnement de l’Etat, comme de l’ensemble des entreprises publiques, ne peut être jugé qu’au regard des prestations offertes en contrepartie.

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B.- Coordonner les politiques budgétaires au sein de l’Union européenne pour assurer le soutien de l’activité

Depuis 1991, la croissance de l’économie européenne n’est pas bloquée par des facteurs d’offre: l’inflation est basse, le solde extérieur excédentaire, la situation des entreprises est globalement bonne et il n’existe pas de tensions, bien au contraire, ni sur les capacités de production ni sur le marché du travail. L’économie européenne a surtout souffert et souffre encore, du manque de dynamisme de la demande.

Néanmoins, les pays européens restent tenus de réduire leur déficit public, alors que les perspectives de croissance sont moins favorables.

Une stratégie macro-économique claire en Europe et des politiques budgétaires coordonnées peuvent-elles sortir l’Union de ce dilemme et venir en aide à la croissance ?

Selon le Pacte de stabilité adopté au Conseil européen d’Amsterdam, les Etats participant à l’euro s’engagent à avoir, à moyen terme, une situation budgétaire équilibrée ou excédentaire. Ils s’engagent à présenter des programmes dans lesquels sont précisés les objectifs budgétaires, la manière de les atteindre, et la sensibilité des prévisions aux hypothèses sous-jacentes. Ces programmes sont pluriannuels, réactualisés et corrigés dès qu’il existe un risque de déficit excessif, et ils sont rendus publics.

La Commission européenne devra établir un rapport dès que le déficit public effectif ou prévu dépassera 3%. Ce dépassement sera considéré comme exceptionnel s’il est consécutif à un événement inhabituel et indépendant de la volonté de l’Etat ou si l’on constate une chute annuelle du PIB réel d’au moins 2%.

La coordination des politiques macro-économiques au cours de la troisième phase de l’UEM s’est trouvée au coeur des débats du Conseil européen à Luxembourg en décembre 1997, mais aucune décision contraignante n’a été adoptée en ce sens par le Conseil. La coordination continue de reposer sur la bonne volonté des Etats. Elle reste à imaginer et à mettre en oeuvre.

Il va s’agir d’élaborer une combinaison satisfaisante - ce que les anglo-saxons nomment un policy mix - entre une politique monétaire unique et des politiques budgétaires décentralisées, mais soumises à des normes de déficit.

Selon M. Pierre Jacquet, directeur-adjoint de l’IFRI ⁽⁾, la période difficile sera celle pendant laquelle les déficits resteront très près de la marge supérieure autorisée, parce que la marge de manoeuvre budgétaire sera très faible. C’est pourquoi, " la négociation doit pendant cette période de transition porter sur une interprétation collective de ce que veut dire la maîtrise budgétaire: c’est, d’une part, veiller à la solvabilité de la dépense publique bien plus que de respecter un objectif de déficit ou de dette publique ; d’autre part, la coordination devrait consister à poser le problème de la discipline budgétaire davantage en termes de budget global de la zone euro, plutôt qu’une discipline décentralisée par pays ".

De ce point de vue, il faut se réjouir des conclusions du Conseil informel de Pörtschach des 24 et 25 octobre 1998, au cours duquel un consensus s’est dessiné pour considérer par principe que l’amortissement des dépenses publiques d’investissement ne peut être imputé comme déficit et pour souhaiter que la politique monétaire prenne en charge la stimulation de l’activité. L’objectif commun clairement affirmé a été celui de la croissance et de l’emploi.

La baisse simultanée, le 4 décembre dernier, des taux directeurs des banques centrales des onze pays de la zone euro est, à cet égard, très encourageante.

C.- Programmer les dépenses sur plusieurs années et généraliser l’évaluation des résultats

Une approche renouvelée de la dépense publique doit reposer sur une vision pluriannuelle et sur l’exigence permanente d’une évaluation de ses résultats.

1.- Les avantages d’une vision pluriannuelle des dépenses

Avoir une vision, au-delà d’un an, des processus économiques contribuerait à rendre plus crédible l’affirmation selon laquelle les politiques économiques sont de nature à permettre de combattre les plus graves dysfonctionnements du moment, tel le chômage.

Un débat démocratique permet alors de faire le choix des objectifs prioritaires à atteindre en plusieurs années et des moyens, en l’occurrence budgétaires, à mettre en oeuvre pour y parvenir.

De surcroît, la capacité à prévoir les crédits nécessaires à la mise en oeuvre d’un programme d’action qui va se dérouler sur plusieurs années est probablement une source importante de rationalisation de la gestion et donc d’économies.

N’importe quel plan de reconversion industrielle, de modernisation d’un service public, de soutien à un secteur technologique ou encore la rénovation des modes de rémunération des fonctionnaires, doit pouvoir se dérouler dans la durée, en s’appuyant sur une solide évaluation des besoins financiers et la garantie que les tranches de financement prévues seront respectées.

La souplesse de gestion et l’adaptation des moyens aux objectifs qui en résultent et les contrôles réguliers, bien évidemment obligatoires, sont autant de garanties d’une bonne gestion des fonds publics.

Cette logique de programmation, venant aussi souvent que possible se substituer à une logique de projet à court terme, va incontestablement dans le sens de la modernisation de l’Etat.

Un exemple est souvent cité, celui des plans " objectifs-moyens " engagés par le ministère de l’équipement à partir de 1985. Ces plans reposent sur une gestion planifiée des ressources humaines définie au niveau déconcentré. Ils ont permis de passer d’une gestion de moyens à une gestion par objectifs. Concrètement des accords d’évolution pluriannuelle des effectifs ont été conclus avec le ministère du budget, prévoyant un recyclage des économies réalisées au profit de crédits de fonctionnement ou d’investissement.

Mais il est paradoxal de constater que les mécanismes existant de gestion pluriannuelle, tels que les contrats de plan ou les lois de programmation, qui devraient être source de bonne gestion et d’économies, voient leur exécution retardée pour des raisons de rigueur budgétaire à court terme.

Certes, les investissements d’infrastructures traditionnelles, qui avaient initialement justifié les autorisations de programme ou contrats de plan, ne sont plus, pour l’essentiel, supportés par l’Etat, mais par les collectivités territoriales, qui réalisent désormais près des trois-quarts des investissements des administrations publiques. Cependant, la programmation pluriannuelle pourrait retrouver tout son intérêt pour des investissements immatériels tels que la recherche ou l’enseignement.

Un autre secteur exige également une analyse prospective des besoins et une gestion prévisionnelle, il s’agit de la gestion des ressources humaines de l’Etat ; les politiques de recrutement, d’évolution des statuts, de formation, doivent être programmées et leurs coûts évalués.

Il n’existait pas, en France, jusqu’à une date récente, de projection de l’évolution des finances publiques à moyen terme. A cet égard, le Pacte de stabilité et de croissance exige, pour chaque Etat de la zone euro, une programmation triennale assurant la consolidation budgétaire. Il faut donc désormais admettre la nécessité d’une programmation budgétaire pluriannuelle, au moins dans ses grandes orientations.

La rigidité de l’approche annuelle de la dépense publique, outre qu’elle est un facteur d’incertitude, se traduit, dans les administrations, en raison de possibilités limitées de reporter les crédits de dépenses ordinaires ⁽⁾ d’une année sur l’autre, par des comportements favorisant les gaspillages consistant à engager en fin d’année tous les crédits disponibles, en dehors de toute recherche d’efficacité.

La maîtrise des dépenses publiques exige d’assouplir ce carcan.

Une évolution dans ce sens est perceptible avec l’obligation faite, comme on vient de le voir, par le Pacte de stabilité et de croissance, pour les pays de la zone euro, de présenter des programmations triennales de leurs finances publiques. Une ébauche de cette démarche a été réalisée le 23 décembre 1998 devant la Commission des finances de notre Assemblée : le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et le secrétaire d’Etat au budget sont venus présenter le programme pluriannuel des finances publiques d’ici à 2002. Il est certain que, pour l’avenir, une préparation plus en amont permettrait de développer un débat contradictoire à la mesure d’un exercice aussi fondamental que l’examen des grands choix économiques et financiers.

2.- L’évaluation doit devenir un outil d’aide à la décision budgétaire

L’évaluation vise à énoncer, sur une politique ou un programme spécifique, un jugement basé sur une information rigoureusement collectée et débouchant sur une réelle connaissance d’un phénomène.

Il est possible de lui assigner différents objectifs : examiner l’efficience d’une action, ou mesurer la productivité ou le rapport coût/qualité d’un service, ou encore ce que les Britanniques appellent la " value for money ", qui consiste à savoir si l’on peut atteindre le même résultat à un coût moindre. L’évaluation peut également s’intéresser aux conditions de mise en œuvre d’une politique, afin de déterminer si les moyens utilisés sont adéquats.

Selon M. Jean-Claude Thœnig, président du Conseil scientifique de l’évaluation ⁽⁾, l’utilisation de cet outil, en France, n’est pas satisfaisante, bien qu’il existe de nombreux travaux d’évaluation dans les ministères, par exemple dans le domaine de l’emploi ou de l’éducation. Mais ces informations sont très peu utilisées au niveau national et, surtout, elles se développent indépendamment de la préparation du budget.

M. Jean-Claude Thœnig cite l’exemple du " National Audit Office " créé en 1983 au Royaume-Uni, chargé, pour le compte du Parlement, d’examiner l’activité des départements ministériels et des organismes publics sous l’angle de l’économie, de l’efficience et de l’efficacité et qui élabore chaque année cinquante rapports de type value for money.

En France, on constate une extrême centralisation, au plus haut niveau de l’Etat, pour le lancement de programmes d’évaluation et, surtout, pour l’utilisation des résultats. Il en résulte une très forte dépendance de l’évaluation à l’égard des décideurs politiques gouvernementaux et de leur plus ou moins grande sensibilité à cet outil. Or, il est indispensable qu’une procédure d’évaluation puisse suivre son cours jusqu'à la diffusion des résultats, sans possibilité pour les autorités publiques d’en interrompre le cours.

La France est, sur ce terrain, un cas unique en Europe, malgré le relatif succès rencontré par l’évaluation de plusieurs politiques (RMI, informatisation, maîtrise de l’énergie, modernisation du ministère de l’équipement). La loi quinquennale pour l’emploi prévoyait, dans son article 82, une procédure spécifique d’évaluation qui aurait dû prendre la forme d’un rapport à mi-parcours, adressé par le Gouvernement au Parlement. Une commission mixte composée de six parlementaires et de six membres désignés par le Gouvernement devait contribuer à l’élaboration de ce rapport. Or, le rapport, publié en février 1997, n’a jamais été présenté au Parlement et encore moins débattu.

Le lien entre la stratégie budgétaire et la demande d’évaluation doit être toujours présent, même si les résultats d’évaluation ne sont pas immédiatement traduisibles en termes de décision budgétaire. Mais l’évaluation doit permettre également une meilleure connaissance des réalités. On citera, de ce point de vue, une étude très instructive réalisée par le Centre d’étude des revenus et des coûts (CERC) ⁽⁾, supprimé en 1994, qui rappelle que la productivité d’un service public se mesure en fonction du degré de réalisation des objectifs qui lui sont assignés par les politiques publiques, du degré de satisfaction des usagers et de la performance propre au service (résultats/coûts). La mesure de la productivité globale d’un service ne doit pas se limiter à la seule mesure de la productivité du travail, mais intégrer bien d’autres gisements de productivité. Le CERC s’appuie sur des exemples concrets, en particulier les caisses d’allocations familiales (CAF) et les unités forces du ministère de la défense, où les gains de productivité importants (près de 4% en moyenne d’une année par rapport à la précédente entre 1987 et 1990 pour les CAF) ont été réalisés en agissant sur tous les produits (services rendus) et les moyens mis en oeuvre pour produire (frais d’accueil, frais de publicité, démarchage auprès des allocataires... pour les CAF).

De même que la productivité du travail n’est pas le seul élément à prendre en compte pour évaluer la productivité d’un service de l’Etat ou d’un service public, l’évaluation de ce service ne se résume pas à sa productivité. Cette évaluation dépend des résultats par rapport aux objectifs assignés aux politiques publiques par le Gouvernement et le Parlement et aux missions assignées aux différents organismes. Les questions éclairées par l’évaluation doivent donc être des questions pertinentes du point de vue des grandes décisions publiques.

A côté des mécanismes de contrôle de la légalité des procédures d’utilisation de l’argent public, il est urgent que le Parlement s’efforce d’en évaluer les résultats, s’il souhaite peser davantage sur les choix budgétaires et contrôler réellement l’action du Gouvernement. La concrétisation de cette volonté devrait contribuer à résoudre certaines difficultés budgétaires et même à renforcer, aux yeux de l’opinion, la légitimité de l’action publique, grâce à la justification rationnelle des interventions et des dépenses collectives.

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DEUXIÈME PARTIE

actuellement, LE PARLEMENT ne contribue pas fortement À L’AMÉLIORATION DE L’EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

La Vème République marque, aux yeux de nos concitoyens, un affaiblissement du pouvoir législatif, confronté à la puissance du pouvoir exécutif. Cet affaiblissement serait particulièrement aigu en matière budgétaire et financière, au point que certains ont évoqué " le déclin des pouvoirs financiers du Parlement " ⁽⁾.

L’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances régissant ces pouvoirs financiers a largement accompagné cette évolution.

Il convient de rappeler que le texte fut, en effet, élaboré par la direction du budget, au cours du dernier trimestre 1958, en dehors de toute concertation avec la Commission des finances de l’Assemblée nationale, et ce contrairement aux modalités d’élaboration du décret de 1956, puis promulgué par voie d’ordonnance sur la base de l’article 92 de la Constitution, destiné à permettre la mise en place des institutions.

L’ordonnance n’a, par la suite, fait l’objet que de deux révisions d’importance mineure ⁽⁾, comme si elle était devenue une sorte de " tabou ", comme l’a relevé M. Guy Carcassonne, professeur de droit public, dans son intervention devant le groupe de travail.

Il est certes indéniable que l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 a pour finalité de promouvoir une logique d’efficacité des institutions de la Vème République, et ce au bénéfice du pouvoir exécutif. Doit-on pour autant considérer que le Parlement en est réduit au rôle d’une simple chambre d’enregistrement ? Un tel jugement mérite d’être nuancé, selon que le Parlement exerce des fonctions de législation ou des fonctions de contrôle.

I.- Bien que notre procÉdure budgétaire souffre d’UN MANQUE DE TRANSPARENCE, LES PRÉROGATIVES DU PARLEMENT LUI PERMETTENT, en thÉorie,
D’AGIR SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE

A.- LA transparence DE NOTRE PROCédure budgétaire
est insuffisante

Pour exercer sa fonction de législateur, le Parlement dispose d’une masse d’informations abondante, voire surabondante.

Comme le prescrit l’article 32 ⁽⁾ de l’ordonnance organique, le Parlement reçoit, parallèlement au dépôt du projet de loi de finances, une série de documents d’origine gouvernementale, destinés à éclairer la représentation nationale sur les choix de l’exécutif :

– rapport économique, social et financier, analysant l’évolution économique internationale et explicitant les objectifs de la politique gouvernementale ; ce rapport est assorti des comptes prévisionnels de la Nation, lesquels récapitulent les hypothèses sur lesquelles repose le projet de loi de finances ;

– des annexes explicatives, avec notamment " les bleus budgétaires " présentant les crédits des différents ministères, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor, et le fascicule des voies et moyens détaillant les évaluations de recettes et présentant les résultats du contrôle fiscal, ainsi que les dépenses fiscales ;

– des annexes générales : " les jaunes " récapitulant la politique financière de l’Etat pour un secteur ou un sujet précis, " les blancs ", qui présentaient, pour chaque ministère, le coût des programmes et les objectifs assignés, ayant aujourd’hui disparu.

Mais, comme le relève M. Jean-Pierre Lassale ⁽⁾ " la véritable question est celle de l’utilité réelle de ces documents : sont-ils exploitables et exploités, ou constituent-ils un alibi commode pour un exécutif, certain en définitive de pouvoir imposer ses choix ? ".

Une analyse plus poussée des informations mises à la disposition du Parlement souligne que leur lisibilité, leur crédibilité et leur sincérité sont, pour le moins, susceptibles d’être améliorées ⁽⁾.

1.- Un manque de lisibilité constant

a) Des lacunes importantes

La plupart des personnes entendues par le groupe de travail ont souligné le manque de lisibilité des informations transmises au Parlement.

•   Il n’existe aucune présentation consolidée des comptes publics, c’est-à-dire des comptes de l’Etat et de ses différents établissements publics, des comptes des collectivités locales et des comptes sociaux.

Cette lacune a pour corollaire qu’il est difficile d’avoir une vision consolidée des prélèvements obligatoires, alors que la fiscalité de l’Etat et les prélèvements sociaux s’enchevêtrent chaque jour davantage.

•   L’Etat ne fait l’objet d’aucun " bilan " patrimonial et " hors bilan ".

Nos procédures budgétaires et comptables nous donnent, en effet, une connaissance satisfaisante des flux de trésorerie, mais ne permettent pas d’appréhender les opérations non dénouées (telles que les charges à payer ou les produits à recevoir) et les charges futures (amortissements des investissements, provisions pour charges à payer).

Par ailleurs, nos procédures comptables ne fournissent aucune information sur le patrimoine de l’Etat (patrimoine immobilier, participations des entreprises ou dans les organismes publics).

Enfin, le Parlement n’a pas de connaissance précise des engagements à long terme – le " hors-bilan " – de l’Etat. Ainsi, le Parlement n’est pas en mesure d’évaluer les engagements de l’Etat sur les retraites des fonctionnaires, alors que ce poste de dépenses devrait connaître une croissance importante au cours des prochaines années. De même, le Parlement est dans l’incapacité, comme l’a relevé M. Jean Arthuis, sénateur, ancien ministre de l’économie et des finances, dans son intervention devant le groupe de travail, d’évaluer l’impact à long terme de la crise financière du Crédit lyonnais sur les comptes de l’Etat ou d’apprécier la portée des engagements de l’Etat s’agissant des dettes de la SNCF, par exemple. Notons, également, que la " dette publique " ne prend pas en compte, en l’absence de compatibilité patrimoniale, les garanties accordées par l’Etat.

Précisons, enfin, que si la dette publique de l’Etat, définie au sens strict par opposition au concept de " hors-bilan ", est effectivement portée à la connaissance des parlementaires, cette notion soulève deux difficultés. Le Parlement est, en effet, appelé, chaque année, à voter une autorisation de principe de recours à l’emprunt, alors que l’article 31 de l’ordonnance organique dispose que le projet de loi de finances de l’année doit comporter une évaluation " des ressources d’emprunts et de trésorerie " ⁽⁾. Par ailleurs, si les méthodes de gestion de la dette de l’Etat sont connues, les opérations de gestion sur le marché de cette dette, telles qu’elles sont menées par la direction du Trésor, en raison de leur caractère confidentiel, se caractérisent par une profonde opacité. Notre collègue M. Philippe Auberger a ainsi fait remarquer, au cours de l’une de ses interventions devant notre groupe de travail, que : " [les parlementaires] ne disposent pas d’éléments suffisants pour apprécier les méthodes de gestion de la dette publique utilisées. Sont-elles adéquates, en fonction de l’évolution des taux d’intérêt ? Cela correspond tout de même à une masse de dépenses importantes [...] ".

•   Il n’existe, également, aucun bilan consolidé des entreprises publiques.

Comme l’a rappelé M. Jean Arthuis, chaque entreprise publique présente ses comptes, sans que l’Etat n’impose aucune règle de présentation. Les informations transmises au Parlement ne donnent donc qu’une vision analytique de chaque entreprise. Or, la publication d’un bilan consolidé des entreprises publiques permettrait de savoir si l’Etat s’enrichit ou s’appauvrit du fait de ses participations, si le résultat d’exploitation consolidé se solde par un bénéfice ou par une perte, et si les entreprises publiques constatent ou non les dettes liées à la retraite de leur personnel.

De manière plus générale, le Parlement dispose de peu d’informations pertinentes s’agissant du secteur public, en raison de la réticence de la direction du Trésor à les fournir : le compte d’affectation des recettes de privatisation ⁽⁾ ne présente, en recettes et en dépenses, que des montants globaux. Il faut, à cet égard, toute la persévérance des rapporteurs, spécial et général, pour obtenir des précisions sur la ventilation ⁽⁾ de ces dotations par entreprise publique.

•   Le Parlement ne dispose d’aucune vision globale et stratégique des finances publiques françaises.

A défaut des éléments nécessaires, les débats en séance publique s’intéressent très peu aux perspectives macro-économiques de l’économie française ou à l’évolution de la charge consolidée de notre dette. Pourtant, de telles discussions seraient on ne peut plus nécessaires, pour cerner les enjeux de nos finances publiques. Or, le débat ne peut guère s’appuyer sur des données incontestables, à défaut, par nature, d’être définitives. Ainsi certains s’interrogent-ils sur la réalité de notre situation, comme M. Daniel Bouton, ancien directeur du budget, qui a estimé, lors de son audition par le groupe de travail, que " la situation consolidée des finances françaises [...] est mauvaise et cela malgré la qualification obtenue aux critères de l’euro ".

•   Les informations transmises à la représentation nationale restent enfermées dans un cadre strictement annuel : jusqu’à l’expérience précitée, menée à la fin de l’année dernière pour satisfaire aux exigences résultant du Pacte de stabilité et de croissance, il n’existait aucune projection pluriannuelle sur l’évolution de la fiscalité, des grandes catégories de dépenses ou des fonctions collectives majeures.

Comme l’a expliqué, devant le groupe de travail, M. Jean Picq, conseiller-maître à la Cour des comptes et auteur d’un rapport, en mai 1994, sur l’Etat en France, intitulé " Servir une nation ouverte sur le monde ", le Parlement peut être dans l’incapacité de repérer les sources d’explosion de la dépense publique et d’évaluer les marges de manœuvre budgétaire.

•   Les projets de budget, émiettés entre ministères et titres, souffrent également d’un défaut de lisibilité et ne permettent pas d’apprécier les efforts de l’Etat en faveur de telle ou telle politique.

M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes, citait ainsi, devant le groupe de travail, à titre d’illustration, l’exemple de la formation professionnelle, dont il est à l’heure actuelle impossible de chiffrer correctement les coûts.

b) Certains progrès récents

Afin de nuancer ce tableau assez pessimiste, il convient de reconnaître que des efforts ont récemment été accomplis pour améliorer la lisibilité de nos finances publiques.

t   Une innovation : la loi d’orientation quinquennale relative à la maîtrise des finances publiques du 24 janvier 1994

Rappelons que cette loi, adoptée dans le but de permettre le passage à la monnaie unique, édictait des normes d’évolution des charges (stabilisation des dépenses de l’Etat en francs constants) et fixait comme objectif de ramener le déficit public à 2,5% du PIB en 1997, objectif par la suite décalé d’un an.

Un rapport sur les orientations budgétaires à moyen terme était annexé à la loi. Mettant en évidence la nécessité de réduire les déficits publics, ce rapport proposait de définir une stratégie. Les enjeux de la politique budgétaire apparaissaient donc plus clairement.

Cette démarche doit être réitérée, compte tenu des contraintes résultant, comme on l’a vu, du Pacte de stabilité et de croissance. A cette fin, les Etats membres doivent présenter devant le Conseil de l’Union européenne des perspectives d’évolution des dépenses publiques, de la dette publique et des prélèvements obligatoires. M. Dominique Strauss-Kahn a évoqué, le 23 décembre dernier, devant la Commission des finances de l’Assemblée nationale, ces perspectives, tout en précisant qu’elles n’avaient pas vocation à se voir traduire en dispositions législatives.

Notons, toutefois, que, si la démarche ainsi engagée est de nature à préciser les enjeux de notre politique budgétaire, elle est restée, dans les deux cas, très globale.

•   Une première expérience fut tentée, en avril 1990, avec l’organisation d’un débat d’orientation budgétaire. Elle resurgit en mai 1996 et juin 1998, sans que cette formule soit cependant consacrée par les textes.

Théoriquement destiné à associer la représentation nationale à la préparation du projet de loi de finances ⁽⁾, ce débat peut présenter un intérêt majeur : il est l’occasion de donner une dimension globale et stratégique aux discussions sur nos finances publiques.

•   Il faut, à cet égard, évoquer l’initiative lancée par M. Jean Arthuis, ministre de l’économie et des finances, en 1996. S’inspirant des règles en vigueur pour les collectivités locales, il présenta le budget de l’Etat en distinguant les dépenses de fonctionnement de celles d’investissement. Cette distinction faisait ressortir que l’emprunt (529 milliards de francs) ne servait à financer que pour une part modeste les investissements (179 milliards de francs), le solde étant utilisé pour rembourser les emprunts du passé (241 milliards de francs) et financer les dépenses courantes (109 milliards de francs) ⁽⁾.

Cette présentation était destinée, pour reprendre les propos tenus par M. Jean Arthuis devant le groupe de travail, " à faire prendre conscience à nos compatriotes de l’urgence et de la nécessité des réformes à engager ". Effectivement, une telle présentation peut éclairer les enjeux de nos finances publiques, et notamment le premier d’entre eux : réduire notre dette publique, afin de retrouver des marges de manœuvre.

Cette initiative a donc permis, comme le souligne M. Jean Arthuis, de " donner plus de signification et plus de lisibilité au budget, parce qu’il n’y a pas de démocratie sans lisibilité, sans transparence et sans contrôle ".

Votre Rapporteur soulignera que, même si la démarche engagée en 1996 n’était pas dénuée d’aspects politiques, il peut être utile de persévérer dans cette présentation des dépenses de l’Etat, qui, sous réserve d’un reclassement sérieux des dépenses de fonctionnement tenant compte de leur incidence économique, permet de mettre en évidence que nos recettes de fonctionnement ne dégagent aucune marge de manœuvre pour rembourser notre dette, obligeant la France à recourir à l’emprunt.

Votre Rapporteur relève, sur ce point, qu’une présentation des dépenses de l’Etat distinguant dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement, en vue de prohiber le déficit de fonctionnement de l’Etat, est sujette à controverses.

M. Daniel Bouton, ancien directeur du budget, a ainsi précisé, au cours de son intervention devant le groupe de travail, que " s’agissant des dépenses de l’Etat, la notion de dépense d’investissement n’a pas véritablement de signification ", remettant ainsi en cause la distinction opérée et a rappelé, s’agissant de la proposition de prohiber le déficit de fonctionnement de l’Etat, que " le traité de Maastricht nous fournit un bon cadre, c’est-à-dire que le 3% est un critère acceptable lorsque nous sommes en bas de cycle et qu’il faut utiliser l’argent public pour faire marcher la pompe de l’économie à condition que nous soyons en excédent primaire sur l’ensemble de la loi de finances, c’est-à-dire que le total des dépenses soit inférieur au total des recettes après défalcation de la charge de la dette ".

M. Louis Schweitzer, ancien directeur de cabinet du Premier ministre, a également, au cours de son intervention, abondé en ce sens, faisant valoir le caractère non pertinent d’une présentation des dépenses de l’Etat calquée sur les règles en vigueur pour les collectivités locales. Il a ainsi souligné que " l’organisation [des dépenses de l’Etat] à partir de la distinction " dépenses d’investissement-dépenses de fonctionnement " conduit à poser différemment le problème macro-économique du déficit budgétaire. Dans une entreprise, l’on peut considérer légitime, si la structure du bilan le permet, de financer l’investissement par emprunt, dans la mesure où l’investissement rapporte l’argent nécessaire pour rembourser l’emprunt. L’investissement de l’Etat, dans la généralité des cas, génère plus de dépenses que de recettes, c’est-à-dire que, le plus souvent, un investissement d’Etat peut avoir un effet économique général favorable, mais il ne lui rapporte rien ; il conduira à des dépenses d’accompagnement de l’investissement. Donc, du point de vue de l’équilibre budgétaire, il n’y a, à mes yeux, pas lieu de traiter différemment les dépenses d’investissement et celles de fonctionnement. Au contraire, des dépenses d’investissement peuvent, dans certains cas, être plus négatives pour l’équilibre budgétaire que les dépenses de fonctionnement, dans la mesure où elles génèrent des charges de façon durable ".

2.- Une crédibilité parfois contestable

Nos comptes publics peuvent souffrir d’un manque de crédibilité, phénomène imputable à l’aléa inhérent aux prévisions économiques.

Rappelons que celles-ci sont élaborées sur la base des travaux de la Commission des comptes de la Nation, publiés dans le cadre du rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances. Ces travaux débouchent sur des prévisions économiques de court terme, élaborées grosso modo six mois avant que le projet de loi de finances ne soit déposé.

Or, les hypothèses économiques retenues par le Gouvernement pour construire son projet de budget font, traditionnellement, l’objet de critiques, il est vrai plus ou moins justifiées.

Ainsi, le projet de loi de finances pour 1993 – on pourrait en citer aussi d’autres – reposait sur une hypothèse de croissance du PIB de 2,6%, débouchant sur un déficit de 165,4 milliards de francs. Le rapport de la Cour des comptes sur l’exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l’exercice 1993 précise que la croissance française a, en réalité, connu, en 1993, une récession de 1,0%, laquelle a débouché sur un solde d’exécution négatif de 315,6 milliards de francs. De même, pour 1996, le Gouvernement tablait sur une croissance du PIB de 2,8 % dans son projet de loi de finances initiale, alors qu’elle ne s’est élevée, en réalité, qu’à 1,2 % ⁽⁾.

Ces exemples mettent en exergue deux difficultés.

a) Un certain monopole d’expertise au profit du Gouvernement

La première difficulté a trait à la pertinence des hypothèses économiques retenues par le Gouvernement. Or, celui-ci bénéficie, d’une certaine manière, d’un certain " monopole d’expertise ". Certes, le Rapporteur général de la Commission des finances de l’Assemblée nationale reproduit dans ses travaux, depuis 1988, les prévisions économiques des divers instituts indépendants. Ceux-ci sont désormais entendus par la Commission des finances dès le printemps. Par ailleurs, les députés ont accès aux travaux de la Commission des comptes et des budgets économiques de la Nation. Enfin, la Commission des finances dispose de crédits d’études pour faire réaliser des travaux économétriques. Il est à observer qu’elle ne recourt que très épisodiquement et insuffisamment à cette faculté ⁽⁾.

Mais, comme l’a relevé notre collègue M. Philippe Auberger, Rapporteur général de la Commission des finances sous la précédente législature, ces quelques initiatives restent sûrement insuffisantes pour permettre à notre Assemblée d’apprécier le bien-fondé des hypothèses économiques du Gouvernement. Sans doute conviendrait-il, comme le fit très justement remarquer notre collègue, de s’interroger sur la manière dont " l’Assemblée et la Commission des finances doivent s’insérer dans la réflexion économique et dans le système d’information économique français ".

b) Une difficile révision du projet de loi de finances

La seconde difficulté a trait aux modalités de révision du projet de loi de finances lors de son examen par le Parlement.

Pour reprendre l’exemple des projets de lois de finances pour 1993 et 1996, les hypothèses économiques retenues par le Gouvernement étaient contestées et faisaient douter de la vraisemblance des données chiffrées qui en découlaient.

Mais, une refonte complète, en quelques semaines, à l’automne de l’année n, du projet de loi de finances de l’année (n + 1), en vue d’une meilleure adaptation à la conjoncture, s’apparente, il est vrai, à une " mission impossible ". Cette difficulté pourrait être contournée en construisant, dès le printemps de l’année n, diverses versions du projet de loi de finances ou bien en ayant recours, le cas échéant, dès le printemps de l’année (n + 1), à des collectifs budgétaires.

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3.- Une sincérité parfois sujette à caution

Lors de son intervention, M. Jean Arthuis s’est inscrit en faux contre l’" illusionnisme " affectant la rédaction de nos comptes publics, qui permet au Gouvernement de jouer sur des artifices de présentation, dans le but d’afficher un déficit public moindre ou d’échapper à l’autorisation budgétaire du Parlement. C’est davantage l’ancien ministre que le parlementaire actuel qui alors s’exprimait.

Rappelons, en effet, qu’en vertu des articles 2 et 16 de l’ordonnance organique ⁽⁾, le budget de l’Etat doit retracer " l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ".

Qu’en est-il dans la réalité ?

L’objet des développements ci-après n’est nullement de retracer l’ensemble des artifices auxquels se livrent traditionnellement les gouvernements successifs pour mettre en évidence une situation souvent plus apparente que réelle. Une telle étude, pour être exhaustive, aurait nécessité des développements qui nous auraient conduits au-delà des termes de la mission de notre groupe de travail. Pour autant, il est possible de mettre en exergue les principales lacunes de la présentation de nos comptes.

a) Des artifices de présentation

t   En matière de dépenses

On se bornera à citer les pratiques les plus courantes affectant la sincérité des comptes publics.

• Notre comptabilité n’appréhende que des flux de trésorerie : selon l’article 16 de l’ordonnance organique, une dépense n’est comptabilisée comme telle qu’après visa de l’ordonnance ou du mandat par le comptable assignataire. Ce système autorise donc de multiples artifices, puisqu’il suffit de reporter des décaissements pour réduire, de manière factice, nos charges. Il n’y a donc aucune prise en compte des droits constatés.

Cette lacune constitue un obstacle à la prise en compte des opérations non dénouées et à celle des charges futures. En particulier, l’absence de comptabilité en droits constatés ne permet pas d’introduire des provisions pour charges à payer ou des amortissements des investissements, ce qui altère également la présentation des comptes publics.

•   Certains chapitres de crédits évaluatifs, régis par l’article 9 de l’ordonnance organique, font traditionnellement l’objet de sous-évaluations manifestes, quitte à enregistrer, en cours d’exécution, de dépassements qui auraient souvent pu être évités ⁽⁾.
• Les phénomènes de débudgétisation permettent de réduire les charges de l’Etat.

Un exemple célèbre, parce que censuré par le Conseil constitutionnel, est l’article 34 du projet de loi de finances pour 1995. Cet article envisageait de mettre à la charge d’un établissement public administratif, le Fonds de solidarité vieillesse, les majorations de pensions accordées aux fonctionnaires de l’Etat et aux exploitants agricoles en fonction du nombre de leurs enfants.

La décision du Conseil constitutionnel ⁽⁾ a limité, depuis lors, le recours aux débudgétisations.

• La distinction opérée entre opérations de trésorerie et opérations budgétaires permet de réduire artificiellement le solde d’exécution budgétaire.

Comme l’a souligné le Professeur Paul Amselek ⁽⁾, deux catégories de dépenses échappent, par ce biais, au budget de l’Etat.

Il s’agit, en premier lieu, de la prise en charge par l’Etat d’emprunts contractés par des organismes publics ou privés. Celle-ci ne devrait nullement être considérée comme une opération de trésorerie, puisqu’il s’agit " d’une dépense pure et simple de l’Etat " [...] au même titre que " les dépenses correspondant aux subventions accordées par lui pour couvrir les annuités d’emprunts de tiers ". Rappelons, à cet égard, que la Cour des comptes a critiqué le traitement comptable de la reprise par l’Etat de la dette de 110 milliards de francs de la sécurité sociale, à compter du 1er janvier 1994. Cette opération, formellement régulière au regard de l’ordonnance organique, a permis de substituer à un mécanisme d’avances à court terme, traduit en dépenses et en recettes au budget de l’Etat, un prêt à long terme, dont le montant n’apparaît pas dans le budget, mais dont les annuités de remboursement sont inscrites en recettes, réduisant d’autant le déficit budgétaire. Dans les deux cas, pourtant, la nature de la charge de l’Etat reste identique.

M. Paul Amselek cite, en second lieu, les opérations par lesquelles l’Etat règle ses créanciers " en leur remettant des obligations payables à terme ou par annuités ". L’exemple le plus connu de ce type d’opération fut la manière dont l’Etat remboursa, en 1993, aux entreprises l’incidence de la suppression de la règle du décalage d’un mois en matière de TVA : quelque 80 milliards de dépenses échappèrent alors au budget de l’Etat.

• Le recours à la procédure de " prélèvement sur recettes " pour verser la contribution de l’Etat au financement des dépenses des collectivités locales et de l’Union européenne permet de ne pas inscrire en dépenses ces charges.

Rappelons, tout d’abord, que le prélèvement sur recettes, non prévu par l’ordonnance organique, permet à l’Etat de céder à une tierce personne une partie de ses recettes. Ce mécanisme est utilisé depuis 1969 pour verser la contribution de la France au budget des Communautés européennes et pour participer aux dépenses des collectivités locales. Par le biais de ce mécanisme, les sommes en jeu apparaissent en déduction des recettes, mais non en charge, ce qui ne correspond pas, dans bien des cas, à la réalité de l’opération.

Concrètement, les montants en cause sont considérables. Le prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes est évalué, par la loi de finances pour 1999, à 95 milliards de francs, tandis que ceux bénéficiant aux collectivités locales se montent à 176 milliards de francs.

Dans les deux cas, ces sommes sont appelées à croître, compte tenu du poids croissant de l’Union européenne et de l’approfondissement de la décentralisation.

Bien que validé par le Conseil constitutionnel dès 1982 ⁽⁾, ce mécanisme fait l’objet de critiques réitérées de la part de la Cour des comptes. En effet, soit ces versements sont, en réalité, des recettes propres de l’Union européenne et des collectivités locales, comme cela est probablement le cas pour les recettes communautaires autres que la contribution assise sur le PNB, auquel cas elles sont simplement perçues, puis rétrocédées par l’Etat, et doivent être traitées en opérations de trésorerie ; soit il s’agit de versements de l’Etat effectués au titre, d’une part, de contribution à une organisation internationale et, d’autre part, de subventions, auquel cas les sommes en jeu devraient être inscrites en dépenses au budget.

Soulignons, cependant, que cette évolution, pour fondée qu’elle soit juridiquement, priverait - et c’est là le paradoxe - le Parlement de moyens d’intervention : compte tenu de l’article 40 de la Constitution relatif à la recevabilité financière des initiatives des membres du Parlement, ceux-ci disposeraient de moyens d’intervention moindres si les prélèvements sur recettes devaient être comptabilisés comme charges de l’Etat, matière où la compensation n’est pas admise, à la différence de ce qui est admis pour les ressources, lorsqu’une initiative parlementaire est coûteuse pour les finances publiques.

• Les erreurs de prévision concernant le taux de croissance économique peuvent conduire à des surévaluations des recettes fiscales. Ce fut notamment le cas, on l’a vu, lors de la préparation du projet de loi de finances pour 1993.

Ce fut également le cas en 1996 : dans son rapport (n° 934) sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1996, votre Rapporteur relevait que les recettes fiscales nettes avaient été inférieures de 41,5 milliards de francs aux prévisions initiales, " ces moins-values [n’étant pas surprenantes] compte tenu des modalités d’élaboration de la prévision associée à la loi de finances initiale ", comme le soulignait, à l’époque, la Cour des comptes ⁽⁾.

• L’affectation des recettes de privatisation a donné lieu à de vives controverses jusqu’en 1995.

En effet, de 1992 à 1994, les modalités de comptabilisation des recettes de privatisation ont varié d’une année sur l’autre ⁽⁾. La Cour des comptes a critiqué, à de nombreuses reprises, l’affectation des produits de privatisation d’entreprises publiques au financement des dépenses courantes. Il n’en demeure pas moins que, jusqu’à la loi de finances rectificative du 4 août 1995, qui a supprimé l’affectation de tout ou partie des recettes de privatisation au budget général, le Gouvernement s’accordait de larges marges de manœuvre.

• La procédure des fonds de concours permet, enfin, de faire échapper une masse importante de recettes non fiscales à l’autorisation parlementaire et se traduit par une sous-évaluation des recettes. Celles-ci, tout en transitant par le budget de l’Etat, n’apparaissent pas dans le projet de loi de finances, et ce, alors même qu’elles sont prises en compte, en interne, par l’administration.

Les fonds de concours, régis par l’article 19 de l’ordonnance organique, constituent une procédure ancienne, dont l’origine remonte à une loi du 6 juin 1843. Cette procédure permet, par dérogation à la règle de non-affectation, de prendre en compte la participation de personnes morales ou physiques (essentiellement les collectivités locales, les établissements publics et l’Union européenne) au financement de dépenses d’intérêt général, des crédits de même montant étant ouverts, en cours d’exercice, au budget du ministère concerné. Soulignons que l’article 19 de l’ordonnance organique permet, en outre, au ministre des finances, sur simple décret, " d’assimiler le produit de certaines recettes non fiscales à des fonds de concours pour dépenses d’intérêt public " ; ces fonds par assimilation représentent une part prépondérante des fonds de concours.

Globalement, les fonds de concours représentent actuellement des sommes conséquentes : 65,3 milliards de francs en 1995, 73,3 milliards de francs en 1996 et 68,5 milliards de francs en 1997. Ils sont évalués à 65,3 milliards de francs pour 1998 ⁽⁾.

Des réformes substantielles sont heureusement intervenues, au fil des années, pour rationaliser cette procédure ⁽⁾ et améliorer l’information des parlementaires.

A partir de 1985, un document, sous forme de fascicule vert, annexé au projet de loi de finances, intitulé " Récapitulation générale des fonds de concours par budget ", a permis de réduire l’opacité entourant les fonds de concours, mais soulignons qu’il ne comportait aucune information de synthèse. En 1994, un " état récapitulatif des crédits de fonds de concours ", de couleur jaune, annexé au projet de loi de finances, a succédé à ce document vert. Cet état récapitulatif, beaucoup plus clair, contient une présentation d’ensemble des fonds de concours et une analyse globale par ministère. Depuis le projet de loi de finances pour 1996, ce " jaune " fournit aux parlementaires, non seulement les résultats de l’année (n–1) et les prévisions de l’année (n), mais également une évaluation des fonds de concours pour l’année (n+1), présentée par fascicule et par chapitre.

Par ailleurs, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1997 ⁽⁾ sur le caractère irrégulier du rattachement de ce qu’il est convenu d’appeler les " crédits d’articles " par voie de fonds de concours au regard de l’article 19 de l’ordonnance organique, il a été mis fin à cette procédure. Rappelons, en effet, que celle-ci permettait d’ouvrir des crédits au budget des services financiers, crédits ⁽⁾ destinés, notamment, à abonder les rémunérations des fonctionnaires du ministère des finances. Les prélèvements ainsi opérés étaient abusivement assimilés à des fonds de concours, puisque, s’agissant des crédits dits de l’article 5, ils étaient alimentés par des recettes de nature fiscale, et, s’agissant des crédits dits de l’article 6, l’acte générateur des prélèvements était une décision du bénéficiaire. Malgré les critiques régulièrement présentées par les parlementaires et par la Cour des comptes, il a fallu attendre le projet de loi de finances pour 1999 pour voir ces crédits d’articles rebudgétisés ⁽⁾. Au total, plus de 11 milliards de francs ont été ainsi réintégrés au budget.

De même, à la suite d’une décision ⁽⁾ de 1994 du Conseil constitutionnel fondée sur la notion de " charge par nature ", le Gouvernement a procédé, à l’occasion du projet de loi de finances pour 1999, à la réintégration, au sein du budget général, de près de 15 milliards de francs, essentiellement imputables à la rebudgétisation des crédits, précédemment ouverts par voie de fonds de concours, afférents aux charges de pension des fonctionnaires de La Poste.

Il n’en demeure pas moins que la situation n’est pas encore satisfaisante :

– les fonds de concours ne font l’objet d’aucune évaluation en loi de finances initiale, alors que, pour nombre d’entre eux, les montants, stabilisés depuis plusieurs années, sont connus à l’avance et pris en compte par l’administration ;

– le champ d’application de cette procédure demeure excessif. L’affectation d’une recette à une dépense " est évidemment incontestable lorsqu’on est en présence d’un véritable fonds de concours, puisqu’il est nécessaire de respecter l’intention de la partie versante. [...] L’affectation pourrait également se justifier lorsqu’elle permet de rapprocher les recettes propres et les dépenses de tel ou tel service de l’Etat ayant une activité quasi-commerciale " ⁽⁾.

Mais, ces exemples ne sont pas fréquents. La majeure partie des fonds de concours reste constituée de recettes non fiscales, dont l’affectation n’a pas de réelle justification. Cette procédure est d’autant plus choquante que l’assimilation de recettes non fiscales relève du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif et de lui seul. Le Gouvernement est donc en mesure de faire échapper une part non négligeable de recettes non fiscales à l’autorisation budgétaire du Parlement, à la fois en termes de volume et en termes d’affectation. Ainsi, en 1997, c’est-à-dire avant les reclassements opérés dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, les fonds de concours par assimilation se montaient à 35,8 milliards de francs ⁽⁾. A cet égard, la Cour des comptes observe, en particulier, dans son rapport sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997, que le financement – fréquent – de rémunérations par des fonds de concours " ne paraît pas conforme aux règles [...], s’agissant de charges permanentes par nature " (page 290).

b) Un contrôle récent du Conseil constitutionnel

Les artifices de présentation des projets de loi de finances sont donc nombreux et soulèvent la question de la réalité et de la sincérité du déficit budgétaire affiché en loi de finances initiale. Certes, la Cour des comptes relève, chaque année, ce qu’elle considère comme des irrégularités. Mais, ses observations, qui interviennent a posteriori, sont rarement suivies d’effets.

Il y a donc lieu de se féliciter du contrôle opéré, depuis quelques années, par le Conseil constitutionnel, en matière de sincérité des lois de finances.

L’apparition, dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, de la notion de sincérité budgétaire est relativement récente : elle remonte à 1993.

Dans une décision du 21 juin 1993 ⁽⁾, le Conseil constitutionnel examina au fond les arguments des auteurs de la saisine, tendant à contester la sincérité des recettes de privatisation évaluées dans le projet de loi de finances rectificative pour 1993, même si, in fine, il ne les retint pas.

Le 29 décembre 1994 ⁽⁾, il déclara contraire à la Constitution, au nom du principe d’unité et d’universalité budgétaires, l’article 34 de la loi de finances pour 1995, au motif que celui-ci opérait un transfert de charges de l’Etat vers le Fonds de solidarité vieillesse, alors que celles-ci constituaient des " charges permanentes [relevant] par nature " du budget de l’Etat. Cette décision fut rendue au nom des principes d’unité et d’universalité, mais, en réalité, la censure de la non-inscription au budget de l’Etat de charges permanentes sanctionne également un défaut de sincérité. Notons, par ailleurs, que le Conseil constitutionnel, dans cette décision, ne dénia nullement au principe de sincérité, le rang de principe constitutionnel que les auteurs de la saisine souhaitaient lui conférer, laissant entendre que la sincérité des lois de finances constitue une exigence constitutionnelle.

Depuis 1993, le principe de sincérité budgétaire permet donc au Conseil constitutionnel d’examiner la validité des prévisions de recettes ⁽⁾, de contrôler les évaluations chiffrées des projets de loi de finances ⁽⁾ ou encore de vérifier que les lois de finances ne font pas l’objet d’artifices comptables.

Cette jurisprudence présente un intérêt majeur, celui de rendre l’administration très prudente dans l’élaboration des projets de loi de finances par crainte de la censure du juge constitutionnel. Mais, comme l’a noté notre collègue M. Philippe Auberger, ce contrôle juridictionnel n’intervient qu’a posteriori et les seules sanctions envisageables sont extrêmement brutales, puisqu’elles ne peuvent conduire qu’à l’annulation des dispositions incriminées, voire à celle de la loi de finances dans son ensemble, obligeant par là même le Conseil constitutionnel à une extrême prudence.

Relevons, toutefois, que la récente décision précitée du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1997 relative aux fonds de concours, dans laquelle le juge présenta au Gouvernement des recommandations, préfigure peut-être une évolution de sa jurisprudence. Mais hormis cette avancée - récente -, il n’existe à l’heure actuelle aucun contrôle juridictionnel exercé a priori sur la sincérité des projets de loi de finances.

Au-delà de la question de la pertinence des données transmises au Parlement, il convient de s’interroger sur la question suivante : à partir de ces données imparfaites, le Parlement dispose-t-il des prérogatives nécessaires pour infléchir les projets de loi de finances présentés par le Gouvernement ?

B.- les prÉrogatives du parlement lui permettent, en thÉorie, d’agir sur la dÉpense publique

L’article 47 de la Constitution énonce que " le Parlement vote les projets de loi de finances ". Contrairement à la situation prévalant sous les IIIème et IVème Républiques, il a vu son pouvoir d’initiative singulièrement réduit, les discussions relatives à la loi de finances devant maintenant s’engager sur la base du projet de loi gouvernemental. Comme l’a souligné M. Guy Carcassonne, professeur de droit public, dans son intervention devant le groupe de travail, cette situation n’est pas propre à la France : " A peu près partout, et pour des raisons bien connues, c’est à l’exécutif qu’il convient - dans l’usage qui est fait du budget comme d’un instrument avant tout économique - de définir les grands équilibres, et ensuite de veiller, dans toute la mesure du possible, à leur respect, le législateur ayant alors beaucoup plus un rôle d’influence que décisif ". Votre Rapporteur considère qu’il n’est pas anormal que l’initiative en matière budgétaire relève d’abord du Gouvernement. Mais cela doit conduire le Parlement à exercer plus fortement son pouvoir de contrôle. Votre Rapporteur reviendra plus loin sur ce point.

De même, conforté par l’existence de mécanismes de " parlementarisme rationalisé " (article 49, alinéa 3, de la Constitution, vote bloqué, seconde délibération assortie d’un vote bloqué) et par l’émergence, à partir de 1962, du fait majoritaire, c’est-à-dire d’une majorité stable et homogène, le pouvoir exécutif apparaît, toutefois, tout puissant. Aussi convient-il de s’interroger sur le point de savoir si l’autorisation budgétaire ne devient pas trop formelle.

1.- Des pouvoirs dont la réalité et l’étendue prêtent à discussion

En réalité, les prérogatives exercées par le Parlement en matière financière et budgétaire ne sont pas aussi réduites que ne le laisserait supposer une opinion très répandue.

a) Des pouvoirs dont la portée n’est pas toujours évaluée à sa juste valeur

Sans revenir ici sur l’ensemble des dispositions de l’ordonnance organique, il convient de souligner les " faux-semblants ", pour reprendre l’expression du professeur Paul Amselek ⁽⁾, de certaines d’entre elles.

t   Un pouvoir d’amendement limité, mais réel

Le pouvoir d’initiative du Parlement en matière budgétaire est limité à ses seuls amendements. Or ceux-ci sont sévèrement encadrés.

L’article 40 de la Constitution dispose, en effet, que " les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ". L’ordonnance organique procède à l’application de ce dispositif aux lois de finances, en prévoyant, dans son article 42 : " aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être présenté, sauf s’il tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques. Tout article additionnel et tout amendement doit être motivé et accompagné des développements des moyens qui le justifient. La disjonction des articles additionnels ou amendements qui contreviennent aux dispositions du présent article est de droit ".

Ces dispositions ont pour finalité d’éviter que les amendements du Parlement ne dénaturent l’équilibre financier retenu par le Gouvernement. Appliquées de manière stricte, elles auraient abouti à contraindre fortement le pouvoir d’amendement des parlementaires. Une interprétation souple a donc été retenue, ce qui laisse au pouvoir législatif une certaine marge de manœuvre pour modifier le projet de loi de finances du Gouvernement.

• En matière de ressources, outre l’augmentation d’une ressource, les parlementaires peuvent proposer la diminution d’une ressource, dès lors qu’ils " gagent " cette réduction par la majoration, à due concurrence, d’une autre ressource bénéficiant à la même catégorie de collectivités publiques. Par ailleurs, la pratique a admis que les parlementaires pouvaient revoir à la baisse les propositions d’augmentation de ressources présentées par le Gouvernement, dans la mesure où la base de référence retenue par le juge de la recevabilité sera, dans un tel cas, le droit existant et non pas le texte en discussion. Ainsi, le Parlement conserve-t-il formellement un large pouvoir fiscal, conformément à notre tradition institutionnelle.
• En matière de dépenses, en revanche, la compensation n’étant pas admise, le Parlement ne se voit pas autorisé à prendre l’initiative d’une augmentation d’une dépense.

Précisons, toutefois, que cette règle est en pratique, atténuée. La logique majoritaire conduit, en effet, le Gouvernement à reprendre à son compte des propositions d’amendements visant à accroître les dépenses publiques et qui auraient donc été irrecevables sous la signature de députés, au regard de l’article 40 de la Constitution.

Relevons que les parlementaires sont en mesure de présenter des amendements de réduction de crédits, à condition toutefois que cette réduction soit effective, motivée et que l’amendement en cause précise, dans son exposé des motifs, le chapitre d’imputation. Soulignons, également, que si ces initiatives devaient aboutir à dénaturer " les grandes lignes de l’équilibre préalablement défini " ⁽⁾, elles seraient fragiles au regard des dispositions de l’ordonnance organique, sauf à ce que les parlementaires se soient préalablement prononcés, lors de l’examen de la première partie, en faveur d’un amendement de réduction des plafonds des charges modifiant l’équilibre général. Autrement dit, si des parlementaires entendent réduire effectivement les dépenses publiques, ils sont habilités à le faire, mais dans le cadre d’une stratégie prédéfinie tenant compte du niveau de l’équilibre général.

On observera que l’intervention, en amont, des parlementaires, dans le cadre des réflexions menées en vue de la préparation de la loi de finances, peut leur permettre d’exercer un rôle significatif. Votre Rapporteur en prendra pour exemple la préparation du projet de loi de finances pour 1999 : le Gouvernement, dès la fin de l’automne 1997, avait annoncé les trois grands axes des réformes fiscales envisagées dans le cadre de ce projet de loi de finances : fiscalité locale, fiscalité écologique, fiscalité du patrimoine ; la Commission des finances a donc pu, avant l’été 1998, faire connaître son sentiment sur ces trois dossiers dans le cadre de rapports d’information et ses observations ont alimenté la réflexion gouvernementale ; plusieurs de ses propositions ont ainsi été prises en compte dès l’élaboration du projet, ce qui a réduit d’autant la nécessité de l’amender.

Le pouvoir d’initiative du Parlement n’est donc pas négligeable. Comme le souligne le Professeur Paul Amselek ⁽⁾ : " Si l’initiative budgétaire du Parlement est limitée, elle est limitée à l’essentiel : les Assemblées ont, en définitive, conservé intact leur rôle originaire de protection des contribuables et de contrôle de "la nécessité de la contribution publique" que leur a reconnu l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Elles peuvent réduire les dépenses projetées par le Gouvernement, faire la chasse aux gaspillages ou aux utilisations à mauvais escient des deniers publics ; elles peuvent refuser ou diminuer les augmentations d’impôts que l’Exécutif sollicite, ou encore apporter des améliorations au système fiscal existant tout en lui conservant le même rendement. Ces pouvoirs revêtent à l’époque actuelle une importance accrue : alors que l’Etat-Providence s’essouffle et est menacé d’apoplexie, et dans les directions nouvelles tracées par l’Union européenne, l’heure n’est plus aux dérapages démagogiques et aux initiatives d’alourdissement des charges publiques et d’aggravation de la pression fiscale ou de l’endettement public et du déficit budgétaire, mais à une gestion rigoureuse de ressources publiques désormais limitées et à l’étroite surveillance de leur bon emploi. "

t   Une globalisation des votes finalement favorable à l’exercice du pouvoir d’autorisation

L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 a considérablement réduit le nombre de votes dont fait l’objet le projet de loi de finances.

Sur la base de l’article 41 de l’ordonnance organique ⁽⁾, les évaluations de recettes font l’objet d’un vote unique, lors de l’adoption de l’article d’équilibre, qui porte approbation de l’état A récapitulant les recettes. S’agissant des dépenses, les services votés font l’objet d’un vote unique pour le budget général, d’un vote par budget annexe et d’un vote par catégorie de compte spécial du Trésor ; les mesures nouvelles sont, en pratique, votées par ministère et par titre pour le budget général et font l’objet d’un vote unique par budget annexe et par catégorie de comptes spéciaux du Trésor.

•   L’ordonnance organique, précédée dans cette démarche, sous la Ivème République, par le décret-loi de 1956, a donc mis fin au vote par chapitre, consacré sous la IIIème République par la loi du 16 septembre 1871 et devenu le symbole de la nature démocratique du régime. Le nombre de votes est ainsi passé de 3.000 sous la IIIème République et 5.000 sous la IVème République à environ 120 sous la Vème République ⁽⁾.

Cette réduction drastique du nombre de votes a été interprétée, à tort, comme le signe d’un affaiblissement des pouvoirs du Parlement. Il est vrai que, pendant plus d’un siècle, la multiplication des votes était assimilée à un approfondissement du contrôle parlementaire. En réalité, cette multiplication du nombre de votes se traduisait par un examen pointilleux de la dépense publique, mais sans vue d’ensemble, et débouchait souvent sur un enlisement des débats. En réduisant le nombre de votes, l’ordonnance organique leur a, au contraire, donné une plus grande signification politique.

•   La réduction du nombre de votes prive-t-elle, par ailleurs, le Parlement de tout droit de regard sur les sommes en jeu ? L’introduction d’un vote unique sur 90% des crédits du budget général, les services votés, ne se traduit-elle pas par un " référendum appliqué aux finances publiques ", pour reprendre l’expression utilisée par René Pleven en 1959 ?

Il convient ici de lever un malentendu : les parlementaires sont, juridiquement, en mesure de réviser, dans la limite de leur droit d’amendement, les services votés, qui, contrairement à une idée reçue, n’ont, en droit, rien d’intangible. Il leur suffit, pour cela, d’adopter une mesure nouvelle de diminution de crédits, laquelle modifiera la dotation de tel ou tel chapitre. Il reste que cette démarche est parfois délicate à engager.

De manière plus générale, la distinction opérée entre unité de spécialisation et unité de vote, avec pour corollaire l’abandon du vote par chapitre, ne fait pas obstacle au pouvoir de réformation du Parlement. Par le biais de leur pouvoir d’amendement, les parlementaires peuvent proposer la diminution effective du montant des crédits de chaque chapitre. La rationalisation de la procédure de vote signifie uniquement qu’un tel examen n’intervient plus systématiquement, mais uniquement sur initiative parlementaire.

Comme le résumait M. Dominique Strauss-Kahn, alors Président de la Commission des finances de notre Assemblée, en 1989 ⁽⁾, " ce système est finalement plus logique que le vote formel de tous les crédits chapitre par chapitre. Si personne ne soulève de contestation, le Parlement se contente de voter les crédits au niveau du titre ; il suffit de la volonté d’un seul parlementaire pour que la chambre à laquelle il appartient soit appelée à voter au niveau du chapitre ".

Les pouvoirs budgétaires du Parlement ne sont donc pas juridiquement aussi faibles qu’on le dit. En témoignent, par exemple, les modifications qui sont apportées chaque année, depuis 1981, par la majorité sénatoriale, lorsqu’opposée au Gouvernement, elle n’est pas tenue par la solidarité majoritaire qui caractérise les décisions de l’Assemblée, au projet de loi de finances, ou encore les mesures adoptées, chaque année, à l’initiative de l’Assemblée nationale, qui sont loin d’être négligeables compte tenu des marges de manœuvre, elles-mêmes limitées, dont dispose le Gouvernement.

Plus que les considérations juridiques, c’est la nécessaire solidarité, dans notre système institutionnel qui reste parlementaire, entre la majorité et le Gouvernement, qui explique, en grande partie, la nette insuffisance dans l’utilisation de ces pouvoirs.

La situation présente est-elle pour autant satisfaisante ? Au travers des réflexions de notre groupe de travail, il ressort clairement que non, car les dispositions de l’ordonnance organique ont engendré des effets pervers.

b) Des effets pervers

L’exercice, par le Parlement, de son pouvoir financier fait apparaître plusieurs types de dysfonctionnement.

t   Une attention trop exclusive portée par le Parlement au domaine fiscal

Comme l’a souligné M. Daniel Bouton, ancien directeur du budget, dans son intervention devant le groupe de travail, le Parlement dispose " d’une influence certaine sur la fiscalité ". Il va donc en jouer et modifier, à la marge, les dispositifs fiscaux.

Cette situation explique que, désormais, les parlementaires concentrent l’essentiel de leurs travaux sur les aspects fiscaux du projet de loi de finances, au détriment des aspects budgétaires ou de l’examen des problèmes d’ensemble, et ce alors même que les dispositions fiscales pourraient parfaitement faire l’objet d’une simple loi ordinaire.

Ce dysfonctionnement explique aussi, comme l’a souligné notre collègue M. Jean-Jacques Jégou, que notre procédure budgétaire soit devenue l’apanage d’un nombre réduit de spécialistes en mesure d’appréhender les subtilités de notre droit fiscal.

Soulignons, enfin, que les marges de manœuvre reconnues au Parlement en la matière, et donc sa volonté d’exercer ses prérogatives, expliquent, sans doute, en partie, la complexité de notre législation fiscale, complexité qui est aussi liée aux interactions entre l’administration et les groupes de pression.

t   Un examen des dépenses dépourvu d’intérêt réel

L’introduction, contrairement à l’article 41 de l’ordonnance organique, d’un vote des mesures nouvelles, non pas par titre et par ministère, mais par ministère et par titre a fait prévaloir une logique sectorielle lors de l’examen des crédits, au détriment d’un débat par type de dépenses.

Aussi, l’examen de la deuxième partie du projet de loi de finances est-il devenu l’occasion, pour chaque ministre, de présenter la politique menée dans son domaine de compétence et, pour les parlementaires, de prendre la parole sur les différents aspects de la politique gouvernementale.

L’examen de la deuxième partie du projet de loi de finances a perdu progressivement de sa pertinence. Comme l’a souligné M. Michel Prada, ancien directeur, successivement, de la comptabilité publique et du budget, dans son intervention devant le groupe de travail, " les discussions ministère par ministère sont parfois des exercices de style, elles permettent certes une présentation sectorielle de la politique ministérielle, mais ne donnent pas lieu à un examen très approfondi de sa stratégie et mélangent un peu le regard sur le passé et celui sur le futur ".

t   Une logique tacite en faveur de l’augmentation de la dépense publique

Les prérogatives reconnues au Parlement en matière de ressources expliqueraient, selon M. Daniel Bouton " qu’en contrepartie de cette balance de pouvoirs, il accepte depuis quarante ans de n’exercer qu’un contrôle extrêmement faible sur les dépenses publiques. " Le Professeur Jean-Pierre Lassale ⁽⁾ évoque " une sorte de consensus implicite, et peut-être inavoué [...] pour laisser à l’exécutif et à l’administration une liberté d’action étendue ".

Or, M. Jean Picq, conseiller-maître à la Cour des comptes, impute à " l’insuffisance du contrôle parlementaire " l’incapacité de la France à réduire la dépense publique à hauteur des performances réalisées par les autres Etats membres de l’Union européenne.

Plusieurs éléments d’explication rendent compte de cette situation :

• la France " privilégie une logique budgétaire de dépenses au détriment d’une logique comptable de résultats ", pour reprendre les propos de M. Jean Picq. A aucun moment de l’examen de la deuxième partie du projet de loi de finances, il n’est, en effet, envisagé d’évaluer les résultats des actions menées et d’allouer, en conséquence, les crédits ;
• l’examen des dépenses par ministère a également pour effet pervers de favoriser la croissance des dépenses. Celle-ci étant considérée, en France, comme électoralement payante, ainsi que l’a exposé M. François de Closets, journaliste, dans son intervention devant le groupe de travail, chaque ministre recherche une augmentation de ses crédits budgétaires. " Un ministre influent [...] reste toujours, pour les médias comme pour le Parlement, le ministre qui voit son budget augmenter fortement ", a rappelé notre collègue M. Pierre Méhaignerie. M. Michel Charasse a, également, abondé en ce sens, au cours de son intervention devant notre groupe de travail, précisant que " pour les parlementaires moyens et les lobbies de tous poils, un budget qui n’augmente pas est un mauvais budget, alors qu’un budget qui augmente est un bon budget ! La question de savoir ce que l’on fera avec l’argent du contribuable n’a absolument aucune importante [...] " ;
• la distinction opérée entre services votés et mesures nouvelles constitue, non pas juridiquement, mais en fait, en raison de la pesanteur qu’elle exerce, un obstacle à une appréciation de la dépense publique en fonction de son efficacité.

L’idée initiale pouvait certes sembler pertinente : les parlementaires étaient appelés à concentrer leur attention sur les mesures nouvelles, positives ou négatives, présentées par le Gouvernement, plutôt que de procéder, chaque année, à un réexamen de la totalité des crédits alloués.

Ce mode de raisonnement apparaît peut-être plus adapté à une période de croissance économique qu’à celle d’une appréciation de l’efficacité de la dépense publique : la conception implicitement retenue a été longtemps celle d’une croissance continue du budget, grâce à laquelle les mesures nouvelles viennent chaque année s’ajouter aux précédentes.

Par ailleurs, et bien que des mesures nouvelles négatives permettent la remise en cause de certaines dépenses, il y a, dans la distinction opérée entre services votés et mesures nouvelles, une incitation à l’immobilisme. Comme l’a souligné M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes, dans son intervention devant le groupe de travail, " on approuve par un vote unique plus de 90% des dépenses du budget. Cela limite singulièrement la pertinence de la discussion budgétaire, c’est-à-dire les variations par rapport à l’année précédente et favorise l’immobilisme. La plus grande partie du budget est reconduite d’année en année, sans examen ". Soulignons, à cet égard, qu’au cours de ces dernières années, une seule tentative importante de remise en cause des services votés a été tentée, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 1995, et ce, sans grand résultat, parce que se voulant trop systématique.

• L’article 40 de la Constitution constitue un obstacle majeur à la remise en cause de la dépense publique, dans la mesure où il prohibe la compensation entre charges.

Notre collègue M. Philippe Auberger a souligné, dans une intervention au cours de nos travaux, que cette disposition interdisait au Parlement de procéder à " une sorte d’exercice d’économie, comme le fait le Gouvernement dans le cadre de la régulation budgétaire " et qu’un parlementaire " n’a aucune possibilité d’envisager un redéploiement " de crédits ou " de modifier une affectation de recettes à une dépense ". Ces contraintes expliquent " la très faible mobilité possible des crédits au niveau du vote de la loi de finances initiale ".

Notre collègue M. Gilles Carrez a rappelé, à cet égard, son expérience en tant que Rapporteur spécial, de 1995 à 1997, du budget de l’éducation nationale. Les modifications consensuelles souhaitées par les administrations concernées se sont heurtées à la rigidité de l’article 40 de la Constitution interdisant aux parlementaires de procéder à des redéploiements de crédits.

S’il ressort de ce rapide tour d’horizon que le Parlement dispose de prérogatives moins réduites qu’on ne le croit, il apparaît pertinent de s’interroger sur le point de savoir si elles sont adaptées à notre époque. A l’aube du vingt-et-unième siècle, doit-on régir nos finances publiques comme en 1959 ? Au terme de quarante années d’existence, l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 ne nécessite-t-elle pas une révision en profondeur ?

Une telle démarche semble indispensable lorsque l’on se penche, au-delà des prérogatives des parlementaires dans la confection du budget, sur les marges de manœuvre dont dispose le Gouvernement pour s’écarter de l’autorisation budgétaire votée par le Parlement.

lors de l’exécution du budget

Le Gouvernement dispose de prérogatives importantes, qui lui permettent de modifier, en cours d’exécution, le montant et la nature des crédits ouverts en loi de finances initiale.

Ces modifications peuvent intervenir, soit par voie législative, par le biais de l’adoption d’un projet de loi de finances rectificative, soit par voie réglementaire. Dans le premier cas, elles sont soumises à l’autorisation budgétaire du Parlement ; dans le second, elles échappent au contrôle de la représentation nationale.

•   Or, une étude rapide des sommes en jeu souligne, comme le montre le tableau ci-joint, qu’au cours des quinze dernières années, le pouvoir exécutif s’est sensiblement écarté de l’autorisation budgétaire délivrée par le Parlement et ce, sur le seul fondement de son pouvoir réglementaire, donc en dehors de tout contrôle, si l’on tient compte du fait que l’examen des projets de loi de règlement ne constitue qu’un exercice formel, au moins jusqu’à maintenant.

Ainsi, en 1996, les mouvements de crédits opérés par voie réglementaire ont ouvert ou annulé, lorsqu’on totalise la valeur absolue des masses déplacées, 223 milliards de francs (soit 9,7% des crédits initiaux) et procédé au transfert, au virement ou à la répartition de 166 milliards de francs (soit 7,3% des crédits initiaux) ⁽⁾.

•   Les marges de manœuvre dont dispose l’exécutif, bien que conformes, dans leur principe, à l’ordonnance organique, pourraient donc prêter à critique en raison même de leur ampleur. Comme le soulignent les tableaux ci-joints, la mise en œuvre des prérogatives du Gouvernement, notamment lorsqu’elles se traduisent par le rattachement au budget de crédits par voie de fonds de concours ou par des arrêtés d’annulation, représente, en effet, des sommes non négligeables. Sans doute conviendrait-il, à cet égard, d’ouvrir un vaste chantier de réforme de l’ordonnance organique, afin de contenir les prérogatives du pouvoir exécutif dans des limites évitant la remise en cause du pouvoir et du vote du Parlement.

•   En outre, votre Rapporteur souhaiterait souligner le caractère extrêmement préoccupant, plus encore que les dispositions de l’ordonnance organique autorisant ces diverses modifications, de l’usage que fait le Gouvernement de ces dispositions. Ce sont, en effet, la pratique, plus que les règles juridiques, qui ont accru les marges de manœuvre du Gouvernement. Compte tenu de l’ampleur des entorses régulièrement dénoncées par la Cour des comptes, votre Rapporteur limitera son exposé aux exemples les plus significatifs.

a) Une gestion des crédits budgétaires à la discrétion du Gouvernement

Les gouvernements recourent, en effet, systématiquement, à diverses techniques, qui leur permettent, en " contournant " les dispositions de l’ordonnance organique, de s’écarter de l’autorisation budgétaire délivrée par le Parlement.

t   Les décrets d’avance, véritables actes législatifs

L’article 11 de l’ordonnance organique ⁽⁾ impose, pour recourir à des décrets d’avance, que soient réunies des conditions d’urgence et que l’équilibre financier de la dernière loi de finances ne soit pas affecté. Les sommes en jeu sont considérables, comme le montre le tableau ci-après.

Or, comme le relève régulièrement la Cour des comptes, l’urgence alléguée par le Gouvernement n’est que rarement établie. Les décrets d’avance servent bien souvent à couvrir des besoins prévisibles avant même le vote de la loi de finances initiale, mais sous-évalués volontairement, afin de respecter l’équilibre financier affiché par le Gouvernement en loi de finances initiale. Ce caractère d’urgence est, d’ailleurs, singulièrement contestable lorsque les crédits ouverts sont utilisés tardivement, voire ne sont pas utilisés.

Quant à l’équilibre financier, il n’est respecté que de manière formelle, par le biais d’annulation de crédits prétendument sans emploi ou de majoration de recettes budgétaires qui ne font l’objet d’aucune justification de fond. Le tableau ci-après souligne, en effet, que des annulations de crédits sont systématiquement associées aux ouvertures de crédits, prises sur décret d’avance. A quelques exceptions près, les montants en jeu sont équivalents.

De manière plus précise, rappelons que votre Rapporteur a souligné ⁽⁾que le décret d’avance, du 31 mars 1995, avait été " gagé par des économies de pure apparence ". De même, le décret d’avance du 10 avril 1996 ⁽⁾, portant ouverture de crédits à hauteur de 6,8 milliards de francs, a été gagé, pour partie, par " la constatation de ressources non fiscales à hauteur de 2 milliards de francs ", que le Rapporteur général de l’époque avait qualifiée de " gage peu satisfaisant " ⁽⁾.

En réalité, les décrets d’avance tendent à devenir, comme le relève le Président Philippe Séguin ⁽⁾, de " véritables actes législatifs édictés par voie réglementaire, sans possibilité réelle de sanction ultérieure. De telles pratiques procèdent, de la part de l’exécutif, non seulement de la recherche bien naturelle de l’efficacité tranquille, mais aussi, hélas, de la crainte du débat public ".

t   Un recours abusif au crédit global

Les crédits globaux, régis par l’article 7 de l’ordonnance organique ⁽⁾, visent à couvrir des dépenses dont l’objet ne peut être déterminé lors du vote du projet de loi de finances. Ils concernent notamment les dépenses éventuelles ou accidentelles.

Mais, en réalité, cette dérogation au principe de spécialité des crédits est également " utilisée dans des cas où la répartition finale était prévisible dès le vote de la loi de finances, à seule fin de réserver le plus longtemps possible au ministre des finances la disposition des crédits " ⁽⁾.

Cette pratique est abusive lorsque le recours à la procédure des crédits globaux tend à être utilisée, comme nous allons le voir ci-après, pour régulariser rétroactivement des dépassements irréguliers de crédits limitatifs. Des améliorations ont cependant été enregistrées, à cet égard, depuis une dizaine d’années.

t   Des dépassements abusifs des crédits limitatifs

La notion de crédits limitatifs, de droit commun, implique qu’une dépense ne peut être engagée que dans la limite du montant des crédits ouverts.

Or, jusqu’en 1992, date à laquelle ils étaient devenus une pratique de gestion courante pour les crédits de rémunération des personnels ⁽⁾, puis de nouveau en 1996 et 1997, l’administration a procédé, en cours d’exercice, à des dépassements de crédits limitatifs, régularisés en loi de finances rectificative.

Outre le fait qu’elle constitue une infraction aux dispositions de l’ordonnance organique, en remettant en cause la nature même des crédits limitatifs, cette dérive reflète " la manière pour le moins désinvolte " ⁽⁾ dont les services anticipent l’autorisation budgétaire délivrée par le Parlement et l’octroi de nouveaux crédits. Elle est même extrêmement dangereuse, puisque le Parlement pourrait, au moins en théorie, refuser l’octroi des crédits correspondants.

Par ailleurs, cette méthode de gestion prenait une tournure très contestable, lorsque les dépassements de crédits limitatifs opérés sont couverts, de manière rétroactive, par un arrêté de répartition sur crédit global, afin de régulariser les dépassements observés préalablement au dépôt du projet de loi de règlement. Comme le relevait, en effet, M. Jacques Magnet ⁽⁾, conseiller-maître à la Cour des comptes, " l’ordonnance organique (article 35) réserve au Parlement la facilité de couvrir, par une disposition de la loi de règlement, les dépassements de crédits qu’il estimerait justifiés par des circonstances de force majeure ; en s’absolvant elle-même, l’administration méconnaît la distribution constitutionnelle des pouvoirs ".

t   L’existence de chapitres réservoirs

La pratique des " chapitres réservoirs " permet à l’exécutif de " masquer l’objet ou le montant des dépenses réelles " ⁽⁾.

Cette dérive a été rendue possible par la définition posée à la notion de chapitre : celui-ci regroupe, en effet, des dépenses non seulement de même nature ⁽⁾, mais également selon leur destination ⁽⁾. Ce deuxième critère a favorisé la constitution de chapitres au contenu large, qualifiés de " chapitres réservoirs ".

Une catégorie spécifique de chapitre réservoir pose singulièrement problème : il s’agit du chapitre 31-94 du budget des charges communes, relatif aux rémunérations de la fonction publique. Comme l’a dénoncé, au cours de son intervention devant le groupe de travail, M. Daniel Bouton, ancien directeur du budget, " la mécanique du 31-94 permet de supprimer toute intervention du Parlement [en matière de politique salariale de la fonction publique] ", le Gouvernement prélevant les sommes nécessaires sur le chapitre précité sans en référer au Parlement.

Rappelons, ainsi, qu’un accord salarial a été signé en février 1998 entre le Gouvernement et les principales organisations syndicales ⁽⁾, dont les effets, en année pleine, s’élèvent à 10,6 milliards de francs pour 1998 et 4,7 milliards de francs en 1999, soit, au total, pour ces deux années, 15,4 milliards de francs. A cet égard, la question se pose d’apprécier la capacité, voire la légitimité, à engager les finances publiques d’un seul trait de plume sans que le Parlement soit amené à se prononcer.

Ces quelques exemples ne constituent pas les seules atteintes portées aux prérogatives du Parlement. Dans le contexte des réductions budgétaires que nous connaissons, notamment depuis le début des années 1990, le Gouvernement n’a, en réalité, que de faibles marges de manœuvre financières pour accroître, par le biais des pratiques précédemment décrites, les crédits. Plus lourdes de conséquences sont les opérations de régulation budgétaire destinées à annuler les crédits votés par le Parlement.

b) Une pratique de la régulation budgétaire peu respectueuse
des prérogatives du Parlement

La régulation budgétaire pourrait se définir comme " [un infléchissement] du rythme de la dépense budgétaire pour des motifs qui peuvent tenir au réglage conjoncturel de la situation économique ou à la nécessité de maîtriser la dépense publique " ⁽⁾.

•   Elle prend, concrètement, la forme, soit, en fin d’année, de reports de crédits, tirant la conséquence de la décision de retarder leur utilisation, soit, le plus fréquemment, de gels de crédits, suivis de leur annulation, afin de gager des mesures nouvelles décidées par le Gouvernement et non prévues en loi de finances initiale ou de limiter volontairement les dépenses.

Ces annulations de crédits ont pris, au cours des dernières années, des proportions importantes. Les sommes annulées par arrêtés se sont, ainsi, élevées, en crédits bruts, aux montants suivants :

Les annulations en montants nets, plus significatives, sont les suivantes :

Précisons, toutefois, que les mesures de régulation budgétaire ne concernent pas l’ensemble des crédits : " les rémunérations des personnels, les dépenses liées à la solvabilité de l’Etat, les transferts sociaux constitutifs de droits, les engagements internationaux,[...] et les services votés " ⁽⁾ sont, par nature, exclus de la régulation budgétaire. Par ailleurs, le Gouvernement peut exclure de toute mesure de régulation budgétaire les domaines qu’il juge prioritaires.

•   Le principe d’une annulation de crédits est, certes, fondé juridiquement. Rappelons, en effet, que le Parlement vote des autorisations de dépenses, lesquelles constituent des plafonds à ne pas dépasser, et non une obligation de dépenser. Le Gouvernement est, par conséquent, habilité à ne pas utiliser la totalité des crédits ouverts.

Par ailleurs, les incertitudes qui entourent les hypothèses économiques retenues par le Gouvernement lors de l’élaboration du projet de loi de finances, le caractère parfois approximatif des dotations budgétaires et les aléas de la conjoncture imposent de donner au Gouvernement les moyens d’adapter, en cours d’exécution, le budget voté. La régulation infra-annuelle des dépenses publiques est donc une nécessité.

Pour autant, les modalités et les objectifs poursuivis par le biais de la régulation budgétaire ne sont pas exempts de critiques.

t   Une base juridique inexistante

•   Les opérations de régulation budgétaire reposent, juridiquement, sur l’article 13 de l’ordonnance organique, lequel dispose que " tout crédit qui devient sans objet en cours d’année peut être annulé par arrêté du ministre des finances après accord du ministre intéressé ".

La Cour des comptes a eu, à maintes reprises, l’occasion de préciser que les dispositions de l’article 13 de l’ordonnance organique ne devaient être réservées qu’aux seuls crédits devenus sans objet, c’est-à-dire aux crédits qu’" il est, par excès dans les prévisions ou par survenance d’événements imprévus lors du vote de la loi de finances initiale, impossible, et non seulement inopportun, d’utiliser, ou du moins d’utiliser intégralement, aux dépenses en vue desquelles ils ont été ouverts, l’annulation pour d’autres motifs devant être prononcée par une loi de finances rectificative définissant un nouvel équilibre budgétaire " ⁽⁾.

Or, le caractère systématique et forfaitaire des annulations de crédit, leur caractère répétitif ⁽⁾, le fait même que, parfois, ces crédits prétendument sans emploi et donc, à ce titre, annulés soient ultérieurement rétablis, soulignent que le Gouvernement, en ayant recours à l’article 13 de l’ordonnance organique à des fins de maîtrise de l’équilibre budgétaire, se livre à ce qui peut être assimilé à un détournement de procédure. Le Gouvernement ne peut, en effet, estimer que des crédits sont devenus sans objet seulement parce qu’il décide de ne pas les utiliser, à moins de considérer alors que l’ensemble des crédits pour dépenses non obligatoires sont potentiellement des crédits sans objet.

•   En réalité, la régulation budgétaire, telle qu’elle est mise en œuvre depuis le début des années 1980, sert, non pas à réguler l’exécution budgétaire en fonction de la conjoncture, mais s’inscrit dans une politique de redressement structurel de nos finances publiques, en vue de maintenir l’équilibre budgétaire dans les limites préalablement définies par la loi de finances initiale. A ce titre, la régulation budgétaire peut être considérée comme un instrument de politique budgétaire à moyen terme.

Rappelons, brièvement, à cet égard, que la maîtrise du déficit public est devenue un objectif à part entière de notre politique budgétaire. L’obligation de satisfaire aux critères de convergence du traité sur l’Union européenne a imposé, à la France comme aux autres Etats membres de l’Union européenne, une politique de redressement des finances publiques. Or, compte tenu du poids des marchés financiers internationaux, ce redressement passe désormais, non seulement par l’affichage d’un déficit public respectant les normes édictées, mais également par un suivi de l’exécution, afin de respecter l’équilibre préalablement défini. A cet égard, force est de constater que la régulation budgétaire, notamment lorsqu’elle passe par des normes forfaitaires de réduction des crédits, s’est révélée un instrument d’une forte efficacité.

t   Une autorisation parlementaire contournée

Evoquant l’ampleur des prérogatives dont jouit le Gouvernement en cours d’exécution pour gérer l’autorisation budgétaire délivrée par le Parlement, le Professeur Guy Carcassonne, au cours de son intervention devant notre groupe de travail, a jugé " qu’il y a quelque chose de parfaitement indécent, non seulement à ce que, l’encre de la loi de finances étant à peine sèche, elle soit déjà substantiellement modifiée, mais aussi à ce que, en cours d’année, des sommes extrêmement significatives se promènent à travers des virements, des transferts, des décrets d’avances ou des annulations. Il existe une disproportion frappante entre le débat budgétaire, à l’occasion duquel peuvent se nouer des conflits politiques, des débats très vifs sur l’affectation de un, deux ou trois milliards de francs, et le fait que plus tard dans l’année, un trait de plume et deux signatures permettront de déplacer cinq, dix ou vingt milliards de francs au titre de la régulation budgétaire ".

•   Il est, en effet, indéniable que les mesures de gel et d’annulation de crédits décidées dans le cadre de la régulation budgétaire constituent une atteinte aux prérogatives budgétaires du Parlement.

M. Daniel Bouton, ancien directeur du budget, relevait, à cet égard, au cours de son intervention devant notre groupe de travail, que " la loi qui est votée n’a pas vocation à être appliquée, en ce sens que la direction du budget a déjà, sur instruction du Premier ministre, préparé le 1er décembre le plan de régulation des crédits qui s’appliquera le 3 janvier, après la promulgation ".

Le montant des sommes en cause revient à vider de sa substance le contenu de l’autorisation budgétaire délivrée par le Parlement. Ce fut notamment le cas en 1993, 1995 et 1996, où les annulations de crédits nets au budget général se sont, respectivement, élevées à 36,5, 33,1 et 31 milliards de francs. Comme le souligne le Président Philippe Séguin, " le caractère excessif de ces méthodes, observé depuis plusieurs années et sous toutes les majorités, tend à vider de leur contenu les autorisations initiales votées par le Parlement " ⁽⁾.

Pour sa part, M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, a indiqué, devant le groupe de travail, qu’il n’avait pas procédé à de telles régulations.

Ces mesures d’annulation de crédits portent d’autant plus atteinte aux prérogatives du Parlement qu’elles interviennent souvent peu de temps après l’adoption définitive du projet de loi de finances. Rappelons ainsi, à titre d’illustration, qu’en 1996, le ministre de l’économie, des finances et du budget annonçait, dès le 26 février, un gel des crédits, pour chaque ministère, de 15% ⁽⁾ des crédits de dépenses ordinaires et de 25% des crédits de paiements pour les autorisations de programmes ouvertes au titre de la loi de finances initiale pour 1996. De telles décisions ne manquent pas de souligner le caractère artificiel des projets de lois de finances votés par le Parlement.

Il n’est pas dans notre propos de remettre en cause la nécessité d’ajustements des crédits en cours d’exécution, à des fins de maîtrise de l’équilibre budgétaire. Mais, encore faudrait-il que ces exercices soient menés par le pouvoir investi constitutionnellement de l’autorité budgétaire, à savoir le Parlement. Les annulations de crédits décidées dans le cadre de la régulation budgétaire ne correspondent pas à l’esprit de l’article 13 de l’ordonnance organique et devrait donc relever de la compétence exclusive du Parlement.

•   Rappelons, à cet égard, que le Parlement disposait, jusqu’en 1981, d’un droit de regard sur les mesures de régulation budgétaire.

Comme le relevait M. Alain Richard dans son rapport relatif au projet de loi de finances rectificative pour 1991, les mesures de régulation ont consisté, de 1959 à 1981, en un " article d’habilitation figurant dans la loi de finances pour 1959 et autorisant le Gouvernement à déterminer un programme d’économies par décret ".

Un article de régulation était donc voté, le Parlement habilitant le Gouvernement à réaliser un certain volume d’économies, dont le montant ne pouvait être inférieur à un certain niveau. L’article 16 de la loi de finances pour 1959 précisait que ce volume d’économies, fixé par décret, était déterminé par une commission composée de représentants du Conseil d’Etat, de la Cour des comptes, du ministre des finances, du ministre chargé de la réforme administrative et placé sous l’autorité du Premier ministre.

Le Parlement obtint, par la suite, un droit de regard sur la nature de ces économies. L’article 32 de la loi de finances pour 1969 prévoyait, en effet, de soumettre à la ratification du Parlement, par une loi de finances rectificative, la répartition par titre et par ministère de ces économies.

A partir de 1969 et jusqu’en 1981, un nouveau mécanisme de régulation fut introduit, par le biais de fonds d’action conjoncturelle (FAC). Ces derniers avaient une finalité radicalement distincte des actuels mécanismes de régulation budgétaire, puisqu’il s’agissait, non pas de maîtriser la dépense publique à des fins d’équilibre budgétaire, mais de prévoir, selon l’évolution de la conjoncture, d’éventuelles dépenses supplémentaires. Il est, toutefois, intéressant de noter que les procédures envisagées prévoyaient un droit de regard du Parlement.

Cette procédure visait, en effet, à prévoir, en loi de finances initiale, une enveloppe prévisionnelle de crédits destinés au financement d’investissements. Les parlementaires étaient donc appelés à se prononcer sur le principe et le montant global, réparti entre ministères, des sommes en jeu. En revanche, l’engagement de ces sommes était laissé à l’appréciation du Gouvernement, ainsi que leur répartition au sein de chaque ministère.

Compte tenu de ces expériences passées, il semblerait donc envisageable d’introduire des mécanismes permettant de ne pas bafouer l’autorisation budgétaire délivrée par le Parlement lors de la mise en œuvre de mesures de régulation budgétaire.

Au-delà des atteintes portées aux prérogatives du Parlement, la régulation budgétaire apparaît également critiquable au regard de ses conséquences sur la gestion publique.

t   Une gestion publique remise en cause

L’incertitude entourant les dotations budgétaires dont pourront disposer les gestionnaires perturbe, en effet, l’action administrative et provoque des retards dans l’exécution.

Par ailleurs, le caractère étroit de l’assiette sur laquelle pèsent les mesures de régulation budgétaire, ainsi que leur caractère forfaitaire et uniforme, aboutissent à pénaliser des programmes parfois jugés prioritaires. Les opérations d’investissement, ainsi celles relatives aux contrats de plan Etat-régions, sont aussi particulièrement pénalisées.

Enfin, on peut s’interroger sur l’efficacité de ces mesures de régulation. Les administrations cherchent, en effet, à se prémunir contre leurs effets en réclamant des dotations qui excèdent leurs besoins réels. Mais surtout, une logique de gestion à très court terme de l’équilibre budgétaire semble s’être imposée, au détriment d’une vision globale et de moyen terme. Ainsi, si la régulation budgétaire a permis de contenir les dépenses, elle semble avoir été contre-productive en termes d’efficacité de la dépense publique. A cet égard, la Cour des comptes ⁽⁾ a estimé que le gel des crédits, décidé par la lettre ministérielle du 26 février 1996, lequel était assorti de " l’interdiction d’engager plus de la moitié des crédits avant la fin du premier semestre ", contredisait, en raison de cet " échelonnement de la dépense ", " toutes les dispositions en vigueur, dont celles issues du ministère du budget, selon lesquelles les crédits doivent être délégués aux services déconcentrés à hauteur de 80% avant la fin du premier trimestre. La segmentation des engagements de crédits en deux périodes va à l’encontre de la politique de déconcentration et de responsabilisation affichée avec constance depuis 1990. "

Les pouvoirs financiers du Parlement apparaissent, au total, relativement limités dans l’exercice de ses fonctions de législateur, même s’ils sont plus importants, sans doute, que l’opinion publique ou les parlementaires eux-mêmes ne veulent le croire. Mais, rappelons, à cet égard, que la logique de nos institutions repose sur une prééminence du pouvoir exécutif dans l’élaboration des lois de finances. A la différence d’un régime présidentiel, tel que celui des Etats-Unis, dans lequel le pouvoir législatif dispose d’une véritable initiative financière, un régime parlementaire présuppose une coopération organisée entre les pouvoirs exécutif et législatif. Sans doute cette coopération laisse-t-elle, en France, une part excessive de prérogatives au Gouvernement. Des réaménagements de notre procédure budgétaire sont donc nécessaires.

Mais, l’étude des seules prérogatives du Parlement en tant que législateur ne permet pas d’appréhender, dans sa globalité, les pouvoirs de celui-ci en matière budgétaire. En effet, au-delà du principe d’autorisation budgétaire, l’une des fonctions majeures du Parlement est de contrôler l’action du Gouvernement, à la fois sur le plan de sa régularité et de son efficacité. Comme l’a fait très justement remarquer le Professeur Guy Carcassonne dans son intervention devant le groupe de travail, on peut s’interroger sur le point de savoir si, dans un régime moderne, où il est difficilement concevable que le " Parlement fabrique une loi de finances de A à Z ", le rôle des parlementaires en matière budgétaire n’est pas d’abord de contrôler la dépense publique.

II.- Mais, le parlement n’a eu, jusque lÀ, ni la ferme volontÉ de contrÔler la dÉpense publique, ni les moyens d’en Évaluer les performances

Ce terme de contrôle est ambigu, car il recoupe, en réalité, deux fonctions distinctes, comme l’a souligné, devant le groupe de travail, M. Loïc Philip, professeur de droit public. Il renvoie, d’une part, à un exercice de suivi des crédits budgétaires, afin de contrôler la régularité et l’effectivité de la dépense publique. Il ouvre la voie, d’autre part, à un exercice d’évaluation de la dépense publique, afin de déterminer si celle-ci a atteint les objectifs qui lui étaient assignés et, dans l’affirmative, s’il est possible d’obtenir des résultats identiques à un moindre coût.

Votre Rapporteur distinguera donc la capacité du Parlement, d’une part, à contrôler la dépense publique et, d’autre part, à évaluer son efficacité.

A.- le parlement est, théoriquement, en mesure de contrôler la dépense publique

Le Parlement dispose de prérogatives extrêmement importantes en matière de contrôle de la dépense publique, mais celles-ci sont peu utilisées.

1.- Des pouvoirs étendus

Ces prérogatives peuvent s’analyser sous trois angles distincts : les parlementaires disposent d’attributions réelles, ils reçoivent une masse d’informations abondante et ils peuvent bénéficier de l’assistance de la Cour des comptes.

a) Des attributions importantes

t   Les pouvoirs de contrôle sur pièce et sur place des rapporteurs spéciaux

Au-delà du contrôle de l’activité gouvernementale, le Parlement dispose, en matière budgétaire, de pouvoirs propres définis par l’ordonnance n° 58-1374, du 30 décembre 1958, portant loi de finances pour 1959.

•   L’article 164 ⁽⁾ de l’ordonnance précitée précise, en effet, que les rapporteurs spéciaux disposent, de façon permanente, de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place pour suivre l’emploi des crédits du budget ministériel dont ils ont la charge. Notons que seuls les rapporteurs spéciaux désignés par la Commission des finances sont dotés de telles prérogatives, à l’exclusion des rapporteurs pour avis des autres commissions, alors qu’une lecture moins étroite de cet article aurait sans doute permis de conférer également ces prérogatives aux rapporteurs pour avis. Une proposition sera faite en ce sens.

Ce même article précise également que les rapporteurs spéciaux disposent, sur décision de la commission compétente, c’est-à-dire la Commission des finances, de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place pour suivre la gestion des entreprises nationales, des sociétés d’économie mixte et des sociétés ou entreprises dans lesquelles l’Etat détient plus de 50% du capital.

Ces prérogatives permettent aux rapporteurs spéciaux de se déplacer dans un ministère ou une entreprise publique pour contrôler des documents. Ils sont autorisés à contrôler aussi bien la régularité que l’opportunité de l’utilisation des crédits. Notons, par ailleurs, qu’à la différence d’un rapporteur sur un texte législatif, désigné pour une période limitée, le rapporteur spécial peut exercer ses pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place tout au long de l’année. Etant généralement reconduit d’une année sur l’autre, il est en mesure de se spécialiser dans un domaine précis. Les pouvoirs de contrôle sur pièce et sur place des rapporteurs spéciaux sont donc étendus et aussi importants que les prérogatives dévolues aux magistrats de la Cour des comptes.

Soulignons, enfin, que ces pouvoirs revêtent une importance telle qu’ils ont été transposés aux rapporteurs des commissions d’enquête.

Au-delà de ces pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place, les rapporteurs spéciaux peuvent également procéder à des auditions et présenter, pratique de plus en plus fréquente, des rapports d’information devant la Commission des finances, à la suite d’une modification de l’article 146 du Règlement de l’Assemblée nationale intervenue en 1991.

•   On observera que le Rapporteur général, seul à présenter, au nom de la Commission des finances, des rapports sur les lois de finances rectificatives et les lois de règlement, c’est-à-dire sur l’exécution des lois de finances, a, naturellement, qualité pour exercer des pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place identiques à ceux des rapporteurs spéciaux, sur l’ensemble des ministères. Par ailleurs, le Rapporteur général, sous le timbre duquel sont présentés les différents rapports spéciaux annexés à son rapport général, a ainsi vocation, dans le respect de l’autonomie d’expression des rapporteurs spéciaux, à coordonner les activités de contrôle de ceux-ci.

t   La participation des députés et sénateurs à des organismes extra-parlementaires

Des parlementaires participent aux instances dirigeantes de dizaines d’organismes extra-parlementaires : commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, comité du Fonds d’aide et de coopération, comité des finances locales, conseils d’administration des sociétés audiovisuelles du secteur public, comité directeur du fonds d’investissement des départements d’outre-mer (FIDOM), conseils de gestion de nombreux fonds gérés dans le cadre des comptes spéciaux du Trésor...

Force est de constater que les parlementaires concernés utilisent peu la faculté, ouverte par l’article 28 du Règlement, leur permettant de rendre compte de leurs travaux, dans le cadre d’un rapport d’information.

t   Les questions au Gouvernement

Les parlementaires ont la possibilité d’interroger le Gouvernement sur les matières budgétaires et financières dans le cadre traditionnel des questions écrites ou orales au Gouvernement. Aucune séance de questions au Gouvernement ne porte, cependant, de manière spécifique, sur la gestion de la dépense publique.

t   Les commissions d’enquête

L’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires précise que des commissions d’enquête peuvent être formées " pour recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion de services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l’assemblée qui les a créées ".

Les rapporteurs des commissions d’enquête jouissent, en application de ce texte, de pouvoirs étendus : " Les rapporteurs des commissions d’enquête exercent leur mission sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l’exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l’Etat, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l’autorité judiciaire et des autres pouvoirs ".

Soulignons également que toute personne dont la commission d’enquête demande l’audition est tenue de déférer à cette convocation.

Enfin, les commissions permanentes peuvent demander de se voir attribuer les prérogatives dévolues aux commissions d’enquête, pour une mission déterminée et pour une durée n’excédant pas six mois ⁽⁾.

Cependant, comme l’a noté notre collègue M. Laurent Dominati dans une intervention devant le groupe de travail, les travaux auxquels aboutissent les commissions d’enquête parlementaires ne font pas l’objet d’un suivi satisfaisant, aucun débat public n’étant organisé, de manière systématique, sur les rapports qu’elles remettent.

b) Une information abondante

Dans le cadre de ses fonctions de contrôle de l’activité gouvernementale, le Parlement est destinataire d’une masse abondante, voire surabondante, d’informations.

t   En cours d’exécution

•   L’article 164 de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 précitée énumère une longue liste de documents devant être communiqués au Parlement tout au long de l’année.

Celle-ci comprend notamment le rapport établi par chaque contrôleur financier sur l’exécution du budget du ministère dont il assume le contrôle.

•   Le Parlement reçoit régulièrement des informations portant sur l’exécution du budget et retraçant le niveau des recettes et des dépenses.

Depuis la mi-mars 1995, conformément à un engagement de M. Nicolas Sarkozy, alors ministre du budget, le Parlement reçoit des statistiques sur la situation de l’exécution du budget de l’Etat. Elles portent sur le niveau des dépenses et l’encaissement des recettes. Cette publication est mensuelle depuis octobre 1995.

En matière de dépenses, le Parlement est destinataire de la situation des crédits du budget général (suivi mensuel des modifications apportées, en cours d’année, aux crédits votés en loi de finance initiale) et de la situation des dépenses du budget général (suivi mensuel de la consommation des crédits ouverts en loi de finances initiale, par les lois de finances rectificatives et les actes réglementaires). Ces informations sont, cependant, fournies avec un certain retard, alors qu’il serait nécessaire d’y avoir accès de façon instantanée.

En matière de recettes, le Parlement dispose de la situation mensuelle du recouvrement des recettes de l’Etat (relevé, pour chaque impôt, des rentrées fiscales mensuelles), ainsi que de la situation résumée des opérations du Trésor (SROT), publiée mensuellement. Indiquons, toutefois, que le relevé des rentrées fiscales ne permet pas de suivre le recouvrement des recettes nettes, le Parlement ne recevant pas d’informations détaillées sur les remboursements et dégrèvements. Par ailleurs, la technicité des tableaux de la SROT rend leur utilisation quelque peu malaisée.

Les informations ne manquent donc pas. On peut cependant, comme l’a relevé M. Michel Prada, ancien directeur, successivement, de la comptabilité publique et du budget, dans son intervention devant le groupe de travail, s’interroger sur leur caractère exploitable. Selon lui, le ministère des finances devrait " être en mesure de fournir des situations périodiques relativement précises sur les différentes étapes de l’exécution budgétaire, aussi bien en recettes qu’en dépenses ". Il est à noter, cependant, que les assemblées ne peuvent accéder directement aux bases de données budgétaires et fiscales du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Par ailleurs, une référence trop systématique au secret fiscal peut nuire à la bonne information du Parlement.

•   Le dépôt au printemps, qui reste cependant exceptionnel, d’un projet de loi de finances rectificative peut permettre aux parlementaires d’être informés des modalités de mise en œuvre de l’autorisation budgétaire.

Le Conseil constitutionnel a, à cet égard, marqué son attachement à l’exercice du pouvoir de contrôle du Parlement via les lois de finances rectificatives. Ainsi, juge-t-il nécessaire le dépôt d’un projet de loi de finances rectificative dès lors que les mesures d’exécution du budget prises par le Gouvernement affectent les grandes lignes de l’équilibre économique et financier définies par la loi de finances initiale ⁽⁾.

Dans la même décision, le Conseil constitutionnel a fait obligation au Gouvernement non seulement de soumettre au Parlement, dans le cadre d’une loi de finances rectificative, les décrets d’avances, mais aussi de lui communiquer les arrêtés d’annulation des crédits, alors que l’ordonnance organique ne le précise pas.

Rappelons, enfin, qu’à défaut du dépôt d’un projet de loi de finances rectificative avant le 1er juin, l’article 38 de l’ordonnance organique impose au Gouvernement d’adresser au Parlement, " au plus tard à cette date, un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et des finances publiques ".

•   Sur la base de l’article premier de l’ordonnance organique, qui inclut, dans le domaine des lois de finances, les dispositions ayant pour objet d’" organiser l’information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ", le Parlement a fait obligation au Gouvernement de le tenir informé des modalités de mise en œuvre du pouvoir réglementaire en matière budgétaire et financière ⁽⁾.
•   Les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances disposent, outre les pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place décrits supra, de moyens d’information spécifiques.