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le 27 décembre 1999

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N° 2031

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 décembre 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, relatif à l'élection des sénateurs,

PAR M. MARC DOLEZ,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir les numéros :

Sénat : 260, 427 et T.A. 161 (1998-1999).

Assemblée nationale : 1742.

Elections et référendums.

La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Jean-Yves Caullet, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Franck Dhersin, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Renaud Dutreil, Jean Espilondo, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Roger Franzoni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, José Rossi, Jean-Pierre Soisson, Frantz Taittinger, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann.

INTRODUCTION 7

I. - LA SECONDE CHAMBRE FACE AU DÉFI DE LA DÉMOCRATIE MODERNE 8

A. DEUX CHAMBRES POUR UN MEILLEUR ÉQUILIBRE DES POUVOIRS 8

1. Les fondements théoriques et historiques du bicamérisme 8

a) La définition du bicamérisme 8

b) Les origines historiques 8

c) Le bicamérisme et la séparation des pouvoirs 9

d) Le bicamérisme à la française 9

e) Les trois catégories de bicamérisme 12

2. Les secondes chambres en Europe 13

a) Les chambres fédérales 13

b) L'interminable agonie de la Chambre des Lords 14

c) Le sort des secondes chambres comme indicateur du niveau de développement d'une société politique ? 16

B. LA QUÊTE EXISTENTIELLE DU SÉNAT FRANÇAIS 17

1. Le rôle constitutionnel du Sénat depuis 1958 : la représentation des collectivités territoriales dans une république indivisible 17

a) La difficile conciliation de deux principes constitutionnels 17

b) Un bicamérisme inégalitaire 19

c) Le porte-à-faux permanent du Sénat 20

2. Le poids du passé : l'image tenace d'un Sénat conservateur 22

a) Du Sénat de la IIIème République ... 22

b) ... à celui de la Vème République 22

3. La difficulté d'être du Sénat : la modernisation dans la tradition 23

a) Le Sénat garant de la permanence des valeurs ? 23

b) Le Sénat garant de la Constitution ? 24

c) Le Sénat gardien de la belle législation ? 24

d) Une assemblée avant tout politique 25

II. - UNE RÉFORME ÉQUILIBRÉE ET RESPECTUEUSE DE LA NATURE PROPRE DU SÉNAT 26

A. UN MODE DE SCRUTIN INADAPTÉ À LA FRANCE D'AUJOURD'HUI 26

1. L'état actuel du droit 26

a) La définition du corps électoral : qui sont les grands électeurs ? 26

b) L'élection des sénateurs : deux modes de scrutin pour une seule
assemblée
27

2. Anachronisme, inégalité et incohérence 29

a) Les objectifs de ce mode de scrutin 29

b) Son anachronisme 30

c) Ses incohérences 30

B. UNE RÉFORME ET NON UNE RÉVOLUTION 31

1. Un champ circonscrit 31

a) Le maintien du suffrage indirect 31

b) Le maintien des règles de nature organique 32

c) La répartition des sièges dans les départements 32

2. Le respect de la nature de la seconde chambre 32

a) Le collège électoral 32

b) Le mode de scrutin 34

c) La présentation des candidatures et le règlement de la campagne 35

d) L'application à l'outre-mer et au collège des Français établis hors de France 35

DISCUSSION GÉNÉRALE 35

EXAMEN DES ARTICLES 41

Article premier (art. L. 284 du code électoral) : Délégués des conseils municipaux dans les collèges électoraux sénatoriaux 41

Article premier bis (art. L. 285 du code électoral) : Délégués supplémentaires des conseils municipaux dans les communes d'au moins 9 000 habitants 45

Article 2 (art. L. 288 du code électoral) : Mode de scrutin pour l'élection des délégués des conseils municipaux dans les communes de moins de 1 000 habitants 46

Article 3 (art. L. 289 du code électoral) : Mode d'élection des délégués des conseils municipaux dans les communes d'au moins 1 000 habitants 48

Article 4 (art. L. 290 du code électoral) : Election des délégués en cas de constitution d'une délégation spéciale 49

Article 5 (art. L. 294 du code électoral) : Champ d'application du mode de scrutin majoritaire pour l'élection des sénateurs 50

Article 6 (art. L. 295 du code électoral) : Champ d'application du mode de scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs 51

Article 7 (art. L. 300 du code électoral) : Institution de suppléants dans les départements où les élections ont lieu au scrutin proportionnel 53

Article 8 (art. L. 301 du code électoral) : Dépôt des candidatures au premier tour ou au tour unique 54

Article 9 (art. L. 305 du code électoral)  Dépôt des candidatures pour le deuxième tour 54

Articles 10 et 11 (art. L. 306 et L. 311 du code électoral) : Réunions électorales et décret de convocation des électeurs 55

Article 12 (art. L. 314-1 du code électoral) : Signature par l'électeur sur la liste d'émargement 56

Article 13 : Application de la loi dans les collectivités d'outre-mer 57

Article 14 (art. L. 334-4 du code électoral) : Application de la loi dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 58

Article 15 (art. L. 334-15-1 du code électoral) : Application de la loi dans la collectivité territoriale de Mayotte 60

Article 15 bis (art. 16 de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985) : Application dans les collectivités d'outre-mer des dispositions du code électoral sur l'élection des sénateurs 61

Article 16 (art. 16-1, 16-2 et 21 de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985) : Application de la loi en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie 61

Article additionnel après l'article 16 (art. 13, 13-1, 21 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 relative à l'élection des sénateurs) : Délégués des Français établis hors de France pour l'élection des sénateurs 62

Article 17 (art. 16, 22 et 27 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 relative à l'élection des sénateurs) : Dispositions relatives à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France 64

Article 18 : Abrogations 65

TABLEAU COMPARATIF 67

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 91

1. Loi n° 85-691 du 10 juillet 1985 modifiée relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. 93

2. Code des communes (articles L. 112-6, L. 112-7, L. 121-5, L. 121-12,
L. 182-2)
100

3. Code général des collectivités territoriales (articles L. 2113-6, L. 2113-7, L. 2121-20, L. 2121-21, L. 2121-35, L. 2121-36). 101

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 103

MESDAMES, MESSIEURS,

En retenant une définition stricte de la démocratie, l'on pourrait poser la question suivante : « Il n'existe en France qu'un seul peuple pourquoi aurions-nous besoin de deux chambres pour le représenter ? ». Pourtant notre République est attachée au bicamérisme et la Constitution a institué, en 1958, le Sénat aux côtés de l'Assemblée nationale. Car la question démocratique ne se résout pas par une équation simple. Au-delà du pouvoir reconnu au peuple, des mécanismes doivent se mettre en place qui permettent d'éviter la confiscation du pouvoir par un seul ou quelques-uns. En outre, la notion de démocratie s'est enrichie, tout au long du siècle, des concepts de droits de l'homme et d'Etat de droit. Certes la majorité impose ses vues à la minorité, mais elle doit respecter les droits de cette dernière ainsi que la charte fondamentale de nos libertés.

Dans ce contexte, le rôle de la seconde chambre est avant tout celui d'un contre-pouvoir, ou, plus précisément, un moyen d'éviter la concentration des pouvoirs aux mains d'une seule institution. Pour autant, l'existence d'une seconde assemblée doit reposer sur le principe démocratique, c'est-à-dire sur le suffrage universel. Celui-ci peut être indirect pour permettre à cette chambre de ne pas être le miroir de l'assemblée populaire. Le suffrage indirect peut être le moyen de représenter aussi des corps intermédiaires, comme les collectivités locales ou les entités fédérées. Cependant, le mode d'élection des membres de la seconde assemblée ne doit pas conduire à des distorsions trop manifestes de représentation et rendre ces élus par trop étrangers aux aspirations des citoyens.

« L'essence du bicamérisme réside sans doute dans sa fonction. Mais la qualité de sa représentativité est la condition de l'accomplissement de sa fonction. » (1) souligne M. Jean Grangé. Le projet de loi proposé par le Gouvernement entend effectivement améliorer la représentativité du Sénat en adaptant son mode de scrutin aux nécessités de notre temps.

Souscrivant à ce point de vue, le rapporteur juge nécessaire de déterminer tout d'abord quelle est l'essence du bicamérisme en général et, plus particulièrement, dans notre Constitution, en soulignant la difficulté qu'éprouve aujourd'hui le Sénat à s'adapter aux règles d'une république moderne (I). Ce constat, dénué de tout esprit polémique, conduit à souligner le caractère équilibré de la réforme que propose le Gouvernement et que le Sénat a préféré vider de l'essentiel de sa substance (II).

I. - LA SECONDE CHAMBRE FACE AU DÉFI DE LA DÉMOCRATIE MODERNE

A. DEUX CHAMBRES POUR UN MEILLEUR ÉQUILIBRE DES POUVOIRS

1. Les fondements théoriques et historiques du bicamérisme

a) La définition du bicamérisme

« Le bicamérisme est un système institutionnel dans lequel deux assemblées désignées distinctement exercent les fonctions parlementaires dans les conditions déterminées par la Constitution » (2). Telle est la définition que l'on peut donner du bicamérisme qu'il convient de distinguer du bicaméralisme. Ce dernier est, non pas un cadre juridique et institutionnel, mais une doctrine qui prône la présence de deux chambres au sein d'un régime politique.

b) Les origines historiques

Le bicamérisme trouve tout d'abord son fondement aux sources mêmes de notre démocratie, à Athènes où se côtoyaient l'ekklêsia et la boulê. La première de ces institutions accueillait les citoyens assemblés alors qu'au sein de la seconde siégeaient les grandes familles athéniennes. Rome reproduisit également ce modèle dualiste avec le Sénat et les comices du peuple, qui, là aussi, entendaient représenter les intérêts de l'aristocratie et de la population.

Mais c'est en Angleterre qu'il faut rechercher les fondements directs de notre bicamérisme moderne. Alors qu'à côté du monarque siégeait une assemblée représentant la noblesse et le haut clergé, au XIIIème, la bourgeoisie des villes, en plein essor, obtint d'être présente au sein de ce conseil, qui, en vertu de la Grande Charte de 1215, devait consentir à l'impôt. A la fin du XIVème siècle, les conflits entre l'aristocratie et les représentants des communautés s'étant envenimés, le conseil se scinda en deux avec, d'un côté la Chambre des Lords et de l'autre la Chambre des communes.

c) Le bicamérisme et la séparation des pouvoirs

Ce modèle institutionnel va jouer un rôle prééminent dans les réflexions qui verront le jour au XVIIIème sur la construction des régimes politiques modernes. Il n'est guère besoin de rappeler l'influence du modèle anglais sur l'_uvre de Voltaire ou de Montesquieu. C'est d'ailleurs ce dernier qui, en France, va mettre en place le fondement théorique du bicamérisme. Dans l'Esprit des lois, attaché à défendre l'idée d'équilibre des pouvoirs, et en cela continuateur de John Locke, il met en avant le système anglais qui, selon lui, a su préserver cet équilibre par la coexistence heureuse de deux assemblées, l'une représentant les nobles et l'autre le peuple. Le morcellement du pouvoir est la condition même de la liberté. Si le pouvoir exécutif doit ainsi demeurer séparé de la puissance législative, celle-ci doit également être duale.

C'est aux Etats-Unis que le bicamérisme a connu une seconde naissance introduisant une nouvelle dimension dans l'idée bicamériste. La jeune république, fraîchement émancipée du joug britannique, se constitua en Etat fédéral après avoir envisagé une structure confédérale, relevant du droit international et non du droit constitutionnel. Les treize colonies fondatrices entendaient mettre en place un système institutionnel qui, non seulement préserve les libertés individuelles, mais respecte aussi celles des communautés. Pour ce faire, plusieurs techniques constitutionnelles furent alors mises en _uvre : la répartition des compétences entre l'Etat fédéral et les Etats fédérés, la présence d'une Cour suprême, garante de la Constitution et donc des compétences fédérées, et surtout la création d'une seconde chambre, le Sénat, chargée de représenter les Etats de manière strictement égalitaire, quelle que soit leur importance démographique.

Les Etats-Unis mettaient ainsi en place le principe selon lequel la seconde chambre a aussi vocation à représenter les collectivités infranationales et les territoires.

d) Le bicamérisme à la française

En France le bicamérisme est apparu sous la Révolution. Après la Législative et la Convention, la Constitution de l'an III a institué un parlement bicaméral, avec le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens. Ces deux chambres sont désignées en bloc, sans que soient distinguées les personnes qui siégeront parmi les Anciens ou les Cinq-Cents. La répartition se fait selon des critères d'âge, de situation matrimoniale ou de résidence en France et, in fine, il est procédé à un tirage au sort. Les deux chambres ont la même origine mais des fonctions différentes. Si le Conseil des Cinq-Cents a l'initiative des lois et les adopte, le Conseil des Anciens ne peut qu'approuver ou rejeter ces textes.

Napoléon pousse plus loin la logique de démembrement du pouvoir législatif en créant quatre assemblées qui disposent, chacune, de pouvoirs propres : le Conseil d'Etat prépare les projets de loi ; le Tribunat les discute, le Corps législatif les vote ; le Sénat en contrôle la conformité à la Constitution. On sait la faible influence que ces chambres connaîtront sous l'Empire.

Avec la Restauration, l'on revient au principe du bicamérisme, la chambre haute, comme outre-Manche, représentant l'aristocratie. La Chambre des pairs, qualifiée de « portion essentielle de la puissance législative » par la Charte, voit ses membres nommés par le roi, tandis que la Chambre des députés des départements est élue par les collèges électoraux désignés au scrutin censitaire. Le régime orléaniste, s'il renforce les pouvoirs du corps législatif, ne modifie pas substantiellement la nature des organes parlementaires.

En revanche, la IIème République renoue avec le monocamérisme, l'Assemblée législative étant un organe central dans l'édifice institutionnel. Les constituants de 1848 ont alors considéré que le caractère unitaire, indivisible et démocratique de la République devait conduire à écarter l'idée d'une seconde chambre. En revanche, le Conseil d'Etat est remanié et désormais composé d'élus de l'Assemblée nationale et non plus de fonctionnaires nommés. Il est chargé de la préparation des lois et forme un organe d'étude qui contribue à la pondération politique du régime et à l'amélioration technique de la législation.

Après le coup d'Etat du 2 décembre, Louis-Napoléon Bonaparte reprend en main le pouvoir législatif en ôtant au Corps législatif tout pouvoir. Celui-ci approuve plus la loi qu'il ne l'élabore. A côté du Corps législatif, le Sénat devient le gardien de la Constitution et de la « moralité » des lois. Il a le pouvoir d'annuler les dispositions qui contredisent la morale, la religion, l'inviolabilité de la propriété ... Ce n'est qu'en 1870, avec la libéralisation du régime, que le Sénat se voit restituer une fonction législative.

La IIIème République maintient le principe des deux chambres, moins pour des raisons théoriques qu'en vertu d'un pragmatisme constitutionnel dicté par les circonstances de l'époque. Les monarchistes, majoritaires dans l'Assemblée nationale constituante, entendent, par la création d'un Sénat, limiter les excès d'une chambre populaire qu'ils jugeaient imprévisible. Les Orléanistes en firent ainsi l'une des conditions de leur acceptation du régime républicain. Puis les paradoxes de l'histoire firent du Sénat de la IIIème République, un bastion républicain, qui fera preuve de loyalisme à l'égard du régime lors des agitations boulangiste puis anti-dreyfusarde. Pour autant si le républicanisme de la seconde chambre ne s'est pas démenti entre 1875 et 1940, son conservatisme social n'a pas été moins constant. On y reviendra plus tard.

La IVème République aurait pu connaître une seule chambre. Le premier projet de Constitution prévoyait ainsi que le Parlement ne serait constitué que de la seule Assemblée nationale. Mais le peuple, revêtant son habit de constituant, repoussa le projet le 5 mai 1946. Exprimant ainsi son attachement, si ce n'est au bicamérisme, en tout état de cause à une certaine conception de l'équilibre des pouvoirs. Le Conseil de la République, qui vit le jour en 1946 après l'adoption de la Constitution de la IVème République, ne bénéficiait pas des prérogatives habituelles d'une véritable assemblée parlementaire. Il s'apparentait plus, dans le texte originaire de la Constitution, à une chambre consultative qu'à une assemblée législative. Il ne pouvait donner qu'un avis sur les propositions ou les projets de loi votés par l'Assemblée nationale. Cet avis devait intervenir dans un délai de deux mois après le vote de l'Assemblée, ce délai pouvant, en cas d'urgence, être ramené, de manière discrétionnaire, à dix jours par la chambre basse. Les amendements votés par le Conseil de la République pouvaient ou non être repris par l'Assemblée, celle-ci devant cependant les repousser à la majorité absolue de ses membres lorsque ces amendements avaient été ainsi adoptés au Palais du Luxembourg. Enfin, le pouvoir d'initiative du Conseil de la République disparaissait pratiquement puisque les propositions de loi déposées par le Conseil devaient être transmises sans débat à l'Assemblée nationale, libre à elle de les inscrire ou non à son ordre du jour.

Mais du texte de la Constitution à la pratique qui en découla, apparut une très nette nuance. Les conseillers de la République surent peu à peu trouver les moyens juridiques et politiques de renforcer leur pouvoir et de reconstruire, contre l'esprit de la Constitution, un bicamérisme plus égalitaire. Ainsi, à partir de 1948, avec le retour des Radicaux aux affaires, et parce qu'ils demeuraient attachés au bicamérisme, on vit des gouvernements engager leur responsabilité devant le Conseil de la République. Les conseillers eux-mêmes s'arrogèrent le titre de sénateurs et mirent en place une procédure d'interpellation du Gouvernement, pourtant clairement inconstitutionnelle. Cet état de fait fut en partie ratifié par la révision constitutionnelle du 7 décembre 1954. Aux termes de cette réforme, le Conseil de la République bénéficiait d'un pouvoir d'initiative plein et entier et le Gouvernement pouvait décider d'engager la discussion parlementaire au Palais du Luxembourg. La navette parlementaire était ainsi réinstaurée sans toutefois conduire à un bicamérisme égalitaire.

La chute de la IVème République et l'instauration d'une nouvelle Constitution allait-elle remettre en cause cet attachement français au bicamérisme ? La Constitution de 1958 respecta la tradition en organisant un système bicaméral qui, entre la Constitution de 1875 et celle de 1946, fait figure de point d'équilibre.

L'histoire constitutionnelle française montre notre attachement à un modèle bicaméral qui permet d'éviter la monopolisation du pouvoir par une seule assemblée. En cela, notre bicamérisme peut être qualifié de modérateur.

e) Les trois catégories de bicamérisme

Il est permis de distinguer trois grandes catégories de bicamérismes qui répondent chacun à une logique propre. M. Jean Grangé propose ainsi une tripartition entre les bicamérismes aristocratique, modérateur et fédéral (3). Le bicamérisme aristocratique est en voie de disparition dans les démocraties modernes. Il s'est exprimé pleinement au XIXème siècle comme un facteur de résistance au pouvoir populaire. La Chambre des pairs, en France, de 1814 à 1848, ou le Bundesrat du Deuxième Reich allemand en sont une expression aujourd'hui disparue. La Chambre des Lords au Royaume-Uni semble l'une des dernières chambres hautes organisée sur ce principe aristocratique. On verra que cette origine la place dans une situation difficile à gérer à la fin du XXème siècle. M. Jean Grangé estime que le bicamérisme modérateur peut être considéré comme le second âge du bicamérisme. Le mode d'élection des membres des chambres relevant de cette catégorie établit, avec le peuple, un lien plus direct mais encore extrêmement ténu. Ces secondes chambres - comme le Sénat français depuis 1958 - sous couvert de représentation territoriale, surreprésentent souvent les notables et le monde rural, donnant ainsi une place excessive aux franges les plus conservatrices de la population. Enfin, le bicaméralisme fédéral établit un compromis, souvent heureux, entre le respect du principe démocratique et la souveraineté originelle des Etats fédérés.

On le voit, le bicamérisme connaît, aujourd'hui encore, plusieurs visages. Il a considérablement évolué au cours des siècles et, pour tenir compte de l'évolution démocratique, on a cherché des moyens de distinguer la composition de la seconde chambre tout en abandonnant le principe aristocratique qui prévalait, à l'origine, pour les chambres hautes. De la sorte, il est possible de considérer qu'aujourd'hui, les secondes chambres, dans les Etats unitaires, se caractérisent par un mode d'élection distinct, une durée du mandat différente et un renouvellement souvent partiel. Cette légitimité de nature moins directement démocratique - le lien avec l'expression populaire passant par divers tamis - justifie que ces chambres disposent de moindres pouvoirs dans le vote de la loi et le contrôle du Gouvernement.

Le bicamérisme est donc né de la volonté historique d'associer le peuple au gouvernement de l'Etat, puis de la perspective théorique de limiter le pouvoir de ce même peuple. L'évolution des régimes occidentaux suivant la voie de la démocratie, la question de la légitimité de la chambre haute s'est substituée à celle de la chambre populaire. De fait, au XXème siècle, le sort des chambres d'origine aristocratique a fait l'objet de nombreux débats, partout en Europe, à l'occasion desquels on s'est interrogé sur les moyens de préserver cette institution, que certains Etats n'ont d'ailleurs pas hésité à faire disparaître.

2. Les secondes chambres en Europe

Contrairement à une idée reçue, le bicamérisme n'est pas présent dans toutes les démocraties européennes, même s'il caractérise la plupart d'entre elles. Alors que les secondes chambres se maintiennent naturellement dans les Etats fédéraux, elles éprouvent, ailleurs, des difficultés à affirmer une identité propre ou à se réformer. Certaines démocraties, souvent considérées comme exemplaires, ont même préféré se passer de cette institution, alors que dans les pays d'Europe centrale et orientale le principe bicaméral a été adopté selon des modalités différenciées.

a) Les chambres fédérales

Pour s'arrêter à ces seuls exemples, en Allemagne et en Suisse, les chambres fédérales ne connaissent pas de crise particulière. Leur raison d'être est, en effet, parfaitement définie par la Constitution. Elles représentent les entités fédérées, Länder ou cantons.

En Suisse, à côté du Conseil national, composé de deux cents députés, qui est le mandataire du peuple helvétique, on trouve le Conseil des Etats, qui comprend 46 députés. Ces parlementaires sont élus de façon différente selon les cantons. Chaque canton est représenté par deux députés et chaque demi-canton par un seul, quelle que soit la population cantonale. Ainsi, les députés de Zurich au Conseil des Etats, mandataires d'un million de personnes, pèsent autant que ceux d'Uri qui compte 3 600 habitants. Le bicamérisme est, dans ce pays, parfaitement égalitaire.

Dans la République fédérale d'Allemagne, le Bundesrat est d'essence confédérale. Ses membres ne sont pas élus ; ce sont les ministres des Länder qui siègent dans cette assemblée. A l'image de ce qui existait au temps de l'Empire germanique, le Bundesrat s'apparente moins, en théorie, à une assemblée parlementaire qu'à une conférence diplomatique permanente.

A la différence du modèle fédéral pur, les Länder ne sont pas représentés de manière égale dans ce conseil. La répartition des sièges entre eux est la suivante :

Bade-Wurtemberg 6

 

Basse-Saxe 6

Bavière 6

 

Rhénanie du Nord-Westphalie 6

Berlin 4

 

Rhénanie-Palatinat 4

Brandebourg 4

 

Sarre 3

Brême 3

 

Saxe 4

Hambourg 3

 

Saxe-Anhalt 4

Hesse 4

 

Schleswig-Holstein 4

Mecklembourg-Poméranie occidentale 4

 

Thuringe 4

Le Bundesrat demeure un lieu essentiel dans la démocratie allemande. Il permet au fédéralisme de demeurer une réalité face au mouvement de centralisation qui touche ce pays depuis 1945. Ce conseil dispose de pouvoirs importants qui ne tendent nullement à décliner. Il est un lieu de négociation entre le Bund et les Länder ainsi que le siège de débats de nature politique, surtout lorsque la majorité des Länder appartient à la minorité au Bundestag. Faisant partie du système démocratique allemand à part entière, cette institution n'est pas aujourd'hui remise en cause car sa fonction apparaît clairement aux yeux du monde politique et de l'opinion allemande.

Ce n'est pas le cas d'autres assemblées comme la Chambre des Lords au Royaume-Uni.

b) L'interminable agonie de la Chambre des Lords

« L'interminable agonie de la Chambre des Lords ». C'est ainsi que le professeur Chantebout décrit la situation actuelle d'une des plus anciennes institutions parlementaires au monde (4).

Du XIVème au XIXème siècle, cette assemblée aristocratique a dominé la monarchie britannique. Même si la réforme électorale de 1832 a accru la légitimité de la Chambre des Communes en renforçant son assise populaire, la haute assemblée est demeurée, tout au long du XIXème siècle, l'égale de la chambre basse. Il a fallu attendre 1911 et le premier Parliament Act pour que les pouvoirs de la Chambre des Lords soient réduits en matière financière. Les aristocrates membres de cette assemblée, titulaires de grandes fortunes, s'étaient opposés à la réforme fiscale engagée par la majorité libérale - au sens anglais du terme - de la Chambre des Communes. Mal lui en a pris. En 1949, est adopté le second Parliament Act à l'initiative du Gouvernement du travailliste Attlee. Désormais, le veto suspensif dont bénéficie la Chambre des Lords est limité à une année, contre deux auparavant.

En 1998, M. Tony Blair, Premier ministre travailliste, a annoncé son intention de procéder à une réforme relative, non plus aux pouvoirs de cette chambre, mais à la désignation de ses membres. Respectant ainsi le programme de modernisation de la vie politique sur lequel il a été élu, le Premier ministre britannique propose, ni plus ni moins, le remplacement progressif de la Chambre des Lords par un Sénat dont les membres seraient élus en partie au suffrage universel direct et en partie par les assemblées régionales. Pour l'heure, le projet de loi, déposé en janvier 1999, tend à priver les lords héréditaires de leur droit de siéger dans cette assemblée. L'objectif poursuivi par la réforme ainsi initiée est de permettre à cette chambre de connaître des alternances (elle est continuellement conservatrice) et de cesser d'être « le symbole d'un affront permanent à la démocratie » (5). Comme le note M. Anthony Lacoudre : « La Chambre des Lords constitue une curiosité anachronique aujourd'hui unique au monde, une chambre médiévale que l'on peut sans doute qualifier d'anomalie constitutionnelle. A l'aube du XXIème siècle, il apparaît donc légitime que l'électorat britannique s'interroge sur le bien-fondé du droit législatif "féodal" dont sont titulaires les porteurs de titres nobiliaires, Tony Blair y voyant pour sa part un "scandale" » (6).

Au total, on constate qu'au Royaume-Uni, la question n'est pas de passer d'un bicamérisme archaïque à un système de chambre unique, mais plutôt de réformer la seconde assemblée pour lui conférer une assise plus conforme à ce que l'on peut attendre d'une démocratie moderne. La démarche entreprise outre-Manche n'est pas, en cela, très éloignée de celle proposée dans le présent projet de loi.

c) Le sort des secondes chambres comme indicateur du niveau de développement d'une société politique ?

La présence ou non d'une seconde chambre dans un système institutionnel, les pouvoirs plus ou moins importants qui lui sont dévolus, son mode d'élection peuvent-ils être considérés comme des indicateurs pertinents pour juger du niveau de développement d'une démocratie ? La question mérite d'être posée. Il semble pourtant qu'elle n'appelle pas nécessairement une réponse univoque.

C'est principalement en Scandinavie que la tendance au monocamérisme s'est exprimée au cours du siècle. En 1906, la Finlande a ainsi supprimé sa seconde chambre. En 1953, le Danemark et, en 1969, la Suède ont suivi son exemple. En Norvège, cette assemblée a survécu, mais dans des conditions telles que son maintien semble bien artificiel. Ce sont, en effet, les députés eux-mêmes qui désignent, en leur sein, les membres de la seconde chambre. Celle-ci constitue, en fait, une section spéciale de l'assemblée populaire.

Dans d'autres Etats non scandinaves, le bicamérisme est devenu une simple apparence. C'est le cas aux Pays-Bas où la seconde chambre n'a ni le droit d'initiative, ni celui d'amendement. En outre, elle n'use que très rarement de la faculté qui lui est reconnue de rejeter en bloc un projet de loi. En Espagne, un bicamérisme de façade emprunte, depuis 1978, au modèle français de 1946. Pourtant élu au suffrage universel direct pour la majorité de ses membres, le Sénat espagnol n'a qu'un rôle consultatif.

On observe qu'il n'existe pas néanmoins de tendance nette à la suppression des secondes chambres. Le bicamérisme connaît sans doute dans certains pays - y compris en France - une forme de crise, née de la difficulté de penser une institution à l'origine aristocratique dans un ensemble démocratique. Pour autant, ce système institutionnel n'est pas condamné. En dehors de sa permanence forte dans les Etats fédéraux occidentaux, on constate aussi que, dans les nouvelles démocraties de l'Est, le choix du bicamérisme a été fait. En Pologne, le Sénat dispose de pouvoirs importants. Il participe à l'élaboration de la loi dont il peut avoir l'initiative. Il intervient dans la procédure référendaire en donnant ou non son accord à la tenue d'une telle consultation.

Le bicamérisme tchèque est assez proche de celui qui existe en France. Aux termes de la loi constitutionnelle du 16 décembre 1992, le Sénat tchèque est composé de quatre-vingt-un sénateurs élus pour six ans et renouvelables par tiers. Cette chambre est chargée de garantir la continuité constitutionnelle. Ainsi, en cas de dissolution de la chambre des députés, le Sénat peut prendre des actes législatifs que l'urgence nécessite. Sous peine de caducité, ces actes doivent obtenir l'accord de la nouvelle chambre lors de sa première séance. La navette parlementaire, moins sophistiquée que celle que nous connaissons, donne le dernier mot à la chambre des députés.

La Constitution de la République croate de 1990 a également institué une seconde chambre chargée de représenter les régions. Ses membres sont élus en même temps et pour la même durée que les députés. Les pouvoirs de la seconde chambre sont très atténués. Elle a essentiellement une fonction de conseil et de proposition et entretient des liens étroits avec le pouvoir judiciaire, puisqu'il lui appartient d'assurer la protection des droits des magistrats.

A l'issue de ce panorama rapide et de ces quelques exemples, on observera que le bicamérisme ne connaît pas une évolution linéaire. Il est difficile de dégager une tendance très nette en la matière. Il n'est pas possible de conclure au déclin de ce mode d'organisation institutionnel et les modèles scandinaves ne tracent pas une perspective inéluctable pour les démocraties modernes. On constate, au contraire, une grande malléabilité du bicamérisme qui tend à répondre aux besoins propres de chaque Etat. La pertinence de ce mécanisme constitutionnel repose, en fait, sur sa capacité à répondre aux spécificités de chaque démocratie, nées de son histoire et de sa culture politique mais aussi tournées vers des aspirations et une vision particulière de l'avenir. Le Sénat français n'échappe pas à cette règle.

B. LA QUÊTE EXISTENTIELLE DU SÉNAT FRANÇAIS

1. Le rôle constitutionnel du Sénat depuis 1958 : la représentation des collectivités territoriales dans une république indivisible

a) La difficile conciliation de deux principes constitutionnels

La République française, c'est-à-dire au sens strict, la souveraineté, est indivisible. En énonçant ce principe, l'article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 s'inscrit dans la continuité de notre tradition politique et institutionnelle. Or, en tant qu'assemblée parlementaire, le Sénat participe de la souveraineté. L'article 3 de la Constitution dispose que la souveraineté appartient au peuple qui l'exerce, notamment, par la voie de ses représentants élus au suffrage universel direct ou indirect dans les conditions arrêtées par la Constitution. Dans sa décision n° 92-308 du 9 avril 1992 « Maastricht I », le Conseil constitutionnel a d'ailleurs clairement indiqué que la seconde chambre représentait aussi la souveraineté nationale : « En sa qualité d'assemblée parlementaire le Sénat participe à l'exercice de la souveraineté nationale ».

Pour autant, aux termes de l'article 24 de notre loi fondamentale, le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales de la République ». La portée de cette disposition est sujette à interprétations. Pourquoi a-t-on jugé utile en 1958 de conférer cette mission spécifique au Sénat ? Il faut tout d'abord y voir une origine historique qui remonte à la fondation de notre république moderne en 1875. Après la Commune, les parlementaires, tant républicains que monarchistes, ont souhaité se garantir contre les pulsions révolutionnaires des grandes villes. Le monde rural était alors considéré comme un pôle de stabilité face à l'effervescence citadine. Les Orléanistes entendaient obtenir la création d'une chambre haute permettant de limiter le poids institutionnel de la population. Pour les républicains modérés, il était également important de trouver un accord avec ces monarchistes afin d'asseoir la République que l'on souhaitait conservatrice. Pour faire accepter le principe de la seconde chambre qui n'allait pas de soi dans l'idée républicaine, Gambetta employa alors l'image bien connue du Sénat comme « grand conseil des communes de France ». De là, s'est installée l'idée que la seconde chambre doit être garante des collectivités locales en préservant principalement les libertés communales. C'est cette idée qui a prévalu également en 1958, divers autres projets ayant été écartés qui visaient notamment à faire du Sénat un lieu de représentation des forces économiques et sociales et des collectivités d'outre-mer (7). Pour autant la fonction de représentation des collectivités territoriales par le Sénat doit être conciliée avec la participation de celui-ci à l'expression de la souveraineté nationale par définition indivisible.

Théoriquement il y a ici deux termes, si ce n'est contradictoires, du moins difficiles à concilier. En effet, si la représentation des collectivités infranationales en tant que telles au sein du Parlement ne saurait, à elle seule, transformer un Etat unitaire en un Etat fédéral (8), elle apparaît dans son essence contraire à l'idée d'indivisibilité de l'Etat. Elle impose des contorsions intellectuelles pour déterminer la nature exacte du Sénat dans nos institutions. La notion de représentation des territoires ne va pas de soi. En quoi un département aurait-t-il ès qualités à s'exprimer sur les lois relatives au droit civil ? Les territoires ne sont pas des personnes ; ils n'ont un droit d'expression que parce qu'ils accueillent une population. Si tel n'était pas le cas on devrait élire un sénateur des Terres australes et antarctiques françaises ? Si le fondement de la légitimité des sénateurs est, in fine, la population pourquoi celle-ci s'exprimerait-elle de manière différente de celle qui est appelée à voter lors des élections législatives ? Pour donner au Sénat une fonction particulière, on a donc décidé finalement de « changer la population » et de faire du corps électoral sénatorial une expression distordue du peuple à qui appartient la souveraineté nationale. De là sont nées les techniques qui, comme dans d'autres pays, président à l'élection des sénateurs : le principe du suffrage indirect, le renouvellement partiel, la longueur du mandat. De tels mécanismes impliquent que le Sénat ne puisse disposer des mêmes pouvoirs que l'Assemblée nationale.

b) Un bicamérisme inégalitaire

Le bicamérisme de la Vème république est inégalitaire. La prééminence est nettement reconnue à l'Assemblée nationale, compte tenu de sa représentativité supérieure. Celle-ci est élue au suffrage universel direct alors que le Sénat, on le sait, est désigné au terme d'une élection au suffrage indirect. On peut d'ailleurs s'interroger sur le fait de savoir si ce mode d'élection ressortit bien au suffrage universel. C'est classiquement l'analyse qui est faite de ce type de scrutin et, au Sénat, lors du débat sur le présent projet de loi, on a souligné que le président des Etats-Unis était élu, lui aussi, selon un mode de suffrage indirect. Aurait-on l'idée d'affirmer qu'il n'est pas élu au suffrage universel ? La comparaison ne nous paraît pas probante pour deux raisons, l'une technique, l'autre politique. Le président des Etats-Unis est élu par des grands électeurs qui, par tradition, sont soumis à un mandat impératif. Ils constituent donc un écran plus transparent qu'il n'y paraît entre les électeurs et les candidats. En outre, la campagne électorale américaine fait de cette élection un grand moment de l'expression démocratique. Le moins que l'on puisse dire c'est que les élections sénatoriales françaises ne relèvent pas de la même logique, faute de mandat impératif des grands électeurs et d'une campagne électorale qui retentisse hors des préfectures.

Inégalitaire le bicamérisme français l'est manifestement. Si le Gouvernement le décide, il peut donner le dernier mot à l'Assemblée nationale aux termes de l'article 45 de la Constitution ; c'est également devant la chambre élue au suffrage universel direct que sa responsabilité peut être engagée (article 49) ; c'est au Palais Bourbon, que sont discutés, en première instance, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale (article 39) et en pratique tous les textes d'importance politique majeure. Néanmoins, le Sénat dispose de pouvoirs qui sont loin d'être négligeables. Il a la faculté d'empêcher l'aboutissement des projets de loi constitutionnelle ainsi que les projets de loi organique qui le concernent. Ce pouvoir de veto est particulièrement significatif quand la majorité de l'Assemblée nationale et celle du Sénat ne sont pas identiques, c'est-à-dire chaque fois que le Gouvernement n'est pas issu des forces politiques conservatrices.

c) Le porte-à-faux permanent du Sénat

Le Sénat est donc à la recherche permanente d'un rôle que la Constitution lui a, finalement, assigné de manière si ce n'est confuse, du moins ambiguë. Par des pétitions de principe sans cesse renouvelées, ses membres les plus éminents cherchent inexorablement à rappeler qu'ils existent et ont une fonction importante dans nos institutions. Ainsi le président de la commission des Lois de la seconde chambre, M. Jacques Larché écrivait dans son rapport de 1991 sur les élections sénatoriales que le Sénat « prend en compte les éléments de permanence et de stabilité inscrits dans la géographie administrative » (9). De même, le rapporteur de la commission des Lois du Sénat sur le présent projet de loi, M. Paul Girod, estime-t-il qu'il appartient au Sénat « d'incarner la permanence de la France, particulièrement indispensable dans les périodes de doute sur les valeurs essentielles que nous connaissons » (10). Que doit-on en conclure ? Que signifie la permanence de la France et en quoi s'inscrit-elle dans la géographie administrative ? Il nous sera permis de juger ces assertions finalement peu convaincantes. Ces déclarations de type incantatoire sont, à l'évidence, l'expression d'une difficulté objective à penser une institution dont la faible représentativité nuit à la fonction.

Or, l'appel à la France rurale connaît aujourd'hui ses limites dans une France où 80 % de la population vit dans les villes. Certes nous demeurons tous attachés à nos racines paysannes qui, souvent, ne sont pas si lointaines. Pourtant, en faire l'expression d'un idéal de nature essentiellement nostalgique ne correspond ni à la réalité de notre société, ni à la vision que l'on doit avoir de la modernité française. Dire que le Sénat doit continuer imperturbablement à représenter « la France du seigle et de la châtaigne », pour reprendre l'expression de M. Georges Vedel ne saurait suffire aujourd'hui pour justifier le maintien d'un statu quo institutionnel qui, pour bon nombre de citoyens, n'est plus acceptable. Cela est d'autant plus vrai que la seconde chambre a souvent montré le visage rogue d'une France conservatrice sans rapport avec les aspirations de l'opinion publique.

2. Le poids du passé : l'image tenace d'un Sénat conservateur

a) Du Sénat de la IIIème République ...

On a longtemps parlé d'un Sénat conservateur. L'expression est ancienne et puise dans les origines mêmes du Sénat républicain. Sous la IIIème République, cette institution a effectivement eu de nombreuses fois l'occasion de se présenter sous le jour d'une assemblée socialement conservatrice. On aura à c_ur de rappeler ainsi que le Sénat a contribué, par deux fois, à la chute du Gouvernement de Léon Blum en 1936 et 1937, après avoir déjà, par le passé, renversé, en 1896, le ministère Léon Bourgeois, premier Gouvernement radical homogène, puis en 1925, celui du Cartel des Gauches conduit par Edouard Herriot.

Cette opposition aux forces de progrès s'est également exprimée dans la lutte menée par le Sénat conservateur contre certaines réformes emblématiques. La bataille contre l'instauration de l'impôt sur le revenu qui a duré vingt-quatre ans, le refus obstiné d'accorder le droit de suffrage aux femmes sont les exemples les plus marquants d'une longue suite de combats d'arrière-garde. Tout ceci n'aurait cependant que peu d'importance si le Sénat d'aujourd'hui ne reproduisait les mêmes comportements que celui d'hier.

b) ... à celui de la Vème République

Les prises de position du Sénat, lors des débats récents sur le PACS, la parité ou la limitation du cumul des mandats ont montré que cette institution, au-delà même des parlementaires qui l'animent, était vouée, par sa nature propre, à représenter un courant d'opinion sans rapport avec ce que souhaitent les Français dans leur majorité. Plusieurs sondages d'opinion ont confirmé, après le vote des élections législatives de 1997, l'intérêt des Français pour ces réformes. En quoi l'opposition brutale du Sénat contre ces projets relève-t-elle de la véritable démocratie ? Il ne s'agit pas ici de faire le procès des sénateurs qui expriment leurs opinions selon les valeurs auxquelles ils sont attachés. Tel est leur droit et leur devoir. Il s'agit simplement de constater qu'un décalage, voire un fossé, apparaît entre les aspirations majoritaires de nos concitoyens et cette institution prise dans son ensemble (11).

Loin de nous l'idée de « ringardiser » le Sénat comme nos collègues du Palais du Luxembourg nous accuse trop facilement d'en concevoir le dessein. Il est question ici d'établir un constat réaliste mais sans concession. Le Sénat est une institution de la République dont la légitimité n'est pas contestable mais dont la trop faible représentativité pourrait conduire à un désintérêt à son égard voire un rejet de la part de nos concitoyens.

3. La difficulté d'être du Sénat : la modernisation dans la tradition

Face à une image désuète, à une fonction constitutionnelle ambiguë, le Sénat éprouve une grande difficulté à trouver sa place dans le cadre du fonctionnement apaisé d'une démocratie moderne. Loin d'être la chambre de réflexion qu'il prétend incarner, il est bel et bien, sous des dehors feutrés, une assemblée essentiellement politique qui tente de se forger une image éloignée de la réalité.

Selon les sénateurs qui se sont abondamment exprimés sur la question, non seulement lors de l'examen de ce projet de loi mais aussi à de multiples occasions dans la presse, la seconde chambre aurait trois missions principales, dont on éprouve pourtant beaucoup de difficultés à trouver l'origine dans notre loi fondamentale. Le Sénat serait donc le triple gardien de la permanence de la société, de la légalité constitutionnelle et de la qualité des lois. Nous n'aurions sans doute pas pris la peine de relever ses prétentions sénatoriales si elles ne faisaient finalement figure de leitmotiv au Palais du Luxembourg et n'était l'expression, par trop visible, d'une difficulté d'être institutionnelle mal assumée.

a) Le Sénat garant de la permanence des valeurs ?

Le Sénat serait tout d'abord le gardien de la permanence de la société. Combien de fois a-t-on entendu dans son enceinte, que le Sénat serait un rempart contre les initiatives intempestives de l'Assemblée nationale ? Celle-ci est d'ailleurs décrite comme privée de son indépendance, vouée aux fluctuations de l'opinion qui, selon de nombreux sénateurs, est, par définition, capricieuse, versatile, infantile et - osons le mot - irresponsable. De telles assertions, sont non seulement désobligeantes pour les députés mais, plus encore, pour nos concitoyens. Le fait de devoir rendre des comptes aux électeurs n'est pas un aveu de faiblesse mais bien le devoir et même l'honneur de tout élu attaché à la vertu démocratique.

b) Le Sénat garant de la Constitution ?

Le Sénat serait aussi le gardien de la constitutionnalité des lois. On cherchera en vain la disposition de notre Constitution qui, aux côtés du Président de la République et du Conseil constitutionnel, fait du Sénat ce garant de la norme suprême. Doit-on voir dans cette vocation autoproclamée une réminiscence du Sénat du Ier Empire dont la mission était de contrôler la constitutionnalité des lois, missions dont il s'acquitta avec le succès que l'on sait ? Doit-on y voir le souvenir du Sénat du IInd Empire, lui aussi gardien de la loi fondamentale et garant de la « moralité des lois » ? La loi et la Constitution ont deux essences fort différentes. La première épouse la vie sociale et doit respecter ainsi le mouvement qui affecte celle-ci inlassablement. En revanche, la Constitution incarne les valeurs permanentes de notre République, socle tangible auquel chacun doit se soumettre. Le Sénat est, pour l'essentiel, législateur ; il lui appartient donc de participer à ce mouvement social que la loi accompagne.

c) Le Sénat gardien de la belle législation ?

Le Sénat serait, enfin, un cercle de techniciens du droit qui veille à la qualité des lois, alors que, sans doute, les députés, vouées aux contingences et aux querelles politiques, négligeraient cette tâche ingrate mais essentielle. Cette image idyllique du travail sénatorial et, encore une fois, désobligeante pour les députés, nous est proposée à longueur de discours par nombre de nos collègues au Palais du Luxembourg. Là encore, la chose ne mériterait sans doute pas qu'on s'y arrête si, parfois, les propos qui étaient tenus, dans cette honorable enceinte, ne dépassaient les limites de la vraisemblance et de l'acceptable. Comment peut-on affirmer que, par exemple, « l'Assemblée nationale [a rendu] hommage au Sénat pour avoir débrouillé tout le dossier de la Nouvelle-Calédonie qu'elle-même avait traité n'importe comment ! » (12) ? Certes le Sénat apporte une contribution utile au travail législatif mais on a parfois le sentiment que certains amendements, souvent d'ordre formel, ont plus pour objet de renforcer les statistiques de la seconde chambre que d'améliorer significativement les textes en discussion. Cette pratique est aussi l'expression de ce besoin éprouvé par le Sénat de justifier sans cesse son existence que finalement peu de Français contestent véritablement.

d) Une assemblée avant tout politique

Dans les faits la réalité est tout autre. Le Sénat est bien une assemblée politique qui, selon de nombreux observateurs, joue trop souvent davantage le rôle d'une chambre d'obstruction que celui d'un contre-pouvoir crédible. La seconde chambre entend user au mieux de sa capacité de veto, même temporaire, lorsqu'elle est en position de le faire. Par ailleurs, pris dans la logique majoritaire, le Sénat a inventé des procédés fort éloignés de l'image sage qu'il entend donner. Ainsi lors de la première cohabitation, ont été adoptées des questions préalables positives destinées à accélérer la procédure d'adoption d'un projet de loi. M. Jean Grangé dresse un bilan sans fioritures de l'action de la seconde chambre : l'absence d'alternance « ne peut que déséquilibrer le fonctionnement du Sénat qui risque de ne plus être en mesure, dans ces conditions, d'exercer son rôle pondérateur dans toutes les hypothèses politiques. Il n'y a plus de régulation dès lors que, constamment, la fonction ne joue que dans un seul sens, pour renforcer la majorité gouvernementale dans un cas de figure, pour l'entraver dans l'autre (...). D'un côté, une action essentiellement négative se prive de tout résultat sur le travail législatif. De l'autre, une restriction excessive du rôle critique de la seconde chambre tend à rendre inopérant le bicamérisme. Contrairement à sa vocation stabilisatrice, le Sénat s'est laissé prendre dans l'engrenage du système majoritaire, sans toujours parvenir à trouver le comportement correspondant à sa nature institutionnelle » (13).

Paradoxalement, les sénateurs qui, comme l'un d'entre eux l'a affirmé à la tribune du Palais du Luxembourg, n'ont pas en permanence à se justifier ou à s'excuser d'exister, ne cessent pourtant d'évoquer cette question. Il apparaît trop souvent que le Sénat est obnubilé par le souci de se justifier de manière permanente, pour conjurer une menace qui, en fait, n'existe pas. Nul n'imagine aujourd'hui de supprimer le Sénat. En revanche, sa réforme est à l'ordre du jour.

Modifier le mode de scrutin des sénateurs n'est pas une remise en cause de l'équilibre des institutions comme certains ont pu l'affirmer de manière péremptoire. Si tel était le cas, le Constituant aurait exigé, pour le faire, le vote d'une loi organique sinon constitutionnelle, ce qui n'est pas le cas. Nous sommes aujourd'hui confrontés à une alternative claire : dans notre démocratie, le Sénat doit se réformer ou, inéluctablement, il sera voué à la disparition. Tel n'est pas notre souhait ni celui du Gouvernement. S'il fallait des preuves de sa volonté farouche de préserver nos institutions, il serait difficile de trouver meilleur exemple que le présent projet de loi.

II. - UNE RÉFORME ÉQUILIBRÉE ET RESPECTUEUSE DE LA NATURE PROPRE DU SÉNAT

Il est nécessaire d'aborder la réforme du Sénat avec sérénité. On a pu en effet observer au Palais du Luxembourg une dramatisation outrancière, sans rapport avec la réalité, de ce débat. Le Sénat souffre d'une représentativité insuffisante née d'un mode de scrutin inadapté aux conditions d'une démocratie moderne et ouverte. Il faut remédier à cet état de fait.

A. UN MODE DE SCRUTIN INADAPTÉ À LA FRANCE D'AUJOURD'HUI

1. L'état actuel du droit

Le Sénat est composé de 321 membres soit 304 pour les départements métropolitains et d'outre-mer, 3 pour les territoires d'outre-mer, 1 pour Mayotte, 1 pour Saint-Pierre-et-Miquelon et 12 représentants les Français établis hors de France. Les sénateurs sont élus pour neuf ans (art. L.O. 275 du code électoral) et le renouvellement de la seconde chambre se fait par tiers (article L.O. 276). Il existe trois séries :

Série A

102

Série B

102

Série C

117

Ain à Indre

95

Indre-et-Loire à
Pyrénées-Orientales

94

Bas-Rhin à Yonne

62

Guyane

1

La Réunion

3

Essonne à Yvelines

45

Polynésie française

1

Nouvelle-Calédonie

1

Guadeloupe, Martinique

4

Wallis-et-Futuna

1

Français établis
hors de France

4

Mayotte

1

Français établis
hors de France

4

   

Saint-Pierre-et-Miquelon

1

       

Français établis
hors de France

4

a) La définition du corps électoral : qui sont les grands électeurs ?

Les sénateurs sont élus au suffrage indirect dans les conditions définies par le code électoral. La liste des grands électeurs est fixée à l'article L. 280 du code. Il s'agit :

- des députés ;

- des conseillers régionaux rattachés au département en vertu des articles L. 293-1 et suivants du code électoral ;

- des conseillers généraux ;

- des délégués des conseils municipaux ou des suppléants de ces délégués.

Dans le cas où un conseiller général ou régional cumule un autre mandat conférant la qualité de grand électeur, un remplaçant lui est désigné, sur sa présentation par le président du conseil général ou régional, en vertu de l'article L. 282 du code électoral.

Les délégués des conseils municipaux font l'objet de dispositions spécifiques. Aux termes des articles L. 284, L. 285, L. 288 et L. 289 du code électoral, le nombre de délégués des conseils municipaux et leur mode d'élection sont déterminés ainsi :

Communes de moins de
9 000 habitants

Communes de 9 000 à
30 000 habitants

Communes de plus de
30 000 habitants



1 à 15 délégués


Les conseillers municipaux sont délégués de droit

Les conseillers municipaux sont délégués de droit

Délégués supplémentaires à
raison de 1 pour 1 000 habitants en sus de 30 000

Election au scrutin majoritaire plurinominal à trois tours
(art. L. 288 et R. 135 du code électoral), avec majorité absolue aux deux premiers tours et
majorité simple au troisième

 

Election au scrutin proportionnel au plus fort reste, sans
panachage ni vote préférentiel mais avec possibilité
de listes incomplètes
(art. L. 289 du code électoral)

L'article R. 137 du code électoral prévoit, pour toutes les communes, que tout conseiller municipal ou groupe de conseillers peut présenter une liste de candidats comprenant un nombre de noms inférieur ou égal au total des délégués titulaires et suppléants à élire. Les conseillers ne peuvent voter que pour une seule liste sans adjonction ni radiation de noms et sans modification de l'ordre de présentation des candidats (article R. 138 du code électoral). L'article L. 289 interdit, quant à lui, le panachage et le vote préférentiel pour les communes de plus de 30 000 habitants dans lesquelles les délégués sont élus à la représentation proportionnelle.

b) L'élection des sénateurs : deux modes de scrutin pour une seule assemblée

Les modalités d'élection des sénateurs sont les suivantes. On distingue deux modes de scrutin différents selon le nombre de sénateurs qui représentent le département. Actuellement, l'article L. 294 du code électoral dispose que, dans les départements qui ont droit à quatre sièges de sénateurs ou moins, l'élection se déroule au scrutin majoritaire à deux tours. Pour être élu au premier tour, il faut obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés et le quart des électeurs inscrits. Au second tour la majorité relative suffit. Dans les départements représentés par cinq sénateurs ou plus, la représentation proportionnelle s'applique selon les modalités définies à l'article L. 295 du code électoral, c'est-à-dire selon la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel (14).

Cette différence de mode de scrutin a pu susciter des interrogations. Une telle distinction est-elle conforme au principe d'égalité du suffrage contenu à l'article 3 de la Constitution ? Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de déterminer la portée du principe d'égalité en matière de suffrage. Il a tout d'abord interdit la pratique du vote plural pour l'élection des juges dans les juridictions prud'homales. Un amendement avait été adopté en 1978 conférant à chaque employeur un nombre de voix déterminé d'après le nombre de salariés, dans la limite d'un plafond de 50 voix. Le Conseil constitutionnel a annulé cette disposition dans sa décision n° 78-101 DC du 17 janvier 1978 non sans rappeler que « le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce qu'une loi établisse des règles non identiques à l'égard de catégories de personnes se trouvant dans des situations différentes. ». Le Conseil constitutionnel a également invalidé la disposition qui prévoyait en 1982 de réserver 25 % des sièges aux élections municipales aux femmes en vertu du principe de l'égalité des suffrages (décision n° 82-146 DC du 18 novembre 1982). On se souvient qu'il a confirmé cette jurisprudence en 1999, quelques semaines avant que le Congrès du Parlement ne révise la Constitution pour affirmer le principe d'égalité d'accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives. Enfin, le Conseil constitutionnel contrôle la délimitation des circonscriptions et les écarts de représentation depuis sa décision n° 85-196 DC du 8 août 1985 relative à l'élection des membres du Congrès de la Nouvelle-Calédonie. A cette occasion, le Conseil a affirmé qu'au nom du principe de l'égal suffrage l'élection doit être faite sur des bases essentiellement démographiques. Certes des impératifs d'intérêt général permettent d'apporter des adaptations à ce principe, mais l'écart qui en résulte doit demeurer limité.

On le voit, l'égalité du suffrage est un principe vivant. Pour autant, aucune décision du Conseil constitutionnel n'est venue sanctionner le mode d'élection différencié des sénateurs. Cette juridiction n'a pas été saisie des différentes lois relatives à ce mode de scrutin. Sur le présent projet, il semble que le Conseil d'Etat, qui contrôle la constitutionnalité des projets de lois avant leur dépôt sur le bureau des assemblées, n'ait pas conclu à l'inconstitutionnalité de ce dispositif. On peut considérer que les départements où les sénateurs sont élus au scrutin majoritaire et ceux où ils sont élus à la représentation proportionnelle se trouvent objectivement dans des situations différentes liées à leur démographie. Les premiers sont des départements peu peuplés ce qui justifie l'application d'un mode de scrutin adapté. Le principe d'égalité ne doit pas être appliqué de manière abstraite et doit s'entendre « toutes choses égales par ailleurs ». Cette interprétation commune à toutes les juridictions, au premier rang desquelles le Conseil constitutionnel, semble de nature à fonder un mode de scrutin différencié pour les sénateurs.

Ce principe de réalité n'est pas cependant aujourd'hui respecté par le mode de scrutin sénatorial. Ce dernier présente, à bien des égards, des aspects archaïques, inégaux et incohérents.

2. Anachronisme, inégalité et incohérence

Quels sont les objectifs poursuivis par ce mode de scrutin ? Il entend tout d'abord répondre aux deux fonctions constitutionnelles de la seconde chambre : l'expression de la souveraineté nationale et la représentation des collectivités territoriales.

a) Les objectifs de ce mode de scrutin

Pour les sénateurs, le premier des objectifs est de recourir à un mode de scrutin qui confère à la seconde chambre une composition différente de celle de l'Assemblée nationale. Cette composition devrait ne pas être affectée, selon eux, par les alternances politiques brutales afin que le Sénat puisse « exprimer une certaine permanence de la France, au-delà de sa diversité, et d'assurer la préservation des repères fondamentaux du pays, que peuvent occulter certaines modes et certains empressements » (15). Or selon les pensionnaires du Palais du Luxembourg, cette permanence s'incarnerait essentiellement dans les communes et, en particulier, dans les plus petites d'entre elles. Il s'agit, d'après eux, d'assurer l'égalité des collectivités territoriales ainsi qu'une représentation équilibrée du territoire. « L'aspect rural d'une partie de son électorat (traduirait) un espace national dans lequel figurent les « bourgs-centres » dont le développement demeure nécessaire pour enrayer la désertification du pays, dont on sait qu'elle a pu contribuer à de forts déséquilibres dans les zones urbaines » (16). Pour les sénateurs, le poids de chaque commune ne doit pas être proportionnel à sa population et la loi électorale doit assurer une représentation significative des communes rurales et périphériques.

b) Son anachronisme

Pour autant que les objectifs ainsi affirmés soient dignes d'intérêt et puissent apparaître parfois justifiés, on doit constater cependant que le mode de scrutin applicable aux élections sénatoriales souffre d'archaïsme. Alors que les réflexions en terme d'aménagement du territoire mettent de plus en plus en avant les synergies intercommunales, départementales et régionales, le corps électoral des sénateurs est encore le lieu d'une surreprésentation des communes. Les délégués des conseils municipaux, au nombre de 126 884, représentent ainsi plus de 95 % des collèges électoraux alors que les 3 857 conseillers généraux, les 1 722 conseillers régionaux et les 577 députés constituent respectivement 2,66 %, 1,19 % et 0,40 % du total.

Le mode de scrutin pour les élections sénatoriales est demeuré inchangé depuis quarante ans. Il donne l'image d'une France rurale qui ne correspond plus à la réalité.

c) Ses incohérences

Ce mode de scrutin souffre aussi d'incohérence. Ainsi, comme l'a relevé le ministre de l'intérieur lors de l'examen du présent projet de loi au Sénat, une commune de 100 000 habitants dispose de 125 délégués, soit 1 pour 800 habitants alors qu'une commune de 10 000 habitants dispose de 33 délégués, soit 1 pour 303 habitants. En revanche, une commune de 1 000 habitants, disposant de 3 délégués sera proportionnellement moins bien représentée avec un délégué pour 333 habitants. Globalement, ce système défavorise les communes importantes alors qu'il privilégie fortement certaines communes de taille moyenne, entre 3 500 et 5 000 habitants et entre 9 000 et 15 000 habitants. On observe qu'à l'inverse celles de 8 000 habitants sont défavorisées sans qu'aucune raison logique ne puisse le justifier. De la sorte, à l'échelon national, les communes de plus de 100 000 habitants, qui accueillent 15,1 % de la population française ne désignent que 7,2 % des délégués des conseils municipaux.

Les arguments des sénateurs sur la nécessité de privilégier la représentation des zones périurbaines semblent en fait peu convaincants, notamment lorsqu'ils traduisent un attachement infondé au seuil des 9 000 habitants pour l'élection des délégués communaux. Ainsi M. Gérard Larcher a constaté lors des débats dans la seconde chambre, qu'en 1958, 40 % des Français vivaient dans les communes de plus de 9 000 habitants alors qu'aujourd'hui ils sont 52 %. Ils y voient la consécration arithmétique de l'urbanisation de la société française : on pourra demeurer dubitatif sur la conclusion ainsi tirée d'une progression finalement peu significative. On le sera d'autant plus que le Sénat a semblé tirer de cet argument une règle selon laquelle, puisque ce seuil partage la population française en deux parts presqu'égales, il doit s'imposer naturellement pour distinguer le mode de scrutin applicable à l'élection des délégués municipaux. On rappellera simplement que le seuil de 9 000 correspondait jusqu'en 1959 à une logique puisqu'à cette époque les communes de moins de 9 000 habitants élisaient leur conseil municipal au scrutin majoritaire alors que, dans les autres communes, les conseillers étaient désignés à la représentation proportionnelle. Aujourd'hui, comme le ministre de l'intérieur l'a noté lors des débats au Palais du Luxembourg, ce seuil n'est plus qu'une survivance, il n'a plus de signification puisque, pour les élections municipales, on lui a substitué celui de 30 000 puis de 3 500 habitants.

Tout le monde semble s'accorder sur la nécessité de réformer ce mode de scrutin anachronique. Le Sénat en a d'ailleurs convenu en ne rejetant pas en bloc le projet de loi proposé par le Gouvernement, même s'il l'a très largement dénaturé. Pourtant, il est urgent d'entreprendre une réforme qui mette fin aux distorsions soulignées. Le texte soumis à l'examen de l'Assemblée nationale s'y emploie de manière raisonnée sans chercher à porter atteinte à l'existence du Sénat.

B. UNE RÉFORME ET NON UNE RÉVOLUTION

Ce projet de loi entend mettre en place un dispositif plus juste, plus équilibré qui permette au Sénat d'aborder dans de bonnes conditions la modernisation de notre vie politique. Il s'agit ici de trouver un équilibre entre le respect de la nature propre de cette institution qui ne peut être le simple miroir de l'Assemblée nationale et la nécessité de lui assurer une meilleure représentativité pour mieux asseoir sa légitimité, qui tend actuellement à être contestée.

1. Un champ circonscrit

Le projet de loi proposé par le Gouvernement ne porte pas sur l'ensemble des dispositions relatives à l'élection ou au statut des sénateurs.

a) Le maintien du suffrage indirect

Tout d'abord, le principe du suffrage indirect ne saurait être remis en cause et le Gouvernement n'a jamais eu l'intention de porter atteinte à cette règle constitutionnelle.

b) Le maintien des règles de nature organique

Par ailleurs, le projet ne traite pas des questions relevant du domaine de la loi organique. Ainsi, il ne revient pas sur les conditions d'âge exigées pour devenir sénateur, c'est-à-dire trente-cinq ans (article L.O. 296 du code électoral), ni sur les autres conditions d'éligibilité ou les inéligibilités applicables à ces parlementaires. De même, le projet de loi ne modifie pas les règles relatives aux incompatibilités applicables aux sénateurs, celles-ci étant identiques à celles des députés en vertu de l'article L.O. 297 du code électoral. On notera néanmoins que le projet de loi organique relatif à la limitation du cumul des mandats aborde évidemment ces sujets.

c) La répartition des sièges dans les départements

La question de la répartition des sièges de sénateurs dans les différents départements pour tenir compte des évolutions de la population française, telle qu'elles apparaissent après le recensement général de 1999, a été mise de côté temporairement. On ne dispose pas, en effet pour l'heure, des résultats définitifs de ce recensement. Le groupe communiste au Sénat, après avoir défendu un amendement sur ce sujet, a obtenu des assurances de la part du Gouvernement en ce domaine. L'exposé des motifs du projet de loi évoque d'ailleurs cette question en indiquant qu'un projet de loi organique sera déposé dès que ces résultats seront connus.

Pour ce qui concerne le mode de scrutin proprement dit, le projet du Gouvernement maintient le principe du mode de scrutin différencié selon la taille des départements. Il entend simplement rendre plus lisible ce mode de scrutin et rééquilibrer la représentation des collectivités territoriales.

2. Le respect de la nature de la seconde chambre

Contrairement aux craintes que les sénateurs ont exprimé, lors de l'examen de ce texte en juin dernier, celui-ci n'entend pas fonder la représentation du Sénat sur les mêmes bases démographiques que celles qui prévalent dans les élections législatives. Le projet s'articule autour de quatre séries de dispositions.

a) Le collège électoral

Le projet de loi modifie les conditions dans lesquelles les grands électeurs sont désignés par les conseils municipaux. Dans son article premier, il prévoit que désormais un délégué sera élu pour 500 habitants, par chaque conseil municipal. Aux termes du projet, dans sa rédaction initiale, les délégués ne seront pas nécessairement conseillers municipaux. Ils seront élus au scrutin majoritaire uninominal dans les communes désignant un ou deux délégués (soit celles qui comptent 1000 habitants au plus), aux termes de l'article 2. Dans les autres communes, les délégués seront élus selon le mode de scrutin proportionnel, avec application de la règle du plus fort reste, sans panachage, ni vote préférentiel, les listes pouvant être incomplètes (article 3). L'article 4 procède, pour sa part, à la mise à jour d'une référence obsolète au code de l'administration communale à laquelle est substitué un renvoi au code général des collectivités territoriales.

Le dispositif qui est ici proposé supprime les seuils de 9 000 et 30 000 habitants qui existaient jusqu'à aujourd'hui. Il applique la représentation proportionnelle là où elle est raisonnablement applicable, c'est-à-dire dès que plus de deux délégués sont à élire. La même logique prévaudra aussi pour l'élection proprement dite des sénateurs. Ces dispositions tendent à rendre plus lisible la désignation des délégués des conseils municipaux en instaurant une règle simple, reposant sur une donnée démographique. De la sorte, est mieux respectée l'égalité de suffrage et une plus grande cohérence est introduite dans un mode de scrutin qui en manque aujourd'hui singulièrement. Les grandes villes retrouveront donc une représentation plus conforme à leur poids démographique sans qu'un mauvais sort ne soit réservé aux petites communes. Ainsi, les communes de moins de 1 000 habitants qui représentent actuellement 16,5 % de la population française, regroupent 30,9 % de l'ensemble des délégués. Dans le cadre du projet de loi, elles éliront désormais 26 % des grands électeurs municipaux. Le rééquilibrage est patent mais ne lèse pas, bien au contraire, les plus petites communes.

L'introduction du scrutin proportionnel dans toutes les communes de plus de 1 000 habitants permettra aussi d'assurer une meilleure représentation des différentes sensibilités présentes au conseil municipal. En l'état actuel de la législation, celles-ci ne sont pas assurées d'être représentées parmi les délégués. En effet, dans les communes de moins de 9 000 habitants, les conseillers municipaux ne sont pas délégués de droit. Rien ne permet donc d'avoir l'assurance que toutes les formations représentées au sein du conseil pourront exprimer leur diversité dans le collège électoral pour le scrutin sénatorial.

Lors de l'examen du projet de loi en première lecture, le Sénat n'a pourtant pas retenu ce dispositif équilibré proposé par le Gouvernement. Il a vidé de sa substance l'article premier et a introduit un article 1er bis (nouveau) aux termes duquel les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 700 habitants en sus de 9 000. De la sorte, le seuil de 9 000 habitants est maintenu alors que celui de 30 000 disparaît. Si l'on suivait le Sénat, la désignation des délégués s'effectuerait ainsi :

- pour les communes de moins de 9 000 habitants, le système actuel serait maintenu ;

- pour les communes de 9 000 habitants et plus, les conseillers municipaux seraient délégués de droit et des délégués supplémentaires seraient élus dans les conditions que nous venons d'exposer.

La position du Sénat n'est pas acceptable car elle porte fondamentalement atteinte à l'économie de la réforme. La seconde chambre a défendu ici une mauvaise cause en feignant de souhaiter une avancée réelle en la matière. Le dispositif qu'elle a adopté ne donne que l'illusion d'une réforme et ne peut être ratifié par l'Assemblée nationale.

b) Le mode de scrutin

Les articles 5 et 6 du projet de loi portent sur l'élection des sénateurs proprement dite. Ils prévoient l'élection de ces parlementaires au scrutin majoritaire dans les départements élisant un ou deux sénateurs, alors que dans les autres départements (3 sénateurs ou plus) la représentation proportionnelle s'appliquera dans les conditions actuelles (aujourd'hui pour les départements de 5 sénateurs et plus). Le projet de loi ne bouleverse pas ici le mode de scrutin pour les élections sénatoriales. Il déplace simplement le curseur d'application de la représentation proportionnelle afin d'améliorer la représentativité de ces élus. On ne peut en conclure qu'on exige ici plus des sénateurs que des députés et que l'on fonde essentiellement leur élection sur le principe démographique. Certes celui-ci devient plus important - et c'est l'objet même de la réforme - mais le principe de l'élection au suffrage indirect étant maintenu et le mode de désignation des grands électeurs n'impliquant pas, loin de là, une stricte adéquation entre la population et le nombre des délégués sénatoriaux, la spécificité du mode de scrutin des sénateurs est préservée.

Le Sénat n'a pas adopté le dispositif proposé par le Gouvernement. Il a néanmoins tenu une position qui n'est pas totalement fermée, en acceptant le passage à la représentation proportionnelle dans les départements élisant, non plus 5 sénateurs et plus, mais désormais 4 sénateurs et plus. L'avancée est certaine. Elle demeure trop timide. Pourquoi devrait-on d'ailleurs s'arrêter à 4. Il n'y a pas ici de raison objective qui justifie un tel seuil. La position du Gouvernement a le mérite de s'adosser sur des éléments tangibles. Il entend appliquer le scrutin proportionnel là où il est raisonnable de l'appliquer, c'est-à-dire lorsque trois sièges sont en jeu, ce mode de scrutin perdant, en deçà, de sa pertinence. Le texte adopté par le Sénat, remettant en cause l'équilibre du projet ainsi que sa lisibilité, il ne peut être accepté par l'Assemblée.

c) La présentation des candidatures et le règlement de la campagne

Le projet de loi entend également apporter un certain nombre de précisions sur le régime de la campagne électorale et des présentations des candidatures pour ces élections. Les articles concernés ont été adoptés sans modification par le Sénat, hormis quelques amendements de précision, de coordination ou de rédaction.

L'article 7 dispose que les listes de candidats pour les départements, où les sénateurs sont élus à la représentation proportionnelle, doivent comporter deux noms de plus que le nombre de sièges à pourvoir. Cette mesure permettra d'éviter l'organisation d'élections partielles et de disposer au sein des listes de suffisamment d'élus pour suppléer l'empêchement, le décès ou la démission d'un sénateur. Cette disposition prend tout son sens quand l'on sait que les élections partielles sont interdites dans l'année qui précède un renouvellement partiel du Sénat.

L'article 8 précise la date de dépôt des déclarations de candidatures en vue du premier tour dans les départements où les sénateurs sont élus au scrutin majoritaire, ou du tour unique dans les autres départements.

Tenant compte notamment des observations faites par le Conseil constitutionnel sur les précédentes élections sénatoriales, le Gouvernement propose aussi des aménagements techniques que le Sénat a retenu. A l'article 9, il s'agit tout d'abord d'instituer une déclaration de candidature obligatoire en vue du second tour de scrutin. Jusqu'à aujourd'hui une telle déclaration n'était pas exigée et des confusions pouvaient apparaître entre les candidats qui se maintenaient ou non au second tour. Les articles 10 et 11 proposent d'adapter les conditions de publication du décret de convocation des électeurs pour éviter que cette publicité intervienne systématiquement au c_ur de la période estivale. L'article 12 étend aux élections sénatoriales le principe de la signature de la liste d'émargement par l'électeur lui-même comme c'est le cas actuellement pour toutes les autres élections.

d) L'application à l'outre-mer et au collège des Français établis hors de France

La présente loi s'appliquera à la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Wallis-et-Futuna et Mayotte en vertu de son article 13. Les articles 14, 15, 15 bis, et 16 prévoient, quant à eux, des adaptations purement techniques du texte pour tenir compte de l'absence d'application du code général des collectivités territoriales en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

L'article 17 propose les modifications nécessaires à l'application du projet de loi à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Le projet de loi présenté par le Gouvernement se termine par l'article 18 qui abroge notamment des dispositions du code électoral et de la loi du 10 juillet 1985 relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer. Le Sénat a maintenu ces dispositions et donc supprimé celles du projet de loi qui les abrogeaient. Il a en revanche conservé l'abrogation de l'article 3 de la loi n° 66-504 du 12 juillet 1966 qui maintenait, dans les départements de la région parisienne, le mode de scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs, cet article n'ayant plus lieu de s'appliquer.

*

* *

Plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale.

Observant que le présent projet de loi permettait de mener une réflexion approfondie sur l'avenir des institutions sur laquelle il n'était pas interdit de faire preuve d'imagination, M. Alain Tourret a indiqué sa préférence pour un système bicaméral où la seconde chambre, élue au scrutin proportionnel intégral, serait l'expression de l'ensemble des forces vives de la société. Constatant que le mode de scrutin actuel utilisé pour les élections législatives n'assurait finalement qu'une représentation partielle de l'ensemble des votes, il a cependant reconnu que l'injustice de ce scrutin était indispensable pour dégager une majorité capable de soutenir l'action gouvernementale. Rejoignant en cela la proposition du Général de Gaulle en 1969, il a souhaité que la représentation du Sénat puisse contrebalancer cette règle majoritaire en faisant de la seconde chambre une véritable caisse de résonance de l'ensemble des courants politiques.

S'agissant du projet de loi, il a constaté que ses dispositions ne justifiaient pas les déchaînements qu'il avait pu susciter au Sénat. Rendant hommage à l'action de M. Gaston Monnerville au début de la Vème République, qui avait su s'opposer en son temps à une dérive autoritaire du pouvoir, M. Alain Tourret a estimé que ce rôle d'opposition constructive joué par le Sénat relevait désormais du passé. Il a ainsi fait état des positions récentes prises par les sénateurs sur des sujets tels que le PACS ou la réforme de la justice, soulignant qu'elles se caractérisaient par leur conservatisme. Reconnaissant que le projet de loi permettrait de mieux refléter les évolutions sociales dans la composition du Sénat, il s'est interrogé sur l'opportunité d'aller encore plus loin dans le dispositif proposé, en accroissant notamment le nombre de sénateurs élus au scrutin proportionnel ou en réformant le mode d'élection des sénateurs élus par les Français de l'étranger. Sur ce dernier point, il s'est élevé contre un système qui instaure une surreprésentation au Sénat des Français de l'étranger et crée dès lors une rupture d'égalité entre Français. Rappelant que ce système était une survivance historique de l'Empire colonial français, il a plaidé pour une réforme qui se traduirait, non par une diminution du nombre des sénateurs en cause, mais par une modification du corps électoral.

Rappelant que pour le duc de Broglie le Sénat était avant tout une chambre conservatrice destinée à contrebalancer l'influence d'une assemblée susceptible de devenir républicaine, M. Gérard Gouzes a jugé que la durée du mandat sénatorial et le système du renouvellement par tiers s'opposaient à toute évolution progressiste du Sénat. Faisant le constat que la seconde chambre n'était plus adaptée à la société moderne, il a déclaré qu'il souscrivait totalement aux mots courageux du Premier ministre sur cette assemblée. Pour autant, il a estimé que le projet de loi était décevant, parce qu'il ne permettrait pas de transformer le Sénat en une chambre représentant réellement les forces vives de la Nation. Sans remettre en cause le bicamérisme, il s'est interrogé sur les arguments avancés par le Sénat selon lesquels les sénateurs représentent plus les territoires que les Français. Il a ainsi fait remarquer que l'organisation territoriale avait profondément évolué depuis 1958, évoquant l'exemple récent des lois sur l'aménagement du territoire et l'intercommunalité, sans que le mode de désignation des sénateurs n'ait été pour autant refondu. Sur ce point il a évoqué l'exemple des autres pays européens pour souligner l'archaïsme que représente l'élection des sénateurs dans le cadre des départements et non des régions. Il a ensuite considéré qu'un mode de scrutin mélangeant système majoritaire et système proportionnel était contraire au principe constitutionnel d'égalité des suffrages, qui implique que le corps électoral ne soit pas divisible. Regrettant la timidité de la réforme proposée, il a souhaité que le mode d'élection des sénateurs soit plus simple et qu'une modernisation d'ensemble de l'institution sénatoriale soit engagée.

M. René Dosière a jugé que le projet de loi relatif à l'élection des sénateurs était un texte équilibré qui contribuerait efficacement à la modernisation de la vie politique. Estimant que la dramatisation du débat sur ce texte par la majorité sénatoriale tenait de la comédie politicienne, il a souligné que celle-ci avait néanmoins compris le sens profond de cette réforme puisqu'elle ne s'y opposait plus désormais avec autant de force. Observant que personne aujourd'hui ne remettait en cause l'existence du Sénat, il a considéré que sa représentativité soulevait néanmoins un problème résultant de la surreprésentation des communes de faible population dans le corps des grands électeurs. Il a, en outre, jugé que la distorsion démographique due au mode de désignation des sénateurs élus dans certains territoires d'outre-mer ou représentant les Français de l'étranger était véritablement choquante. Rappelant que la responsabilité du Gouvernement ne pouvait être engagée devant le Sénat, il a estimé qu'aucun argument à l'encontre de l'extension du système proportionnel n'était dès lors recevable. Il a ensuite fait observer que le développement de la décentralisation et du cumul des mandats avaient modifié le système politique depuis 1958, évoquant, à cet égard, la situation des présidents de conseil général qui peuvent utiliser les subventions qu'ils versent aux communes à des fins clientélistes pour se faire élire au Sénat. Il a, par ailleurs, considéré qu'il était nécessaire de réformer le mode d'élection des sénateurs afin de permettre une véritable alternance dans cette assemblée. Il a insisté sur la nécessité de définir des critères démographiques objectifs pour que l'existence d'un mode de scrutin mixte, alliant système proportionnel et système majoritaire, soit conforme aux principes constitutionnels. Il a également noté que certains problèmes restaient en suspens en matière de financement des campagnes sénatoriales, les règles de plafonnement des dépenses et de transparence ne leur étant pas applicables. Il a enfin jugé que la durée du mandat sénatorial était excessive et qu'elle ne pourrait se justifier que si ce mandat n'était pas renouvelable.

Soulignant qu'il partageait le point de vue de M. Gérard Gouzes, tout en exprimant son accord avec les propos tenus par M. René Dosière, M. Bernard Roman a fait part de ses hésitations devant ce projet de loi et a regretté l'influence « anesthésiante » que semblait exercer le régime de la cohabitation sur la réforme du mode d'élection des sénateurs. Soulignant également le conservatisme du Sénat sur les textes relatifs à la justice, au cumul des mandats et à la modernisation de la vie politique en général, il a ajouté qu'il lui était difficile d'approuver pleinement un projet de loi qui, sans modifier fondamentalement la nature de la seconde chambre, risquait de renforcer sa légitimité. Constatant la stabilité politique du Sénat depuis le début de la Vème République, il s'est demandé comment l'on pouvait admettre, dans un régime démocratique, qu'il existe une assemblée au sein de laquelle une tendance politique était assurée de conserver la majorité, soulignant qu'une situation similaire dans un pays du Tiers monde susciterait les plus vives critiques. Il a rappelé que l'échec du référendum de 1969 était davantage fondé sur une opposition au Président de la République de l'époque que sur un attachement au Sénat et jugé que ce précédent ne devait pas interdire tout projet de réforme de la seconde assemblée.

Indiquant qu'il approuvait l'expression d'anomalie utilisée par le Premier ministre pour qualifier le Sénat, M. André Vallini a souligné qu'il partageait la déception exprimée par certains de ses collègues sur une réforme qu'il aurait souhaitée plus audacieuse.

Comprenant le manque d'enthousiasme suscité par un texte qui n'est pas de nature à modifier profondément les institutions, Mme Catherine Tasca, présidente, s'est toutefois réjouie que ce projet de loi permette un véritable débat sur la représentativité de la seconde chambre, aussi bien au Parlement que dans l'opinion publique. Elle a, par ailleurs, souligné que le Gouvernement actuel n'avait pas pris d'engagement politique sur la modification du rapport de force entre l'Assemblée nationale et Sénat, qui ne semblait pas, en l'occurrence, être à l'ordre du jour. Enfin, elle a regretté que l'examen d'un texte, qui reste important, se déroule en l'absence de toute la représentation de l'opposition.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes.

-  Le projet de loi constitue la réponse du Gouvernement à ce que le Premier ministre a qualifié d'« anomalie ». Il tend à remédier aux inconvénients du mode de scrutin actuel du Sénat et apporte, à cet égard, une réponse adaptée. Le texte n'a pas pour objet de modifier le rôle ou la fonction du Sénat mais seulement de réformer les modalités d'élection des sénateurs.

-  Le choix en faveur du bicamérisme est souvent le fait d'Etats fédéraux, dans lesquels, à l'instar de l'Allemagne, la seconde chambre représente les Etats ou régions fédérés. Ce n'est pas le cas en France, en dépit des termes de l'article 24 de la Constitution, qui disposent que le Sénat représente les collectivités territoriales de la République.

-  Dès lors qu'il existe deux assemblées, il est logique qu'elles soient élues selon des modes de scrutin distincts, l'une au suffrage universel direct, l'autre au suffrage universel indirect, afin d'éviter entre elles un éventuel conflit de légitimité. Il ne serait pas opportun qu'aux côtés de l'Assemblée nationale et du Président de la République, il existe un autre organe élu au suffrage universel direct.

-  Le bicamérisme s'inscrit dans la tradition constitutionnelle française ; le peuple français a explicitement formulé son attachement à ce système institutionnel lors du référendum de 1969.

-  Il n'est pas nécessairement dans la nature de l'institution que le Sénat apporte son appui au pouvoir exécutif ; les débuts de la Vème République qui ont vu le Sénat s'opposer à la dérive personnelle des institutions en témoignent.

-  Les disparités, si souvent décriées, à propos du scrutin sénatorial, doivent être étudiées au cas pas cas, département par département ; une analyse détaillée révélerait certainement des disparités moins criantes qu'elles ne peuvent apparaître, au premier abord, au niveau national.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier

(art. L. 284 du code électoral)

Délégués des conseils municipaux
dans les collèges électoraux sénatoriaux

Dans sa rédaction initiale, le paragraphe I de l'article premier du projet de loi introduisait un nouveau mode de désignation des délégués des conseils municipaux. Il s'agissait, pour le Gouvernement, d'établir une plus grande proportionnalité entre le nombre de délégués désignés dans une commune et la population de celle-ci. Le Sénat est revenu sur ce dispositif en le vidant de sa substance.

·  En l'état actuel du droit, le nombre des délégués des conseils municipaux est déterminé de la manière suivante :

-  dans les communes de moins de 9 000 habitants, ce nombre varie de un à quinze en fonction du nombre de conseillers municipaux dont dispose la commune (article L. 284 du code électoral) ; en droit strict, ces délégués ne sont pas nécessairement membres du conseil municipal, même si, en pratique, ils le sont presque systématiquement ;

NOMBRE DE DÉLÉGUÉS DANS LES COMMUNES DE MOINS DE 9 000 HABITANTS

Nombre de conseillers municipaux

9 à 11

15

19

23

27 à 29

Nombre de délégués

1

3

5

7

15

-  dans les communes de 9 000 à 30 000 habitants, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit (article L. 285 du code électoral) ;

-  dans les communes de plus de 30 000 habitants, si tous les conseillers municipaux sont délégués de droit, ils élisent également d'autres délégués, à raison de 1 pour 1 000 habitants en sus de 30 000 (article L. 285 du code électoral).

·  Dans sa rédaction initiale, le projet de loi a prévu un aménagement significatif de ce dispositif en inscrivant, à l'article L. 284 du code électoral, le principe selon lequel les conseils municipaux éliraient un délégué pour 500 habitants dans la commune. Ainsi devraient disparaître les seuils de 9 000 et 30 000 habitants actuellement en vigueur. Toutes les communes seraient soumises au même régime en la matière, le projet de loi simplifiant de la sorte considérablement le droit existant. La démocratie se satisfaisant peu de l'opacité des modes de scrutin, il semble particulièrement opportun de donner une plus grande lisibilité aux élections municipales. En conséquence, le nombre de délégués évoluerait sensiblement dans certaines catégories de communes afin de mieux prendre en compte leur niveau de population. Ces modifications auraient l'impact suivant :

RÉPARTITION DES DÉLÉGUÉS PAR TRANCHE DE POPULATION

 

Population cumulée

Délégués selon
le système actuel

Délégués selon
le projet de loi

moins de 100 habitants

0,47 %

3,07 %

3,08 %

de 100 à 499 habitants

7,90 %

13,06 %

13,09 %

de 500 à 999 habitants

8,10 %

14,75 %

9,84 %

de 1 000 à 1 999 habitants

9,62 %

10,78 %

9,80 %

de 2 000 à 3 499 habitants

8,53 %

8,38 %

7,96 %

de 3 500 à 4 999 habitants

5,40 %

8,22 %

4,86 %

de 5 000 à 7 499 habitants

6,46 %

6,76 %

5,70 %

de 7 500 à 8 999 habitants

2,52 %

1,96 %

2,20 %

de 9 000 à 14 999 habitants

7,47 %

8,87 %

6,46 %

de 15 000 à 29 999 habitants

12,08 %

8,25 %

10,33 %

de 30 000 à 49 999 habitants

8,88 %

4,73 %

7,56 %

de 50 000 à 74 999 habitants

4,58 %

2,46 %

3,89 %

de 75 000 à 99 999 habitants

2,86 %

1,50 %

2,42 %

de 100 000 à 249 999 habitants

7,52 %

3,74 %

6,37 %

plus de 250 000 habitants

7,60 %

3,47 %

6,43 %

Source : Ministère de l'intérieur - étude d'impact.

Globalement, par rapport à l'état actuel du droit, la plupart des petites communes maintiendraient un niveau de représentation, au sein du collège électoral pour les sénatoriales, supérieur à leur poids démographique. Tel est le cas jusqu'à 2 000 habitants. Pour les communes de 2 000 à 7 499 habitants, la réforme se traduirait par une baisse de leur part relative dans le collège électoral et une représentation légèrement inférieure à leur poids démographique. De 7 500 à 8 999 habitants, la représentation serait en progrès, tandis que, de 9 000 à 14 999, elle serait en diminution. Au-delà de 15 000 habitants, cette représentation augmenterait et, tout en lui demeurant inférieure, elle se rapprocherait de la part de ces communes dans la population.

Au regard du système actuel, certaines catégories de communes verraient leur nombre de délégués diminuer :

- de 500 à 999 habitants

2 délégués selon le nouveau dispositif,
contre 3 auparavant

- de 1 500 à 1 999 habitants

4 délégués contre 5 auparavant

- de 2 500 à 2 999 habitants

6 délégués contre 7 auparavant

- de 3 500 à 6 999 habitants

de 8 à 14 délégués contre 15 auparavant

- de 9 000 à 9 999 habitants

de 16 à 20 délégués contre 29 auparavant

- de 10 000 à 15 999 habitants

de 21 à 32 délégués contre 33 auparavant

Pour atténuer l'impact de la réforme sur ces communes tout en maintenant le souci d'une plus grande égalité dans la représentation, on pourrait envisager de passer d'un délégué pour 500 habitants à un délégué pour 400 voire 300 habitants. On diminuerait ainsi le nombre de communes voyant le nombre de délégués se réduire par rapport à aujourd'hui.

A ce titre, il serait également souhaitable de maintenir un lien étroit entre légitimité démocratique et représentativité. Il paraît indispensable de faire ainsi en sorte que, parmi les délégués, figurent des conseillers municipaux directement issus du suffrage populaire. Le dispositif suivant pourrait être envisagé :

-  lorsque le nombre de délégués est inférieur ou égal au nombre de conseillers municipaux, ces délégués seraient élus au sein du conseil municipal ;

-  dans le cas inverse, les conseillers municipaux seraient délégués de droit et les délégués supplémentaires élus, de telle sorte qu'au total, la règle d'un délégué (conseiller municipal ou délégué supplémentaire) pour 400 voire 300 habitants soit respectée.

Ce faisant, le rééquilibrage proposé par le Gouvernement serait respecté et même amplifié, alors que le lien avec les électeurs serait préservé.

·  En première lecture, le Sénat est revenu sur le dispositif du Gouvernement en supprimant tout simplement le paragraphe I de l'article premier du projet de loi. Il a maintenu le nombre actuel de délégués dans les communes de moins de 9 000 habitants et introduit, dans un article 1er bis, un dispositif alternatif aux termes duquel, dans les communes de plus de 9 000 habitants, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 700 habitants en sus de 9 000.

Ce mécanisme s'éloigne considérablement du projet initial du Gouvernement en le rendant opaque et en limitant le mécanisme de rééquilibrage qu'il contient. Il semble donc souhaitable de revenir au texte du projet de loi initiale, mais en substituant aux tranches de 500 habitants celles de 400 ou 300, pour les raisons que l'on a évoquées précédemment.

L'article premier du projet de loi comporte également un second paragraphe qui substitue à un renvoi obsolète à des dispositions du code de l'administration communale une référence aux articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales. L'article L. 2113-6 règle le cas des communes nées d'une fusion de plusieurs communes. Elles peuvent être administrées, jusqu'au prochain renouvellement municipal, par un conseil où siègent tout ou partie des membres en exercice des conseils municipaux des anciennes communes fusionnées. L'article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales détermine les conditions de répartition des conseillers municipaux dans le conseil de la commune née de la fusion. Le Sénat n'est revenu sur cette disposition d'ordre formel que pour en modifier la rédaction sans en affecter le fond.

·  La Commission a été saisie d'un amendement présenté par le rapporteur prévoyant que les conseillers municipaux désignent dans les collèges électoraux sénatoriaux un délégué pour 400 habitants et précisant que, lorsque le nombre de délégués est inférieur ou égal à l'effectif du conseil municipal, les délégués sont élus au sein de ce conseil, les membres du conseil municipal étant délégués de droit, dans le cas contraire. Elle a également été saisie de quatre amendements présentés par MM. Bernard Roman et Gérard Gouzes prévoyant respectivement l'élection d'un délégué pour 100, 200, 300 ou 400 habitants, ainsi que d'un amendement de M. René Dosière proposant l'élection d'un délégué pour 300 habitants.

Le rapporteur a indiqué que son amendement reprenait le dispositif proposé par le Gouvernement en abaissant cependant de 500 à 400 le nombre d'habitants représentés par un délégué. Observant que le projet de loi ne prévoyait pas que les conseillers municipaux étaient nécessairement grands électeurs au scrutin sénatorial, il a jugé qu'il fallait remédier à cet oubli pour éviter que ce scrutin ne devienne une élection au troisième degré. M. René Dosière a exprimé son accord sur la présence des conseillers municipaux au sein du collège électoral pour le scrutin sénatorial. Il a, en revanche, suggéré au rapporteur d'opter pour un délégué par tranche de 300 habitants, cette position étant intermédiaire entre celle du Gouvernement et celles visant à instituer un délégué pour 100 ou 200 habitants qui tendent à donner plus d'importance aux plus petites communes. A cet égard, il a insisté sur la nécessité de ne pas défavoriser ou surreprésenter certaines catégories de communes par rapport à d'autres.

Souhaitant aller dans le sens d'une plus grande modernisation, M. Gérard Gouzes a jugé indispensable de conférer au Sénat la meilleure représentativité possible. En conséquence, il a exprimé sa préférence pour des tranches de 100 ou 200 habitants. M. Bernard Roman a considéré qu'un délégué pour 300 habitants était un compromis satisfaisant pourvu que l'on s'y tienne jusqu'à l'adoption du projet de loi. Il a regretté que le ministère de l'intérieur n'ait pas mis à disposition du rapporteur et des parlementaires toutes les informations utiles pour juger de l'impact des différentes hypothèses envisagées pour l'élection des délégués. Il a aussi jugé insatisfaisant le rythme de travail imposé au Parlement soulignant qu'il ne devait pas être considéré comme une simple chambre d'enregistrement.

A l'issue de ce débat et après avoir souligné que l'Assemblée nationale aurait le dernier mot sur ce texte, le rapporteur a accepté de modifier son amendement en prévoyant l'élection d'un délégué du conseil municipal pour 300 habitants. La Commission a adopté l'amendement de rédaction globale de l'article présenté par le rapporteur (amendement n° 1), ainsi modifié et cosigné par MM. René Dosière, Gérard Gouzes, Bernard Roman, Alain Tourret et André Vallini, les autres amendements en discussion ayant été retirés.

Article premier bis

(art. L. 285 du code électoral)

Délégués supplémentaires des conseils municipaux
dans les communes d'au moins 9 000 habitants

Cet article a été introduit par le Sénat afin de substituer au dispositif proposé par le Gouvernement celui consistant à élire, dans les communes de plus de 9 000, un délégué par tranche de 700 habitants en sus de 9 000, les conseillers municipaux étant délégués de droit. Parallèlement le seuil de 30 000 habitants au-delà duquel, actuellement, est élu un délégué pour 1 000 habitants est supprimé.

Les raisons avancées par le Sénat pour justifier ce mécanisme ne sont pas des plus convaincantes. La seconde chambre a considéré que le dispositif gouvernemental favorisait trop la représentation des grandes villes. Dans son rapport, le sénateur Paul Girod estime ainsi que « plus la tranche de population serait faible, plus la représentation des grandes villes serait accentuée et le poids relatif des autres communes se trouverait minoré en conséquence » (17). En ne modifiant pas le nombre de délégués dans les communes de moins de 9 000 habitants, le poids de celles-ci serait atténué. Le dispositif de Sénat entend donc principalement préserver la part relative des villes moyennes comme le rapporteur de la commission des Lois de la seconde chambre l'indique clairement : « L'amélioration de la représentation des grandes villes ne doit pas affecter celles des villes moyennes ou périphériques, dont l'importance acquise au fil des années depuis 1958 justifierait un ajustement modéré leur permettant de disposer d'un poids comparable à celui de la population française » (18).

Au total, le dispositif proposé par le Sénat se révèle complexe et peu lisible. Il va en outre à l'encontre des objectifs du projet de loi. C'est pourquoi la Commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur et cosigné par MM. René Dosière, Gérard Gouzes, Bernard Roman, Alain Tourret et André Vallini tendant à supprimer l'article 1er bis introduit par le Sénat en première lecture, afin de rétablir l'équilibre du texte proposé par le Gouvernement (amendement n° 2).

Article 2

(art. L. 288 du code électoral)

Mode de scrutin pour l'élection des délégués des conseils
municipaux dans les communes de moins de 1 000 habitants

Cet article détermine le mode de scrutin applicable à l'élection des délégués pour l'élection des sénateurs dans les communes qui en désignent un ou deux, c'est-à-dire aux termes des dispositions de l'article 1er, dans sa rédaction initiale, dans les communes de moins de 1 000 habitants, puisqu'un délégué est désigné pour 500 habitants. Dans ces communes, les délégués seraient élus au scrutin majoritaire uninominal à trois tours, tandis que dans celles désignant plus de deux délégués, l'élection aurait lieu à la représentation proportionnelle, selon le texte proposé par le Gouvernement (article 3).

Dans sa rédaction, le dispositif du projet de loi souffre d'un certain manque de clarté. Il procède par un renvoi, peu explicite, aux règles arrêtées à l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales, cette référence se substituant à celle, obsolète, de l'article 27 du code de l'administration communale. Cet article du code général des collectivités territoriales arrête les conditions dans lesquelles sont votées les délibérations des conseils municipaux. Il dispose que le vote a lieu au scrutin secret lorsqu'il concerne une nomination. A cette occasion, si aucun des candidats n'a obtenu la majorité absolue après deux tours de scrutin secret, il est procédé à un troisième tour et l'élection a lieu à la majorité relative. En cas d'égalité des voix, l'élection est acquise au plus âgé.

Là encore, le Sénat a modifié cet article substantiellement. Confirmant sa réputation d'assemblée conservatrice, au sens premier du terme, il a maintenu l'état actuel du droit, à savoir l'élection au scrutin majoritaire pour les délégués élus dans les communes de moins de 9 000 habitants désignant un à quinze délégués. Le Sénat s'est contenté d'apporter un complément de référence en ajoutant celle de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales qui fixe les conditions dans lesquelles un conseiller municipal peut donner à un autre conseiller procuration pour voter.

Le retour au dispositif proposé par le Gouvernement semble s'imposer, sous réserve cependant de certains aménagements.

On peut tout d'abord regretter le caractère trop technique de la rédaction retenue par le Gouvernement. Le renvoi à un article du code général des collectivités territoriales n'est pas des plus lisibles. Il conviendrait donc de mieux exposer les dispositions applicables à l'élection au scrutin majoritaire de certains délégués.

Sur le fond, on peut aussi s'interroger sur la pertinence du seuil de deux délégués pour l'application du scrutin majoritaire. Dans un souci de logique et de clarté du dispositif, le Gouvernement a souhaité appliquer le scrutin proportionnel partout où celui-ci a un sens. Ainsi - on le verra plus loin - pour l'élection des sénateurs, ce mode de scrutin serait employé dans les départements représentés par au moins trois élus au Palais du Luxembourg. La même logique devrait s'appliquer pour les grands électeurs. Il est vrai qu'en deçà de trois sièges, l'adoption de la représentation proportionnelle peut paraître moins pertinente. Par ailleurs, l'introduction dans les plus petites communes, de moins de 1 000 habitants, de la représentation proportionnelle ne risque-t-elle pas de « politiser » artificiellement un espace public qui n'est pas habitué à ce type de débat ? Les élections des délégués pourraient devenir alors l'occasion de divisions partisanes, somme toute, assez artificielles dans ces petites communes et sans lien nécessaire avec la réalité locale.

Dans l'exposé des motifs du projet de loi, il est indiqué que l'abaissement du seuil à partir duquel la représentation proportionnelle s'appliquera, permettra de traduire la diversité politique des conseils municipaux, en améliorant, chez les grands électeurs, la représentation des minorités municipales. Actuellement, les conseils municipaux sont élus par un mode de scrutin mixte où figure la représentation proportionnelle lorsque la population de la commune atteint au moins 3 500 habitants. Ce seuil aurait pu être retenu pour l'application de la représentation proportionnelle lors de l'élection des délégués. En prévoyant, dans les communes de moins de 3 500 habitants, l'élection des délégués au scrutin majoritaire plurinominal avec la possibilité de présenter des listes incomplètes, on préserverait les plus petites communes d'une politisation excessive tout en maintenant une logique certaine au dispositif.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur donnant à cet article une nouvelle rédaction pour prévoir de la sorte, dans les communes comptant moins de 3 500 habitants, l'élection des délégués et des suppléants au scrutin majoritaire à deux tours (amendement n° 3). Approuvant le principe de cette modification, M. René Dosière s'est interrogé sur le maintien de la règle de l'élection du candidat le plus âgé en cas d'égalité des suffrages.

Article 3

(art. L. 289 du code électoral)

Mode d'élection des délégués des conseils municipaux
dans les communes d'au moins 1 000 habitants

Cet article modifie la rédaction de l'article L. 289 du code électoral qui, actuellement, prévoit l'élection à la représentation proportionnelle des délégués dans les communes de plus de 9 000 habitants. Le Gouvernement propose de recourir à ce mode de scrutin pour les communes élisant plus de deux délégués. Il conserve la règle actuelle du plus fort reste et maintient l'interdiction du panachage et du vote préférentiel. On notera également qu'est supprimée la mention qui prévoyait l'application de ce mode d'élection dans les communes de la Seine quelle que soit leur population. La référence au département de la Seine est évidemment devenue aujourd'hui obsolète.

Les autres dispositions de l'article L. 289 du code électoral ne sont pas significativement affectées par le projet de loi. Elles prévoient que chaque conseiller municipal ou groupe de conseillers peut présenter une liste de candidats aux fonctions de délégués et de suppléants. L'ordre des suppléants résulte de leur rang de présentation. Le projet de loi modifie simplement la rédaction du dernier alinéa de l'article L. 289 du code électoral relatif au vote par procuration. Actuellement celui-ci est permis pour les députés et les conseillers généraux qui sont également conseillers municipaux, dans des cas exceptionnels fixés par décret en Conseil d'Etat. Il s'agit essentiellement des cas de maladie ou lorsque ces élus sont retenus hors de la commune par des obligations découlant de l'exercice de leur mandat ou de missions qui leur ont été confiées par le Gouvernement (article R. 139 du code électoral). Le projet de loi étend la possibilité du vote par procuration en renvoyant aux dispositions du code général des collectivités territoriales qui y sont relatives. Il met fin à l'anomalie selon laquelle la faculté de recourir au vote par procuration n'était pas ouverte à l'ensemble des conseillers municipaux. Les conseillers régionaux qui, jusqu'alors, n'étaient pas visés par l'article L. 289 rédigé avant la création des assemblées régionales, bénéficieront aussi de cette faculté. L'article R. 139 du code avait d'ailleurs déjà remédié à cet oubli.

Le Sénat a approuvé l'extension du vote par procuration. En revanche, et de manière cohérente avec sa position de principe, il a supprimé le c_ur du dispositif introduit par l'article 3, c'est-à-dire l'application de la représentation proportionnelle aux communes élisant plus de deux délégués.

Egalement en cohérence avec l'amendement adopté à l'article précédent, la Commission a adopté un amendement de rédaction globale de l'article présenté par le rapporteur (amendement n° 4) qui prévoit l'élection des délégués et de leurs suppléants à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne dans les communes de 3 500 habitants et plus et explicite également les modalités de vote par procuration, faculté désormais reconnue à tous les conseillers municipaux.

Article 4

(art. L. 290 du code électoral)

Election des délégués
en cas de constitution d'une délégation spéciale

Cet article modifie les dispositions de l'article L. 290 du code électoral qui arrête les règles applicables à l'élection des délégués en cas de constitution d'une délégation spéciale. Il substitue à une référence obsolète au code de l'administration communale un renvoi aux dispositions des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales. Le Sénat n'a pas modifié cet article d'ordre formel.

Rappelons que la délégation spéciale se substitue au conseil municipal d'une commune lorsque celui-ci a été dissous, en cas de démission de tous ses membres en exercice ou lorsque ce conseil ne peut être constitué. Cette délégation est nommée par le préfet. Son président exerce les fonctions habituellement dévolues au maire de la commune, ses pouvoirs prenant fin lors de l'installation du nouveau conseil.

Il est donc nécessaire de prévoir l'hypothèse où une telle délégation est nommée alors que doit se tenir l'élection des délégués pour les élections sénatoriales. L'article L. 290 du code électoral y pourvoit. Selon ses termes, il appartient à l'ancien conseil municipal, convoqué par le président de la délégation spéciale, de nommer les délégués et les suppléants. Sur un point cependant la rédaction de cet article n'apparaît pas satisfaisante : les délégués des communes pour les élections ne sont pas « nommés » comme l'indique, à tort, cet article, mais élus par les conseils municipaux.

Il convient donc de revenir sur cette rédaction. Tel est l'objet de l'amendement d'ordre rédactionnel présenté par le rapporteur que la Commission a adopté (amendement n° 5). Elle a ensuite adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5

(art. L. 294 du code électoral)

Champ d'application du mode de scrutin majoritaire pour l'élection des sénateurs

A l'inverse des précédents, cet article ne porte pas sur les modalités de désignation des grands électeurs. En modifiant l'article L. 294 du code électoral, il affecte le champ d'application du mode de scrutin majoritaire pour l'élection des sénateurs.

En l'état actuel du droit, ceux-ci sont élus au scrutin majoritaire à deux tours dans les départements représentés par quatre sénateurs au plus. Le scrutin est uninominal quand un seul siège est à pourvoir, plurinominal dans les autres cas. Pour être élu au premier tour, un candidat doit réunir sur son nom la majorité absolue des suffrages exprimés ainsi qu'un quart des électeurs inscrits. Au second tour, il lui suffit d'obtenir la majorité relative ; comme il est d'usage, en cas d'égalité des voix, le candidat le plus âgé est élu. Les candidatures peuvent être isolées (article R. 150 du code électoral) et, si les candidats sont groupés en listes, celles-ci peuvent être incomplètes. Par ailleurs, ces listes ne sont pas bloquées. L'électeur peut rayer des noms, en ajouter d'autres et panacher entre plusieurs listes. A l'issue du scrutin, le décompte des voix ne se fait pas par liste, mais par nom.

Cet article du projet de loi contient le deuxième élément essentiel de la réforme proposée par le Gouvernement qui entend introduire la représentation proportionnelle partout où ce mode de scrutin est raisonnablement applicable, c'est-à-dire lorsque trois sièges au moins sont en jeu. C'est l'objet de l'article 6 du projet. En conséquence, il est normal que le champ d'application du scrutin majoritaire se réduise concomitamment, comme le prévoit le présent article.

Ainsi, dans sa rédaction initiale, le projet de loi modifiait l'article L. 294 du code électoral pour limiter l'application du scrutin majoritaire, dans les conditions actuellement en vigueur, aux départements où sont élus un ou deux sénateurs.

Le Sénat n'a pas retenu cette rédaction, puisqu'il est opposé au seuil de deux. Il a fait un geste, insuffisant, en acceptant de passer ce seuil de quatre à trois. Une telle avancée n'est pas de nature à satisfaire l'objectif qui consiste à mieux asseoir la représentativité du Sénat, c'est pourquoi il est proposé de revenir au texte du Gouvernement.

La Commission a été saisie d'un amendement présenté par MM. Bernard Roman et Gérard Gouzes tendant à supprimer l'élection de certains sénateurs au scrutin majoritaire, ainsi que d'un amendement du rapporteur revenant au texte initial du projet de loi pour prévoir que l'élection n'aurait lieu, selon ce mode de scrutin, que dans les départements élisant deux sénateurs au plus. M. Bernard Roman, après avoir pris acte, pour l'heure, des arguments présentés dans la discussion générale par le rapporteur, a fait savoir qu'il retirait son amendement. La Commission a donc adopté l'amendement présenté par le rapporteur (amendement n° 6) puis l'article 5 ainsi modifié.

Article 6

(art. L. 295 du code électoral)

Champ d'application du mode de scrutin proportionnel
pour l'élection des sénateurs

Cet article est le pendant du précédent. Dans sa rédaction initiale, il étend le champ d'application du mode de scrutin proportionnel aux départements élisant trois sénateurs ou plus au lieu de cinq actuellement. Les autres règles ne sont pas modifiées : la plus forte moyenne continue à s'appliquer pour le partage des restes tandis que le panachage et le vote préférentiel restent interdits.

Comme on l'a indiqué précédemment, le Sénat a substitué au seuil de trois celui de quatre. Considérant qu'il n'est évidemment pas envisageable d'accepter la rédaction adoptée par la seconde chambre, qui dénature l'esprit de la réforme, le rapporteur a proposé un amendement tendant à rétablir le texte présenté par le Gouvernement que la Commission a adopté (amendement n° 7), MM. Bernard Roman et Gérard Gouzes ayant retiré deux amendements visant à instituer la représentation proportionnelle dans les départements désignant deux sénateurs ou pour l'ensemble des départements.

La Commission a ensuite adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7

(art. L. 300 du code électoral)

Institution de suppléants dans les départements
où les élections ont lieu au scrutin proportionnel

Cet article complète l'article L. 300 du code électoral qui détermine les conditions de présentation des listes dans les départements où les sénateurs sont élus à la représentation proportionnelle.

Aujourd'hui, ces listes doivent comporter autant de noms que de sièges à pourvoir. C'est là une disposition classique prévue pour les élections au Parlement européen par l'article 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, de même que pour les élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants par l'article L. 260 du code électoral ainsi que pour les élections régionales par l'article L. 338 du même code.

Le problème se pose cependant de manière différente pour les élections sénatoriales. En effet, les listes concernées comportent un faible nombre de candidats dans certains départements et cette tendance s'accentuerait si le dispositif du Gouvernement était adopté. On aurait ainsi dans plusieurs départements des listes de trois candidats. En cas de décès, de démission ou d'empêchement, le nombre de suivants de liste pourrait se révéler insuffisant. Or, selon un dispositif courant, l'article L.O. 320 du code électoral prévoit que les candidats venant sur une liste immédiatement après le dernier candidat sont appelés à remplacer les sénateurs élus sur cette liste dont le siège deviendrait vacant pour quelque cause que ce soit. Par ailleurs, lorsque cette disposition n'est plus applicable, l'article L.O. 322 du code électoral, indique qu'une élection partielle est organisée dans les trois mois, sauf si l'on se trouve dans l'année qui précède un renouvellement partiel du Sénat.

La disposition proposée par le Gouvernement et adoptée par le Sénat entend donc limiter les risques d'élection partielles ou de vacance durable de sièges, faute de suivant de liste.

La Commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8

(art. L. 301 du code électoral)

Dépôt des candidatures au premier tour ou au tour unique

Cet article porte sur les conditions de dépôt des candidatures pour le premier tour de scrutin ou pour le tour unique en cas d'élection à la proportionnelle. L'article L. 301 du code électoral prévoit actuellement que ce dépôt a lieu à la préfecture au plus tard huit jours avant le jour de l'ouverture du scrutin, ce qui signifie que la forclusion intervient le deuxième vendredi précédent le jour de scrutin à minuit. Pour faciliter le travail des services préfectoraux, le projet de loi propose d'avancer cette limite à 18 heures le même jour. Cette mesure de bonne administration a recueilli l'assentiment de la seconde chambre.

La Commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 9

(art. L. 305 du code électoral)

Dépôt des candidatures pour le deuxième tour

Cet article traite également du dépôt des candidatures mais, cette fois, pour le second tour de l'élection. Le régime applicable aujourd'hui est fixé par l'article L. 305 du code électoral qui ne prévoit pas l'enregistrement des déclarations. En outre, cet article ne contient aucune disposition relative au délai de dépôt des déclarations. Cette lacune du code électoral a pu susciter des difficultés que le Conseil constitutionnel, juge de l'élection en vertu de l'article 59 de la Constitution, a relevées dans ses dernières observations relatives aux élections sénatoriales de 1998.

Le second tour de l'élection des sénateurs est organisé le même jour que le premier. Le Conseil constitutionnel a jugé que les déclarations faites par les candidats lors du tour initial étaient valables pour le tour suivant. Ainsi seuls les nouveaux candidats sont tenus, entre les deux tours, de produire une telle déclaration (19). Par ailleurs, le juge a considéré qu'il appartenait aux seuls candidats ou à leur représentant de faire connaître leur décision de se retirer entre les deux tours, sans que quiconque puisse se substituer à eux. En outre, il appartient également aux seuls candidats de retirer leurs propres bulletins de la table de vote. De fait, si un candidat désirant se retirer de la compétition omet de le faire savoir et de retirer ses bulletins avant le second tour, une confusion peut apparaître, les grands électeurs pouvant voter pour ce candidat alors qu'il n'est plus en lice. Le Conseil constitutionnel a fait part de ses observations sur ce sujet en 1998 et le projet de loi entend remédier à ces dysfonctionnements.

La meilleure solution consiste à rendre obligatoire une nouvelle déclaration de candidature même pour les candidats qui se sont présentés lors du premier tour. Le projet de loi prévoit ainsi l'obligation de dépôt, à la préfecture, d'une telle déclaration une demi-heure au moins avant l'heure d'ouverture du scrutin. Un récépissé est immédiatement délivré. Ce dispositif a été adopté en l'état par le Sénat.

La Commission a adopté l'article 9 sans modification.

Articles 10 et 11

(art. L. 306 et L. 311 du code électoral)

Réunions électorales et décret de convocation des électeurs

L'article 10 modifie le premier alinéa de l'article L. 306 du code électoral relatif aux réunions électorales pour l'élection des sénateurs. Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 306 prévoit que de telles réunions peuvent être tenues à partir de la publication du décret de convocation des électeurs.

Le projet de loi inverse cette logique en ne prenant plus pour point de départ la publication de ce décret mais en introduisant un compte à rebours à partir du jour du scrutin. Selon ses termes, les réunions peuvent être organisées au cours des six semaines qui précèdent la journée des élections.

Il est difficile de saisir la portée de cette mesure sans s'arrêter sur la disposition introduite à l'article 11 du projet de loi dont elle est, en fait, la conséquence.

L'article 11 modifie les dispositions relatives à la convocation des électeurs, telles qu'elles sont définies à l'article L. 311 du code électoral. En l'état actuel du droit, les élections des sénateurs ont lieu le septième dimanche qui suit la publication du décret de convocation des électeurs. Comme les élections se déroulent en septembre, le décret de convocation est nécessairement publié lors de la période estivale.

Pour des raisons pratiques, le ministère de l'intérieur souhaite que ce décret puisse paraître avant les mois de juillet et août. Pour ce faire, il est donc indispensable de dissocier la date de sa publication de celle des élections. L'article 11 du projet de loi s'y emploie. Désormais, le décret sera publié au plus tôt sept semaines avant l'élection. La durée minimale de campagne officielle est ainsi préservée et la convocation des électeurs peut intervenir avant l'été.

Dans ce cadre, il n'est plus possible de lier la période pendant laquelle les réunions électorales peuvent avoir lieu avec la date de publication du décret de convocation. Cela pourrait avoir pour conséquence d'ouvrir une campagne d'une durée de plusieurs mois. C'est donc ici que la disposition de l'article 10 prend tout son sens. Ces réunions pourront se tenir dans la période de six semaines qui précèdent l'élection.

Le Sénat a adopté conforme l'article 10. En revanche, il a jugé utile de modifier la rédaction de l'article 11 pour des raisons purement formelles.

La Commission a adopté les articles 10 et 11 sans modification.

Article 12

(art. L. 314-1 du code électoral)

Signature par l'électeur sur la liste d'émargement

Cet article, qui tend également à améliorer le déroulement des opérations électorales, prend en compte des observations que le Conseil constitutionnel a émis lors des dernières élections de 1998.

Jusqu'alors les élections sénatoriales échappaient à la règle habituelle selon laquelle les électeurs signent eux-mêmes la liste d'émargement. L'article L. 62-1 du code électoral qui s'applique aux élections législatives, cantonales et municipales, prévoit ainsi que : « le vote de chaque électeur est constaté par sa signature apposée à l'encre en face de son nom sur la liste d'émargement ». Il s'agit là d'un moyen d'éviter les fraudes. En effet, avant l'introduction de cette règle par la loi n° 88-1262 du 30 décembre 1988, l'assesseur signait à la place de l'électeur ce qui a permis, dans certains cas constatés par les juridictions, de faire voter des abstentionnistes et parfois même ... des morts (20). La jurisprudence relative à l'émargement est abondante et le non-respect de cette formalité peut entraîner l'annulation de l'élection. L'adoption du projet de loi entraînera une augmentation notable du nombre de grands électeurs. Il est donc utile d'introduire dans le scrutin sénatorial ces garanties habituelles qui pouvaient paraître jusqu'alors superfétatoires.

Concrètement, l'article 12 prévoit que, pendant toute la durée des opérations électorales, une copie du tableau des électeurs sénatoriaux, certifiée par le préfet, reste déposée sur la table du bureau de vote. C'est cette copie qui constitue la liste d'émargement. L'électeur doit apposer sa signature à l'encre en face de son nom. Ce dispositif est identique à celui de l'article L. 62-1 du code électoral. Le Sénat a adopté cet article sans l'amender.

La Commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13

Application de la loi dans les collectivités d'outre-mer

Cet article, comme les quatre suivants, portent sur l'application outre-mer du présent projet de loi. Il prévoit que ses dispositions sont applicables dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte. Cette mention est indispensable dans la mesure où ces collectivités d'outre-mer sont soumises au principe de spécialité législative selon lequel les lois leur sont applicables pour autant que le législateur l'ait prévu explicitement. Seules échappent à cette obligation de mention explicite les lois dites « de souveraineté » dont la nature demeure cependant peu précise. Parmi elles, figureraient les lois constitutionnelles et organiques et certaines autres dont une circulaire en date du 21 avril 1988 a tenté d'établir la liste non exhaustive : lois autorisant la ratification de traités, lois relatives à l'état des personnes, textes régissant le cumul des mandats ... Cette liste sans valeur normative s'appuie sur une interprétation de la jurisprudence administrative et judiciaire. Elle est sujette à caution et à évolution en fonction des compétences nouvelles de ces collectivités ultramarines. C'est pourquoi il a paru préférable de mentionner explicitement dans le projet de loi l'application de ses dispositions à ces collectivités d'outre-mer.

Parmi elles, on trouve tout d'abord les territoires d'outre-mer : Wallis-et-Futuna et la Polynésie française (jusqu'à ce que son statut soit modifié par le Congrès du parlement qui doit se réunir le 24 janvier 2000 pour faire de la Polynésie française un pays d'outre-mer) ; faute de population, les Terres australes et antarctiques françaises ne désignent aucun sénateur. La Nouvelle-Calédonie bénéficie également de cette spécialité législative comme la collectivité de Mayotte.

Tout en maintenant le principe de l'application du présent projet de loi à l'outre-mer, le Sénat a modifié la rédaction de l'article 13. A la référence générique aux territoires d'outre-mer, il a préféré mentionner expressément chacune des collectivités concernées. Il a ainsi anticipé le changement prochain de statut de la Polynésie française et préservé aussi l'application du présent projet de loi à ces quatre archipels, quelle que soit l'évolution ultérieure de leur statut. De la sorte, si, par exemple, le territoire de Wallis-et-Futuna devait changer de nature, la loi relative à l'élection des sénateurs lui demeurerait applicable.

On observera simplement que le Sénat a introduit les termes « les îles de Wallis-et-Futuna », qui ne sont pas habituellement ceux retenus dans les textes en vigueur. Par coordination, le rapporteur a présenté à la Commission qui l'a adopté un amendement qui tend à reprendre l'expression employée couramment (amendement n° 8).

Elle a ensuite adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14

(art. L. 334-4 du code électoral)

Application de la loi dans la collectivité territoriale
de Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles les dispositions du présent projet de loi s'appliqueront à Saint-Pierre-et-Miquelon. Cette collectivité territoriale d'outre-mer n'est pas soumise au code général des collectivités territoriales. Le code des communes lui reste applicable dans une rédaction qui, d'ailleurs, lui est propre. Cette situation juridique particulière n'est sans doute pas des plus satisfaisantes et il est souvent malaisé de savoir quels sont véritablement les textes applicables aux communes de Saint-Pierre-et-Miquelon. Cette quête s'apparente à un jeu de pistes dont la complexité ne manque pas de décourager ou d'exaspérer le praticien du droit. Les services des ministères, eux-mêmes, éprouvent souvent de la difficulté à établir clairement le droit applicable en la matière. Certes, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer produit, depuis quelques années, un effort pour faire en sorte que, dans les collectivités d'outre-mer, l'adage « nul n'est censé ignorer la loi » ne demeure une pétition de principe. Pour autant la situation actuelle est loin d'être satisfaisante et, même si le présent projet de loi ne s'y prête pas, on ne peut qu'appeler de ses v_ux une refonte des dispositions applicables à cette collectivité.

Le présent projet de loi contenant plusieurs renvois à des dispositions du code général des collectivités territoriales, il convient donc, pour Saint-Pierre-et-Miquelon, de substituer à ces références celles équivalentes dans le code des communes applicable à cet archipel d'Amérique du Nord.

Pour ce faire, le projet de loi introduit un article L. 334-4 dans le code électoral. Le tableau des concordances entre les articles du code général des collectivités territoriales et le code des communes s'établit ainsi, dans les articles L. 284 (dernier alinéa), L. 288 (premier alinéa), L. 289 (dernier alinéa) et L. 290 du code électoral :

Code général
des collectivités territoriales

Code des communes applicable
à Saint-Pierre-et-Miquelon

L. 2113-6

L. 112-6

L. 2113-7

L. 112-7

L. 2121-20 et L. 2121-21

L. 121-12

L. 2121-20, 1er alinéa

L. 121-12, 2e alinéa

L. 2121-35 et L. 2121-36

L. 121-5

Le Sénat n'a pas adopté sans modification cet article. Comme à son habitude, il a introduit quelques amendements purement rédactionnels.

Pourtant il apparaît que cet article comporte une erreur de renvoi. Les articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes dans sa version de 1996 (juste avant son abrogation concomitante à l'adoption du code général des collectivités territoriales) ne sont pas applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon. En effet, l'article L. 182-2 du code des communes indiquait que les dispositions du titre Ier, chapitre II, section II relatives aux fusions de communes ne sont pas applicables à cet archipel. Parmi elles, on trouve les articles L. 112-6 et L. 112-7. Ces deux articles relatifs aux fusions de communes paraissent effectivement difficilement transposables à Saint-Pierre-et-Miquelon. Cette collectivité comporte deux communes, éloignées géographiquement, dont la fusion paraît inenvisageable. C'est d'ailleurs ce qui explique que ces dispositions aient été expressément exclues du code des communes en vigueur dans l'archipel. On peut donc légitimement s'interroger sur l'intérêt de transposer ces règles. Il serait sans doute plus judicieux de prévoir que le dernier alinéa de l'article L. 284 du code électoral qui traite du cas spécifique des communes fusionnées n'est pas applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur allant dans ce sens (amendements nos 9 et 10).

Elle a ensuite adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 15

(art. L. 334-15-1 du code électoral)

Application de la loi dans la collectivité territoriale
de Mayotte

Cet article relève d'une logique identique à celle de l'article précédent mais, cette fois, pour Mayotte. A la différence de Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte est soumis au régime de spécialité législative. On a vu que l'article 13 du projet de loi rend celui-ci applicable à cet archipel de l'Océan indien.

Comme pour Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte ne relève pas du code général des collectivités territoriales mais du code des communes dans une version qui lui est propre. Cette situation juridique ne manquera pas de nourrir les mêmes réflexions que pour le précédent article. La mission de la commission des Lois qui s'est rendue dans cette collectivité, en septembre dernier, a ainsi relevé les difficultés quotidiennes auxquelles sont confrontées les autorités locales ainsi que les services de l'Etat et les juridictions chargés d'appliquer ou de faire respecter une légalité aux contours flous.

Le dispositif présenté ici est construit de manière identique à celui de l'article 15. Il introduit un article L. 334-15-1 dans le code électoral qui établit les correspondances suivantes :

Code général
des collectivités territoriales

Code des communes
applicable à Mayotte

L. 2113-6

L. 112-6

L. 2113-7

L. 112-7

L. 2121-20 et L. 2121-21

L. 121-12

L. 2121-20, 1er alinéa

L. 121-12, 2e alinéa

L. 2121-35 et L. 2121-36

L. 121-5

La réserve faite précédemment pour Saint-Pierre-et-Miquelon ne trouve pas à s'appliquer ici dans la mesure où cette collectivité comporte 17 communes. Les dispositions relatives aux fusions de communes leur sont applicables et, par conséquent, le dernier alinéa de l'article L. 284 du code électoral qui prend en compte ce cas de figure pour l'élection des grands électeurs doit demeurer étendu à Mayotte.

Le Sénat a apporté quelques modifications rédactionnelles à cet article sans conséquence sur l'économie du dispositif.

La Commission a adopté l'article 15 sans modification.

Article 15 bis

(art. 16 de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985)

Application dans les collectivités d'outre-mer
des dispositions du code électoral sur l'élection des sénateurs

Cet article modifie l'article 16 de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985 relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. L'article 16 rend applicable aux élections des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie les dispositions du titre III, des chapitres Ier et IV à VII du titre IV et celles du titre VI du livre II du code électoral, ce livre étant relatif à l'élection des sénateurs des départements.

Le Sénat a jugé utile de procéder à une modification de l'article 16 de loi du 10 juillet 1985 en reprenant le parti adopté à l'article 13 du projet de loi, donc l'énumération des archipels concernés plus que le renvoi générique à la catégorie de territoire d'outre-mer. Comme pour l'article 13, on observe que le Sénat emploie les termes « les îles de Wallis-et-Futuna », qui ne sont pas habituellement ceux retenus dans la loi du 10 juillet 1985. Par simple souci de cohérence, il est proposé de reprendre l'expression employée dans les textes en vigueur.

Le Sénat a, par ailleurs, exclu l'application aux collectivités d'outre-mer concernées de l'article 301 du code électoral, relatif aux déclarations de candidatures, préférant, dans l'article 16 du projet de loi, introduire explicitement les dispositions de cet article du code à l'article 21 de la loi du 10 juillet 1985. En effet, certaines règles relatives aux déclarations de candidatures figurent déjà dans cet article 21, avec des adaptations spécifiques pour l'outre-mer. Pour donner au dispositif plus de lisibilité, l'explicitation de ces règles dans la loi de 1985 paraît une initiative heureuse.

La Commission a adopté un amendement d'ordre rédactionnel présenté par le rapporteur (amendement n° 11), puis l'article 15 bis ainsi modifié.

Article 16

(art. 16-1, 16-2 et 21 de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985)

Application de la loi en Polynésie française et
en Nouvelle-Calédonie

Par cet article, le Gouvernement introduit deux nouvelles dispositions dans la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985 relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. Comme les articles 14 et 15 du projet le font pour Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte, il s'agit ici de procéder à certaines transpositions rendues nécessaires par le fait que le code général des collectivités territoriales n'est pas applicable à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie. Ces deux archipels sont également soumis au code des communes dans une version qui leur est propre.

A la différence des articles 14 et 15 du projet de loi, le présent dispositif ne modifie pas le code électoral. En effet, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie ne relèvent pas directement de ce code pour ce qui concerne les élections des députés et des sénateurs. C'est par la loi du 10 juillet 1985 que ces dispositions du code électoral sont appliquées à ces archipels. Comme on l'a mentionné précédemment, le Sénat a également introduit, dans l'article 21 de la loi du 10 juillet 1985, les dispositions relatives aux déclarations de candidatures. Ces règles ne s'appliqueront pas uniquement à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna étant également soumis à la loi de 1985.

La Commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article additionnel après l'article 16

(art. 13, 13-1, 21 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959
relative à l'élection des sénateurs)

Délégués des Français établis hors de France
pour l'élection des sénateurs

L'article 24 de la Constitution dispose que « les Français établis hors de France sont représentés au Sénat ». En effet, 12 sénateurs sont spécialement désignés pour représenter ces Français de l'étranger. Le régime électoral qui leur est applicable est fixé par l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 qui a été modifiée à plusieurs reprises.

La loi n° 83-390 du 18 mai 1983 a mis fin au système qui, depuis 1958, voyait les sénateurs représentant les Français établis hors de France élus par le Sénat sur présentation des candidats par le Conseil supérieur des Français de l'étranger. Depuis cette loi, ces sénateurs ne sont donc plus cooptés mais élus par 150 membres du Conseil supérieur, eux-mêmes élus par l'ensemble des Français inscrits sur les listes électorales à l'étranger (21). C'est la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 qui a profondément modifié le mode de recrutement du Conseil supérieur des Français à l'étranger. Ceux-ci ne sont plus désignés par des unions locales mais désormais élus au suffrage universel direct et à la représentation proportionnelle au plus fort reste, dans le cadre du ressort du consulat ou par correspondance.

La loi du 18 mai 1983 a constitué une avancée réelle au début des années quatre-vingts. Mais aujourd'hui, il est temps de franchir un pas supplémentaire. Il est difficile d'admettre que 12 sénateurs soient élus par seulement 150 personnes, ce qui est le cas actuellement.

Alors que le projet de loi entend améliorer la représentativité des sénateurs en élargissant le collège électoral qui les désigne, il serait paradoxal de maintenir en l'état ce dispositif. Il paraît donc souhaitable que soient appliquées à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France les dispositions du projet de loi telles qu'elles sont établies à l'article 1er.

La Commission a examiné un amendement du rapporteur tendant à modifier la composition du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France en lui appliquant le principe retenu à l'article premier du projet de loi, soit un délégué pour 300 habitants. Le rapporteur a souligné la nécessité d'améliorer la représentativité des sénateurs représentant les Français à l'étranger en augmentant le nombre des grands électeurs. Il a insisté sur le fait que le mode d'élection actuel constituait une véritable anomalie qu'il fallait corriger puisque, en effet, 12 sénateurs étaient aujourd'hui élus par seulement 150 membres élus du Conseil supérieur des Français de l'étranger. Il a indiqué que le mode de désignation qu'il proposait permettrait d'élire 850 délégués supplémentaires qui représenteraient, avec les 150 membres élus du Conseil, 300 000 électeurs inscrits à l'étranger. Rappelant que ce corps électoral votait une fois tous les trois ans, et non une fois tous les neuf ans, comme tous les autres grands électeurs sénatoriaux, il a souligné que son amendement laissait ce problème en suspens. Il a ajouté qu'il faudrait sans doute revoir le nombre de sénateurs élus pour représenter les Français de l'étranger lors de l'examen de la loi organique qui viendrait en discussion l'an prochain, pour tirer les conséquences des résultats du recensement général de 1999 sur la répartition et le nombre des sièges des sénateurs. Il a indiqué enfin qu'il proposait que le vote des délégués sénatoriaux se déroule non plus à Paris, mais dans les locaux des ambassades et consulats.

Jugeant que le dispositif proposé par le rapporteur constituait une nette amélioration par rapport à l'état actuel du droit, M. Alain Tourret a néanmoins estimé qu'il fallait aller vers une plus grande adéquation entre les délégués et les sénateurs en proposant qu'un délégué soit élu pour 100 électeurs inscrits hors de France et que l'élection de l'ensemble de ces sénateurs se déroule une fois tous les neuf ans. Le rapporteur a considéré que le problème n'était pas tant celui du nombre de délégués que celui du nombre de sénateurs représentant les Français établis à l'étranger. Il a souhaité que l'on conserve au texte sa cohérence et sa lisibilité en maintenant une seule et même logique pour l'élection des délégués. Il a ajouté que le dispositif qu'il proposait permettait de faire passer le collège électoral de ces sénateurs de 150 à 1 000 personnes, ce qui constituait un progrès notable. Mme Catherine Tasca, présidente, a précisé que l'élection de ces sénateurs avait pour but de représenter différentes aires géographiques et qu'il lui semblait difficile d'élire ces parlementaires dans une seule circonscription. Après avoir rejeté un sous-amendement de M. Alain Tourret portant de 300 à 100 le nombre d'électeurs représentés par un délégué, la Commission a adopté l'amendement du rapporteur (amendement n° 12).

Article 17

(art. 16, 22 et 27 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959
relative à l'élection des sénateurs)

Dispositions relatives à l'élection des sénateurs représentant
les Français établis hors de France

Cet article modifie les dispositions des articles 16, 22 et 27 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 relative à l'élection des sénateurs, qui portent, plus particulièrement, sur l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Le paragraphe I de cet article, en modifiant l'article 16 de l'ordonnance, étend à cette élection la règle énoncée à l'article 8 du présent projet, selon laquelle les déclarations de candidatures doivent être déposées - non pas à la préfecture mais ici au secrétariat du Conseil supérieur des Français de l'étranger - au plus tard à 18 heures le deuxième vendredi qui précède le scrutin.

Le paragraphe II, revenant sur l'article 22 de l'ordonnance, rend applicable à cette élection la règle introduite par l'article 12 du présent projet de loi à l'article L. 314-1 du code électoral, à savoir la signature par l'électeur lui-même de la liste d'émargement.

Enfin, le paragraphe III introduit, à l'article 27 de l'ordonnance, la règle selon laquelle le mandataire d'un électeur empêché appose également sa signature sur la liste d'émargement en lieu et place de son mandat. Auparavant, c'est à un membre du bureau de vote qu'il appartenait de signer cette liste.

Le Sénat a adopté cet article sans y apporter de modifications.

La Commission a adopté l'article 17 sans modification.

Article 18

Abrogations

Dans sa version initiale, cet article abrogeait des dispositions légales rendues inopérantes par le présent projet de loi.

Dans le paragraphe I, est abrogé l'article L. 285 qui prévoit que, dans les communes de 9 000 habitants et plus, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit et que, dans les communes de plus de 30 000 habitants, des délégués supplémentaires sont élus. Avec le principe de l'élection d'un délégué pour 500 habitants fixé par le projet de loi et la suppression des seuils de population, les dispositions de l'article L. 285 du code électoral deviennent contradictoires avec le nouvel article L. 284. Il convient donc de les abroger. Le paragraphe I abroge également le deuxième alinéa de l'article L. 287 du code électoral qui prévoit que, dans le cas où un député, un conseiller régional, un conseiller à l'Assemblée de Corse ou un conseiller général serait délégué de droit comme conseiller municipal, un remplaçant lui est désigné par le maire sur sa présentation. Le projet de loi supprimant la notion de délégué de droit, il abroge également cette disposition contenue au deuxième alinéa de l'article L. 287 du code électoral. Le Sénat a supprimé le paragraphe I de l'article 18 du projet de loi et donc maintenu l'article L. 285 et le deuxième alinéa de l'article L. 287. Il convient de rétablir ce paragraphe.

Le paragraphe II de l'article 18 du projet de loi abroge l'article 3 de la loi n° 66-504 du 12 juillet 1966 portant modification des dispositions du code électoral relatives à l'élection des sénateurs. Cet article est relatif au maintien du mode de scrutin proportionnel dans les départements créés à la suite de la disparition de la Seine-et-Oise : l'Essonne, le Val d'Oise et les Yvelines. A cette époque, ces trois nouveaux départements disposaient de moins de cinq sénateurs. C'est donc par dérogation, contenue à l'article 3 de la loi du 12 juillet 1966, qu'on leur appliquait la représentation proportionnelle. Aujourd'hui, les Yvelines et l'Essonne disposent de cinq sénateurs et le Val d'Oise de quatre. Aux termes du projet de loi, le seuil d'application de ce mode de scrutin sera fixé à trois sénateurs. Naturellement, il s'appliquera à ces trois départements. La dérogation de la loi de 1966 devenant ainsi sans objet, elle doit être abrogée, ce dont le Sénat a convenu.

Il a en revanche supprimé l'abrogation du deuxième alinéa de l'article 20 de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985, qui contient, pour la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna, des dispositions identiques à celles du deuxième alinéa de l'article L. 287 du code électoral.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur rétablissant le dispositif initial du projet de loi (amendements nos 13 et 14), puis elle a adopté l'article 18 ainsi modifié.

La Commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

*

* *

En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter le projet de loi n° 1742, adopté par le Sénat, relatif à l'élection des sénateurs, modifié par les amendements figurant au tableau comparatif placé à la fin du présent rapport.

TABLEAU COMPARATIF

___

Texte de référence

___

Texte du projet de loi

___

Texte adopté
par le Sénat
en première lecture

___

Propositions
de la Commission

___

 

Article 1er

L'article L. 284 du code électoral est modifié comme suit :

Article 1er

Article 1er

L'article L. 284 du code électoral est modifié comme suit :

Code électoral

Art. L. 284. - Les conseils municipaux élisent, dans les communes de moins de 9 000 habitants :

- Un délégué pour les conseils municipaux de neuf et onze membres ;

I. - Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« Les conseils municipaux élisent un nombre de délégués déterminé en fonction de la population des communes, à raison d'un délégué pour 500 habitants ou une fraction de ce nombre. »

 

I. - Les six premiers alinéas sont remplacés par les alinéas suivants :

« Les conseils municipaux désignent un nombre de délégués déterminé en fonction de la population des communes, à raison d'un délégué pour 300 habitants ou une fraction de ce nombre.

« Lorsque le nombre de délégués est inférieur ou égal à l'effectif du conseil municipal, les délégués sont élus au sein de ce conseil. Dans le cas contraire, les membres du conseil municipal sont délégués de droit, les autres délégués étant élus dans les conditions fixées à l'article L. 289 du code électoral. »

- Trois délégués pour les conseils municipaux de quinze membres ;

     

- Cinq délégués pour les conseils municipaux de dix-neuf membres ;

     

- Sept délégués pour les conseils municipaux de vingt-trois membres ;

     

- Quinze délégués pour les conseils municipaux de vingt-sept et vingt-neuf membres.

Dans le cas où le conseil municipal est constitué par application des alinéas 2 à 6 de l'article 10 du Code de l'administration communale relatif aux fusions de communes, le nombre de délégués est égal à celui auquel les anciennes communes auraient eu droit avant la fusion.

II. - Dans le deuxième alinéa, les mots : « des alinéas 2 à 6 du code de l'administration communale » sont remplacés par les mots : « des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales ».

Dans le dernier alinéa de l'article L. 284 du code électoral, les mots : « des alinéas 2 à 6 de l'article 10 du code de l'administration communale » sont remplacés par les mots : « des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales ».

II. - Dans le dernier alinéa, les mots : « des alinéas ...

(amendement n° 1)

Art. 289. - Cf. infra, article 3 du projet de loi.

     

Code général des
collectivités territoriales

Art. L. 2113-6 et L. 2113-7. -  Cf. annexe.

     

Code électoral

Art. L. 285. - Dans les communes de 9 000 habitants et plus, ainsi que dans toutes les communes de la Seine, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit.

 

Article 1er bis (nouveau)

Le second alinéa de l'article L. 285 du même code est ainsi rédigé :

Article 1er bis

Supprimé.

(amendement n° 2)

En outre, dans les communes de plus de 30 000 habitants, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 1 000 habitants en sus de 30 000.

 

« En outre, dans ces communes, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 700 habitants en sus de 9 000. »

 

Art. L. 288. - Dans les communes élisant quinze délégués ou moins, l'élection des délégués et celle des suppléants ont lieu séparément dans les conditions prévues à l'article 27 du code de l'administration communale.

Article 2

Le premier alinéa de l'article L. 288 du même code est ainsi rédigé :

« Dans les communes qui élisent un ou deux délégués, l'élection des délégués et celle des suppléants ont lieu séparément dans les conditions prévues par l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales. »

Article 2

Dans le premier alinéa de l'article L. 288 du même code, les mots : « à l'article 27 du code de l'administration communale » sont remplacés par les mots : « aux articles L. 2121-20 et L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales ».

Article 2

L'article L. 288 du même code est ainsi rédigé :

« Dans les communes comptant moins de 3 500 habitants, l'élection des délégués et celle des suppléants se déroulent séparément dans les conditions suivantes. Le vote a lieu au scrutin secret majoritaire à deux tours. Nul n'est élu délégué ou suppléant au premier tour s'il n'a réuni la majorité absolue des suffrages exprimés. Au second tour, la majorité relative suffit. En cas d'égalité des suffrages, le candidat le plus âgé est élu.

     

« Les candidats peuvent se présenter soit isolément, soit sur une liste qui peut ne pas être complète. Les adjonctions et les suppressions de noms sont autorisées.

     

« Un conseiller municipal empêché d'assister à la séance au cours de laquelle sont élus les délégués et les suppléants peut donner à un autre conseiller municipal de son choix pouvoir écrit de voter en son nom. Un même conseiller ne peut être porteur que d'un seul pouvoir qui est toujours révocable.

L'ordre des suppléants est déterminé par le nombre de voix obtenues ; à égalité de voix la préséance appartient au plus âgé.

   

« L'ordre des suppléants est déterminé par le nombre de voix obtenues. En cas d'égalité de suffrages, la préséance appartient au plus âgé. »

(amendement n° 3)

Code de l'administration communale

Art. 27. - [N'est plus en vigueur depuis le 1er janvier 1971] Un conseiller municipal empêché d'assister à une séance peut donner à un collègue de son choix pouvoir écrit de voter en son nom. Un même conseiller municipal ne peut être porteur que d'un seul mandat. Le mandat est toujours révocable. Sauf cas de maladie dûment constatée, il ne peut être valable pour plus de trois séances consécutives.

     

En cas de partage, sauf le cas de scrutin secret, la voix du président est prépondérante. Le vote a lieu au scrutin public sur la demande du quart des membres présents ; les noms des votants, avec la désignation de leurs votes, sont insérés au procès-verbal.

     

Il est voté au scrutin secret toutes les fois que le tiers des membres présents le réclame, ou qu'il s'agit de procéder à une nomination ou présentation.

     

Dans ces derniers cas, après deux tours de scrutin secret, si aucun des candidats n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin, et l'élection a lieu à la majorité relative ; à égalité de voix, l'élection est acquise au plus âgé.

     

Code électoral

Article 3

L'article L. 289 du même code est modifié comme suit :

I. -  Le premier alinéa est ainsi rédigé :

Article 3

I. -  Le début du premier alinéa de l'article L. 289 du même code est ainsi rédigé :

Article 3

L'article L. 289 du même code est modifié comme suit :

I. -  Le premier alinéa est ainsi rédigé :

Art. L. 289. - L'élection des suppléants dans les communes de 9 000 habitants et plus et dans les communes de la Seine, ainsi que l'élection des délégués et des suppléants dans les communes de plus de 30 000 habitants ont lieu sur la même liste suivant le système de la représentation proportionnelle avec application de la règle du plus fort reste, sans panachage ni vote préférentiel ; les listes peuvent comprendre moins de noms qu'il n'y a de sièges de délégués et de suppléants à pourvoir.

« Dans les communes qui élisent plus de deux délégués, l'élection des délégués et des suppléants a lieu sur la même liste suivant le système de la représentation proportionnelle avec application de la règle du plus fort reste, sans panachage ni vote préférentiel ; les listes peuvent comprendre un nombre de noms inférieur au nombre de sièges de délégués et de suppléants à pourvoir. »

« Dans les communes de 9 000 habitants et plus, l'élection des délégués et celle des suppléants a lieu sur la même liste... (le reste sans changement) ».

« Dans les communes de 3 500 habitants et plus, l'élection des délégués et des suppléants a lieu sur la même liste suivant le système de la représentation proportionnelle avec application de la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. Les listes peuvent comprendre un nombre de noms inférieur au nombre de sièges de délégués et de suppléants à pourvoir. »

Chaque conseiller municipal ou groupe de conseillers municipaux peut présenter une liste de candidats aux fonctions de délégués et de suppléants.

     

L'ordre des suppléants résulte de leur rang de présentation.

     

En cas de refus ou d'empêchement d'un délégué c'est le suppléant de la même liste venant immédiatement après le dernier délégué élu de la liste qui est appelé à le remplacer.

II. -  Le dernier alinéa est ainsi rédigé :

II. -  Le dernier alinéa du même article est ainsi rédigé :

II. -  Le dernier alinéa est ainsi rédigé :

Le vote par procuration est admis pour les députés et conseillers généraux, pour des cas exceptionnels, qui sont fixés par décret en Conseil d'Etat.

« Le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales est applicable à la présente élection. »

« Le vote par procuration est admis dans les conditions fixées par le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales. »

« Un conseiller municipal empêché d'assister à la séance au cours de laquelle sont élus les délégués et les suppléants peut donner à un autre conseiller municipal de son choix pouvoir écrit de voter en son nom. Un même conseiller municipal ne peut être porteur que d'un seul pouvoir qui est toujours révocable. »

(amendement n° 4)

Art. L. 290. - Dans les communes où les fonctions du conseil municipal sont remplies par une délégation spéciale instituée en vertu de l'article 19 du code de l'administration communale, les délégués et suppléants sont nommés par l'ancien conseil convoqué à cet effet par le président de la délégation spéciale.


Article 4

A l'article L. 290 du même code, les mots : « de l'article 19 du code de l'administration communale » sont remplacés par les mots : « des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ».


Article 4

A l'article L. 290 du même code, les mots : « de l'article 19 du code de l'administration communale » sont remplacés par les mots : « des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ».


Article 4


... territoria-
les ». Dans le même article du code électoral, le mot : « nommés » est remplacé par le mot : « élus ».

(amendement n° 5)

 

Article 5

Le premier alinéa de l'article L. 294 du même code est ainsi rédigé :

Article 5

Le premier alinéa de l'article L. 294 du même code est ainsi rédigé :

Article 5

(Alinéa sans modification).

Art. L. 294. - Dans les départements qui ont droit à quatre sièges de sénateurs ou moins, l'élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours.

« Dans les départements où sont élus deux sénateurs ou moins, l'élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours. »

« Dans les départements qui ont droit à trois sièges de sénateurs ou moins, l'élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours. »


... à deux
sièges ...

(amendement n° 6)

Nul n'est élu sénateur au premier tour de scrutin s'il n'a réuni :

     

1° La majorité absolue des suffrages exprimés ;

     

2° Un nombre de voix égal au quart des électeurs inscrits.

     

Au second tour de scrutin, la majorité relative suffit. En cas d'égalité des suffrages, le plus âgé des candidats est élu.

     
 

Article 6

Le premier alinéa de l'article L. 295 du même code est ainsi rédigé :

Article 6

Le premier alinéa de l'article L. 295 du même code est ainsi rédigé :

Article 6

(Alinéa sans modification).

Art. L. 295. - Dans les départements qui ont droit à cinq sièges de sénateurs ou plus, l'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.

« Dans les départements où sont élus trois sénateurs ou plus, l'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. »

« Dans les départements qui ont droit à quatre sièges de sénateurs ou plus, l'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. »


... à trois
sièges ...

(amendement n° 7)

Sur chaque liste, les sièges sont attribués aux candidats d'après l'ordre de présentation.

     
 

Article 7

Le premier alinéa de l'article L. 300 du même code est ainsi rédigé :

Article 7

Le premier alinéa de l'article L. 300 du même code est ainsi rédigé :

Article 7

(Sans modification).

Art. L. 300. - Dans les départements où les élections ont lieu à la représentation proportionnelle, la liste des candidats doit comporter autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir.

« Dans les départements où les élections ont lieu à la représentation proportionnelle, chaque liste de candidats doit comporter deux noms de plus qu'il y a de sièges à pourvoir. »

« Dans les départements où les élections ont lieu à la représentation proportionnelle, chaque liste de candidats doit comporter deux noms de plus qu'il y a de sièges à pourvoir. »

 

Outre les renseignements mentionnés à l'article L. 298, la déclaration doit indiquer le titre de la liste et l'ordre de présentation des candidats.

     

Une déclaration collective pour chaque liste peut être faite par un mandataire de celle-ci.

     

Aucun retrait de candidature n'est admis après la date limite de dépôt des candidatures.

     

En cas de décès de l'un des candidats au cours de la campagne électorale, les autres candidats de la liste auront le droit de le remplacer jusqu'à la veille de l'ouverture du scrutin par un nouveau candidat au rang qui leur conviendra.

     
 

Article 8

Le premier alinéa de l'article L. 301 du même code est ainsi rédigé :

Article 8

Le premier alinéa de l'article L. 301 du même code est ainsi rédigé :

Article 8

(Sans modification).

Art. L. 301. - Les déclarations de candidature doivent, pour le premier tour, être déposées en double exemplaire à la préfecture au plus tard huit jours avant celui de l'ouverture du scrutin.

« Les déclarations de candidature doivent, pour le premier tour, être déposées en double exemplaire à la préfecture au plus tard à 18 heures le deuxième vendredi qui précède le scrutin. »

« Les déclarations de candidature doivent, pour le premier tour, être déposées en double exemplaire à la préfecture au plus tard à 18 heures le deuxième vendredi qui précède le scrutin. »

 

Il est donné au déposant un reçu provisoire de déclaration. Un récépissé définitif est délivré dans les quatre jours du dépôt de la déclaration de candidature si celle-ci est conforme aux prescriptions des lois en vigueur.

     
 

Article 9

L'article L. 305 du même code est ainsi rédigé :

Article 9

L'article L. 305 du même code est ainsi rédigé :

Article 9

(Sans modification).

Art. L. 305. -  Toute candidature présentée entre le premier et le second tour de scrutin dans les départements où s'applique le scrutin majoritaire doit faire l'objet d'une déclaration conforme aux dispositions des articles L. 298 et L. 299. Cette candidature ne donne pas lieu à enregistrement.

« Art. L. 305. -  Dans les départements où s'applique le scrutin majoritaire, tout candidat en vue du second tour doit déposer à la préfecture, une demi-heure au moins avant l'heure fixée pour l'ouverture du scrutin, une déclaration conforme aux dispositions des articles L. 298 et L. 299. Il est immédiatement délivré récépissé de cette déclaration. »

« Art. L. 305. -  Dans les départements où s'applique le scrutin majoritaire, tout candidat en vue du second tour doit déposer à la préfecture, une demi-heure au moins avant l'heure fixée pour l'ouverture du scrutin, une déclaration conforme aux dispositions des articles L. 298 et L. 299. Il est immédiatement délivré récépissé de cette déclaration. »

 

Art. L. 298. - Les candidats sont tenus de faire une déclaration revêtue de leur signature énonçant leurs nom, prénoms, date et lieu de naissance, domicile et profession.

     

Art. L. 299. - Dans les départements où les élections ont lieu au scrutin majoritaire, chaque candidat doit mentionner dans sa déclaration de candidature les nom, prénoms, date et lieu de naissance, domicile et profession de la personne appelée à le remplacer comme sénateur dans les cas prévus à l'article L. O. 319. Il doit y joindre l'acceptation écrite du remplaçant, lequel doit remplir les conditions d'éligibilité exigées des candidats.

     

Nul ne peut figurer en qualité de remplaçant sur plusieurs déclarations de candidature. Nul ne peut être à la fois candidat et remplaçant d'un autre candidat. Nul ne peut désigner pour le second tour de scrutin une personne autre que celle qui figurait sur sa déclaration de candidature lors du premier tour.

     
 

Article 10

Le premier alinéa de l'article L. 306 du même code est rédigé comme suit :

Article 10

Le premier alinéa de l'article L. 306 du même code est ainsi rédigé :

Article 10

(Sans modification).

Art. L. 306. - Des réunions électorales pour l'élection des sénateurs peuvent être tenues à partir de la publication du décret de convocation des électeurs.

« Des réunions électorales pour l'élection des sénateurs peuvent être tenues au cours des six semaines qui précédent le jour du scrutin. »

« Des réunions électorales pour l'élection des sénateurs peuvent être tenues au cours des six semaines qui précèdent le jour du scrutin. »

 

Les membres du collège électoral de la circonscription et leurs suppléants, ainsi que les candidats et leurs remplaçants, peuvent seuls assister à ces réunions.

Art. L. 311. - Les élections des sénateurs ont lieu le septième dimanche qui suit la publication du décret convoquant les électeurs sénatoriaux.

Article 11

A l'article L. 311 du même code, les mots : « au plus tôt » sont insérés avant les mots : « le septième dimanche ».

Article 11

A l'article L. 311 du même code, après les mots : « ont lieu », sont insérés les mots : « au plus tôt ».

Article 11

(Sans modification).

 

Article 12

Il est inséré, après l'article L. 314 du même code, un article L. 314-1 ainsi rédigé :

Article 12

Il est inséré, après l'article L. 314 du même code, un article L. 314-1 ainsi rédigé :

Article 12

(Sans modification).

Art. L. 292. - Des recours contre le tableau des électeurs sénatoriaux établi par le préfet peuvent être présentés par tout membre du collège électoral sénatorial du département. Ces recours sont présentés au tribunal administratif. La décision de celui-ci ne peut être contestée que devant le Conseil constitutionnel saisi de l'élection.

« Art. L. 314-1. -Pendant toute la durée des opérations électorales, une copie du tableau des électeurs sénatoriaux mentionné à l'article L. 292, certifiée par le préfet, reste déposée sur la table du bureau de vote. Cette copie constitue la liste d'émargement. »

« Le vote de chaque électeur est constaté par sa signature apposée à l'encre en face de son nom sur la liste d'émargement. »

« Art. L. 314-1. -Pendant toute la durée des opérations électorales, une copie du tableau des électeurs sénatoriaux mentionné à l'article L. 292, certifiée par le préfet, reste déposée sur la table du bureau de vote. Cette copie constitue la liste d'émargement.

« Le vote de chaque électeur est constaté par sa signature apposée à l'encre en face de son nom sur la liste d'émargement. »

 

Dans les mêmes conditions, la régularité de l'élection des délégués et suppléants d'une commune peut être contestée par le préfet ou par les électeurs de cette commune

     
 

Article 13

Les dispositions de la présente loi sont applicables dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Article 13

La présente loi est applicable en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis-et-Futuna et à Mayotte.

Article 13



... Nouvelle-Calédonie,
à
Wallis-et-Futuna ...

(amendement n° 8)

 

Article 14

Il est inséré dans le chapitre V du titre Ier du livre III du code électoral, après l'article L. 334-3, un article ainsi rédigé :

Article 14

Il est inséré dans le chapitre V du titre Ier du livre III du code électoral, après l'article L. 334-3, un article L. 334-4 ainsi rédigé :

Article 14

(Alinéa sans modification).

Art. L. 284, L. 288, L. 289 et L. 280. -  Cf. supra, art. 1er, 2, 3 et 4 du projet de loi.

« Art. L. 334-4. -Pour l'application à Saint-Pierre-et-Miquelon des articles L. 284 (2ème alinéa), L. 288 (1er alinéa), L. 289 (dernier alinéa) et L. 290 du code électoral, il y a lieu de lire :

« Art. L. 334-4. -Pour l'application à Saint-Pierre-et-Miquelon des articles L. 284 (dernier alinéa), L. 288 (premier alinéa), L. 289 (dernier alinéa) et L. 290 du code électoral, il y a lieu de lire :

« Art. L. 334-4. -

... ar-
ticles L. 288 ...

Code des communes

Art. L. 112-6, L. 112-7, L. 121-12 et L. 121-5. -  Cf. annexe.

Code général
des collectivités territoriales

Art. L. 2113-6, L. 2113-7, L. 2121-20, L. 2121-21, L. 2121-35 et L. 2121-36. -  Cf. annexe.

« 1° "des articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes applicable localement " au lieu de : " des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales " ;

« 1°" des articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes applicable localement " au lieu de : " des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales " ;

« 1° Supprimé.

(amendement n° 9)

 

« 2° " par l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement " au lieu de : " par l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales " ;

« 2° " par l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement " au lieu de : " aux articles L. 2121-20 et L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales " ;

« 2° (Sans modification).

 

« 3° " le deuxième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement " au lieu de : " le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales " ;

« 3° " le deuxième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement " au lieu de : " le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales " ;

« 3° (Sans modification).

 

« 4° " de l'article L. 121-5 du code des communes applicable localement " au lieu de : " des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ". »

« 4° " de l'article L. 121-5 du code des communes applicable localement " au lieu de : " des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ". »

« 4° (Sans modification).

     

« Le dernier alinéa de l'article L. 284 du code électoral n'est pas applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon. »

(amendement n° 10)

 

Article 15

Il est inséré dans le chapitre V du titre II du livre III du code électoral, entre les articles L. 334-15 et L. 334-16, un article ainsi rédigé :

Article 15

Il est inséré dans le chapitre V du titre II du livre III du code électoral, après l'article L. 334-15, un article L. 334-15-1 ainsi rédigé :

Article 15

(Sans modification).

Code électoral

Art. L. 284, L. 288, L. 289 et L. 290. -  Cf. supra, art. 1er, 2, 3 et 4 du projet de loi.

Code des communes

Art. L. 112-6, L. 112-7, L. 121-12 et L. 121-5. -  Cf. annexe.

Code général
des collectivités territoriales

Art. L. 2113-6, L. 2113-7, L. 2121-21, L. 2121-35, L. 2121-36. - Cf. annexe.


« Art. L. 334-15-1. - Pour l'application à Mayotte des articles L. 284 (2ème alinéa), L. 288 (1er alinéa), L. 289 (dernier alinéa) et L. 290 du code électoral, il y a lieu de lire :

« 1° " des articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes applicable localement " au lieu de : " des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales " ;


« Art. L. 334-15-1. -
Pour l'application à Mayotte des articles L. 284 (dernier alinéa), L. 288 (premier alinéa), L. 289 (dernier alinéa) et L. 290 du code électoral, il y a lieu de lire :

« 1° " des articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes applicable localement " au lieu de : " des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales " ;

 
 

« 2° " par l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement " au lieu de : " par l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales " ;

« 2° " par l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement " au lieu de : " aux articles L. 2121-20 et L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales " ;

 
 

« 3° " le deuxième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement " au lieu de : " le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales " ;

« 3° " le deuxième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement " au lieu de : " le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales " ;

 
 

« 4° " de l'article L. 121-5 du code des communes applicable localement " au lieu de : " des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ". »

« 4° " de l'article L. 121-5 du code des communes applicable localement " au lieu de : " des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ". »

 
   

Article 15 bis (nouveau)

L'article 16 de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985 relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie est ainsi rédigé :

Article 15 bis

(Alinéa sans modification).

Code électoral

Art. 301. -  Les déclarations de candidature doivent, pour le premier tour, être déposées en double exemplaire à la préfecture au plus tard huit jours avant celui de l'ouverture du scrutin.

Il est donné au déposant un reçu provisoire de déclaration. Un récépissé définitif est délivré dans les quatre jours du dépôt de la déclaration de candidature si celle-ci est conforme aux prescriptions des lois en vigueur.

 

« Art. 16. - Les dispositions du titre III, des chapitres Ier et IV à VII, du titre IV et celles du titre VI du livre II du code électoral, à l'exception de l'article L. 301, sont applicables à l'élection des sénateurs en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna, à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie, sous réserve des dispositions prévues aux articles 3, 4, 4-1 et 6 de la présente loi. »

« Art. 16. - 

... française, à Wallis-et-Futuna ...

(amendement n° 11)



Loi n° 85-691
du 10 juillet 1985 relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en
Nouvelle-Calédonie

Cf. annexe.




Code électoral

Art. L. 284, L. 289 et L. 290. -  Cf. supra, art. 1er, 2, 3 et 4 du projet de loi.

Article 16

La loi n° 85-691 du 10 juillet 1985 modifiée relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie est modifiée ainsi qu'il suit :

I. -  Il est inséré, après l'article 16, deux articles ainsi rédigés :

« Art. 16-1. -  Pour l'application en Polynésie française des articles L. 284 (2ème alinéa), L. 288 (1er alinéa), L. 289 (dernier alinéa) et L. 290 du code électoral, il y a lieu de lire :

Article 16

La loi n° 85-691 du 10 juillet 1985 précitée est ainsi modifiée :

I. -  Il est inséré, après l'article 16, deux articles 16-1 et 16-2 ainsi rédigés :

« Art. 16-1 -  Pour l'application en Polynésie française des articles L. 284 (dernier alinéa), L. 288 (premier alinéa), L. 289 (dernier alinéa) et L. 290 du code électoral, il y a lieu de lire :

Article 16

(Sans modification).

Code des communes

Art. L. 112-6, L. 112-7, L. 121-12 et L. 121-5. -  Cf. annexe.

Code général
des collectivités territoriales

Art. L. 2113-6, L. 2113-7, L. 2121-21, L. 2121-20, L. 2125-35 et L. 2121-36. - Cf. annexe.

« 1° " des articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes applicable localement " au lieu de : " des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales " ;

« 1° " des articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes applicable localement " au lieu de : " des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales " ;

 
 

« 2° " l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement " au lieu de : " l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales " ;

« 2° " l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement " au lieu de : " aux articles L. 2121-20 et 2121-21 du code général des collectivités territoriales " ;

 
 

« 3° " le deuxième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement " au lieu de : " le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales " ;

« 3° " le deuxième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement " au lieu de : " le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales " ;

 
 

« 4° " l'article L. 121-5 du code des communes applicable localement " au lieu de : " des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ".

« 4° " l'article L. 121-5 du code des communes applicable localement " au lieu de : " des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ".

 
 

« Art. 16-2. - Pour l'application en Nouvelle-Calédonie de la présente loi, il y a lieu de lire :

« Art. 16-2. - Pour l'application en Nouvelle-Calédonie de la présente loi, il y a lieu de lire :

 
 

« 1° " des articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie " au lieu de : " des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales " ;

« 1° " des articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie " au lieu de : " des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales " ;

 
 

« 2° " l'article L. 121-12 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie " au lieu de : " l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales " ;

« 2° " l'article L. 121-12 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie " au lieu de : " aux articles L. 2121-20 et 2121-21 du code général des collectivités territoriales " ;

 
 

« 3° " le deuxième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie " au lieu de : " le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales " ;

« 3° " le deuxième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie " au lieu de : " le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales " ;

 
 

« 4° "  l'article L. 121-5 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie " au lieu de : " des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ". »

« 4° " l'article L. 121-5 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie " au lieu de : " des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ". »

 




Loi n° 85-691
du 10 juillet 1985 précitée

Art. 21. - Les déclarations de candidatures doivent, pour le premier tour, être déposées en double exemplaire auprès des services du représentant de l'Etat au plus tard huit jours avant celui de l'ouverture du scrutin.

Pour le premier tour de scrutin, elles peuvent également être déposées dans les services du ministre chargé de l'outre-mer et, pour Wal

lis-et-Futuna, dans ceux du haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie ou du délégué de l'administrateur supérieur dans les circonscriptions administratives établies à Futuna, au plus tard à 12 heures, neuf jours avant celui de l'ouverture du scrutin.

II. - A l'article 21, les mots : « huit jours avant celui de l'ouverture du scrutin » et : « neuf jours avant celui de l'ouverture du scrutin » sont remplacés respectivement par les mots : « le deuxième vendredi qui précède le scrutin, à 18 heures » et : « le deuxième jeudi qui précède le scrutin ».

II. - A. - Le premier alinéa de l'article 21 de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985 précitée est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Les déclarations de candidatures doivent, pour le premier tour, être déposées en double exemplaire auprès des services du représentant de l'Etat au plus tard à dix-huit heures le deuxième vendredi qui précède le scrutin.

« Il est donné au déposant un reçu provisoire de déclaration. Un récépissé définitif est délivré dans les quatre jours du dépôt de la déclaration de candidature si

celle-ci est conforme aux prescriptions en vigueur. »

B. - Dans le dernier alinéa dudit article, les mots : « neuf jours avant celui de l'ouverture du scrutin » sont remplacés par les mots : « le deuxième jeudi qui précède le scrutin ».

 

Ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs

Art. 13. - Les sénateurs représentant les Français établis hors de France sont élus par un collège formé des membres élus du Conseil supérieur des Français de l'étranger.

Loi n° 82-471
du 7 juin 1982 relative
au Conseil supérieur des Français de l'étranger

Art. 2. - Sont électeurs les Français établis hors de France qui sont inscrits sur une liste électorale créée à cet effet à l'étranger et dressée dans le ressort de chaque consulat, ou, en cas de nécessité, dans un département limitrophe d'un Etat frontalier.

   

Article additionnel

L'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs est ainsi modifiée :

I. -  L'article 13 est ainsi rédigé :

« Art. 13. -  Les sénateurs représentant les Français établis hors de France sont élus par un collège de délégués formé des membres élus du Conseil supérieur des Français de l'étranger et de délégués supplémentaires élus dans les conditions prévues à l'article suivant. Le nombre de délégués membres de ce collège est fixé à un délégué pour 300 électeurs, inscrits sur les listes visées à l'article 2 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger, ou une fraction de ce nombre. »

Sont inscrits sur cette liste :

     

1°  Les Français établis dans le ressort d'un consulat, âgés de dix-huit ans accomplis, immatriculés, en cours d'immatriculation ou dispensés réglementairement d'immatriculation ;

2°  Les Français non immatriculés, inscrits sur la liste de centre de vote établie, le cas échéant, dans la circonscription consulaire ;

3°  Les militaires français stationnant à l'étranger ainsi que les membres de leur famille âgés de dix-huit ans accomplis qui ne figurent pas sur une liste de centre de vote, à la condition que leur séjour dans le ressort d'un consulat soit d'un an au moins à la date fixée pour la clôture des inscriptions.

Nul n'est inscrit sur la liste électorale s'il s'oppose à cette inscription.

En outre, les Français établis dans le ressort du consulat non mentionnés aux 1°, 2° et 3° ci-dessus s'inscrivent sur la liste électorale conformément aux dispositions de l'article L. 9 du code électoral.

Les articles L. 1 à L. 8 du code électoral sont applicables pour l'établissement des listes électorales.

Nul ne peut être inscrit dans le ressort de plusieurs consulats.

Les dispositions du chapitre VII du titre Ier du livre 1er du code électoral relatives à l'inscription sur les listes électorales sont applicables.

     
     

II. -  Il est créé un article 13-1 ainsi rédigé :

     

« Art. 13-1. -  Les délégués supplémentaires pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France sont élus par le collège formé des membres élus du Conseil supérieur des Français de l'étranger.

     

« Leur élection ainsi que celle de leurs suppléants se déroulent sur la même liste suivant le système de la représentation proportionnelle avec application de la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. Les listes peuvent comprendre un nombre de noms inférieur au nombre de sièges de délégués et de suppléants à pourvoir.

     

« Chaque membre élu du Conseil supérieur des Français de l'étranger peut présenter une liste de candidats aux fonctions de délégués et de suppléants.

     

« L'ordre des suppléants résulte de leur rang de présentation. En cas de refus ou d'empêchement d'un délégué, le suppléant de la même liste venant immédiatement après le dernier délégué est appelé à le remplacer.

     

« Un membre élu du Conseil supérieur des Français de l'étranger empêché d'assister à la séance au cours de laquelle sont élus les délégués et les suppléants peut donner à un autre membre de son choix pouvoir écrit de voter en son nom. Un même membre ne peut être porteur que d'un seul pouvoir qui est toujours révocable. ».

Ordonnance n° 59-260
du 4 février 1959
précitée

Art. 21. - Le collège électoral se réunit au ministère des relations extérieures.

Le bureau de vote est présidé par un conseiller à la Cour d'appel de Paris désigné par le premier président de cette juridiction.

   

III. -  L'article 21 est ainsi rédigé :

« Art. 21. -  Les délégués pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France votent dans les locaux des ambassades et consulats ouverts à cet effet. »

(amendement n° 12)



Ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs

Art. 16. - Les déclarations de candidatures doivent être déposées au secrétariat du Conseil supérieur des Français de l'étranger au plus tard huit jours avant celui de l'ouverture du scrutin. Il est donné au déposant un récépissé de dépôt.

Art. 22. - Les dispositions des articles L. 63 à L. 67, L. 313 et L. 314 du code électoral sont applicables aux opérations de vote.

Article 17

L'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs est modifiée comme suit :

I. - A l'article 16, les mots : « au plus tard huit jours avant celui de l'ouverture du scrutin » sont remplacés par les mots : « au plus tard à 18 heures le deuxième vendredi qui précède le scrutin. »

II. - L'article 22 est complété par la phrase suivante : « Les dispositions de l'article L. 314-1 du même code sont également applicables, la liste d'émargement étant constituée par la liste des membres élus du Conseil mentionné à l'article 13, certifiée par le ministre chargé des affaires étrangères. »

Article 17

L'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs est ainsi modifiée :

1° A l'article 16, les mots : « au plus tard huit jours avant celui de l'ouverture du scrutin » sont remplacés par les mots : « au plus tard à 18 heures le deuxième vendredi qui précède le scrutin » ;

2° L'article 22 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Les dispositions de l'article L. 314-1 du même code sont également applicables, la liste d'émargement étant constituée par la liste des membres élus du conseil mentionné à l'article 13, certifiée par le ministre chargé des affaires étrangères. » ;

Article 17

(Sans modification).

 

III. - L'article 27 est ainsi rédigé :

3° L'article 27 est ainsi rédigé :

 

Art. 27. - Le vote du mandataire est constaté par l'estampillage de la procuration ; un membre du bureau appose son paraphe ou sa signature sur la liste d'émargement en marge du nom du mandat.

« Art. 27. - Le vote du mandataire est constaté par l'estampillage de la procuration et par sa signature apposée à l'encre sur la liste d'émargement en face du nom du mandant. »

« Art. 27. - Le vote du mandataire est constaté par l'estampillage de la procuration et par sa signature apposée à l'encre sur la liste d'émargement en face du nom du mandant. »

 

Code électoral

Art. L. 285. - Dans les communes de 9 000 habitants et plus, ainsi que dans toutes les communes de la Seine tous les conseillers municipaux sont délégués de droit.

Article 18

I. - L'article L. 285 et le deuxième alinéa de l'article L. 287 du code électoral sont abrogés.

Article 18

Alinéa supprimé.

Article 18

Rétablissement du texte du projet de loi.

(amendements nos 13 et 14)

En outre, dans les communes de plus de 30 000 habitants, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 1 000 habitants en sus de 30 000.

     

Art. L. 287. - Le choix des conseils municipaux ne peut porter ni sur un député, ni sur un conseiller régional, ni sur un conseiller à l'Assemblée de Corse, ni sur un conseiller général.

     

Au cas où un député, un conseiller régional, un conseiller à l'Assemblée de Corse ou un conseiller général serait délégué de droit comme conseiller municipal, un remplaçant lui est désigné par le maire sur sa présentation.

     

Loi n° 66-504 du 12 juillet 1966 portant modification des dispositions du code électoral relatives à l'élection des sénateurs

Art. 3. - Par dérogation aux dispositions de l'article L. 294 du code électoral, est maintenu pour les départements nouveaux de l'Essonne, du Val d'Oise et des Yvelines le mode d'attribution des sièges de l'ancien département de Seine-et-Oise, tel qu'il est déterminé à l'article L. 295 du code électoral.

II. - L'article 3 de la loi n° 66-504 du 12 juillet 1966 portant modification des dispositions du code électoral relatives à l'élection des sénateurs est abrogé.

L'article 3 ...

 

Loi n° 85-691
du 10 juillet 1985 précitée

Art. 20. - En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, le choix des conseils municipaux ne peut porter ni sur un député, ni sur un membre d'une assemblée de province, ni sur un conseiller territorial.

     

Dans le cas où un député ou un membre d'une assemblée de province en Nouvelle-Calédonie ou un conseiller territorial de la Polynésie française serait délégué de droit d'un conseil municipal, un remplaçant lui est désigné sur sa présentation par le maire de la commune.

III. - Le deuxième alinéa de l'article 20 de la loi du 10 juillet 1985 précitée est abrogé.

Alinéa supprimé.

 
       

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF

1. Loi n° 85-691 du 10 juillet 1985 modifiée relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

2. Code des communes (articles L. 112-6, L. 112-7, L. 121-5, L. 121-12, L. 182-2).

3. Code général des collectivités territoriales (articles L. 2113-6, L. 2113-7, L. 2121-20, L. 2121-21, L. 2121-35, L. 2121-36).

1.  Loi n° 85-691 du 10 juillet 1985 modifiée 22

relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer «et en Nouvelle-Calédonie » 23

(Ord. n° 98-730 du 20 août 1998, art.  3-II)

« Titre 1er : Dispositions relatives à l'élection
des députés. »

Article 1er

(Loi n° 86-825 du 11 juill. 1986). « Le nombre de députés élus dans les territoires d'outre-mer (Loi n°  99-210 du 19 mars 1999, art. 28-1°) « et en Nouvelle-Calédonie » est déterminé conformément au tableau ci-après :

« - Nouvelle-Calédonie et dépendances : 2 ;

« - Polynésie française : 2 ;

« - Wallis et Futuna : 1. »

(Loi n°  99-210 du 19 mars 1999, art.  28-2°) « La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française comprennent chacune deux circonscriptions ». (Ord. n°  98-730 du 20 août 1998, art.  3-III) « Ces circonscriptions sont délimitées conformément au tableau annexé à la présente loi. »

Article 2

Les dispositions du titre Ier et du titre II du livre Ier du code électoral sont applicables à l'élection (Loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 28-3°) « des députés dans les circonscriptions mentionnées » à l'article 1er, à l'exception du premier alinéa de l'article L. 66 et des articles L. 125 et L. 175. 24

Deuxième alinéa abrogé par l'art. 3-VII de l'ord. n° 98-730 du 20 août 1998.

Article 3

Pour l'application du code électoral 25 au territoire de la Polynésie française, il y a lieu de lire :

1° « territoire », au lieu de : « département » ;

2° « représentant de l'Etat » et « services du représentant de l'Etat », au lieu de : « préfet » et « préfecture » ;

3° « chef de subdivision administrative », au lieu de : « sous-préfet » ;

4° « tribunal de première instance », au lieu de : « tribunal d'instance » et de « tribunal de grande instance ».

Article 4

Pour l'application du code électoral au territoire de Wallis-et-Futuna, il y a lieu de lire :

1° « territoire », au lieu de : « département » ;

2° « représentant de l'Etat » et « services du représentant de l'Etat », au lieu de : « préfet » et « préfecture » ;

3° « chef de circonscription territoriale », au lieu de : « sous-préfet », et « services du chef de circonscription territoriale », au lieu de : « sous-préfecture » ;

4° « tribunal de première instance », au lieu de : « tribunal d'instance » et de « tribunal de grande instance » ;

5° « conseil du contentieux administratif », au lieu de : « tribunal administratif » ;

6° « circonscription territoriale », au lieu de « commune » ;

7° « chef de circonscription territoriale », au lieu de : « maire », et « siège de circonscription territoriale » au lieu de : « mairie ».

(Loi n° 92-556 du 25 juin 1992) « 8° « village », au lieu de : « bureau de vote ».

« Par dérogation à l'article L. 17 du code électoral, la liste électorale est dressée pour chaque village par une commission administrative constituée pour chacune des circonscriptions territoriales. »

(Loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 28-5°)

Article 4-1

« Pour l'application du code électoral en Nouvelle-Calédonie, il y a lieu de lire :

1° « Nouvelle-Calédonie », au lieu de : « département » ;

2° « haut-commissaire de la République », et « services du haut-commissariat » au lieu de : « préfet », et : « préfecture » ;

3° « commissaire délégué de la République », au lieu de : « sous-préfet » ;

4° « tribunal de première instance », au lieu de : « tribunal d'instance », et : « tribunal de grande instance ».

Article 5

La déclaration de candidature prévue à l'article L. 154 du code électoral indique, dans (Loi n°  99-210 du 19 mars 1999, art. 28-3°) « les circonscriptions mentionnées » à l'article 1er, la couleur que les candidats choisissent pour leur bulletin de vote et, éventuellement, l'indication de l'emblème qui sera imprimé sur ce bulletin.

Article 6

Dans les (Loi n°  99-210 du 19 mars 1999, art. 28-3°) « circonscriptions mentionnées » à l'article 1er, n'entrent pas en compte dans le résultat du dépouillement et sont annexés au procès-verbal dans les conditions prévues au deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article L. 66 du code électoral les bulletins blancs, les bulletins manuscrits, les bulletins qui ne contiennent pas une désignation suffisante ou dans lesquels les votants se sont fait connaître, les bulletins trouvés dans l'urne sans enveloppe, dans des enveloppes non réglementaires ou dans des enveloppes portant des signes intérieurs ou extérieurs de reconnaissance, les bulletins imprimés sur papier d'une couleur autre que celle qui est indiquée sur la déclaration de candidature, les bulletins portant des signes autres que l'emblème imprimé qui a pu être mentionné sur la même déclaration et les bulletins ou enveloppes portant des mentions injurieuses pour les candidats ou pour des tiers.

Article 7

(Loi n° 86-825 du 11 juillet 1986, art. 4-II)

(Loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 28-3°) « Dans les circonscriptions mentionnées » à l'article 1er, le recensement général des votes est effectué, pour chaque circonscription, au chef-lieu du territoire en présence des représentants des candidats, par une commission dont la composition et le fonctionnement sont précisés par décret en Conseil d'Etat.

Article 8

(Loi n° 93-1 du 4 janv. 1993, art. 25). « Par dérogation aux articles L. 55 et L. 173 du code électoral et sous réserve du délai prévu au deuxième alinéa de l'article 12 de la Constitution, dans le territoire de la Polynésie française, les élections ont lieu le quatrième samedi qui suit la publication du décret convoquant les électeurs. »

« Par dérogation à l'article L. 56 du code précité, le second tour a lieu le deuxième samedi suivant le premier tour. Les déclarations de candidatures pour le second tour sont déposées, au plus tard, le mardi à minuit suivant le premier tour. »

Article 9

(Ord. n° 98-730 du 20 août 1998, art. 3-VI) « Pour l'application de l'article L. 52-11 du code électoral, les frais de transport maritime et aérien dûment justifiés, exposés par les candidats aux élections législatives à l'intérieur (Loi n° 99-210 du 19 mars, art. 28-3°) « des circonscriptions mentionnées » à l'article 1er, ne sont pas inclus dans le plafond des dépenses.  »

Article 10

Abrogé (Ord. n° 98-730 du 20 août 1998, art. 22)

Article 11

Abrogé (Loi n° 86-958 du 13 août 1986, art. 13)

Article 12

Abrogé (Loi n° 86-958 du 13 août 1986, art. 13)

Article 13

Sont abrogées l'ordonnance n° 59-227 du 4 février 1956 modifiée relative à l'élection des députés à l'Assemblée nationale représentant les territoires d'outre-mer, la loi n° 66-1023 du 29 décembre 1966 relative à l'élection des députés à l'Assemblée nationale représentant les territoires d'outre-mer et la loi n° 76-1218 du 28 décembre 1976 relative à la représentation à l'Assemblée nationale de Mayotte et de Saint-Pierre et Miquelon.

(Ord. n° 98-730 du 20 août 1998, art. 4-II)

« Titre II : Dispositions relatives à l'élection des sénateurs.

« Article 14

« La répartition des sièges de sénateurs élus dans les territoires d'outre-mer (Loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 28-6°) « et en Nouvelle-Calédonie » s'effectue conformément au tableau ci-après :

Nouvelle-Calédonie 1

Polynésie française 1

Wallis et Futuna 1»

(Loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 28-7°) « Le renouvellement du sénateur de la Polynésie française et du sénateur de Wallis et Futuna a lieu à la même date que celui des sénateurs de la série A prévue à l'article L.O. 276 du code électoral ; le renouvellement du sénateur de la Nouvelle-Calédonie a lieu à la même date que celui des sénateurs de la série B prévue au même article. »

« Article 15

« (Loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 28-8°) « Les sénateurs sont élus, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis et Futuna, par un collège électoral composé » :

« I - en Nouvelle-Calédonie :

1° des députés,

2° des membres des assemblées de province,

3° des délégués des conseils municipaux ou des suppléants de ces délégués ;

« II. - en Polynésie française :

1° des députés,

2° des conseillers territoriaux,

3° des délégués des conseils municipaux ou des suppléants de ces délégués ;

« III. - à Wallis et Futuna :

1° du député,

2° des membres de l'assemblée territoriale. »

« Article 16

« Les dispositions du titre III, des chapitres 1er et IV à VII, du titre IV et celles du titre VI du livre II du code électoral sont applicables à l'élection des sénateurs dans les territoires d'outre-mer (Loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 28-6°) « et en Nouvelle-Calédonie », sous réserve des dispositions prévues aux articles 3, 4 et 6 de la présente loi. »

« Article 17

« Sont inscrits sur la liste des électeurs sénatoriaux et prennent part au vote, même si leur élection est contestée :

1° en Nouvelle-Calédonie : les députés et les membres des assemblées de province,

2° en Polynésie française : les députés et les conseillers territoriaux,

3° à Wallis et Futuna : le député et les membres de l'assemblée territoriale. »

« Article 18

« Dans le cas où un membre d'une assemblée de province en Nouvelle-Calédonie, un conseiller territorial en Polynésie française, ou un membre de l'assemblée territoriale à Wallis et Futuna est député, un remplaçant lui est désigné sur sa présentation, en Nouvelle-Calédonie par le président de l'assemblée de province et dans les deux autres territoires par le président de l'assemblée territoriale. »

« Article 19

« En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française les délégués des conseils municipaux sont élus dans les conditions prévues aux articles L. 284 et L. 285 du code électoral. »

« Article 20

« En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, le choix des conseils municipaux ne peut porter ni sur un député, ni sur un membre d'une assemblée de province, ni sur un membre de l'assemblée territoriale.

« Dans le cas où un député ou un membre d'une assemblée de province en Nouvelle-Calédonie ou un membre de l'assemblée de la Polynésie française serait délégué de droit d'un conseil municipal, un remplaçant lui est désigné sur sa présentation par le maire de la commune. »

« Article 21

« Les déclarations de candidatures doivent, pour le premier tour, être déposées en double exemplaire (Loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 28-9°) « auprès des services du représentant de l'Etat » au plus tard huit jours avant celui de l'ouverture du scrutin.

« Pour le premier tour de scrutin, elles peuvent également être déposées dans les bureaux du ministre chargé (Loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 28-9°) « de l'outre-mer » et, pour Wallis et Futuna, dans ceux du haut commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie ou du délégué de l'administrateur supérieur dans les circonscriptions administratives établies à Futuna, au plus tard à 12 heures, neuf jours avant celui de l'ouverture du scrutin. »

« Article 22

« Les députés et les membres des assemblées de province ou les membres de l'assemblée territoriale, absents (Loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 28-10°) « de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et de Wallis et Futuna » le jour de l'élection, peuvent, sur leur demande et à titre exceptionnel, exercer leur droit de vote par procuration. Il ne peut être établi plus de deux procurations au nom d'un même mandataire. »

(Loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 28-11°)

« Article 22-1

« L'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs est abrogée.

«  Ont force de loi les dispositions de l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 contenues dans le code électoral (partie législative), telles que modifiées et complétées par les textes subséquents. »

(Ord. n° 98-730 du 20 août 1998, art. 4-I)

« Article 23 »

Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application de la présente loi.

Fait à Paris, le 10 juillet 1985

(Ord. n° 98-730 du 20 août 1998, art. 3-IV, 1°)

« ANNEXE :

« TABLEAU DES CIRCONSCRIPTIONS ÉLECTORALES 26 DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET DÉPENDANCES ET DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE »

Territoires

Composition

Nouvelle-Calédonie et dépendances

1ère
circonscription

2ème
circonscription

Polynésie française

1ère
circonscription

2ème
circonscription

Communes de : l'Ile des Pins, Lifou, Maré, Nouméa, Ouvéa.

Communes de : Belep, Bouloupari, Bourail, Canala, Dumbéa, Farino, Hienghène, Houailou, Kaala-Gomen, Koné, « Kouaoua »27, Koumac, La Foa, Moindou, Mont-Dore, Ouegoa, Païta, Poindimié, Ponérihouen, Pouebo, Pouembout, Poum, Poya, Sarraméa, Thio, Touho, Voh, Yaté.

Communes de : Bora-Bora, Faaa, Huahine, Maupiti, Moorea-Maiao, Paea, Papeete, Punaauia, Raivavae, Rapa, Rimatara, Rurutu, Tahaa, Taputapuatea, Tubuaï, Tumaraa, Uturoa.

Communes de : Anaa, Arue, Arutua, Fakarava, Fangatau, Fatu-Hiva, Gambier, Hao, Hikueru, Hitiaa O Te Ra, Hiva Oa, Mahina, Makemo, Manihi, Napuka, Nuku Hiva, Nukutavake, Papara, Pirae, Puka Puka, Rangiroa, Reao, Tahuata, Taiarapu-Est, Taiarapu-Ouest, Takakoto, Teva-I-Uta, Tureia, Ua-Huka, Ua-Pou.

2.  Code des communes

Art. L. 112-6. -  L'acte qui prononce la fusion de deux ou plusieurs communes peut prévoir que la nouvelle commune est, sous réserve de l'accord préalable des conseils municipaux et jusqu'au prochain renouvellement administrée par un conseil où entrent tout ou partie des membres en exercice des anciennes assemblées et, dans tous les cas, le maire et les adjoints réglementaires de chacune d'entre elles.

L'effectif total ne peut dépasser cinquante-cinq membres, sauf dans le cas où l'intégration des maires et adjoints réglementaires des anciennes communes rend nécessaire l'attribution de sièges complémentaires.

[Dispositions non applicables aux communes de Saint-Pierre-et-Miquelon]

Art. L. 112-7. -  Le nombre des conseillers provenant de chacun des anciens conseils municipaux est proportionnel, suivant la règle du plus fort reste, au chiffre des électeurs inscrits.

Cette répartition s'opère en prenant pour base de calcul un effectif de cinquante-cinq sièges au total mais elle ne peut conduire à attribuer à l'une des anciennes communes un nombre de sièges supérieur à celui de ses conseillers en exercice.

Si, par application des deux alinéas précédents, une ancienne commune n'obtient pas un nombre de sièges suffisant pour intégrer le maire et les adjoints réglementaires, le ou les sièges qui doivent lui être attribués en sus à cet effet viennent en complément de la répartition effectuée.

La désignation se fait dans l'ordre suivant : maire, adjoints réglementaires et adjoints supplémentaires dans l'ordre de leur nomination, conseillers dans l'ordre du tableau.

[Dispositions non applicables aux communes de Saint-Pierre-et-Miquelon]

Art. L. 121-5. -  En cas de dissolution d'un conseil municipal ou de démission de tous ses membres en exercice, ou en cas d'annulation devenue définitive de l'élection de tous ses membres, ou lorsqu'un conseil municipal ne peut être constitué, une délégation spéciale en remplit les fonctions. La délégation spéciale est nommée par décision du représentant de l'Etat dans le département dans les huit jours qui suivent la dissolution, l'annulation définitive des élections ou l'acceptation de la démission. La délégation spéciale élit son président et, s'il y a lieu, son vice-président.

Art. L. 121-12. -  Les délibérations sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimés. Un conseiller municipal empêché d'assister à une séance peut donner à un collègue de son choix pouvoir écrit de voter en son nom. Un même conseiller municipal ne peut être porteur que d'un seul mandat. Le mandat est toujours révocable. Sauf cas de maladie dûment constatée, il ne peut être valable pour plus de trois séances consécutives. En cas de partage, sauf le cas de scrutin secret, la voix du président est prépondérante. Le vote a lieu au scrutin public sur la demande du quart des membres présents ; les noms des votants, avec la désignation de leurs votes, sont insérés au procès-verbal. Il est voté au scrutin secret toutes les fois que le tiers des membres présents le réclame, ou qu'il s'agit de procéder à une nomination ou présentation. Les désignations opérées en application du présent article, et dont l'irrégularité purement formelle n'a pas été invoquée dans le délai de recours pour excès de pouvoir, que ce soit par voie d'action ou par voie d'exception, sont validées.

Dans ces derniers cas, après deux tours de scrutin secret, si aucun des candidats n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l'élection a lieu à la majorité relative ; à égalité de voix, l'élection est acquise au plus âgé.

Art. L. 182-2. -  Les dispositions des titres Ier à VI du présent livre sont applicables aux communes du département de Saint-Pierre-et-Miquelon, à l'exception de celles ci-après : Titre Ier, chapitre II, section II (Fusion de communes) ; Titre V, chapitre III (Communes associées) ; Titre VI, chapitre V (Communautés urbaines).

3.  Code général des collectivités territoriales

Art. L. 2113-6. -  L'acte qui prononce la fusion de deux ou plusieurs communes peut prévoir que la nouvelle commune est, sous réserve de l'accord préalable des conseils municipaux et jusqu'au prochain renouvellement, administrée par un conseil où entrent tout ou partie des membres en exercice des anciennes assemblées et, dans tous les cas, le maire et les adjoints de chacune d'entre elles.

L'effectif total du conseil ne peut dépasser soixante-neuf membres, sauf dans le cas où l'intégration des maires et adjoints des anciennes communes rend nécessaire l'attribution de sièges complémentaires.

Art. L. 2113-7. -  Le nombre de conseillers provenant de chacun des anciens conseils municipaux est proportionnel, suivant la règle du plus fort reste, au nombre des électeurs inscrits.

Cette répartition s'opère en prenant pour base de calcul un effectif de soixante-neuf sièges au total mais elle ne peut conduire à attribuer à l'une des anciennes communes un nombre de sièges supérieur à celui de ses conseillers en exercice.

Si, par application des deux alinéas précédents, une ancienne commune n'obtient pas un nombre de sièges permettant l'intégration du maire et des adjoints, le ou les sièges qui doivent lui être attribués en sus à cet effet viennent en complément de la répartition effectuée.

La désignation se fait dans l'ordre suivant : maire, adjoints dans l'ordre de leur nomination, conseillers dans l'ordre du tableau.

Art. L. 2121-20. - Un conseiller municipal empêché d'assister à une séance peut donner à un collègue de son choix pouvoir écrit de voter en son nom. Un même conseiller municipal ne peut être porteur que d'un seul pouvoir. Le pouvoir est toujours révocable. Sauf cas de maladie dûment constatée, il ne peut être valable pour plus de trois séances consécutives.

Les délibérations sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimés.

Lorsqu'il y a partage égal des voix et sauf cas de scrutin secret, la voix du président est prépondérante.

Art. L. 2121-21. - Le vote a lieu au scrutin public à la demande du quart des membres présents. Le registre des délibérations comporte le nom des votants et l'indication du sens de leur vote.

Il est voté au scrutin secret :

1° Soit lorsqu'un tiers des membres présents le réclame ;

2° Soit lorsqu'il y a lieu de procéder à une nomination ou à une présentation.

Dans ces derniers cas, si aucun des candidats n'a obtenu la majorité absolue après deux tours de scrutin secret, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l'élection a lieu à la majorité relative ; à égalité de voix, l'élection est acquise au plus âgé.

Art. L. 2121-35. - En cas de dissolution d'un conseil municipal ou de démission de tous ses membres en exercice, ou en cas d'annulation devenue définitive de l'élection de tous ses membres, ou lorsqu'un conseil municipal ne peut être constitué, une délégation spéciale en remplit les fonctions.

Art. L. 2121-36. - La délégation spéciale est nommée par décision du représentant de l'Etat dans le département dans un délai de huit jours à compter de la dissolution, de l'annulation définitive des élections, de l'acceptation de la démission ou de la constatation de l'impossibilité de constituer le conseil municipal.

La délégation spéciale élit son président et, s'il y a lieu, son vice-président.

Le président, ou, à défaut, le vice-président, remplit les fonctions de maire. Ses pouvoirs prennent fin dès l'installation du nouveau conseil.

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Article premier

Amendements présentés par M. Bernard Roman :

·  Avant le premier alinéa de cet article, insérer les trois alinéas suivants :

« L'article L. 284 du code électoral est modifié comme suit :

« I. -  Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« Les conseils municipaux élisent un nombre de délégués déterminé en fonction de la population des communes, à raison d'un délégué pour 100 habitants ou une fraction de ce nombre. »

·  Avant le premier alinéa de cet article, insérer les trois alinéas suivants :

« L'article L. 284 du code électoral est modifié comme suit :

« I. -  Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« Les conseils municipaux élisent un nombre de délégués déterminé en fonction de la population des communes, à raison d'un délégué pour 200 habitants ou une fraction de ce nombre. »

Amendements identiques de M. Bernard Roman et de M. René Dosière :

Avant le premier alinéa de cet article, insérer les trois alinéas suivants :

« L'article L. 284 du code électoral est modifié comme suit :

« I. -  Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« Les conseils municipaux élisent un nombre de délégués déterminé en fonction de la population des communes, à raison d'un délégué pour 300 habitants ou une fraction de ce nombre. »

Amendement présenté par M. Bernard Roman :

Avant le premier alinéa de cet article, insérer les trois alinéas suivants :

« L'article L. 284 du code électoral est modifié comme suit :

« I. -  Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« Les conseils municipaux élisent un nombre de délégués déterminé en fonction de la population des communes, à raison d'un délégué pour 400 habitants ou une fraction de ce nombre. »

Article 5

Amendement présenté par M. Bernard Roman :

Rédiger ainsi cet article :

« L'article L. 294 du code électoral est supprimé. »

Article 6

Amendements présentés par M. Bernard Roman :

·  Dans le deuxième alinéa de cet article, substituer aux mots : « quatre sièges de sénateurs ou plus », les mots : « deux sièges de sénateurs au moins ».

·  Rédiger ainsi le deuxième alinéa cet article :

« Dans tous les départements, l'élection ... (le reste sans changement). »

() Jean Grangé, « Le bicamérisme », in Yves Mény et Olivier Duhamel (dir.), Dictionnaire constitutionnel, P.U.F., 1992, p.74.

() Jean Grangé, op. cit., p.74.

() Jean Grangé, op. cit., p. 77.

() Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Armand Colin, 1999, p. 253.

() C'est Tony Blair qui a eu recours à cette expression lors d'une intervention à la Chambre des Communes le 18 novembre 1998.

() Anthony Lacoudre, « L'ultime bataille de la Chambre des Lords », Les Petites Affiches, 19 avril 1999, p. 6.

() Sur ces projets, on se reportera à Didier Maus, « Le Sénat », in Didier Maus, Louis Favoreu, Jean-Luc Parodi (dir.), L'Ecriture de la Constitution de 1958, Economica-Presses universitaires d'Aix-Marseille, 1992, p.415-464.

() Le caractère fédéral d'un Etat suppose un statut constitutionnel des collectivités infranationales et non législatif, avec une répartition des compétences respectives de l'Etat fédéral et des Etats fédérés établie par la Constitution, la faculté pour les entités fédérées de s'organiser institutionnellement comme elles le souhaitent dans le respect de la norme suprême, la participation de ces Etats aux procédures de révision constitutionnelle et, in fine, la présence d'une juridiction garante de cet équilibre.

() Jacques Larché, rapport n° 217, 1991-1992.

() Paul Girod, rapport n° 427, 1998-1999, p.54.

() Un sondage SOFRES commenté dans Le Nouvel Observateur du 7 janvier 1999, n° 1783, indique que « le conservatisme du Sénat (sur les projets de loi relatifs à la limitation du cumul des mandats) est jugé sévèrement par toutes les classes d'âge, toutes les catégories socioprofessionnelles, toutes les familles politiques ».

() Journal Officiel, Sénat, débats, séance du 23 juin 1999, p. 4306.

() Jean Grangé, op. cit., p. 968.

() On rappellera que la loi n° 66-504 du 12 juillet 1966 portant modification des dispositions du code électoral relatives à l'élection des sénateurs a prévu, dans son article 3, que le mode de scrutin proportionnel était maintenu pour les nouveaux départements de l'Essonne, du Val d'Oise et des Yvelines, résultant de la dissociation de l'ancien département de la Seine-et-Oise. Aujourd'hui seul le Val d'Oise continue à élire ses quatre sénateurs à la représentation proportionnelle ; les Yvelines et l'Essonne sont désormais représentés par cinq sénateurs.

() Paul Girod, Rapport n°427, 1998-1999, p.17.

() Ibid., p. 45.

() Paul Girod, Rapport fait au nom de la commission des lois du Sénat, n° 427, p.86.

() Ibid., p.86.

() Conseil constitutionnel, décision n° 95-2061 du 15 décembre 1995, Election sénatoriale dans le Var.

() Sur ce sujet on se reportera à la décision du Conseil constitutionnel n° 62-309 du 9 juillet 1963, Assemblée nationale, Bouches-du-Rhône, 5ème circonscription, dans laquelle le juge a constaté que 33 personnes décédées avaient pris part au vote.

() Le Conseil supérieur des Français de l'étranger comprend également 21 membres nommés par le ministre des Affaires étrangères et les 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France.

22 Loi modifiée par :

- loi n° 86-825 du 11 juillet 1986 ;

- loi n° 86-958 du 13 août 1986 ;

- loi n° 92-556 du 25 juin 1992 ;

- loi n° 93-1 du 4 janvier 1993 ;

- ordonnance n° 98-730 du 20 août 1998 ;

- loi n° 99-210 du 19 mars 1999.

23 Intitulé modifié par l'article 12-I de la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986, par l'article 3-I de l'ordonnance n° 98-730 du 20 août 1998, et par l'article 28-1° de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999.

24 L'article 2-I de la loi n° 92-556 du 25 juin 1992 a supprimé les mots : « et, pour ce qui concerne le territoire de Wallis et Futuna à l'exception des chapitres II et V du titre Ier du livre Ier dudit code ».

25 L'article 28-3° de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 a supprimé les mots : « au territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances et ».

26 L'article 28-12° de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 a supprimé les mots : « des territoires ».

27 Inséré par l'article 3-IV (2°) de l'ord. n° 98-730 du 20 août 1998 ; la commune de Kouaoua a été créée par le décret n° 95-454 du 25 avril 1995.


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