N° 2244 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 mars 2000 RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) ET PRÉSENTÉ PAR M. Didier MIGAUD, Rapporteur général, -- ANNEXES (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. SOMMAIRE ____ Pour en faciliter la consultation ce rapport est présenté en deux fichiers. Cliquer ici pour consulter le texte du rapport. ANNEXE 1 : LETTRE EN DATE DU 16 FÉVRIER 2000 DU MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE ET DE LA SECRÉTAIRE D'ETAT AU BUDGET SUR L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE 1999 71 ANNEXE 2 : RÉPONSE DE L'AGENCE COMPTABLE CENTRALE DU TRÉSOR SUR LE FONCTIONNEMENT DES COMPTES DE PRÊTS AUX ÉTATS ÉTRANGERS 75 ANNEXE 3 : MISE EN JEU EN 1999 DE LA GARANTIE DE L'ETAT AU PROFIT DE LA CAISSE CENTRALE DE RÉASSURANCE 81 AUDITIONS DE M. CHRISTIAN SAUTTER, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE, ET DE MME FLORENCE PARLY, SECRÉTAIRE D'ETAT AU BUDGET : - le mercredi 9 février 2000 sur l'exécution budgétaire de 1999 85 - le mardi 14 mars 2000 sur les résultats budgétaires de 1999 et les perspectives budgétaires pour 2000 97
  
Question : Préciser la date d'encaissement et de prise en charge de remboursements de prêts consentis à des États étrangers dont les ministres ont annoncé qu'ils sont en cours de régularisation pour 800 millions de francs. Fournir une fiche sur le fonctionnement des comptes concernés. Réponse : L'ACCT exécute les opérations liées aux prêts aux États étrangers, tant en dépenses qu'en recettes : elle assure la comptabilisation et le suivi des opérations des prêts par le biais des comptes spéciaux 903.07 et 903.17 dont elle est comptable assignataire exclusif. Par ailleurs, elle tient une comptabilité de gestion des prêts au niveau le plus fin, en parallèle des services ordonnateurs. 1. Les prêts aux États étrangers Le compte spécial 903.07 « Prêts du Trésor à des États étrangers et à l'Agence française de développement » a été créé par l'article 42 de la loi de finances pour 1977. Il retrace l'octroi et le remboursement des prêts accordés à des états étrangers en vue de favoriser le développement économique et social. On distingue deux grandes catégories de prêts : - les prêts consentis à des États étrangers en vue de faciliter l'achat de biens d'équipements, de petits équipements, de produits semi-finis et matières premières d'origine française ou contribuer au financement de leurs plans de développement économique, culturel ou social. Ces prêts sont gérés par Natexis ou l'Agence française de développement (chapitres 1 et 3) ; - les prêts accordés à l'Agence française de développement pour des opérations de développement économique et social dans des états étrangers (chapitre 2). Le compte 903.07 retrace ainsi : - en recettes : les remboursements des échéances en capital constatés par l'Agence française de développement ou Natexis Banque ; - en dépenses : les reconstitutions des provisions mises à disposition de Natexis et de l'Agence française de développement dans le cadre des versements de prêts effectués. Fonctionnement du compte : Chaque prêt du Trésor entre en vigueur suite à la signature d'un protocole financier conclu entre le Gouvernement français et un gouvernement étranger. Le prêt proprement dit est destiné à financer l'exécution d'opérations de développement, et notamment l'achat de biens et services français. Ces prêts sont gérés par l'intermédiaire de deux établissements : Natexis et l'Agence française de développement. Les recettes portées au compte de prêt 903.07 ne sont constitués que des remboursements en capital. La partie intérêts est recouvrée par le budget général par le biais de la ligne 409. L'ACCT est le comptable assignataire unique de ces opérations et mouvemente à ce titre les comptes de Natexis et de l'Agence française de développement ouverts dans ses écritures. a) Opérations comptabilisées en dépenses Natexis et l'Agence française de développement bénéficient d'une provision leur permettant de procéder aux versements des prêts prévus par les différents protocoles. Ces versements ont lieu par le biais de retraits de fonds effectués à partir des comptes de ces deux établissements tenus à l'ACCT. Périodiquement, Natexis et l'Agence française de développement adressent au service ordonnateur une demande de reconstitution de provision à hauteur des retraits effectués. Une copie de cette demande est adressée à l'ACCT, permettant de vérifier la validité des retraits indiqués, leur cohérence avec le montant total de la demande, ainsi que la disponibilité des crédits. L'ordonnateur émet, puis adresse une ordonnance de paiement portant reconstitution de provision, visée du contrôleur financier. La mise en règlement de cette ordonnance est effectuée au bénéfice des comptes des deux établissements tenus à l'Agence (après visa du dossier). b) Opérations comptabilisées en recettes Les recettes du compte 903.07 sont constituées des remboursements en capital effectués auprès des établissements intermédiaires. Les remboursements en intérêts sont comptabilisés en recettes diverses du budget général (ligne 409), ainsi que les commissions. L'application de gestion des prêts disponible à l'ACCT permet un suivi prêt par prêt, pays par pays, échéance par échéance des remboursements constatés. L'ACCT réceptionne trimestriellement (chapitre 03) ou semestriellement (chapitre 02) l'original des lettres de remboursement en provenance des deux établissements intermédiaires. Ces lettres sont accompagnées d'états détaillés de reversements par pays et par prêt. Une ventilation est effectuée entre capital, intérêts et commissions. Un contrôle rigoureux puis un suivi des remboursements et des échéances sont assurés par le biais d'une saisie dans l'application de gestion. Ces recettes sont comptabilisées directement par l'ACCT, sans émission préalable d'un titre de perception par l'ordonnateur (autre ex : prêts du FDES). Les remboursements en capital font ainsi l'objet d'une imputation provisoire préalable. Les imputations définitives ne sont effectuées qu'après vérification de l'ensemble des lignes de prêts concernées. c) Opérations de prise en charge Les établissements intermédiaires adressent à l'ACCT des tableaux d'amortissement des prêts en vigueur, ainsi que les fiches de prêts correspondant aux prêts accordés lors des derniers retraits. L'ACCT procède à la saisie de prise en charge des échéances exigibles régulièrement fixées selon une périodicité trimestrielle (chapitre 03) ou semestrielle (chapitre 02). Des prises en charge complémentaires peuvent être effectuées au vu des états de retraits ou de tableaux rectificatifs. Les remboursements effectués par Natexis et l'Association française de développement donnent ainsi lieu à une diminution des encours en capital et en intérêts des prêts concernés, et dégagent les restes-à-recouvrer. 2. Les prêts aux États étrangers pour la consolidation de dettes envers la France Le compte spécial 903.17 « Prêts du Trésor à des États étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » a été créé par l'article 62 de la loi de finances pour 1989. Ce compte permet le refinancement de prêts dus à l'Agence française de développement ou à Natexis Banque pour les créances primaires et de prêts sur ressources ex-BFCE, ou sur ressources Trésor pour les échéances précédemment refinancées. Il retrace l'exécution des accords conclus avec les gouvernements étrangers et portant consolidation des dettes de leur pays envers la France. Le compte 903.17 est ainsi débité des versements opérés par le Gouvernement français en vertu de ces accords. Il est crédité des remboursements en capital effectués par les gouvernements étrangers. Les remboursements en intérêts compris dans les annuités d'amortissement sont, quant à eux, portés en recettes du budget général. Les opérations de recettes et de dépenses du compte de prêt 903.17 font l'objet d'un suivi au moyen d'une comptabilité auxiliaire particulière, tenue contradictoirement par la Direction du Trésor et l'ACCT. La Banque de France est chargée de la gestion des encours de créance sur les pays débiteurs qui sont portés sur ce compte. a) Opérations comptabilisées en dépenses Les opérations de consolidation se traduisent par rééchelonnement ou refinancement des dettes. La mise à disposition des pays étrangers des sommes qui doivent être refinancées s'effectue sur ordonnancement préalable de la Direction du Trésor. L'ordonnance ainsi émise est transmise à l'ACCT pour comptabilisation, au vu des pièces justificatives correspondantes. b) Opérations comptabilisées en recettes Les recettes du compte 903.17 sont constituées des remboursements en capital effectués par les pays étrangers, lesquels demandent à la Banque de France d'effectuer des mouvements des comptes qu'ils ont ouverts dans ses écritures. Les remboursements des échéances de prêts consolidés sont comptabilisés, pour ce qui concerne leur montant en capital, à la fois en encaissements dans la comptabilité budgétaire (compte 903.17) et en droits constatés dans la comptabilité patrimoniale (compte de bilan). Les prises en charge des créances en capital sont effectuées au vu des titres de perception émis par la Direction du Trésor pour le montant de l'annuité en capital venant à échéance. c) Opérations de prise en charge Comme décrit ci-dessus, les prises en charge sont constatées par l'ACCT, pour le seul montant du capital exigible au cours du trimestre.
1. Présentation générale du régime d'assurance contre les catastrophes naturelles et du mécanisme d'intervention de la garantie de l'État La loi du 13 juillet 1982 a instauré un régime public d'assurance contre les catastrophes naturelles, obligatoire et adjacent à l'assurance IARD. Ce régime public couvre les risques liés au sol : inondations, mouvements de terrain, raz de marée, avalanches, conséquences des sécheresses sur les sols, etc. Les autres risques (par exemple ceux liés à l'action du vent) sont couverts par les polices d'assurance classiques. Comme pour toute activité d'assurance, les compagnies peuvent réassurer leur risque « catastrophes naturelles » auprès de sociétés de réassurance de marché, ou bien auprès de la Caisse centrale de réassurance, organisme créé à l'occasion de la mise en place du régime public. En effet, l'absence antérieure d'assurance pour les nouvelles catégories de risques couverts, donc l'absence de statistiques fiables sur les dommages susceptibles d'en découler, rendaient difficile l'instauration d'une tarification équilibrée pour le nouveau régime. De plus, les risques assurés sont à l'évidence coûteux : il a été estimé que le coût de la crue de la Seine à Paris en 1910 représenterait aujourd'hui près de 50 milliards de francs ; une évaluation similaire pourrait être fournie pour un tremblement de terre important dans le sud-est de la France, zone sismique reconnue. La réassurance du risque peut se faire selon deux modalités : - une réassurance proportionnelle, l'assureur de premier rang réassurant une certaine proportion (en général 40% à 60% du risque) auprès de la CCR. En contrepartie, il verse à la CCR une prime de réassurance égale à la même proportion de la prime encaissée par lui auprès des assurés ; - une réassurance non proportionnelle, dite encore « en excédent de pertes ». Avec ce mécanisme, la couverture du risque est assurée intégralement soit par l'assureur de premier rang, soit par le réassureur. Un seuil, exprimé en pourcentage des primes encaissées, détermine le montant des dommages en deçà duquel l'assureur de premier rang prend l'intégralité du sinistre à sa charge, au-delà duquel cette charge revient au réassureur. Le seuil est variable, mais représente classiquement 150% à 200% du risque supporté (1). En contrepartie de ce partage du risque, l'assureur de premier rang paie une prime de réassurance, qui représente typiquement 20 pour mille de la prime encaissée auprès des assurés (2). Avec les primes encaissées, la CCR paie les indemnités dues aux assureurs qui peuvent mobiliser leur réassurance et, le cas échéant, dote un fonds de réserve et de provisions techniques qui doit lui permettre de faire face à des années où ses recettes ne couvrent pas ses dépenses. Le régime des catastrophes naturelles étant public et pouvant exprimer, dans une certaine mesure, la solidarité nationale face à des calamités, l'État a été autorisé à accorder sa garantie aux opérations de la CCR. En application de la convention État-CCR du 28 janvier 1993, la garantie de l'État est appelée lorsque le montant des indemnités à la charge de la CCR, pour un exercice donné, dépasse une valeur de référence égale à 90% de la somme des provisions techniques et de la réserve spéciale constituée par la CCR au 31 décembre de l'année précédente. La somme appelée en garantie est égale à la différence entre le montant réel des indemnités et la valeur de référence. 2. Un régime fragilisé, qui a nécessité la mise en jeu de la garantie de l'État pour la deuxième fois depuis la création du dispositif Selon les informations fournies par la direction du Trésor, les encaissements annuels de la CCR au titre du régime « catastrophes naturelles » sont relativement stables depuis quelques années, aux alentours de 2,1 milliards de francs. Ces encaissements ont permis de faire face à des décaissements annuels courants de 500 millions de francs environ, auxquels s'ajoutaient quelques centaines de millions de francs au titre des conséquences retardées de diverses années de sécheresse, ainsi que des dépenses exceptionnelles liées à des calamités telles que les inondations de Nîmes (1988) ou de Vaison-la-Romaine (1992), ou les inondations de 1994. Par ailleurs, la CCR a pu progressivement doter ses provisions techniques et réserves diverses à hauteur de 4 milliards de francs environ. Les quatre dernières années ont vu cette situation relativement saine se fragiliser peu à peu, sous l'influence des indemnités occasionnées par les conséquences retardées de la sécheresse de 1995-1996. Le montant des indemnités dues à ce titre est passé à une moyenne de 1,3 milliard de francs par an. Confrontée à la sinistralité courante (500 millions de francs) et à l'impact de plusieurs cyclones antillais, la CCR s'est alors trouvée contrainte de puiser peu à peu dans ses réserves : la « valeur de référence » évoquée ci-avant a été réduite à un peu plus de 2 milliards de francs à la fin de l'année 1998. Dans ce contexte plus tendu, l'année 1999 a connu une accumulation de catastrophes et une aggravation subite des indemnités dues au titre des dommages constatés entre 1995 et 1998 du fait de la sécheresse sus-mentionnée. Les indemnités dues par la CCR en 1999 s'établissent, selon un chiffrage encore entaché d'incertitudes, aux sommes suivantes : - 520 millions de francs (± 50 millions de francs) pour la sinistralité courante ; - 1.050 millions de francs (± 100 millions de francs) pour les inondations de l'automne 1999 dans le Sud-ouest ; - 320 millions de francs (± 50 millions de francs) pour les cyclones Lenny (octobre 1999) et José (novembre 1999) ; - 1.500 millions de francs (± 500 millions de francs) pour les tempêtes de décembre 1999 ; - 2.023 milliards de francs (montant définitif) pour les conséquences entre 1995 et 1998 de la sécheresse de 1995-96. Les montants définitifs devraient être connus d'ici à la fin du premier semestre 2000. En tout état de cause, l'équilibre financier de la CCR a été durement affecté par des indemnités s'élevant au total à 5,4 milliards de francs (± 700 millions de francs) environ. En application du mécanisme de garantie ci-avant présenté, l'État a été appelé en couverture des pertes de la CCR pour un montant arrondi à 3 milliards de francs, compte tenu des incertitudes entourant l'évaluation des dommages encourus. Les éléments d'information recueillis par votre Rapporteur général laissent supposer qu'un appel complémentaire sera peut-être nécessaire au cours de la gestion 2000. 3. Le règlement de la dépense pendant la période complémentaire Des éléments d'information communiqués à votre Rapporteur général, il ressort sans ambiguïté que la garantie de l'État porte sur des sinistres survenus ou constatés en 1999. Il apparaît légitime que la dépense soit effectuée sur l'exercice budgétaire éponyme. Dans une note complémentaire qu'il a fait parvenir à votre Rapporteur général, le Gouvernement précise que « le fait générateur des versements de la CCR aux assureurs et de l'appel en garantie de l'État est constitué par les intempéries de novembre et décembre 1999. En application des principes généraux de la comptabilité commerciale, ces opérations doivent être inscrites dans les comptes 1999 de la CCR pour le montant des droits constatés par l'entreprise à la fin de cet exercice. [...] La date du premier paiement au titre de la garantie de l'État - 27 janvier 2000 - permettait [...] une imputation sur 1999. Cette imputation était celle qui répondait le mieux au principe de sincérité des comptes, puisque le fait générateur de la dépense s'était incontestablement produit en 1999. En outre, puisque ce versement ne pouvait apparaître dans les comptes de la CCR qu'au titre de 1999, un souci de symétrie comptable justifiait de choisir le même exercice d'imputation pour les comptes de l'État. Enfin, une imputation sur 2000 aurait pu être interprétée comme un retard dans l'exécution des obligations contractuelles de l'État et comme un report de charges sur l'exercice suivant. » Votre Rapporteur général prend acte avec beaucoup de satisfaction du souhait exprimé par le Gouvernement d'appliquer avant la lettre des procédures budgétaires et comptables se rattachant au principe général des droits constatés. Peut-être cette attitude ouverte favorisera-t-elle la rencontre des objectifs du Gouvernement et de ceux de votre Rapporteur général, dans le cadre des travaux conduits actuellement sur la refonte de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Il reste cependant quelque chemin à faire, si l'on en juge par le décalage qui semble être apparu entre les pratiques suivies en matière de dépenses et celles suivies en matière de recettes, en 1999. Le versement de la CADES au budget général, fixé à 12,5 milliards de francs, a été effectué sous la forme de trois versements de 2,5 milliards de francs chacun, au cours de l'année 1999, le solde n'étant versé qu'au début de février 2000 alors qu'il était traditionnellement versé en décembre. Ainsi, les recettes budgétaires imputées sur 1999 ne pouvaient-elles dépasser 7,5 milliards de francs, alors que la CADES enregistrera dans ses comptes 1999, en vertu de l'application du principe des droits constatés, une dépense de 12,5 milliards de francs. En fait, le Gouvernement s'est affranchi, dans le cas de la CADES, du « souci de symétrie comptable » manifesté à juste titre dans le cas de la CCR. AUDITION DE M. CHRISTIAN SAUTTER, Le Président Augustin Bonrepaux a observé que la situation qui a précédé cette réunion est pour le moins étonnante : alors que jusqu'au printemps dernier s'exprimaient des critiques sur le caractère prétendument trop optimiste de la prévision de croissance pour 1999, ce sont maintenant l'importance de la croissance et des recettes fiscales qui posent problème. Il convient donc que chacun demeure lucide. On ne peut, tout d'abord, qu'exprimer une nette satisfaction, puisque l'on constate tout à la fois l'ampleur des excédents de recettes, la maîtrise des dépenses et celle du déficit ; les résultats de la gestion 1999 sont de bonne augure pour 2000 et 2001 ; ils viennent à l'appui de la démarche lucide du Rapporteur général, qui, prenant en compte la possibilité de bonnes rentrées fiscales, a soutenu l'amendement, adopté à l'unanimité, demandant la réalisation de simulations d'allégements de la taxe d'habitation et de l'impôt foncier bâti. Enfin, il convient, en toute hypothèse, de rester cohérent par rapport à la programmation pluriannuelle des dépenses publiques. M. Christian Sautter a estimé que les résultats de la gestion budgétaire de 1999 venaient à l'appui de la politique du Gouvernement, poursuivie avec continuité et succès ; cependant, parler de « cagnotte » dans un pays dont la dette publique demeure très élevée n'a pas de sens ; heureusement, les erreurs contenues dans certains échos de presse ont été corrigées. Le Gouvernement est prêt à prendre deux engagements : _ en matière de méthode, il convient de noter que les comptes 1999 ont été clos au 31 janvier 2000, ce qui en permet la présentation dès le 9 février, alors qu'auparavant ces données étaient disponibles seulement à la mi-mars. A l'avenir, le Gouvernement informera la Commission des finances chaque fois qu'il disposera d'éléments fiables. Un collectif budgétaire sera déposé au printemps ; _ en matière d'objectifs, la croissance, l'emploi et la solidarité, objectifs du Gouvernement depuis 1997, le resteront pour les deux ans et demi à venir. La stratégie du Gouvernement est un succès, comme le montrent les résultats de l'exécution budgétaire pour 1999 : - la spirale de la dette est rompue, puisqu'alors que les prévisions initiales retenaient une légère augmentation du ratio dette publique/PIB en 1999 par rapport à 1998 (60,5 % contre 60,3 %), on constate en fait une diminution, dès 1999, de ce ratio, qui passe en dessous de 60 % dans le nouveau système des comptes nationaux. Selon l'adage : « qui paie ses dettes s'enrichit », on ne peut que se féliciter de cette évolution, qui rompt avec l'explosion de la dette des années 1991-1995 ; - les priorités budgétaires ont pu être financées en 1999, tout en maîtrisant la dépense publique, puisque l'objectif d'une augmentation de 1 % en volume a été tenu, malgré une inflation nettement inférieure aux prévisions initiales (0,5 % au lieu de 1,3 %) : les dépenses de l'État ont atteint 1.709,8 milliards de francs en 1999 hors rebudgétisations et dépenses exceptionnelles (dotation de l'UNEDIC et intempéries) : la charge de la dette est en recul de 9,5 milliards de francs par rapport à la prévision initiale de 1999. Il convient de souligner le caractère positif des résultats atteints par les contrats de gestion, auxquels pourtant, beaucoup ne croyaient guère. - la politique économique menée depuis 1997 a permis l'accélération de la croissance économique et des recettes fiscales : les recettes fiscales nettes pour 1999 se sont élevées à 1.565,6 milliards de francs, soit 30,7 milliards de francs de plus que les prévisions initiales ; ce surcroît de recettes est principalement imputable à l'impôt sur les sociétés, dont le rendement est supérieur de 30 milliards de francs à la prévision initiale ; enfin, le déficit budgétaire a connu en 1999 une baisse sans précédent, avec un résultat d'exécution de 206 milliards de francs, contre 237 milliards de francs prévus par la loi de finances initiale et 247,5 milliards de francs en exécution 1998 ; pour la troisième année consécutive, les résultats sont en amélioration par rapport aux annonces ; le déficit de l'État se sera réduit de 90 milliards de francs de 1996 à 1999, contre 20 milliards de francs de 1993 à 1996. Le budget 1999, voté en équilibre primaire, aura dégagé en exécution un solde primaire positif, pour la première fois depuis 1991. En conclusion, il a souligné que la stratégie budgétaire du Gouvernement débouchait sur de bons résultats économiques et sociaux ; une bonne politique des finances publiques peut donc contribuer à la croissance et à l'emploi. En toute hypothèse, le débat doit être transparent et démocratique. Mme Florence Parly a souligné les points suivants : - la transparence sera renforcée et les procédures accélérées grâce à la réduction de la « période complémentaire », qui permet à l'État de présenter ses comptes dans un délai que peu d'entreprises peuvent égaler ; le projet de loi de règlement sera ainsi déposé avant l'été, soit un semestre avant le délai habituel, ce qui permettra au Parlement de se fonder sur les résultats de la gestion 1999 lorsqu'il débattra du budget 2001. En outre, la mise en perspective des données budgétaires continuera d'être améliorée, grâce à un certain nombre de mesures dont certaines ont d'ores et déjà été prises : publication de situations budgétaires mensuelles, que le Gouvernement est prêt à venir présenter à la Commission des finances chaque mois, enrichissement du rapport du Gouvernement en vue du débat d'orientation budgétaire et du « rapport économique et financier », présenté en un seul tome et rendu plus pédagogique, présentation régulière de la programmation pluriannuelle des finances publiques et des situations budgétaires mensuelles. La lisibilité des budgets ministériels est quant à elle améliorée : présentation par agrégats, indicateurs de performances... Enfin, l'effort de lisibilité et de sincérité des comptes sera poursuivi : 39 fonds de concours et 6 comptes spéciaux du trésor ont d'ores et déjà été réintégrés au budget général, ce que n'avait pas fait le gouvernement précédent, et ce qui permet notamment une mise en ordre des rémunérations des agents du ministère des finances ; le compte général de l'administration des finances pour 1999 sera publié en avril 2000 et comportera une présentation en « droits constatés » de la gestion de la dette et des recettes ; le projet de loi de règlement sera accompagné de comptes rendus de gestion par ministère. Cette modernisation des méthodes de travail de l'État permettra une amélioration des comptes ; - la politique du Gouvernement s'appuie sur trois pôles : le financement maîtrisé des priorités, la réduction de la dette publique et du déficit, la baisse des impôts, et elle s'inscrit dans une programmation pluriannuelle ; il est normal qu'elle soit déclinée par les débats budgétaires annuels. Le prochain collectif de printemps permettra ce débat public. Auparavant, le Gouvernement compte l'organiser en deux temps : début mars, la présentation des résultats économiques définitifs pour 1999 permettra d'affiner les prévisions économiques et fiscales pour 2000 ; d'ici fin avril, le Gouvernement remettra le rapport prévu par la loi de finances pour 2000 sur la taxe d'habitation. Votre Rapporteur général s'est réjoui de l'efficacité de la stratégie poursuivie par le Gouvernement et de ses résultats ainsi que de l'annonce de dépôt d'un collectif budgétaire, au printemps prochain, qui permettra d'engager un véritable débat sur les incidences de ces bons résultats, obtenus en 1999, sur l'exercice 2000. Il s'est, par ailleurs, félicité des efforts fournis par le Gouvernement en matière de transparence de la présentation budgétaire, estimant toutefois que des marges de progression peuvent encore être explorées, comme l'a d'ailleurs souligné la secrétaire d'État au budget. Les pistes évoquées permettront de lever les soupçons qui ont pu peser sur la présentation des comptes de l'État, ce qui ne peut qu'être profitable au bon fonctionnement de la démocratie. Puis, il s'est interrogé sur les points suivants : _ une répercussion plus immédiate de la progression des recettes fiscales ne peut-elle être envisagée ? Cette préoccupation rejoint un souci de méthode exprimé par la ministre qui propose d'engager, tous les mois, un débat, au sein de la Commission des finances, sur l'exécution des dépenses et le recouvrement des recettes ; _ un solde d'exécution de 206 milliards de francs, c'est-à-dire en diminution de 30 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale, a été annoncé. Compte tenu de la plus-value des ressources totales de l'État, après dégrèvements et réductions d'impôts et après prélèvements sur recettes, établie à 18,6 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale, la réduction du déficit ne peut s'expliquer que par une réduction des dépenses de 15 milliards de francs - hors fonds de concours - par rapport aux prévisions initiales. Or, le collectif a fait apparaître une augmentation des dépenses totales de 8,1 milliards de francs. Quels éléments d'explication peuvent être donnés sur l'augmentation des dépenses prévue dans le collectif et leur diminution en exécution ? _ le montant des remboursements et dégrèvements a été augmenté de 13 milliards de francs dans le collectif par rapport à la loi de finances initiale. Quel est le montant définitif de ces remboursements en décembre 1999 ? Au regard de la très forte augmentation des remboursements et dégrèvements d'impôts enregistrée en 1998 (+ 19,34 %), quels enseignements tirer du maintien, en 1999, d'un niveau comparable des remboursements ? _ dans le collectif budgétaire, le montant des recettes non fiscales a été réévalué à la baisse de _ 1,55 milliard de francs. En exécution, on constate une nouvelle évaluation à la baisse de _ 15 milliards de francs. Quelles explications peuvent être données sur ce phénomène d'accélération ? _ dans la loi de finances pour 2000, l'évaluation révisée des recettes fiscales de 1999 est inférieure de 30 milliards de francs aux résultats d'exécution. Un ajustement des recettes s'avère donc nécessaire dans le cadre du prochain collectif budgétaire. Quelle pourrait être l'incidence de cet ajustement sur les charges de la dette ? _ s'agissant des prélèvements obligatoires, quel est leur montant définitif pour 1999 et quel taux représente-t-il en proportion du PIB ? L'engagement pris dans le cadre de la programmation triennale sur 2000 de réduction du taux des prélèvements obligatoires pourra-t-il être effectif, compte tenu des prévisions inscrites dans la loi de finances pour 2000 ? _ dans son rapport sur l'exécution du budget de 1998, la Cour des comptes observe que « la comptabilisation de certaines recettes a été reportée sur l'exercice 1999, tandis que celle de certaines dépenses initialement prévues pour être imputées sur l'exercice 1999 a pu être anticipée ». Il ne s'agit pas d'une irrégularité, mais cette situation soulève toutefois un problème de fidélité de l'exécution budgétaire. Compte tenu de ces observations, quels sont les montants globaux des opérations comptabilisées durant la période complémentaire ? S'agissant notamment des dépenses, celles comptabilisées au titre de l'exercice 1998 étaient de 72,9 milliards de francs en janvier 1999. Quel montant a été comptabilisé en janvier 2000 au titre de l'année 1999 ? M. Christian Sautter a répondu à ces questions en indiquant que : _ une répercussion plus immédiate des résultats favorables qui ont été constatés est difficile à envisager si l'on garde en mémoire les éléments disponibles, l'année dernière à la même époque, qui avaient conduit à réviser les prévisions de croissance à la baisse, passant de 2,7 % à 2,3 %, ainsi que les prévisions de recettes. Par ailleurs, il faut rappeler que les recettes enregistrées en septembre dernier ont été gonflées par l'apport du troisième tiers de l'impôt sur le revenu ainsi que par l'effet de l'abaissement du quotient familial et la perception du droit de bail, précédemment réalisée au mois d'octobre ; _ s'agissant des répercussions envisageables sur l'exercice 2000, on peut penser qu'une réduction de 30 milliards de francs du déficit a pour impact une diminution de 1,2 milliard de francs sur les charges d'intérêt de la dette toutes choses égales par ailleurs. Toutefois, on ne peut pas envisager un effet aussi mécanique, dès lors que l'on prend en compte certains éléments tels qu'une augmentation de 0,25 % des taux d'intérêt décidée par la Banque centrale européenne, qui représente un coût de 800 millions de francs sur les charges d'intérêt ; _ en matière de prélèvements obligatoires, il convient de préciser que les comptes de l'ensemble des administrations publiques, qui intègrent non seulement les comptes de l'État mais également ceux des collectivités locales et les comptes sociaux, seront disponibles début mars. D'ores et déjà, la baisse d'impôts de 40 milliards de francs, décidée dans la dernière loi de finances, sera effective en 2000. Si une marge supplémentaire peut être dégagée, elle sera consacrée, comme cela a été souhaité par la Représentation nationale, à des mesures fiscales supplémentaires, en particulier une réforme de la taxe d'habitation, dès le prochain collectif. Mme Florence Parly a complété cette intervention par les précisions suivantes : _ la diminution des dépenses enregistrée en exécution par rapport à la prévision du collectif s'explique en particulier par une baisse de 9,5 milliards de francs des charges d'intérêt de la dette ainsi que par l'évolution des dépenses militaires, tant en fonctionnement qu'en capital, et celle constatée en matière de dépenses de personnel ; _ les prévisions de recettes avaient fait l'objet d'un recalage prudent. En effet, si l'hypothèse de départ retenue dans le collectif avait été une augmentation de 9 % des recettes en 1999 par rapport à 1998, on serait parvenu à une erreur d'un montant de 22 milliards de francs de manque à gagner, ce qui aurait été bien moins rigoureux en termes de gestion des finances publiques. Il vaut mieux constater un écart positif ; _ l'augmentation des remboursements et des dégrèvements d'impôts a été estimée à 13 milliards de francs dans le collectif et 10 milliards de francs supplémentaires en exécution ; _ les recettes non fiscales n'avaient été que faiblement corrigées dans la mesure où elles obéissent à une logique de provisionnement et représentent la capacité de prélèvement de l'État qu'il importe de préserver afin de faire face à des dépenses de caractère exceptionnel. La diminution de 15 milliards de francs constatée en exécution témoigne de la volonté de ne pas financer des dépenses courantes par de telles recettes, ce qui est un signe de saine gestion. M. Philippe Auberger a souligné que le débat actuel n'a rien d'étonnant et était prévisible dès la discussion du projet de loi de finances pour 2000, comme en témoigne sa propre intervention lors de l'examen de l'article premier de ce projet, dans laquelle il observait que l'état des recettes fiscales publié à la fin du mois d'août 1999 faisait apparaître une formidable progression de ces recettes. Il constatait alors notamment que les recettes pour les huit premiers mois de 1999 avaient augmenté de 75,2 milliards de francs par rapport à la même période de 1998, soit une augmentation réelle de 8,1 % contre 5,7 % prévus dans le budget de 1999. Cette évolution tendancielle ne pouvait, selon lui, conduire à un montant de seulement 12 milliards de francs de plus-values fiscales, d'ici la fin 1999, comme indiqué dans le projet de loi de finances, mais plutôt à un montant s'établissant entre 30 et 40 milliards de francs. Contestant donc la sincérité des prévisions de recettes pour 1999, il s'est interrogé sur leur sincérité pour 2000. Puis, il a évoqué les points suivants : _ on doit constater des lacunes au niveau de l'évolution des dépenses, dont le montant _ hors fonds de concours _ s'élève à 1.585 milliards de francs en 1999 contre 1.465 milliards de francs en 1998, soit une différence de 80 milliards de francs, ce qui n'apparaît pas compatible avec la progression annoncée de 1% des dépenses, et, in fine, avec le principe même d'une maîtrise de ces dernières ; _ le Gouvernement impute la hausse des recettes fiscales au seul impôt sur les sociétés alors que le rendement de l'impôt sur le revenu a progressé de 8 %, soit 30 milliards de francs en 1999 et qu'une baisse de 15 milliards de francs des recettes non fiscales a été enregistrée entre le collectif et les résultats en exécution ; _ le choix d'un collectif de printemps est inédit, une telle discussion n'ayant jamais été proposée à ce moment sans changement de Gouvernement. Il traduit, cependant, le manque de sincérité de la présentation initiale du budget de l'État et correspond à une contrition de la part du Gouvernement. Dans le cadre de cette prochaine discussion, il faut souligner l'incohérence de la position consistant à compenser la hausse des recettes de l'État par une diminution des prélèvements effectués par les collectivités locales. C'est pourquoi, les résultats enregistrés doivent permettre une baisse de l'impôt sur le revenu plutôt que de la taxe d'habitation, à laquelle 4 milliards de francs ont déjà été consacrés pour la révision des bases locatives. M. Pierre Méhaignerie a évoqué le caractère surréaliste d'une situation dans laquelle l'écume du surplus fiscal occulte l'océan de la dette publique, pourtant préoccupant ; les comparaisons internationales faisant apparaître, à cet égard, la fragilité de la France. S'appuyant sur les documents fournis par le ministère, il a rappelé que les dépenses publiques augmentent de 80 milliards de francs, soit une progression de 4,9 %. Dans ces conditions, comment la promesse de maîtrise de dépenses publiques par une limitation de leur progression de 0,3 % en volume pourrait-elle être tenue au moment où s'engage une négociation sur l'application des 35 heures dans la fonction publique ? Face à une première priorité qui paraît indispensable, à savoir la maîtrise des dépenses publiques et la réduction des déficits, une deuxième s'impose qui a trait à la réduction des charges sur les bas salaires. Si la réforme de la taxe d'habitation peut être un moyen d'améliorer le pouvoir d'achat des salariés, elle pose le problème de l'autonomie de gestion des collectivités locales et doit, en tout état de cause, passer par une franchise et non par la proportionnalité. C'est pourquoi, une troisième priorité essentielle doit être un abaissement de l'impôt sur le revenu, qui connaît une forte progression, ce qui pose le problème du taux marginal d'imposition. En outre, il est urgent de diminuer les charges pesant sur les bas salaires, leur poids rendant peu attractive la reprise d'un travail, alors que la perception du revenu minimum d'insertion représente pour ses allocataires une sécurité. Enfin, il conviendrait de ne pas omettre le poids de la TVA. Après s'être félicité du fait que le débat portait sur un excédent, M. Gilbert Gantier a souligné la faiblesse de ce dernier au regard des 200 milliards de francs de déficit et des quelque 5.000 milliards de francs d'endettement de la France. Il a souhaité connaître quelle part des 113 milliards d'excédents de recettes provenait de l'impôt sur les sociétés et quelle part était imputable aux autres impôts, notamment à l'impôt sur le revenu. Il s'est étonné que les recettes fiscales prises en compte dans le collectif budgétaire n'aient dépassé que d'un milliard les prévisions retenues par la loi de finances initiale. L'objectif de celle-ci était une stabilisation des dépenses publiques en volume, et non en francs courants, alors qu'elles avaient diminué de 0,2 % en 1997 : le budget ne retrouvera pas son équilibre sans une réelle baisse des dépenses, surtout dans la mesure où le passage aux 35 heures risque d'induire des coûts supplémentaires. Si l'impôt sur les sociétés a bénéficié en 1999 de la faiblesse de l'euro, à l'origine de la croissance des exportations, la dépréciation de la monnaie européenne peut entraîner une reprise de l'inflation, notamment par le biais de la hausse du prix du pétrole. Le maintien de telles recettes dans l'avenir est de toute façon incertain. De plus, la situation française n'est pas aussi bonne que celles de certains de ses partenaires européens, puisque les budgets britannique et danois ont été votés en excédent. M. Gérard Saumade s'est réjoui de la meilleure lisibilité de la situation budgétaire française et a souhaité que les ministres informent chaque mois la Commission des finances de son évolution. Il ne faut pas se précipiter pour baisser les impôts, alors qu'il existe de si nombreux besoins de fonds publics, en particulier dans les hôpitaux. Si la taxe d'habitation doit être réduite, il faut que ce soit dans la perspective de sa suppression, car c'est une taxe injuste. Alors que la croissance est positive pour tous, M. Jean-Louis Idiart a qualifié de « surréalistes » les débats actuels attisés par la presse. Ces bons résultats s'expliquent par le rythme soutenu de la croissance, par l'évolution de la réduction des déficits et par le fait que la spirale de la dette a été enrayée. Il a déploré que l'opposition ne sache pas quels objectifs défendre en matière de fiscalité, parlant de la « panique » qui régnait à droite. M. Alain Juppé et M. François Goulard ont préconisé une baisse immédiate de la taxe sur la valeur ajoutée et de l'impôt sur le revenu, tandis que d'autres mettent en garde sur la faiblesse des recettes supplémentaires par rapport à la dette. Il a estimé que l'essentiel était de ne pas vouloir dépenser plus que l'on a. Alors que pèse souvent sur les services de Bercy le soupçon de l'opacité, les propositions faites aujourd'hui par les ministres constituent des progrès vers plus de transparence. Il est en effet préférable de débattre de la politique budgétaire à la Commission des finances, dans le cadre d'une loi de finances rectificative, que dans la presse. Dans la mesure où les recettes fiscales sont redistribuées à l'ensemble des Français, il ne faut pas vouloir absolument baisser les impôts. La majorité s'étant engagée, pendant le débat budgétaire, à réduire dès que possible la taxe d'habitation, il faut aller dans ce sens ; la réflexion sur d'autres ressources, taxe sur la valeur ajoutée et impôt sur le revenu, pourra être menée dans le cadre du budget pour 2001. M. Christian Sautter a apporté les réponses suivantes : - alors qu'en 1996, les recettes n'avaient été que de 1.359 milliards de francs, malgré la prévision de 1.401 milliards de francs, il est incongru qu'une différence bien moins élevée (30 milliards de francs), et à la hausse, puisse être l'objet de critiques. Mieux vaut faire débattre d'un projet de loi de finances rectificative que pratiquer la régulation budgétaire, comme cela se faisait avant 1997. Si les recettes non fiscales ont diminué, c'est que le Gouvernement a renoncé à effectuer des prélèvements sur certains organismes, tels la COFACE ou la Caisse des dépôts et consignations : ces prélèvements exceptionnels n'étaient pas nécessaires dans la bonne conjoncture de 1999 ; - comme M. Pierre Méhaignerie le faisait remarquer, la France n'enregistre pas encore d'excédent budgétaire ; aussi le Gouvernement est-il décidé à poursuivre ses efforts en ce sens. L'augmentation des dépenses publiques de 1 % en 1999 s'observe à structure constante, c'est-à-dire en déduisant des 1709,8 milliards de francs de dépenses effectives 19,4 milliards de francs de budgétisations, 10 milliards de francs versés à l'UNEDIC et 3 milliards de francs liés aux intempéries, soit un total de 1677,4 milliards de francs. La hausse est de 1,6 % en valeur, dont il faut soustraire 0,5 % d'inflation, d'où le chiffre final de 1 % de hausse. M. Jean-Jacques Jegou a demandé des précisions sur la baisse de 16 milliards de francs des recettes non fiscales et sur la diminution des dépenses, hors fonds de concours relative aux dépenses militaires et aux dépenses de personnel. Alors que les trois fonctions publiques demandent des augmentations de personnel, il a regretté que le Gouvernement n'associe pas les collectivités locales aux discussions relatives à ces questions, bien qu'elles doivent subir fortement les conséquences de la réduction du temps de travail. M. Gérard Fuchs a rappelé que, voilà un an, c'étaient les prévisions de croissance qui suscitaient des inquiétudes et qu'elles avaient été ramenées de 2,7 % à 2,3 %. L'importance de la croissance enregistrée est due au rôle protecteur joué par l'euro, à la politique de stimulation de la consommation et à la baisse de la TVA réalisée à l'automne 1999. Par rapport à ses partenaires, la France est dans une situation très satisfaisante, le ratio dette publique sur produit intérieur brut évoluant favorablement. Aussi, si M. Philippe Auberger parle « d'acte de contrition », il faut préférer l'expression « constat de réussite ». Quant au débat entre baisse de l'impôt sur le revenu et réduction de la taxe d'habitation, il est récurrent et va opposer, une fois encore, ceux qui sont favorables à la diminution d'un impôt payé par la moitié des Français à ceux qui défendent une baisse bénéficiant à toute la population. Après avoir rappelé qu'il avait, lors de son intervention dans le débat sur le projet de loi de finances initiale pour 2000, prévu un surplus de recettes fiscales situé entre 15 et 30 milliards de francs, M. Michel Bouvard a estimé qu'il aurait été bienvenu de procéder aux ajustements nécessaires, dès la loi de finances rectificative pour 1999. Par ailleurs, le Gouvernement pourrait-il fournir un tableau permettant d'expliquer le détail de l'augmentation des dépenses en volume fixée, en 1999, hors fonds de concours, à 80 milliards de francs, soit une progression de 1,1 %, chiffre qui ne constitue qu'un solde peu significatif ? Quelles sont l'évolution du montant et la nature des prélèvements opérés par l'État sur des organismes tels que la Banque de France et la Caisse des dépôts et consignations, dont il semble bien que le niveau soit très important ? S'agit-t-il, pour partie, de contributions volontaires ? Ces prélèvements sont-ils inclus dans les montants des recettes non fiscales avancés par le Gouvernement ? Enfin, après avoir relevé qu'un nombre important de contribuables ne payaient pas la taxe d'habitation, M. Michel Bouvard s'est inquiété de la perte éventuelle d'autonomie et de la réduction des marges de man_uvre que subiraient les collectivités locales, si la taxe d'habitation était supprimée. Quant à l'impôt sur le revenu, il convient de relever que les modifications intervenues récemment, notamment du quotient familial, ont eu sur nombre de ménages des conséquences tout à fait spectaculaires, qui n'ont pas été suffisamment évaluées. C'est pourquoi, il apparaît aujourd'hui nécessaire, au-delà des clivages politiques, de réfléchir au choix de l'impôt qui doit faire l'objet d'une réforme et d'une réduction et de n'exclure aucune question, telle que l'autonomie des collectivités locales, la pression fiscale pesant sur les catégories les plus défavorisées de nos concitoyens ou le taux marginal supérieur de l'impôt sur le revenu. Cela impliquerait, en particulier, de déterminer quelles sont les catégories de contribuables qui ont subi les plus fortes hausses de fiscalité ces dernières années. En réponse, Mme Florence Parly a, tout d'abord, relevé que le rendement de l'impôt sur le revenu en 1999 avait progressé de 24 milliards de francs, augmentation qui s'explique par le lien mécanique qui existe entre croissance et rendement de l'impôt sur le revenu ; par l'effet optique qui a résulté du fait que, pour la première fois en 1999, le droit de bail a été perçu en même temps que l'impôt sur le revenu ; par l'accélération des émissions ; et enfin par la substitution au plafonnement des allocations familiales d'une diminution du quotient familial. S'agissant des impôts locaux, la seule certitude que l'on peut avoir à ce jour est que les droits de mutation à titre onéreux font apparaître, en première analyse et dans l'attente de résultats définitifs, une plus-value de près de 10 milliards de francs. Par ailleurs, le produit de certains impôts locaux, et notamment dans certaines villes a continué d'augmenter. Il faut rappeler que la priorité reste à la baisse des déficits et à la maîtrise des dépenses et noter, à ce titre, que les dépenses des administrations publiques rapportées à la richesse nationale ont été réduites de 1997 à 2000 de 1,7 point à structure constante, ce qui constitue la meilleure performance au sein de l'Union européenne. Si l'objectif de stabilisation des dépenses en volume pour 2000 paraît peu crédible à certains, il n'est pas inutile de souligner qu'en 1997, l'objectif de stabilisation des dépenses était le même et avait été atteint, et que ce même phénomène pourrait se reproduire en 2000. Le Gouvernement en inscrivant un surplus de recettes fiscales de 24 milliards de francs dans le projet de loi de finances rectificative s'était rapproché, dès cette époque, du chiffre définitif de 31 milliards de francs. Le Gouvernement s'engage à fournir un tableau décomposant, de manière précise, l'augmentation de 1,1 % des dépenses sur l'exercice 1999. Les prélèvements sur des organismes, tels que la Caisse des dépôts et consignations, ont toujours existé et, s'ils ont été moindres que prévus dans les années récentes, la capacité de prélèvement du Gouvernement ne s'en trouve pas pour autant obérée. Si 3,5 millions de contribuables sont exonérés totalement ou partiellement de la taxe d'habitation, 25 millions de foyers la payent, tandis seulement 15 millions s'acquittent de l'impôt sur le revenu, ce qui explique la volonté du Gouvernement d'accorder la priorité à la réforme de la taxe d'habitation. AUDITION DE M. CHRISTIAN SAUTTER, M. Christian Sautter a souligné les bonnes performances économiques réalisées en 1999 avant d'aborder la question du surplus des recettes fiscales, qui résultent directement de ces performances et qui montrent que la France prend de l'avance. Il a apporté les précisions suivantes : - la croissance économique en 1999 a été de 2,7 % après avoir atteint 3,4 % en 1998, ce qui constitue un des meilleurs résultats obtenus parmi les grands pays européens, alors même que la France se situait, avant 1997, en queue de peloton ; - la hausse des prix, de 0,5 %, a été l'une des plus faibles en Europe, générant un gain de pouvoir d'achat supplémentaire pour les ménages. Cette faible progression est appelée à se poursuivre, malgré le renchérissement des prix du pétrole ; - les déficits publics ont fortement diminué par rapport aux perspectives de la programmation pluri-annuelle, avec un chiffre de 1,8 % pour l'ensemble des administrations publiques, contre 2,7 % en 1998. Là encore, la France se trouve au sein du peloton de tête européen avec un chiffre inférieur aux prévisions. En deux ans, l'effort entrepris en matière de réduction des déficits publics s'est avéré être l'un des plus forts au sein de la zone euro ; - pour la première fois depuis vingt ans, la dette publique a progressé moins rapidement que la richesse nationale. Ces résultats témoignent d'une bonne politique budgétaire et d'un bon diagnostic portant sur la situation économique, fondé sur le constat de la faiblesse de la demande en 1997, où la consommation des ménages était atone. Ce diagnostic a conduit à opérer un transfert de revenus vers les familles qui présentaient les plus forts besoins de consommation, ce qui a permis de restaurer la confiance et encourager la consommation, facteur de croissance et, in fine, de créations d'emplois. Ce processus s'est accompagné d'un deuxième cercle vertueux, fondé sur une reprise de l'investissement des entreprises qui avait été marqué par une forte stagnation sur la période 1991-1997. Depuis 1997, l'investissement est en effet relancé, sur une pente à 9 %, malgré le « trou d'air » de l'hiver 1998-1999. Le ministre a ensuite évoqué les perspectives d'avenir en indiquant que le dynamisme de l'économie, observé au cours du deuxième semestre 1999, autorise à situer les perspectives de croissance dans une fourchette de 3,4 à 3,8 %, supérieure aux prévisions qui s'établissaient entre 2,6 % et 3 %. Avec ce chiffre, la France enregistre la troisième meilleure performance depuis trente ans. Par ailleurs, une priorité sera accordée à l'emploi, soutenu par une croissance plus forte, mais aussi par la réduction du temps de travail et l'allégement des charges sur les bas salaires. Puis, M. Christian Sautter a insisté sur la nécessité de mener une politique économique qui permette de transformer une croissance forte en croissance durable. Une telle politique passe par une maîtrise des dépenses publiques qui conjugue allégements d'impôts et réduction des déficits publics, ainsi que par la conduite d'une politique monétaire accommodante au niveau européen. Elle passe également par des actions structurelles visant non pas à libérer les forces du marché mais à développer le potentiel des forces productives dont dispose la France, grâce à une main d'_uvre qualifiée, une forte capacité d'épargne et des entreprises dynamiques. Enfin, il importe de poursuivre le soutien accordé à l'industrie classique, notamment aux secteurs du bâtiment et de l'industrie manufacturière, mais aussi de répondre à la demande de nouvelles technologies, dont témoigne notamment la forte augmentation du nombre d'utilisateurs d'internet, qui est passé de 1 à 5 millions en deux ans, ou de téléphones mobiles. Le soutien à l'innovation doit s'accompagner d'une incitation forte au retour à l'emploi, grâce à une réduction de la fiscalité du travail. Ces orientations trouvent un écho au niveau européen et devraient être discutées au prochain Conseil de Lisbonne. Mme Florence Parly a souligné que le montant des surplus de recettes fiscales s'établit à 50 milliards de francs, comme le Rapporteur général l'a estimé. Avant d'aborder les principes d'affectation de ce surplus, elle a apporté les précisions suivantes, quant aux facteurs ayant contribué à son apparition : - les recettes fiscales ont généré un surplus de 35 milliards de francs, dont 25 résultent de l'« effet base », lié aux performances économiques enregistrées en 1999, et 10 milliards de francs proviennent de la révision de l'hypothèse de croissance de 2,8 à 3,6 % ; - les recettes non fiscales offrent une marge de man_uvre de 15 milliards de francs non prélevés en 1999, mais qui pourront l'être en 2000 ; - l'impôt sur les sociétés a réservé une « bonne surprise » en 1999, à l'origine d'une révision des prévisions pour 2000. Cette hypothèse de progression, justifiée par l'augmentation rapide des revenus des entreprises, pourra éventuellement être corrigée en cours d'année. Il est, en effet, nécessaire de rester prudent dans les prévisions. Mme Florence Parly a ensuite abordé les principes d'affectation du surplus des recettes fiscales en insistant sur la restauration d'un cercle vertueux fondé sur le retour de la confiance qui a alimenté la consommation des ménages et l'augmentation de leur pouvoir d'achat. Ces principes reposent sur la recherche d'une plus grande justice sociale et d'une solidarité accrue, tout en prenant en considération la nécessité de consolider la croissance et d'accompagner les mutations économiques. Dans ce cadre, elle a esquissé les orientations suivantes : - en matière de réduction des impôts, la politique fiscale sera utilisée comme instrument d'une politique de retour à l'emploi, à son tour génératrice de croissance ; - la réduction du déficit public continuera avec la poursuite de la diminution du ratio dette/richesse publique ; - enfin, ce surplus permettra de financer des dépenses exceptionnelles liées aux intempéries de l'hiver dernier et à la situation des hôpitaux. Ces orientations permettront de respecter l'objectif de progression des dépenses publiques en volume, qui constitue un principe-clé pour la gestion du cycle économique. Votre Rapporteur général s'est réjoui de la convergence des résultats présentés par le Gouvernement avec ses propres estimations. Ces données confirment le bien fondé de la politique budgétaire menée depuis 1997. Sous réserve d'un examen approfondi, l'exécution budgétaire n'appelle pas d'observations particulières et ne paraît pas entachée d'irrégularités. La question de la répartition des excédents constatés sera étudiée lors de la discussion du collectif budgétaire. Il importe de s'intéresser, en priorité, à l'exécution budgétaire proprement dite et à ses conséquences pour l'année 2000. Dans ce cadre, il a posé une série de questions : - le budget 2000 a été construit sur la base d'une norme d'évolution des dépenses fixant à 0 % en volume la croissance des dépenses du budget général, hors changements de périmètre, soit 0,9 % en valeur après prise en compte d'une prévision d'inflation à 0,9 %. La révision de l'hypothèse de croissance pour 2000 conduit-elle à revoir cette hypothèse d'inflation ? Si tel est le cas, la norme de stabilité des dépenses en volume sera-t-elle maintenue, ce qui conduirait à majorer le plafond des dépenses ? Des précisions supplémentaires peuvent-elles être fournies sur l'affectation de ces dépenses supplémentaires ? - suite à la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, l'équilibre initialement prévu par le Gouvernement pour financer le dispositif de la réduction du temps de travail a été remis en cause, certes marginalement. Toutefois, un éclairage peut-il être donné sur les mesures envisagées pour rétablir l'équilibre du dispositif ? - quels sont les principaux leviers qui vont permettre, d'ici 2003 et dès 2000, de concilier la baisse des prélèvements obligatoires, notamment la baisse des impôts et la recherche d'une plus grande justice sociale, le recul de toutes les formes d'exclusion restant, bien évidemment, une priorité ? - l'amélioration des services publics passe par l'amélioration de la gestion publique, ainsi que par une redéfinition des missions de service public et certains redéploiements d'effectifs. Néanmoins, certains secteurs - notamment certains services hospitaliers, la justice et la recherche - sont manifestement sous-dotés. Une synthèse des annonces faites ces dernières semaines et de leur impact sur le budget 2000 et les budgets ultérieurs peut-elle être fournie ? Comment concilier l'encadrement, voire la baisse du coût de fonctionnement de l'État, et la revalorisation de ces secteurs ? M. Christian Sautter s'est réjoui du fait que les prévisions de recettes supplémentaires établies par le ministère des finances convergent avec celles avancées par le Rapporteur général. La fixation de ces estimations constitue un exercice difficile, notamment pour l'impôt sur les sociétés, qui dépend de profits actuellement non connus. Par sa précision, le travail réalisé par le Rapporteur général montre donc que le Parlement est en mesure de réaliser des projections économiques fines. L'hypothèse d'augmentation de la croissance pour 2000 a été revue à la hausse, passant de 2,6 % initialement prévus à une fourchette allant de 3,4 à 3,8 %. Compte tenu de la hausse du prix du pétrole, l'inflation devrait être en 2000 légèrement supérieure à 1 %, contre 0,9 % initialement prévus. Ces ajustements ne sont cependant pas de nature à modifier à ce stade les perspectives pluriannuelles arrêtées en janvier dernier. Mme Florence Parly a fait remarquer que les comptes sociaux bénéficient du même phénomène que celui constaté pour l'État. Ils laissent en effet apparaître des plus-values de recettes qui contribueront à financer la réduction du temps de travail en comblant une partie des ressources manquantes du fait de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Les mesures d'allégement des cotisations lié à la réduction du temps de travail font l'objet d'un dispositif de suivi qui aboutira, en mai prochain, à une estimation précise du coût de la réforme. En tout état de cause, les aides décidées en faveur des entreprises réduisant la durée du temps de travail seront financées. Par ailleurs, les mesures annoncées par le Gouvernement seront financées à l'intérieur des lignes budgétaires arrêtées dans la loi de finances pour 2000, à l'exception des dispositions décidées à la suite des intempéries et en faveur de l'hôpital qui feront l'objet, dans le prochain collectif, d'ouvertures supplémentaires. L'objectif du Gouvernement est d'abaisser le train de vie de l'État, tout en revalorisant les moyens affectés à certains secteurs par des redéploiements de dotations et par une amélioration de la gestion des interventions publiques. M. Gilbert Gantier a jugé que les prévisions des ministres pêchaient par optimisme. Par rapport à quoi la France prendrait-elle de l'avance, sinon par rapport à des prévisions trop prudentes ? Les performances françaises en matière de déficit public restent en deçà de celles observées dans sept pays de l'Union européenne qui dégagent un excédent budgétaire. L'excédent des dépenses sur les recettes entretient une situation de déficit qui maintient, en valeur absolue, le niveau de la dette. L'Espagne bénéficie de créations d'emplois beaucoup plus nombreuses que celles observées en France. Par ailleurs, les plus-values fiscales résultent de la progressivité de l'impôt, qui permet de dégager mécaniquement une augmentation des recettes fiscales supérieure à la progression du taux de croissance. La véritable question est de savoir comment le Gouvernement compte baisser les charges publiques, rembourser la dette et réduire les impôts. M. Philippe Auberger a souhaité avoir des explications sur le montant de 80 milliards de francs de dépenses supplémentaires observé dans les résultats de l'exécution de 1999, et sur l'augmentation de 3,1 % des charges nettes du budget général constatée par le Rapporteur général. Il a estimé que ces évolutions apportent la preuve que les dépenses publiques ne sont pas maîtrisées. D'autre part, contrairement aux déclarations du ministre, le Gouvernement n'a pas le choix de l'affectation des 15 milliards de francs de recettes non fiscales : en application du principe de l'annualité budgétaire, le remboursement de la COFACE, celui de la CADES ainsi que le prélèvement sur le Fonds de garantie des caisses d'épargne devaient être imputés sur la gestion 1999. En plus des 60 milliards de francs initialement prévus, le Gouvernement annonce aujourd'hui 35 milliards de francs de recettes supplémentaires, ce qui donne un total des recettes pour 2000 supérieures de 95 milliards de francs à celles constatées en 1999. Ce total reste cependant inférieur à la progression observée en 1999, exercice au cours duquel le recettes ont progressé de 115 milliards de francs par rapport à l'exercice précédent. La révision des estimations de recettes présentées par les ministres manque donc de vraisemblance. En outre, la baisse d'un point du taux de prélèvement obligatoire annoncée par le Gouvernement pour 2000 représenterait un manque à gagner de 85 milliards de francs, somme qui ne correspond pas aux montants des allégements fiscaux annoncés. Comment le Gouvernement compte-t-il réaliser son objectif de baisse des prélèvements obligatoires ? Par ailleurs, quand, comment, et pour quel montant le Gouvernement compte-t-il doter le fonds de réserve des retraites ? M. Augustin Bonrepaux s'est réjoui de ce que la France prenne de l'avance par rapport au programme triennal d'évolution des finances publiques arrêté en 1999. Les plus-values de recettes prouvent la réussite de la politique du Gouvernement qui a su tenir ses engagements. La baisse du taux de l'impôt sur les sociétés n'a pas empêché le produit de cet impôt de dépasser le niveau prévu, grâce à une amélioration des profits des entreprises, évolution dont personne ne peut se plaindre. Le surplus des recettes tiré de l'impôt sur le revenu s'explique par le retour d'un nombre important de nos concitoyens sur le marché du travail. Si les orientations pluriannuelles arrêtées par le Gouvernement doivent être maintenues, la maîtrise des dépenses budgétaires ne doit pas empêcher les services publics d'assurer la solidarité en faveur des plus démunis, notamment en zones rurales, ni de garantir les moyens de fonctionnement des hôpitaux et de l'éducation nationale. Par ailleurs, le Gouvernement doit tenir ses engagements face au succès de la coopération intercommunale et maintenir le prélèvement sur le Fonds de compensation de la taxe professionnelle au niveau prévu. Les réductions d'impôts doivent privilégier le retour à l'emploi en faisant disparaître l'effet dissuasif de certaines taxes. Pour l'avenir, une réflexion doit être engagée sur la CSG, dont la modulation pourrait constituer un moyen efficace de favoriser le retour à l'emploi. Enfin, la nécessaire redistribution des revenus impose de remettre en cause le niveau des impôts indirects qui sont aussi les plus injustes, et notamment le taux de la TVA dont la diminution doit être mise à l'étude. M. François d'Aubert a considéré que les déclarations des ministres montrent que le Gouvernement pratique « une sincérité à retardement », faisant de la gestion de 1999 une des exécutions les moins sincères de ces dernières années, notamment du fait du prélèvement différé sur la CADES. Il a souhaité connaître l'objectif du Gouvernement en matière de baisse du taux des prélèvements obligatoires, dont il a dénoncé le niveau historique atteint en 1999. Il s'est interrogé sur le niveau de revenu des 1,3 million de nouveaux contribuables assujettis à l'impôt sur le revenu l'an dernier, et a souhaité connaître l'évolution du produit de cet impôt tranche par tranche, ainsi que la ventilation du surplus de cet impôt entre la part imputable à l'amélioration de la conjoncture et celle résultant du durcissement de la politique familiale. Les prévisions de plus-values annoncées par les ministres pour 2000 restent certainement sous-estimées. L'amélioration de la croissance devrait notamment dégager un surplus supérieur aux 10 milliards de francs annoncés. Le Gouvernement est soumis à « un piège à trois mâchoires » : un impératif européen qui implique une baisse du déficit, les exigences de sa majorité, qui demande des augmentations de dépenses, et la pression de l'opinion publique, qui attend désespérément une baisse des impôts. Comment le Gouvernement compte-t-il arbitrer entre ces trois pressions et quels impôts a-t-il l'intention de baisser ? En réponse, M. Christian Sautter a apporté les précisions suivantes : - l'avance prise par la France provient de la croissance économique, dont le taux est meilleur que celui de ses principaux partenaires. L'avance en matière de réduction des déficits et de dette s'observe au regard du plan de route établi conjointement avec le Parlement ; - pour la première fois depuis vingt ans, le niveau de la dette par rapport au PIB a baissé, alors qu'il est passé de 45,7 à 58,1% entre 1993 et 1997 ; - en matière de déficit, seules la Finlande et l'Espagne font mieux que la France, mais on ne peut pas omettre dans une telle analyse le niveau élevé du taux de chômage espagnol ; - une réflexion, menée conjointement avec les parlementaires, est en cours s'agissant du financement du fonds de réserve pour les retraites ; - la loi dite « Chevènement », relative à l'intercommunalité, est effectivement un grand succès puisque 51 communautés d'agglomération étaient dénombrées au 1er janvier 2000. La loi de finances rectificative abordera donc la question du financement de ces communautés ; - concernant les réformes fiscales, la loi de finances pour 2000 a mis l'accent sur la taxe d'habitation, ce qui n'exclut pas d'autres réductions d'impôt ; - le rapport du Rapporteur général ne comporte pas de reproches sur la gestion budgétaire de 1999 ; - concernant le prétendu « durcissement » de la politique familiale, il convient de rappeler que le plafonnement de l'avantage lié au quotient familial a été effectué à la demande des associations familiales, en contrepartie du déplafonnement des allocations familiales. De plus, ce nouveau dispositif ne pénalise que les foyers ayant plus de 38.000 francs de revenus mensuels ; - le terme de « mâchoires » employé par M. François d'Aubert ne reflète pas la réalité d'une situation marquée au contraire par plus de liberté. C'est une bonne politique économique qui a donné ces marges de man_uvre, qui n'existaient pas entre 1993 et 1997, permettant ainsi d'envisager des baisses de déficit et des baisses d'impôts. Mme Florence Parly a ensuite apporté les précisions suivantes : - les objectifs d'évolution des dépenses ont été tenus en 1999. L'écart entre la prévision d'augmentation des dépenses annoncée de 1,6 % et le chiffre de 3,1 % mentionné par le Rapporteur général dans son rapport provient d'un effet de structure. Cet écart de 32 milliards de francs s'explique notamment par 10 milliards de francs au titre du « chèque UNEDIC » dont l'actuel Gouvernement n'est pas à l'origine, par 3 milliards de francs relatifs aux mécanismes de réassurance liés aux intempéries et par 19 milliards de francs de rebudgétisations souhaitées par le Parlement et la Cour des comptes ; - sur le plan des prélèvements obligatoires, il convient de rappeler que le Gouvernement n'a pas attendu les plus-values fiscales pour initier 20 milliards de francs d'allégements en 1999 et 40 milliards de francs pour 2000 ; - il n'y a pas d'inquiétudes à avoir concernant le financement de la réduction du temps de travail ainsi que celui de l'allégement des charges sociales ; - les opérations de fin de gestion n'ont pas été entachées d'irrégularité. Il convient à cet égard de rappeler que 94 milliards de francs avaient été consommés durant la période complémentaire de 1994 ; - en ce qui concerne le montant de l'impôt sur le revenu, le chiffre de 333 milliards de francs de rendement avait été annoncé lors d'une précédente audition. L'écart avec le chiffre présenté aujourd'hui - 327 milliards de francs - s'explique par la prise en compte de la contribution représentative du droit de bail recouvrée en même temps que l'impôt sur le revenu, pour un montant de 6 milliards de francs. M. Charles de Courson a souligné que de graves ombres planent sur les finances publiques. Les prélèvements obligatoires ont crû de 197 milliards de francs quand la richesse nationale s'accroissait de 282 milliards de francs. Dès lors, plus de 60% de la croissance a été captée par le secteur public. Le déficit a été réduit de seulement 0,9 point dont 0,7 s'expliquant par la hausse des prélèvements obligatoires. L'ensemble des dépenses publiques a augmenté de 3 points (alors que le PIB progresse de 3,2 points) alors qu'une baisse de 0,8 à 0,9 point a été promise par le Gouvernement. Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement explosent. Elles ont augmenté de 4% en 1999 pour l'ensemble du secteur public, soit 0,8 point de plus que le PIB. Dans le même temps, on constate une inquiétante baisse des dépenses d'investissement de 0,2 %. Pour 2000, 35 milliards de francs de recettes fiscales et 15 milliards de francs de recettes non fiscales supplémentaires sont annoncés. Or ce report de recettes non fiscales, non pérenne, est un tour de passe-passe et les recettes supplémentaires ne sont en réalité que de 35 milliards de francs. Ceux-ci seront utilisés pour augmenter les dépenses, combler une partie du déficit et baisser la taxe d'habitation. Un taux de prélèvements obligatoires de 44,7% du PIB a été promis en 2000. Il se situe en 1999 à 45,6%. Il faut donc le réduire de 0,9 point, ce qui représente 80 milliards de francs. Il faudrait donc restreindre les dépenses de 70 ou 80 milliards de francs pour tenir les objectifs de la loi de finances initiale pour 2000. Enfin, on doit s'interroger sur la stratégie à adopter concernant les déficits publics. Il est faux de dire que les dépenses ont augmenté de 1 % en 1999. Les dépenses de l'Etat, des collectivités locales et de la sécurité sociale ont en fait augmenté de 3 %. « Surfer » sur une hausse des prélèvements obligatoires concomitante à une hausse des dépenses peut conduire à une grave impasse en cas de retournement de conjoncture. Réagissant aux propos tenus par l'opposition à l'égard de la politique du Gouvernement, M. Gérard Saumade a rappelé la phrase de Joffre après la bataille de la Marne : « On ne sait pas qui l'a gagnée, mais on sait qui l'aurait perdue ». Il faut souligner les éléments vertueux qui permettent à la croissance d'être alimentée par la baisse du chômage. Cependant des pénuries de main-d'_uvre apparaissent dans certains secteurs comme le bâtiment, laissant craindre une tension sur les salaires et donc une éventuelle poussée des prix. Ne faut-il pas envisager un recours à l'immigration pour répondre à certains besoins de main d'_uvre ? En outre, on ne peut pas être totalement attiré par la baisse des impôts. Il convient plutôt de profiter du fait que la croissance donne des marges de man_uvre pour réformer fondamentalement les impôts locaux. Il faut supprimer la taxe d'habitation, devenue illisible ainsi que la taxe professionnelle, qui est un impôt absurde. Celles-ci doivent être remplacées par des prélèvements sur des impôts d'Etat. Ceci permettrait d'atteindre plus de justice fiscale et de mener une réelle politique d'aménagement du territoire, alors qu'actuellement les taux d'impôts locaux sont plus élevés dans les zones les plus pauvres. Après s'être joint aux propos tenus par MM. Gérard Saumade et Augustin Bonrepaux, M. Yves Cochet s'est interrogé sur les estimations de recettes supplémentaires. La « nouvelle économie » s'illustre par des capitalisations boursières extraordinaires qui sont extravagantes au regard des fondamentaux de l'économie. Cette bulle financière va un jour exploser, car elle ne repose pas sur des rentabilités réelles mais virtuelles. Dans ce contexte, les prévisions de recettes ne sont-elles pas trop optimistes ? M. Jean-Pierre Brard a indiqué que le moment était venu de conclure le débat sur la « cagnotte ». Celui-ci a permis de voir où se situaient les différents points de vue, entre les dévots d'une baisse des dépenses publiques et ceux qui préconisent une baisse de l'impôt sur le revenu, notamment à gauche, se trompant ainsi de législature. La consommation reste le moteur essentiel de l'emploi. Si certains pays font mieux, c'est dans le pire. De plus, l'impôt est légitime s'il est juste. La dépense publique n'a ainsi pas lieu d'être diabolisée si elle permet de réaliser la justice sociale. Dans ce cadre, des baisses ciblées de TVA, déjà initiées avec la loi de finances 2000, peuvent être envisagées. Il en est de même en ce qui concerne une baisse de la taxe d'habitation. Cependant il ne faut pas pratiquer une baisse en pourcentage ou en valeur absolue, car une telle décote concernerait tous les contribuables, y compris ceux qui n'en ont pas besoin. S'agissant d'impôts locaux, le Gouvernement a pris l'engagement, lors de l'examen du projet de loi de finances, qu'une réforme sera entreprise avant la fin de l'année 2000. Il convient que celle-ci concerne ceux qui en ont le plus besoin. Alors même que les collectivités locales viennent de passer des années difficiles, il faut rappeler que leur argent est investi très utilement. Pour être expliquée et comprise, la réforme fiscale doit être élaborée en collaboration avec le Parlement. Enfin, en ce qui concerne les difficultés rencontrées par ailleurs par le projet de réforme des services du ministère, une médiation de la Commission des finances pourrait utilement être envisagée. M. Pierre Méhaignerie a estimé qu'il était essentiel que le travail soit récompensé, et a jugé préoccupante l'idée de rouvrir les portes de l'immigration dans des départements qui peuvent connaître un taux de chômage de 15 %, situation qui traduit l'urgence de la mise en place de mécanismes de retour à l'emploi. M. Alain Rodet, après avoir rappelé que la capitalisation boursière de France Télécom, dont 65 % du capital appartiennent à l'État, avait crû subitement de 300 milliards de francs, a souhaité être rassuré sur les intentions de l'État actionnaire. M. Christian Sautter, en réponse aux différents intervenants, a souligné la qualité du rapport du Rapporteur général, fait part de son accord avec les chiffres qu'il avance et estimé que la Cour des comptes confirmera ces données et non celles indiquées par M. de Courson, dont les calculs laissent songeur. S'agissant des perspectives budgétaires pluri-annuelles, il convient d'approuver les propos de M. Augustin Bonrepaux. Il n'y avait pas de raison de les modifier fondamentalement. Le niveau des prélèvements obligatoires devrait donc être, en 2003, équivalent à celui qui existait en 1995. Il a ensuite apporté les précisions suivantes : - la croissance ne vient pas des États-Unis. De 1993 à 1997, la croissance française était inférieure à celle de l'Allemagne, de l'Italie et du Royaume-Uni. Maintenant, grâce à la politique économique que mène le Gouvernement, notre pays a dépassé ses voisins ; - les dépenses de l'État en volume ont augmenté de 1,7 % par an de 1993 à 1996. De 1997 à 2000, ce taux est de 0,3 % ; - la proposition consistant à répartir des impôts nationaux au profit des collectivités locales doit être conciliée, si elle est suivie, avec le principe d'autonomie fiscale des collectivités locales qui est très important ; - le retour à l'emploi peut se faire sous deux conditions. La première, c'est qu'il y ait une offre d'emplois. La deuxième est que les personnes privées d'emploi aient un intérêt financier au retour au travail, pour passer de revenus de solidarité à des revenus de travail. Le Gouvernement en est conscient, et souhaite par ailleurs élever le niveau des qualifications ; - sans doute le développement des technologies de l'information conduit-il à des capitalisations boursières considérables et à des effets spéculatifs, mais il faut se garder de parler d'économie virtuelle. En effet, derrière cette activité boursière, il y a bien création de richesses et d'emplois, notamment qualifiés ; - il est bon de rappeler que les impositions sont d'autant plus légitimes qu'elles sont justes. Il faut ajouter que ces impositions doivent être également utiles à l'emploi ; - le Gouvernement mesure pleinement la responsabilité de l'entreprise France Télécom. Celle-ci doit développer sa stratégie de présence européenne et mondiale. * * * A l'issue de cette audition, la Commission a autorisé la publication du rapport d'information. _____________ N° 2244.- Rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général, déposé en application de l'article 145 du Règlement par la commission des finances, sur les premiers éléments disponibles concernant l'exécution du budget en 1999. () Le seuil étant toujours supérieur à 100%, il existe des situations où l'assureur doit supporter des pertes sans pouvoir mettre en jeu sa réassurance (si le montant des dommages est compris entre 100% des primes et le montant du seuil). Le mécanisme de réassurance ne peut être mobilisé que si l'assureur enregistre un « excédent de pertes », ce qui est le cas lorsque les dommages sont supérieurs au seuil. () Naturellement, le taux de la prime est fortement corrélé au niveau du seuil. © Assemblée nationale | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
