ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 février 1999.

(Renvoyé à la commission des affaires étrangères, à défaut de constitution d'une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et. 31 du Règlement.)

Traités et conventions.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser la ratification du traité d'Amsterdam modifiant le traité sur l'Union européenne, le traité instituant les Communautés européennes et certains actes connexes, signé à Amsterdam le 2 octobre 1997.

Elaboration et signature du traité d'Amsterdam.

L'article N du traité sur l'Union européenne (TUE), signé, à Maastricht, le 7 février 1992, prévoyait qu'une conférence des représentants des gouvernements serait convoquée en 1996.

Pour préparer cette conférence, le Conseil européen de Corfou (24 25 juin 1994) a décidé de la création d'un groupe de réflexion composé de représentants des ministres des affaires étrangères, d'un représentant du Président de la Commission et de deux représentants du Parlement européen. Le " groupe Westendorp ", du nom du secrétaire d'Etat aux affaires européennes espagnol qui le présidait, fut installé le 2 juin 1995 (réunion de Messine des ministères des affaires étrangères) et remit son rapport au Conseil européen de Madrid (décembre 1995).

La Conférence intergouvernementale s'ouvrit le 29 mars 1996, à l'occasion du Conseil européen de Turin. Dans ses conclusions, le Conseil européen soulignait que la Conférence devrait, à la lumière du rapport du groupe de réflexion, se concentrer notamment sur trois domaines de discussion:

-une Union plus proche des citoyens;

-les institutions au sein d'une Union plus démocratique et plus efficace ;

-le renforcement de la capacité d'action extérieure de l'Union.

Conformément aux. conclusions du Conseil européen de Madrid (15-16 décembre 1995), la Conférence intergouvernementale, qui réunissait régulièrement les ministres des affaires étrangères, confia la préparation de ses travaux à un groupe composé d'un représentant du ministère des affaires étrangères de chaque Etat membre et du Président de la Commission.

Un projet de traité fut soumis au Conseil européen d'Amsterdam des 16 et 17 juin 1997. Sur la base des décisions prises alors par le Conseil européen, et à la suite d'une ultime mise au point juridique et linguistique, le traité fut signé à Amsterdam le 2 octobre 1997.

Le traité d'Amsterdam modifiant le traité sur l'Union européenne, les traités instituant les Communautés européennes et certains actes connexes comportent trois parties.

La première partie, intitulée " Modifications de fond ", comprend:

- un article 1er où figurent les modifications apportées au traité sur lUnion européenne;

- un article 2 qui comprend les modifications apportées au traité instituant la Communauté européenne;

- un article 3 qui comporte les modifications apportées au traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA);

- un article 4 qui comprend les modifications également applicables au traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique ;

- un article 5 qui modifie l'acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à la décision du Conseil du 20 septembre 1976.

La deuxième partie, relative à la " Simplification ", réunit les modifications apportées afin de supprimer des dispositions caduques et d'adapter en conséquence certaines dispositions. Ces modifications portent sur le traité instituant la Communauté européenne (article 6 du traité d'Amsterdam), le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (article 7), le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (article 8) ainsi que sur les annexes et protocoles à ces traités, et sur la Convention du 25 mars 1957 relative à certaines institutions communes aux Communautés européennes et le traité du 8 avril 1965 (article 9). L'article 10 garantit que les abrogations ou suppressions ainsi opérées n'affectent pas les effets juridiques de ces dispositions ou des actes adoptés sur la base de celles-ci. L'article 11 étend à cette partie du traité d'Amsterdam la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes.

Dans la troisième partie figurent les dispositions générales et finales. L'article 12 précise que les articles, titres et sections du traité sur l'Union européenne et du traité instituant la Communauté européenne, tels que modifiés par le traité d'Amsterdam, sont renumérotés. Un tableau d'équivalences y est annexé.

L'article 13 précise que ce traité est conclu pour une durée illimitée. L'article 14 dispose que les instruments de ratification seront déposés auprès des autorités italiennes et que le traité entrera en vigueur le premier jour du deuxième mois suivant le dépôt de l'instrument de ratification de l'Etat qui procédera le dernier à sa ratification.

Au traité d'Amsterdam sont joints 13 protocoles. En outre, 51 déclarations adoptées par la Conférence sont annexées à l'Acte final ainsi que 8 autres déclarations dont la Conférence a pris acte. A titre illustratif, la Conférence a joint les textes du traité sur l'Union européenne et du traité instituant la Communauté, tels que modifiés par le traité d'Amsterdam.

PREMIÈRE PARTIE

MODIFICATIONS DE FOND

Les dispositions de cette partie du traité peuvent être regroupées sous trois rubriques :

- l'Union se rapproche du citoyen;

- le fonctionnement des institutions est rendu plus démocratique et plus efficace ;

- la capacité d'action extérieure de l'Union est renforcée.

1. - L'UNION ET LE CITOYEN

Citoyenneté de l'Union

Il est désormais précisé à l'article 8 (17) (1) du traité CE que la citoyenneté de l'Union complète la citoyenneté nationale et ne la remplace pas. Un nouvel alinéa introduit à l'article 8D (21) précise que tout citoyen de l'Union peut écrire à toute institution ou organe communautaire dans l'une des langues du traité et recevoir une réponse rédigée dans la même langue.

A. - Les droits fondamentaux

Sans doter l'Union d'une déclaration des droits, le traité d'Amsterdam consolide le socle des principes communs aux Etats membres.

1. L'Union respecte ces principes communs aux Etats membres.

L'Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l'Etat de droit, principes communs aux Etats membres (nouveau paragraphe ler, inséré à l'article F (6) du traité sur l'Union européenne). Tout Etat européen souhaitant devenir membre de l'Union doit respecter les principes communs mentionnés à l'article 6 du TUE (article 0 (49) du traité sur l'Union européenne).

Le principe de l'égalité entre les hommes et les femmes est introduit aux articles 2 et 3 (2 et 3) du traité CE (portant respectivement sur les missions et les actions de la Communauté).

Les Etats membres confirment dans le préambule du traité sur l'Union européenne leur attachement aux droits sociaux fondamentaux définis dans la Charte sociale européenne de Turin (1961) et dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs (1989) (4e considérant).

2. L'Union est dotée des moyens de faire respecter ces principes communs.

Un dispositif général concerne l'ensemble des droits fondamentaux. Le nouvel article F. 1 (7) du traité sur l'Union européenne, introduit dans la perspective des futurs élargissements de l'Union, instaure une procédure de sanctions en cas de violation grave et persistante par un Etat membre des principes communs énoncés à l'article F paragraphe 1. Dans ce cadre, le Conseil peut décider de suspendre certains des droits conférés par le traité à l'Etat concerné, y compris son droit de vote au Conseil (2).

Deux dispositifs particuliers permettront au Conseil de mieux organiser la protection des droits des personnes. Le nouvel article 6 A (13) du traité instituant la Communauté européenne habilite le Conseil, statuant à l'unanimité, à prendre les mesures nécessaires pour combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les croyances, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle. Le nouvel article 213 B (286) du traité CE relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel pose le principe selon lequel, à partir du 1er janvier 1999, les actes communautaires sur la protection des données s'appliqueront aux institutions et organes de la Communauté. Le Conseil devra instituer un organe indépendant de contrôle chargé de surveiller l'application de ces actes par les institutions et organes communautaires.

Enfin, trois déclarations figurent à l'Acte final:

- la déclaration no 1 concerne l'abolition de la peine de mort: elle rappelle que le protocole no 6 à la convention européenne des droits de l'homme (CEDH) a été signé et ratifié par une large majorité d'Etats membres et que, depuis la signature de ce protocole, la peine de mort a été abolie dans la plupart des Etats membres de l'Union et n'a plus été appliquée dans aucun d'entre eux;

- selon la déclaration no 11 sur le statut des églises, l'Union respecte et ne préjuge pas le statut, dont bénéficient en vertu du droit national les églises et les associations ou communautés religieuses dans les Etats membres ;

- la déclaration no 22 a trait aux personnes handicapées, dont les besoins devront être pris en compte dans l'élaboration des mesures prises sur le fondement de l'article 100A du traité CE.

B. - L'espace de liberté, de sécurité et de justice

La coopération policière dans la lutte contre le crime organisé, l'établissement de la libre circulation des personnes et la coopération judiciaire figuraient parmi les politiques de l'Union depuis le traité de Maastricht. La nécessité de faire avancer d'un même pas sécurité, liberté de circulation et justice a conduit les Etats membres à lier entre elles ces politiques et à leur donner le statut d'objectifs de l'Union.

1. Nouvel objectif de l'Union européenne.

Il est consacré par l'article B (2) du TUE. La libre circulation des personnes est assurée dans cet espace, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'immigration, d'asile, de prévention et de lutte contre la criminalité. Le préambule du TUE le rappelle (11e considérant).

2. De nouvelles politiques de la Communauté.

Un nouveau titre III A (titre IV) consacré à la libre circulation des personnes, à l'asile et à l'immigration est inséré dans le traité instituant la Communauté européenne.

Le Conseil arrête, dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, des mesures visant à assurer la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures d'accompagnement directement liées à cette libre circulation et concernant les contrôles aux frontières extérieures, l'asile et l'immigration, la prévention et la lutte contre la criminalité. Il arrête également, sans qu'un délai soit fixé, des mesures dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile et celui de la coopération administrative. Pendant la période transitoire de cinq ans, le Conseil statue à l'unanimité, sur proposition de la Commission ou à l'initiative d'un Etat membre, après consultation du Parlement européen.

Après cette période de cinq ans, le Conseil statuera sur des propositions de la Commission (mais celle-ci devra examiner toute demande d'un Etat membre visant à ce qu'elle soumette une proposition au Conseil). Il se prononcera, à l'unanimité, sur une application éventuelle de la procédure visée à l'article 189B (251 -codécision ; majorité qualifiée) à tous les domaines couverts par ce titre ou à certains d'entre eux. Le Conseil adoptera néanmoins, à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission:

- dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures de l'Union, ainsi qu'un modèle type de visa, après consultation du Parlement européen (ceci pour ne pas revenir en arrière par rapport à l'actuel article 100C du traité de Maastricht) ;

- après une période de cinq ans suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, les règles en matière de délivrance des visas de court séjour (durée maximale de trois mois) et de visa uniforme, selon la procédure de codécions

Plusieurs articles (73 1, 73 J, 73 K et 73 M ; [61, 62, 63 et 65]) précisent les mesures que le Conseil peut prendre en matière de franchissement des frontières extérieures, d'asile, d'immigration, de coopération judiciaire en matière civile.

Ce nouveau titre ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités incombant aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure (article 73 L [64]). Les Etats membres peuvent continuer à conclure des accords avec des pays tiers, dans le respect du droit communautaire, en ce qui concerne les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers, notamment aux fins du regroupement familial (déclaration n', 18). Les Etats membres pourront continuer à conclure des accords internationaux définissant les modalités de contrôle lors du franchissement des frontières extérieures (protocole n° 8).

Un protocole (n° 6) au traité CE consacre son article unique au droit d'asile pour les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne. Les Etats de l'Union sont considérés comme des pays d'origine sûrs les uns vis-à-vis des autres pour toutes les questions liées à l'asile. Dès lors, toute demande d'asile présentée par un ressortissant d'un Etat membre ne peut normalement être prise en considération ou déclarée admissible pour instruction par un autre Etat membre que dans des cas précis énumérés à l'article unique. Le protocole laisse néanmoins ouverte la possibilité pour un Etat membre de décider unilatéralement d'instruire une demande ne relevant pas de ces cas et d'arrêter sa décision en toute souveraineté. Une déclaration de la Conférence (n° 48) rappelle que le protocole précité ne préjuge pas le droit de chaque Etat membre de prendre les mesures d'organisation nécessaires pour remplir ses obligations au titre de la convention de Genève de 195 1.

3. De nouveaux instruments pour l'Union européenne.

Le titre VI du traité sur l'Union européenne est profondément rénové. Il tient compte du transfert dans le pilier communautaire de plusieurs matières (asile, immigration, visas, franchissement des frontières extérieures, coopération judiciaire civile). La coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale, qui y demeurent, sont étoffées.

Le nouvel article K1 (29) met l'accent sur la prévention du racisme et de la xénophobie, ainsi que sur la lutte contre le terrorisme, la traite des êtres humains, les crimes contre des enfants, le trafic de drogues, le trafic d'armes, la corruption et la fraude.

S'agissant de la coopération policière, le Conseil doit notamment, dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, arrêter des mesures permettant à Europol de demander aux autorités nationales de mener et de coordonner leurs enquêtes dans des affaires précises et instaurer un réseau de recherche, de documentation et de statistiques sur la criminalité transfrontière (article K.2, paragraphe 2 [30, paragraphe 2]).

S'agissant de la coopération judiciaire en matière pénale, les Etats membres doivent mener des actions en commun visant, entre autres, à faciliter l'extradition et à adopter progressivement des mesures instaurant des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogues (article K.3 [31]). Un Etat membre dont le droit ne prévoit pas de peines minimales ne peut être tenu d'en adopter (déclaration no 8).

Le Conseil fixe les conditions dans lesquelles les services répressifs peuvent intervenir sur le territoire d'un autre Etat membre en liaison et en accord avec les autorités de celui-ci (nouvel article KA [32]).

De nouveaux instruments juridiques sont créés. L'article K6 (ancien article K.3 [34]) les énumère. Le Conseil peut, statuant à l'unanimité à l'initiative de tout Etat membre ou de la Commission, adopter :

- des positions communes définissant l'approche de l'Union sur une question déterminée ;

- des décisions-cadres destinées à rapprocher les dispositions nationales, sur le modèle des directives de l'article 189 du traité CE (les Etats membres sont liés quant au résultat à atteindre mais disposent du choix de la forme et des moyens), qui ne peuvent avoir d'effet direct ; ,

- des décisions poursuivant toute autre fin conforme aux objectifs du titre VI mais ne pouvant avoir pour objet le rapprochement des dispositions nationales et- dépourvues d'effet direct. Les mesures nécessaires à leur mise en oeuvre sont adoptées à la majorité qualifiée ;

- des conventions qui, sauf dispositions contraires, entrent en vigueur dès qu'elles ont été adoptées par la moitié au moins des Etats membres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Les mesures d'application de ces conventions sont adoptées par le Conseil à la majorité des deux tiers des parties contractantes.

Les dépenses opérationnelles entraînées par la mise en oeuvre du titre VI sont désormais à la charge du budget des Communautés européennes, sauf si le Conseil en décide autrement à l'unanimité. Quand une dépense n'est pas à la charge du budget des Communautés, elle est à la charge des Etats membres selon la clé PNB, à moins que le Conseil, à l'unanimité, n'en décide autrement (article K.13 [41]).

4. De nouvelles compétences pour la Cour de Justice.

Le régime de droit commun prévu par le traité CE s'applique au nouveau titre IV, sous réserve de deux aménagements :

- s'agissant des recours préjudiciels, seules les juridictions nationales dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne sont compétentes pour saisir la Cour; elles y sont tenues si elles estiment qu'une décision est nécessaire pour rendre leur jugement. La Cour ne peut statuer sur des décisions concernant le franchissement par des personnes des frontières intérieures et portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure (article 73 P, paragraphes 1 et 2 [68, paragraphes 1 et 21) ;

- une forme de recours dans l'intérêt de la loi est prévue (article 73 P, paragraphe 3 [68, paragraphe 3]): le Conseil, la Commission ou un Etat membre peuvent demander à la Cour de statuer sur une question d'interprétation de ce titre ou d'actes communautaires adoptés sur la base de ce titre.

Les compétences de la Cour de Justice sur les matières relevant du titre VI du traité sur l'Union européenne sont étendues. Un nouvel article K.7 (35) dispose que:

- la Cour de Justice est compétente pour vérifier la légalité des décisions-cadres et des décisions lorsqu'un recours en annulation est formé par un Etat membre ou par la Commission dans un délai de deux mois à compter de la publication de l'acte (pour les motifs énumérés à l'article 173 [230] du traité CE) ;

- la Cour de Justice est compétente pour statuer sur tout différend entre Etats membres concernant l'interprétation ou l'exécution de l'ensemble des actes adoptés sur le fondement de l'article K6 (34), dès lors que le différend n'a pu être réglé au sein du Conseil dans les six mois suivant sa saisine par l'un de ses membres. Elle est compétente pour statuer sur tout différend entre Etats membres et la Commission concernant l'interprétation ou l'application des conventions ;

- la Cour est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l'interprétation des décisions-cadres et des décisions, sur l'interprétation des conventions et sur la validité et l'interprétation de leurs mesures d'application. Néanmoins, cette compétence est subordonnée à une déclaration des Etats membres faite au moment de la signature du traité ou à tout autre stade ultérieur (paragraphes 2 et 3 de l'article K.7 [351 et déclaration de la Conférence relative à l'article K.7 du TUE).

La Cour de Justice n'est pas compétente pour vérifier la validité ou la proportionnalité d'opérations de police dans un Etat membre ni pour statuer sur l'exercice des responsabilités incombant aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure (paragraphe 5 de l'article K.7 [35]).

5. Schengen est intégré dans le cadre de l'Union européenne.

Un protocole (n° 2) prévoit l'incorporation de l'acquis de Schengen dans le cadre de lUnion européenne ; cette intégration de l'acquis est en cours d'examen afin que ses effets puissent s'appliquer dès l'entrée en vigueur du traité. Le protocole définit l'acquis de Schengen, qui comprend l'accord de Schengen du 14 juin 1985, la convention d'application de cet accord conclue le 19 juin 1990, les accords d'adhésion à ces deux instruments conclus avec l'Italie, lEspagne et le Portugal, la Grèce, l'Autriche, ainsi que le Danemark, la Finlande et la Suède, et, enfin, les décisions et déclarations adoptées par le Comité exécutif institué par la Convention d'application de 1990, et les instances auxquelles il a délégué un pouvoir de décision.

Les Etats de l'Union signataires des accords de Schengen (soit les membres de l'Union, à l'exception du Royaume-Uni et de l'Irlande) sont autorisés à instaurer entre eux une coopération renforcée dans les domaines relevant de l'acquis de Schengen, dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne. Le Conseil se substitue au Comité exécutif. Le Conseil déterminera à l'unanimité des membres concernés la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen. La Cour de Justice exercera sur ces dispositions et décisions les compétences que lui confère le traité, en fonction de la base juridique retenue. Elle ne peut statuer sur les mesures portant sur le maintien de l'ordre public. Tant que le Conseil n'aura pas déterminé leur base juridique, les dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen seront considérées comme des actes fondés sur le titre VI du traité.

L'Irlande et le Royaume-Uni peuvent à tout moment demander de participer à tout ou partie des dispositions de l'acquis de Schengen. Le Conseil se prononce à l'unanimité des Etats Schengen et de l'Etat concerné (article 4 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne). Une déclaration (n° 45) à l'Acte final invite le Conseil à demander l'avis de la Commission avant de statuer sur une demande. Les Parties au Protocole s'engagent à tout mettre en oeuvre pour permettre au Royaume-Uni et à l'Irlande de recourir à l'article 4.

Un accord conclu par le Conseil, statuant à l'unanimité des Etats Schengen, sera passé avec la Norvège et l'Islande en vue de les associer à la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen et à la poursuite de son développement sur la base de l'accord signé à Luxembourg, le 19 décembre 1996. Un autre accord sera conclu par le Conseil, statuant à l'unanimité, avec la Norvège et l'Islande pour préciser les droits et obligations applicables entre ces deux pays, d'une part, le Royaume-Uni et l'Irlande, d'autre part.

Le Conseil, statuant à la majorité, qualifiée, adopte les modalités d'intégration du Secrétariat de Schengen au Secrétariat général du Conseil (article 7 du protocole).

L'acquis de Schengen devra être intégralement accepté par tous les Etats candidats à l'adhésion à l'Union européenne (article 8 du protocole).

6. Les régimes dérogatoires.

L'absence de participation du Royaume-Uni et de l'Irlande à Schengen et la situation particulière du Danemark ont conduit la Conférence à aménager pour ces trois Etats membres des régimes particuliers.

Deux protocoles consacrés au Royaume-Uni et à l'Irlande, d'une part (n, 4), au Danemark, d'autre part (no 5), permettent à ces pays de ne pas participer à l'adoption par le Conseil des mesures prises sur le fondement du nouveau titre IV du traité CE.

Le Royaume-Uni et l'Irlande ne participent en principe pas à l'adoption des mesures précitées. Le Conseil se prononce sans tenir compte des voix de ces deux pays. Aucune disposition prise sur le fondement de ce titre ne leur est opposable.

Le Royaume-Uni et l'Irlande peuvent néanmoins notifier au Conseil leur souhait de participer à l'adoption d'une mesure proposée sur le fondement de ce titre. Afin de ne pas bloquer le processus, il est néanmoins précisé que le Conseil peut adopter cette mesure, après un délai raisonnable, sans la participation du Royaume-Uni et de l'Irlande qui ne pourront pas, dans ce cas, se la voir opposer.

Le Royaume-Uni et l'Irlande peuvent égaiement notifier au Conseil et à la Commission leur intention d'accepter une mesure déjà adoptée par le Conseil en application de ce titre.

Ces deux Etats ne supportent pas les conséquences financières des mesures à l'adoption desquelles ils n'ont pas participé.

L'Irlande peut notifier par écrit son souhait de ne plus relever des dispositions du protocole, auquel cas on retombe dans le dispositif de droit commun.

Le protocole sur la position du Danemark suit un modèle semblable. Cet Etat membre ne participe pas à l'adoption par le Conseil des mesures adoptées sur la base du nouveau titre ; elles ne lui sont donc pas opposables et il n'en supporte pas les conséquences financières. La seule exception à ce principe concerne les mesures prises en vertu de l'ancien article 100C du traité CE. Le Danemark peut, en outre, décider de transposer dans son droit interne une décision visant à développer l'acquis de Schengen, auquel cas il sera lié aux autres Etats membres par une obligation de droit international. Il peut, enfin, manifester son souhait de ne plus se prévaloir de la totalité ou d'une partie du protocole, auquel cas il sera lié par toutes les mesures alors en vigueur, prises dans le cadre de l'Union européenne.

Le protocole (n, 3) concerne l'application de certains aspects de l'article 7A du traité CE au Royaume-Uni et à l'Irlande. Il habilite le Royaume-Uni à maintenir des contrôles sur les personnes à ses frontières avec d'autres Etats membres. Il permet au Royaume-Uni et à l'Irlande de conclure entre eux des arrangements concernant la circulation des personnes entre leurs territoires (" zone de voyage commune "). En contrepartie, les autres Etats membres peuvent continuer à exercer des contrôles sur les personnes en provenance du Royaume-Uni ou de l'Irlande. Une déclaration de l'Irlande souligne que sa participation à ce protocole traduit son souhait de maintenir sa zone de voyage commune avec le Royaume-Uni.

C. - Emploi, politique sociale et solidarité

1. Emploi.

La promotion d'un niveau d'emploi élevé devient un des objectifs de l'Union et une des missions de la Communauté européenne. Les articles B (2) du TUE et 2 (2) du TCE sont modifiés en conséquence. L'article 3 (3) du traité CE est également complété pour préciser que l'action de la Communauté comporte la promotion d'une coordination entre les politiques de l'emploi des Etats membres en vue de renforcer leur efficacité par l'élaboration d'une stratégie coordonnée pour l'emploi.

Un nouveau titre VI A (titre VIII) sur l'emploi est inséré après le titre VI du traité CE (consacré à la politique économique et monétaire).

L'article 109 N (125) prévoit l'élaboration d'une stratégie coordonnée pour l'emploi, visant en particulier à promouvoir une main d'oeuvre qualifiée. Les Etats membres considèrent la promotion de l'emploi comme une question d'intérêt commun et coordonnent leur action à cet égard au sein du Conseil (article 109 0 [126]). La Communauté contribue à la réalisation d'un niveau d'emploi élevé en encourageant la coopération entre les Etats membres et cet objectif est pris en compte dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté (article 109 P [127]).

Le Conseil européen examine chaque année la situation de l'emploi dans la Communauté et adopte des conclusions à ce sujet, sur la base d'un rapport annuel conjoint du Conseil et de la Commission (article 109 Q [128]). Sur la base de ces conclusions, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation en particulier du Parlement européen, élabore chaque année des " lignes directrices " dont les Etats membres tiennent compte dans leurs politiques de l'emploi. Chaque Etat transmet au Conseil et à la Commission un rapport annuel sur les mesures prises pour mettre en oeuvre sa politique de l'emploi à la lumière de ces lignes directrices. Sur la base de ces rapports, le Conseil examine les politiques de l'emploi des Etats membres et peut adresser des recommandations aux Etats membres.

Le Conseil, statuant en codécision, peut également adopter des actions d'encouragement dans le domaine de l'emploi, sans que cela puisse déboucher sur une harmonisation des dispositions nationales (article 109 R [1291).

Le Conseil, après consultation du Parlement européen, institue un Comité de l'emploi à caractère consultatif qui a pour mission de formuler des avis et de suivre l'évolution de la situation de l'emploi dans les Etats membres et dans la Communauté (article 109 S [130]).

2. Politique sociale.

La principale avancée dans ce domaine est l'intégration dans le traité CE du protocole no 14 sur la politique sociale et de l'accord sur la politique sociale conclus entre les Etats membres de la Communauté européenne, à l'exception du Royaume-Uni. Ces deux textes sont abrogés. La plupart des dispositions de l'accord sur la politique sociale se retrouvent telles quelles dans le traité CE (articles 117 [136], 118 [137], 118A [1381, 118B [139], 118C [140], 119 [141] et 120 [143] qui reprennent, sans grand changement de substance, les articles 1, 2, 3, 4, 5, 6 et 7 de l'accord précité).

Une innovation importante concrétise l'affirmation de l'objectif d'égalité entre hommes et femmes. Le nouvel article 119 (141) développe l'article 6 de l'accord sur la politique sociale : le Conseil, statuant en codécision, est désormais habilité à adopter des mesures visant à assurer l'application du principe de l'égalité des chances et de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes en matière d'emploi et de travail.

3. Solidarité avec les territoires à statut particulier.

Régions ultrapériphériques.

L'article 227, paragraphe 2 (299, paragraphe 2) du TCE a été modifié afin de tenir compte des particularités économiques et géographiques des départements français d'outre-mer, des Açores, de Madère et des îles Canaries. Le Conseil peut adopter des mesures spé

spécifiques visant à fixer les conditions de l'application du traité à ces régions, y compris les politiques communes. Il est néanmoins précisé que ces mesures doivent non seulement tenir compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques, mais aussi ne pas nuire à l'intégrité et à la cohérence de l'ordre juridique communautaire, y compris le marché intérieur.

Régions insulaires.

L'article 130A (158) du traité CE, relevant du titre XIV (titre XVII) sur la cohésion économique et sociale, a été modifié afin de préciser que la Communauté vise également à réduire le retard des régions ou îles les moins favorisées. En outre, une déclaration à l'Acte final souligne que la législation communautaire doit tenir compte des handicaps structurels des régions insulaires.

Pays et territoires d'outre-mer.

Le traité ne modifie pas Iè régime d'association des pays et territoires d'outre-mer. Une déclaration (no 36) à l'Acte final concernant les PTOM souligne que le régime spécial d'association des PTOM résultant de la quatrième partie du traité CE a peu évolué depuis 1957 et ne répond plus efficacement aux défis que pose le développement de ces territoires. Le Conseil est donc invité à réexaminer, sur la base de l'article 136 (187) du traité CE, ce régime d'association d'ici à février 2000 afin, notamment, de mieux prendre en compte la diversité et la spécificité de chaque PTOM, y compris en ce qui concerne la liberté d'établissement.

D. - Environnement, santé, consommation

1. Développement durable et protection de l'environnement.

Ces deux notions sont élevées au rang d'objectifs de la Communauté. Une référence au principe du développement durable est introduite au préambule et à l'article B du traité sur l'Union européenne.

L'article 2 (2) du traité CE est également amendé: une référence à un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement y figure désormais. Un nouvel article 3C (6) dans le traité CE prescrit en outre l'intégration des exigences de la protection de l'environnement dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté, en particulier, afin de promouvoir le développement durable.

En outre, plusieurs paragraphes de l'article IOOA (95) du traité CE sont modifiés en ce sens :

- le Conseil et le Parlement européen doivent également viser, à l'instar de la Commission, un niveau de protection élevé ;

- un Etat membre peut maintenir ou introduire des dispositions nationales après l'adoption d'une mesure d'harmonisation par le Conseil ou par la Commission. L'introduction de dispositions nouvelles peut se justifier par l'apparition, après l'adoption de la mesure d'harmonisation, d'un problème spécifique lié à la protection de l'environnement ;

- enfin, si un Etat membre soulève un problème particulier de santé publique dans un domaine qui a été harmonisé, la Commission doit examiner immédiatement s'il y a lieu de proposer des mesures appropriées au Conseil.

La Conférence note que la Commission s'engage en tant que de besoin à préparer des études évaluant l'impact sur l'environnement de ses propositions (déclaration no 12 à l'Acte final).

Bien-être des animaux.

Un protocole (n, 10) annexé au traité CE prévoit que la Communauté et les Etats membres, dans la formulation et la mise en oeuvre de la politique communautaire dans les domaines de l'agriculture, des transports, du marché intérieur et de la recherche, tiennent pleinement compte des exigences du bien-être des animaux, tout en respectant les dispositions législatives ou administratives et les usages des Etats membres en matière notamment de rites religieux, traditions culturelles et patrimoines régionaux.

2. Santé publique.

La protection de la santé publique devient un objectif général des politiques communautaires. L'article 129 (152) du traité CE prévoit qu'un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en oeuvre de toutes les politiques et activités de la Communauté.

Le Conseil dispose désormais de pouvoirs plus étendus dans ce domaine. Il peut adopter en codécision, outre des actions d'encouragement, des mesures fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des organes et substances d'origine humaine, du sang et des dérivés du sang, et, par dérogation à l'article 43 (37) du traité CE, des mesures dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire ayant directement pour objectif la protection de la santé publique. L'action de la Communauté respecte pleinement les compétences des Etats membres en matière d'organisation et de fourniture de services de santé et de soins médicaux et les mesures communautaires ne portent pas atteinte aux dispositions nationales relatives aux dons d'organes et de sang ou à leur utilisation à des fins médicales (article 129, paragraphe 5 [152, paragraphe 5]).

3. Protection des consommateurs.

Le nouvel article 129A (153) met davantage l'accent sur les ob ectifs auxquels contribue la Communauté: promotion du droit des j

consommateurs à l'information, à l'éducation, à s'organiser afin de préserver leurs intérêts.

E. - Dispositions diverses

1. Renforcement de la coopération douanière.

Un nouveau titre VH A (titre X), comportant un article 116 (135), est inséré dans le traité CE afin de permettre au Conseil de prendre des mesures pour renforcer la coopération douanière entre les Etats membres et entre ces derniers et la Commission. Ces mesures ne concernent pas l'application du droit pénal national et l'administration de la justice dans les Etats membres.

2. Statistiques.

Un nouvel article 213A (285) introduit dans le traité CE permettra au Conseil d'adopter des mesures en vue de l'établissement de statistiques, lorsque cela est nécessaire à l'accomplissement des activités de la Communauté.

3. Autres dispositions.

L'acte final comprend une déclaration relative au sport (no 29), qui souligne l'importance sociale du sport et en particulier son rôle de ferment de l'identité et de trait d'union entre les hommes, ainsi qu'une déclaration relative au bénévolat (n,, 38), qui reconnaît la contribution importante des activités de bénévolat pour le développement de la solidarité sociale.

II. - LES INSTITUTIONS DE L'UNION:

EFFICACITÉ ET DÉMOCRATIE

A. - Les institutions

1. Le Protocole sur les institutions dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne.

Ce protocole dispose que:

- à la date d'entrée en vigueur du premier élargissement de l'Union, la Commission se compose d'un national de chaque Etat membre, à condition qu'à cette date la pondération des voix au sein du Conseil ait été modifiée, soit par une nouvelle pondération des voix, soit par une double majorité, d'une manière acceptable pour tous les Etats membres, compte tenu notamment d'une compensation pour ceux qui renoncent à la possibilité de nommer un deuxième membre de la Commission ;

- un an au moins avant que l'Union européenne ne compte plus de vingt membres, une conférence sera convoquée pour procéder à un réexamen complet des dispositions des traités relatives à la composition et au fonctionnement des institutions.

Une déclaration à l'Acte final (no 50) indique enfin que, jusqu'à l'entrée en vigueur du premier élargissement, le compromis d'Ioannina sera reconduit et que d'ici là une solution sera trouvée pour le cas spécial de l'Espagne.

La Belgique, la France et l'Italie ont émis une déclaration sur ce protocole, dont la Conférence a pris acte. Cette déclaration indique que le traité d'Amsterdam ne répond pas à la nécessité, réaffirmée au Conseil européen de Madrid, de progrès substantiels dans la voie du renforcement des institutions. Elle précise que ces pays considèrent qu'un tel renforcement est une condition indispensable de la conclusion des premières négociations d'adhésion et qu'ils sont déterminés à donner toutes les suites appropriées au protocole sur la composition de la Commission et la pondération des voix et considèrent qu'une extension significative du recours au vote à la majorité qualifiée fait partie des éléments pertinents dont il conviendra de tenir compte.

2. Le Parlement européen.

Les procédures législatives sont réformées de façon significative. La procédure de coopération, introduite par l'Acte unique et décrite à l'article 189C du traité CE, n'est plus d'application, à l'exception des dispositions du titre VI du TCE, relatif à la politique économique et monétaire (articles 103, paragraphe 5 : règles pour la procédure de surveillance multilatérale; 104 A, paragraphe 2: mise en oeuvre de l'application de l'article 104 A, paragraphe 1 ; 104 B, paragraphe 2: mise en oeuvre de l'application de l'article 104; 105 A, paragraphe 2: mesures d'harmonisation concernant la circulation des pièces métalliques). La procédure de codécision s'y substitue de façon générale. Tel est le cas de l'adoption des règles relatives à la non-discrimination (article 6 [12]), au droit de circulation et de séjour, sauf si le traité CE en dispose autrement (article 8 A, paragraphe 2 [18]) ; aux règles coordonnées relatives à la sécurité sociale des travailleurs migrants de la Communauté (article 51 [42]) ; aux directives visant la coordination des législations concernant l'accès aux activités non salariées, dans l'hypothèse où celui-ci met en cause des principes législatifs existants (article 57, paragraphe 2 [47, paragraphe 2]) ; à la politique des transports (articles 75 et 84 [71 et 80]), de nombreux aspects de la politique sociale (ceux qui relèvent de la majorité qualifiée), les règles relatives au Fonds social européen (article 125 [148]), à la formation professionnelle (article 127 [150]), certaines mesures concernant les réseaux transeuropéens (article 129D [156]), les décisions d'application relatives au Fonds européen de développement régional (article 130E [162]), la mise en oeuvre du programme-cadre pluriannuel en matière de recherche et la définition des programmes complémentaires (article 1300 [172]), les mesures relatives à l'environnement adoptées à la majorité qualifiée (article 130S [175]), celles concernant la coopération au développement (article 130W [179]).

La procédure de codécision s'applique, en outre, à bon nombre de nouvelles dispositions introduites dans le traité : actions d'encouragement dans le domaine de l'emploi, égalité des chances et de traitement entre les hommes et les femmes en matière d'emploi et de travail, santé publique, transparence, lutte contre la fraude, coopération douanière, statistiques, mise en place d'une autorité indépendante en matière de protection des données.

La procédure d'avis conforme est maintenue dans la plupart des dispositions du traité de Maastricht qui la prévoyaient, à l'exception de celles concernant le droit de circulation et de séjour des citoyens de l'Union (article 8A [18]) qui passent de l'avis conforme à la codécision. Elle s'appliquera, en outre, au déclenchement d'une procédure de sanction contre un Etat membre procédant à des violations graves et persistantes des droits de l'homme (nouvel article F.1 [7]).

La procédure de codécision est simplifiée de plusieurs manières. Tout d'abord, le Conseil peut adopter définitivement un acte, à l'issue de la première lecture du Parlement européen, lorsqu'il approuve tous les amendements figurant dans l'avis du Parlement européen ou lorsque le Parlement européen ne propose aucun amendement. Dans les autres cas, le Conseil adopte une position commune. Ensuite, la possibilité pour le Conseil de convoquer un Comité de conciliation lorsque le Parlement européen indique qu'il a l'intention de rejeter la position commune disparaît (la " petite conciliation "). A partir du moment où une position commune adoptée par le Conseil est transmise au Parlement européen, il n'y a donc plus que quatre possibilités : approbation par le Parlement européen (auquel cas l'acte est définitivement arrêté); silence du Parlement européen (même solution) ; rejet de la position commune (auquel cas la proposition d'acte n'est pas adoptée) ; amendements à la position commune (auquel cas le texte amendé est transmis au Conseil et à la Commission). Enfin, la troisième lecture du Conseil disparaît lorsque le comité de conciliation n'a pas approuvé le projet commun. En pareille hypothèse, la proposition d'acte est donc définitivement rejetée.

Par ailleurs, si le Conseil n'approuve pas tous les amendements votés par le Parlement européen sur la position commune, le Président du Conseil convoque le Comité de conciliation dans un délai de six semaines (au lieu de " convoque sans délai "). Le Comité de conciliation doit examiner la position commune sur la base des amendements proposés par le Parlement européen.

Composition du Parlement européen.

Il est désormais précisé à l'article 137 (189) du TCE que le nombre des membres du Parlement européen ne dépasse pas 700 (3).

L'article 5 du traité ajoute à l'article 2 de l'acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct annexé à la décision du Conseil du 20 septembre 1976, un alinéa qui précise que toute modification du nombre des députés envoyés par chaque Etat membre doit respecter un critère de représentation appropriée des peuples de chaque Etat membre.

Désignation et statut de ses membres.

L'article 138 paragraphe 3 premier alinéa (190) du traité CE a été complété afin de préciser que le projet que doit élaborer le Parlement européen pour permettre l'élection au suffrage universel direct peut se faire "selon une procédure uniforme dans tous les Etats membres ou conformément à des principes communs à tous les Etats membres ". Le choix de la conjonction " ou " introduit un élément de souplesse important (4).

Enfin, il est précisé à l'article 138 (190) que c'est le Parlement européen lui-même qui fixe désormais le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions de ses membres, après avis de la Commission et avec l'approbation du Conseil statuant à l'unanimité.

3. Le Conseil.

Règles d'adoption des décisions.

S'agissant du mode de prise de décision, si le vote à la majorité qualifiée s'appliquera à bon nombre de dispositions nouvelles du traité d'Amsterdam (orientation et actions d'encouragement en matière d'emploi, égalité des chances entre les hommes et les femmes, santé publique, transparence, lutte anti-fraude, statistiques, mise en place d'une autorité indépendante sur la protection des données, coopération douanière, régime dérogatoire pour les régions ultrapériphériques), il ne se substitue que dans de très rares cas au vote à l'unanimité s'agissant des dispositions existantes du traité. Ainsi, le seul exemple concerne la recherche. Le Conseil adoptera à la majorité qualifiée le programme-cadre pluriannuel et toute mesure portant création d'entreprises communes en matière de recherche. Toutes les matières qui étaient régies par l'unanimité le restent (y compris l'industrie, la culture, les fonds structurels, certaines dispositions relatives à l'environnement, l'accès aux activités salariées lorsque cela comporte une modification des principes législatifs existants, sans compter, bien évidemment, la fiscalité ou l'harmonisation dans le domaine de la sécurité sociale).

Règlement intérieur.

L'article 151 (207) du traité CE prévoit désormais que le COREPER peut adopter des décisions de procédure dans les cas prévus dans le règlement intérieur du Conseil. Il est en outre indiqué au même article que le Secrétaire général du Conseil est assisté d'un Secrétaire général adjoint chargé de la gestion du Secrétariat général (ce pour tirer les conséquences de la création d'un Secrétaire général/Haut représentant pour la PESC). S'agissant de l'accès aux documents du Conseil, celui-ci déterminé dans son règlement intérieur les cas dans lesquels il doit être considéré comme agissant en sa qualité de législateur. Dans ce cas, les résultats, les explications des votes et les déclarations inscrites au procès-verbal sont rendus publics.

4. La Commission.

Le rôle du président de la Commission est renforcé.

L'article 158 (214) relatif à la nomination des commissaires est modifié sur deux points:

- la désignation de la personnalité que les Etats membres envisagent de nommer président de la Commission doit être approuvée par le Parlement européen (qui était jusqu'à présent consulté) ;

- la désignation des autres personnalités que les Etats membres envisagent de nommer membres de la Commission doit se faire d'un commun accord avec le président désigné (alors qu'elle se faisait jusqu'à présent en consultation avec lui) (5).

L'article 163 (219) précise que la Commission remplit sa mission dans le respect des orientations politiques définies par son président (6).

La déclaration n', 32 de la Conférence prend note de l'intention de la Commission de préparer une réorganisation des tâches au sein du collège en temps utile pour la Commission qui prendra ses fonctions en l'an 2000. Il sera procédé en parallèle à une réorganisation des services. Le président de la Commission doit jouir d'un large pouvoir discrétionnaire dans l'attribution des tâches au sein du collège.

Pouvoirs d'exécution de la Commission.

Concernant les pouvoirs d'exécution de la Commission, une déclaration (n,, 31) invite la Commission à présenter au Conseil, au plus tard à la fin de 1998, une proposition modifiant la décision du 13 juillet 1987 (décision dite de " Comitologie ").

5. La Cour de Justice.

Ses compétences sont étendues.

L'article L (46) du traité sur lUnion européenne prévoit désormais que les dispositions du traité CE relatives à la compétence de la Cour s'appliquent également aux dispositions du titre VI (coopération policière et judiciaire en matière pénale), dans les conditions prévues à l'article K.7 (35), aux dispositions du titre VI A (coopération renforcée) (titre VII), dans les conditions prévues à l'article 5 A (11) du TCE et à l'article K. 12 (40) du TUE, et à l'article F, paragraphe 2 (6, paragraphe 2 relatif au respect des droits fondamentaux par l'Union européenne) dans la mesure où la Cour est compétente en vertu des traités établissant les Communautés européennes et du présent traité. Cette formule a pour effet d'exclure clairement de la compétence de la Cour toutes les actions menées sur le fondement du titre V (PESC).

(11) Cette disposition est reprise à l'article 6, paragraphe 1, premier tiret, de l'acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct annexé à la décision du Conseil du 20 septembre 1976 (article 5, point 2) du traité d'Amsterdam.