Document mis en distribution le 24 février 2000  N° 2188 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 février 2000. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE LOI, MODIFIÉ PAR LE SÉNAT, relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, PAR MME RAYMONDE LE TEXIER, Députée. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Assemblée nationale : 1re lecture : 1598, 1620 et T.A 349. 2e lecture : 2140. Sénat : 460 (1998-1999), 188, 194 et T.A. 66 (1999-2000). Gens du voyage. La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Jean-Yves Caullet, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Franck Dhersin, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Renaud Dutreil, Jean Espilondo, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Roger Franzoni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Jean-Pierre Soisson, Frantz Taittinger, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann. INTRODUCTION 5 DISCUSSION GÉNÉRALE 9 EXAMEN DES ARTICLES 11 Article premier : Schéma départemental d'accueil des gens du voyage 11 Article 1er bis : Pouvoirs du préfet 19 Article 2 : Obligations des communes 19 Article 3 : Pouvoir de substitution du représentant de l'Etat 21 Article 4 : Participation financière de l'Etat à l'aménagement des aires d'accueil 21 Article 5 : Aide des organismes de sécurité sociale aux personnes gestionnaires d'aires d'accueil 22 Article 6 : Organisation des interventions sociales relatives aux gens du voyage 23 Article 7 : Majoration de la population prise en compte au titre du calcul de la DGF 24 Article 8 : Dispositions modifiant le code de l'urbanisme 26 Article 9 : Pouvoirs de police du maire - Procédure d'expulsion 26 Article 9 bis A : Stationnement sur le domaine public de l'Etat 31 Article 9 bis : Hébergement des gens du voyage dans le cadre d'emplois saisonniers 31 Article 10 bis (nouveau) : Recensement des gens du voyage 32 TABLEAU COMPARATIF 33 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 47 MESDAMES, MESSIEURS, L'Assemblée nationale est saisie en deuxième lecture du projet de loi relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, qui a été examiné par le Sénat au cours des séances des 2 et 3 février derniers. Lors de la lecture précédente l'Assemblée avait salué le travail effectué par le rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. Jean-Paul Delevoye, qui avait fait adopter le 6 novembre 1997 une proposition de loi visant à pallier les insuffisances de la loi du 31 mai 1990. L'Assemblée n'en avait pas moins estimé que le projet de loi déposé le 12 mai dernier permettait de répondre de manière plus satisfaisante à la pénurie en aires d'accueil, qui est la cause principale des problèmes posés par le stationnement des gens du voyage. En effet, il apparaît préférable de mettre en _uvre une logique décentralisée, fondée sur la mise en place rapide de schémas départementaux assortie de délais contraignants, pour résoudre le déficit en aires d'accueil, aujourd'hui estimé à 25 000 places. Il est également nécessaire de promouvoir un dispositif équilibré définissant les droits et les devoirs pesant sur les collectivités locales et les gens du voyage, dans le respect des lois de décentralisation et des principes qui fondent notre Etat de droit. Force est de constater que le Sénat n'a pas voulu adopter, dans ce cadre, une démarche constructive. La commission des lois du Sénat a tout d'abord souhaité réintroduire plusieurs dispositions inspirées de la proposition de loi de M. Jean-Paul Delevoye. Elle a ainsi prévu la mise en place d'un schéma national pour l'accueil des grands rassemblements, sans prévoir son articulation avec les schémas départementaux dont elle a toutefois accepté l'existence. Partisane d'une recentralisation de la décision en la matière, elle a dans le même temps supprimé le pouvoir de substitution donné au préfet à l'échéance du délai imparti par la loi en cas de refus des collectivités locales de participer à l'accueil des gens du voyage. Un tel choix vide de toute portée le dispositif adopté par notre assemblée, puisque l'échec de la loi du 31 mai 1990 dans ce domaine s'explique principalement par l'absence de dispositions contraignantes. Entendant privilégier le principe de la libre administration des collectivités locales sur le respect de la loi, à l'encontre de l'esprit de l'article 72 de notre Constitution, la commission des lois du Sénat a, en outre, modifié de nombreuses dispositions essentielles du projet de loi : elle a ainsi supprimé la référence au seuil des 5 000 habitants pour définir les communes concernées par les dispositions du projet de loi, ce qui pose le problème d'un risque de dilution des responsabilités en matière d'accueil des gens du voyage ; elle a également permis aux communes d'obtenir une prolongation du délai imparti pour la réalisation des aires en cas de difficultés techniques ou de procédures, sans autre forme de précision. Enfin, la commission des lois du Sénat a souhaité rétablir la dualité de juridiction en matière d'expulsion des gens du voyage, alors même que l'unicité de compétence du juge judiciaire simplifie un régime juridique complexe et source de difficultés pour les responsables locaux, tout en garantissant le respect des droits de la personne. Malgré ces modifications importantes introduites par sa commission des lois, afin de défendre les prérogatives des collectivités locales en minorant fortement leurs sujétions en matière d'accueil des gens du voyage, le Sénat, en séance publique, a souhaité aller plus loin encore en amendant fortement le projet de loi. Après avoir dans un premier temps supprimé l'article premier du projet de loi, qui avait pourtant été adopté par sa commission des lois, le Sénat a considérablement modifié les procédures d'expulsion des gens du voyage, en instituant une procédure purement administrative, alors même que M. Jean-Paul Delevoye déclarait en séance publique que l'intervention du juge était nécessaire en ce domaine en raison de nos principes constitutionnels. La seconde chambre a donc adopté un dispositif permettant l'expulsion par simple décision préfectorale des gens du voyage stationnant sur des terrains à usage économique ou sur le domaine public de l'Etat. Cette démarche, manifestement contraire à la Constitution, n'est pas acceptable. Enfin, le Sénat a souhaité exonérer les maires de toute responsabilité civile ou pénale pour les voies de fait qu'ils auraient accomplies dans le cadre des procédures d'expulsion en transférant automatiquement cette responsabilité au représentant de l'Etat dans le département. Sans insister davantage sur ces contradictions apparues entre le rapporteur de la commission des lois du Sénat et la majorité sénatoriale, ni sur le contenu de débats émaillés par une succession de clichés sur les gens du voyage roulant dans de grosses cylindrées tout en bénéficiant du RMI, la rapporteuse vous propose de prendre acte de la volonté de blocage manifestée par la seconde chambre sur ce projet de loi. Pour cette raison, elle souhaite que l'Assemblée revienne, pour l'essentiel, au texte qu'elle avait précédemment adopté en première lecture. * * * Après l'exposé de la rapporteuse, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale. M. Robert Pandraud a émis le souhait, compte tenu des nouvelles vagues d'immigration en provenance de l'Europe de l'Est, que le Gouvernement engage de façon plus systématique des contrôles portant sur les titres de stationnement attribués aux gens du voyage ou sur leur situation fiscale, en s'appuyant pour cela sur le critère des signes extérieurs de richesse. Contestant l'analyse de la rapporteuse selon laquelle le Sénat, bien que conscient des problèmes posés par le stationnement des gens du voyage, n'aurait rien voulu changer à la situation actuelle, M. Jean-Antoine Léonetti a estimé que le texte issu en première lecture des travaux de l'Assemblée nationale aboutissait, en fait, à un déséquilibre puisque les efforts demandés aux communes ne faisaient l'objet d'aucune contrepartie imposée aux gens du voyage. Il a salué, au contraire, les propositions du Sénat qui permettent de rétablir l'équilibre, en prévoyant des garanties pour sanctionner le stationnement illicite. Il a ajouté que le texte du Sénat instaurait un véritable partenariat entre les communes et le préfet, améliorant ainsi le texte adopté par l'Assemblée nationale, caractérisé par un déséquilibre au profit du préfet. Intervenant en application de l'article 38, alinéa premier, du Règlement, M. Daniel Vachez a souhaité rappeler, en préambule, les lacunes de l'article 28 de la loi du 31 mai 1990, mises en lumière par le fait qu'un tiers seulement des départements se sont dotés de schémas départementaux et un quart des communes ont prévu la construction d'aires de stationnement. Reconnaissant que les maires éprouvaient de nombreuses difficultés pour obtenir l'exécution des décisions de justice en cas de stationnement illicite, il a toutefois regretté que certaines communes se réfugient derrière ces difficultés de procédure pour ne pas mettre en _uvre la construction d'aires de stationnement. Estimant que les communes ayant accepté de construire des aires étaient aujourd'hui pénalisées, il s'est déclaré favorable aux solutions préconisées par le projet de loi permettant la construction d'aires de stationnement en nombre suffisant. En réponse aux différents intervenants, la rapporteuse a apporté les précisions suivantes. - Le rapport de M. Jean-Paul Delevoye pour la commission des Lois du Sénat est nuancé et modéré, à l'inverse d'un certain nombre d'amendements adoptés par le Sénat. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale propose une réponse équilibrée aux problèmes liés au stationnement des gens du voyage dans le respect des principes constitutionnels, la position du Sénat, notamment pour ce qui concerne les expulsions sans jugement, ne s'inscrivant manifestement pas dans un tel cadre constitutionnel. - L'Assemblée nationale ne doit pas rejeter en bloc les propositions sénatoriales, certaines étant acceptables comme le référé d'heure à heure. - Les maires qui ont eu la volonté et le courage d'installer des aires dans leur commune subissent aujourd'hui des stationnements sauvages ; le projet de loi entend rééquilibrer les charges ainsi assumées par les communes et mettre fin à de tels effets pervers. * * * Schéma départemental d'accueil des gens du voyage Cet article définit les modalités d'élaboration et le contenu des schémas départementaux d'accueil des gens du voyage. Dispositif essentiel du projet de loi, il a tout d'abord été rejeté en séance publique par le Sénat, contre l'avis du rapporteur de la commission des lois. Ce vote était surprenant puisque le Sénat avait tout d'abord profondément remanié son dispositif en y intégrant de nombreux éléments repris de la proposition de loi de M. Jean-Paul Delevoye relative aux conditions de stationnement des gens du voyage, précédemment adoptée par la seconde chambre. L'article premier a finalement été adopté après une seconde délibération demandée par la commission des lois. Il est vrai qu'il était difficile de poursuivre la discussion d'un texte précisant les modalités d'application de schémas départementaux d'accueil des gens du voyage, après avoir supprimé l'article qui les institue. Le premier paragraphe de l'article premier pose le principe de l'obligation d'accueil des gens du voyage pour l'ensemble des communes. Dans le même temps, il définit cette catégorie de la population par référence à la spécificité de son habitat constitué de résidences mobiles. Sans remettre en cause ce principe, le Sénat a souhaité compléter cette définition afin de préciser la notion de résidences mobiles, en renvoyant aux « caravanes affectées à l'habitat permanent de leurs occupants ainsi que tout autre abri mobile ayant la même destination ». Justifiant cette définition supplémentaire par le souci louable d'éviter la multiplication des contentieux, ce dispositif n'atteint que très imparfaitement son objectif : en effet, si la notion de caravane est connue en droit de l'urbanisme, celle d'abri mobile est tout aussi imprécise que celle de résidence mobile. Le législateur n'ayant pas vocation à se substituer au pouvoir réglementaire ou aux juridictions pour préciser la portée technique des principes qu'il définit, il semble donc sur ce point préférable de s'en tenir au texte adopté par l'Assemblée. Pour cette raison, la Commission a adopté un amendement de la rapporteuse supprimant la définition supplémentaire introduite par le Sénat (amendement n° 40). Le Sénat a introduit un nouveau paragraphe au sein de l'article premier reprenant une partie des dispositions de la proposition de loi de M. Jean-Paul Delevoye, relative aux conditions de stationnement des gens du voyage, adoptée par la seconde chambre le 6 novembre 1997. Le paragraphe I bis introduit par le Sénat est calqué sur les articles 1 et 2 de la proposition de loi de M. Jean-Paul Delevoye à une différence près : tenant compte de l'existence des schémas départementaux introduite par le présent projet de loi, le Sénat a limité le schéma national d'accueil des gens du voyage à la gestion des grands rassemblements traditionnels, que l'Assemblée avait souhaité intégrer aux schémas départementaux. Le Sénat a, en outre, souhaité lier les dispositions de ce schéma national à la politique d'aménagement du territoire : les terrains destinés à l'accueil des grands rassemblements devront être désignés en conformité avec les orientations de la politique nationale d'aménagement et de développement du territoire. Une telle déclaration d'intention n'est juridiquement pas très satisfaisante, puisqu'elle n'a pas de portée normative. Le schéma national serait en outre élaboré conjointement par le conseil national de l'aménagement du territoire et la commission nationale consultative des gens du voyage. Un tel processus paraît extrêmement lourd et centralisé, alors même que la logique décentralisée est plus satisfaisante pour évaluer les besoins des gens du voyage dans le cadre des grands rassemblements. Enfin, un sous-amendement défendu par M. Dominique Braye a réintroduit les dispositions de l'article 2 de la proposition de loi relative au stationnement des gens du voyage précédemment adoptée par le Sénat : il prévoit que les directives territoriales d'aménagement du territoire doivent se conformer aux dispositions du schéma national d'accueil. Si ce dispositif complexe, repris de la proposition de loi de M. Jean-Paul Delevoye, manifeste le souci compréhensible du Sénat de voir ses initiatives législatives aboutir, la coexistence d'un schéma national d'accueil des gens du voyage élaboré pour les seuls grands rassemblements traditionnels avec des schémas départementaux prenant en compte l'ensemble des autres besoins de cette population est source de difficultés. Aucune articulation n'est en effet prévue par le texte du Sénat entre le schéma national et les schémas départementaux. Dans le même temps le lien entre la politique d'accueil des gens du voyage et l'aménagement du territoire n'est pas très clairement établi : il est en effet difficile de soutenir que la réalisation d'aire d'accueils relève d'une logique d'équipement structurel ou de lutte contre la désertification. Pour ces raisons, la rapporteuse a présenté un amendement tendant à supprimer ces dispositions et à privilégier une logique décentralisée, fondée sur le dialogue entre les élus locaux, les gens du voyage et les préfets. Prenant l'exemple de la grande braderie de Lille qui réunit chaque année un nombre important de gens du voyage, elle a estimé qu'il était préférable de régler l'organisation de ces manifestations dans le cadre des schémas départementaux, plutôt que de s'en remettre à une décision à l'échelon national. La Commission a adopté l'amendement de la rapporteuse en ce sens (amendement n° 41). Le paragraphe II de l'article premier définit les critères d'élaboration du schéma départemental, ainsi que son contenu. Le schéma départemental doit ainsi se fonder sur les besoins et sur l'offre existants en matière d'accueil des gens du voyage, afin de désigner avec précision les communes devant réaliser des aires d'accueil, la destination et la capacité de ces aires et la nature des interventions sociales prévues en faveur des personnes qui les occupent. Suivant sa commission des lois, le Sénat a approuvé ce dispositif en y apportant deux précisions rédactionnelles qui ne soulèvent pas d'objection de fond. La première prévoit que le schéma doit être élaboré « au vu d'une évaluation préalable des besoins et de l'offre existante », ce qui implique que les personnes en charge de l'élaboration des schémas disposent des éléments nécessaires à cette mission. La seconde substitue à la notion « d'interventions sociales », celle « d'actions à caractère social », ce qui ne soulève pas d'objection de principe. En revanche, le Sénat a introduit une modification plus substantielle portant sur l'intégration des terrains dits « familiaux » au sein du schéma départemental. Ainsi que l'indique M. Jean-Paul Delevoye dans son rapport pour justifier cette modification « même si le schéma a vocation à concerner les non sédentaires, l'existence de terrains familiaux aménagés est de nature à réduire sensiblement les besoins sur les aires d'accueil ». Tout en soulignant que le recensement des terrains familiaux ne saurait soustraire les communes à l'obligation de mettre en _uvre les dispositions du schéma départemental, cette remarque du rapporteur traduit cependant la volonté de la majorité sénatoriale de réduire le nombre d'aires à réaliser, alors que les besoins dans ce domaine sont criants. Par ailleurs, la disposition proposée aurait pour conséquence la création d'un fichier des autorisations d'installation des gens du voyage sur des terrains familiaux, ce qui n'est pas sans poser de problèmes en terme de libertés publiques. Il est donc préférable, sur ce point, de revenir au texte adopté par l'Assemblée nationale en supprimant cette disposition. Dans le même temps, la rapporteuse vous propose de réintroduire dans ce paragraphe une disposition relative au contenu des schémas départementaux de nature à améliorer la définition des obligations incombant aux communes en matière d'accueil des gens du voyage. La rédaction initiale de l'article 2 du projet de loi prévoyait en effet que les communes de plus de 5 000 habitants devaient mettre en _uvre les dispositions des schémas départementaux dans un délai de deux ans. Elle ne se prononçait cependant pas sur les obligations incombant aux communes d'une population inférieure à ce seuil démographique. Le Sénat ayant supprimé la mention du seuil des 5 000 habitants à l'article 2 du projet de loi, il convient en conséquence d'en préciser la portée juridique. A cette fin, il est préférable de mentionner au sein de ce paragraphe définissant le contenu des schémas départementaux, que toutes les communes de plus de 5 000 habitants y figurent obligatoirement. Ce dispositif permet en effet d'éviter que les communes les plus importantes ne se défaussent de leurs obligations en matière d'accueil sur les communes les plus petites. Il tend dans le même temps à rendre obligatoire le respect des dispositions des schémas départementaux pour toutes les communes qui y figurent, sans considération de taille. La Commission a adopté un amendement de la rapporteuse en ce sens (amendement n° 42). La Commission a ensuite été saisie d'un amendement de la rapporteuse tendant à rétablir les dispositions prévoyant que les emplacements destinés aux grands rassemblements traditionnels étaient pris en compte par les schémas départementaux. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 43). 4. Procédure d'élaboration du schéma départemental : Le paragraphe III de l'article 1er définit les modalités d'élaboration des schémas départementaux : à l'issue d'une procédure de concertation menée par la commission départementale consultative, le schéma départemental est arrêté conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et par le président du conseil général. Afin de tenir compte de l'échec actuel de cette procédure de concertation dans de nombreux départements, le projet de loi prévoit qu'à compter d'un délai de dix-huit mois suivant la publication de la loi, le schéma sera approuvé par le seul représentant de l'Etat. Sur proposition de sa commission des lois, le Sénat a supprimé ce pouvoir de substitution des préfets au motif qu'une « telle disposition contraignante ne saurait s'accorder avec le partenariat qui doit prévaloir entre l'Etat et les collectivités locales » en matière d'accueil des gens du voyage. Cette suppression n'est pas acceptable, parce qu'il apparaît effectivement indispensable d'apporter une réponse à l'insuffisance des dispositions de l'article 28 de la loi du 31 mai 1990. Le recours à une procédure contraignante n'a d'ailleurs pas vocation à être systématique, mais il a pour objet de garantir l'adoption des schémas départementaux dans des délais raisonnables sur l'ensemble du territoire national. Par ailleurs, le Sénat a supprimé la mention du caractère opposable des schémas départementaux, qui avait été introduite par l'Assemblée nationale sur proposition de M. Jean-Jacques Weber. Le rapporteur de la commission des lois du Sénat a en effet considéré que cette mention renvoyait aux documents d'urbanisme, alors même que le schéma départemental d'accueil n'entre pas dans cette catégorie de documents administratifs. La notion d'opposabilité n'est pas spécifique aux seuls documents d'urbanisme, mais elle souligne, en revanche, la portée impérative des dispositions des schémas départementaux. Il apparaît donc souhaitable de rétablir cette précision. Enfin, le Sénat a procédé à une modification rédactionnelle opportune : il a précisé que le schéma départemental devait être révisé « selon la même procédure » que celle suivie pour son élaboration. Une telle rédaction peut être retenue sans difficulté par l'Assemblée. La Commission a examiné l'amendement n° 3 présenté par M. Patrice Martin-Lalande rendant obligatoire la procédure d'enquête publique préalablement à la construction d'aires de stationnement. Se déclarant défavorable à cet amendement, qui conduirait à alourdir les procédures et à différer d'autant la construction de nouvelles aires, la rapporteuse a cependant souligné que le texte actuel laissait toute liberté aux maires qui le souhaiteraient de procéder à cette enquête. La Commission a rejeté cet amendement. Elle a également rejeté, sur proposition de la rapporteuse, l'amendement n° 5 présenté par M. Patrice Martin-Lalande prévoyant, pour le schéma départemental, l'avis des conseils municipaux de toutes les communes du département, et non plus seulement des communes concernées par le schéma. La Commission a ensuite été saisie de l'amendement n° 4 de M. Patrice Martin-Lalande prévoyant l'approbation des schémas départementaux dans les dix-huit mois suivant les décrets d'application de la loi. Son auteur a considéré qu'il ne pouvait être imposé aux communes des investissements inhérents à la construction d'aires de stationnement, alors qu'elles ne sont pas en mesure de connaître les modalités de financement de ces investissements. La rapporteuse a fait valoir que l'essentiel du dispositif législatif était suffisamment précis pour être d'application immédiate, notamment le principe du financement qui est clairement prévu par la loi ; M. Patrice Martin-Lalande ayant souligné que le projet définissait le taux de subvention sans préciser les plafonds de financement, la rapporteuse a observé qu'en prévoyant un délai de dix-huit mois après la publication de la loi pour l'approbation des schémas, le texte laissait ainsi suffisamment de temps pour la mise en place du dispositif. Elle a annoncé qu'elle interrogerait néanmoins le Gouvernement sur le calendrier de publication des décrets d'application. M. Daniel Vachez a précisé qu'une circulaire, publiée cet automne, précisait d'ores et déjà les modalités de financement des aires de stationnement. La Commission a rejeté l'amendement n° 4. Elle a, ensuite adopté un amendement présenté par la rapporteuse rétablissant le texte de l'Assemblée nationale concernant le pouvoir de substitution des préfets en cas d'échec de la concertation départementale ainsi que le principe d'opposabilité des schémas départementaux (amendement n° 44). 5. Commission consultative départementale : Le paragraphe IV de l'article premier prévoit la mise en place dans chaque département d'une commission consultative départementale chargée d'élaborer les schémas départementaux et d'en suivre les modalités d'application. L'Assemblée nationale, soucieuse de ne pas alourdir le dispositif et de laisser une certaine souplesse dans la composition des commissions, avait choisi de prévoir une composition a minima de ces organismes, ceux-ci devant être obligatoirement composés de représentants des communes concernées et de représentants des gens du voyage, ainsi que du préfet et du président de conseil général. Ce dispositif laissait la possibilité d'ouvrir davantage les commissions départementales, en y incluant, par exemple, les membres de certaines associations ou les travailleurs sociaux. Le Sénat, à l'initiative de son rapporteur, a préféré établir une liste limitative des membres des commissions départementales en y adjoignant des représentants de la région, des représentants des établissements publics de coopération intercommunale, des représentants des services de l'Etat et, enfin, des personnalités qualifiées. Cette énumération n'est pas très pertinente : les compétences de la région ne justifient pas la participation systématique d'un représentant de cette collectivité locale aux travaux de la commission ; quant aux représentants des services de l'Etat ou aux personnalités qualifiées, l'absence de toute autre précision les concernant nuit à la clarté du dispositif. Il est donc sur ce point également souhaitable de revenir au texte adopté par l'Assemblée. Celle-ci avait, par ailleurs, en première lecture, institué, sur proposition de M. Patrice Martin-Lalande, un médiateur chargé de régler les difficultés de mise en _uvre des schémas départementaux. Ce dispositif a été accepté par le Sénat. La Commission a adopté, après avis favorable de la rapporteuse, l'amendement n° 6 de M. Patrice Martin-Lalande prévoyant la représentation d'associations intervenant auprès des gens du voyage au sein de la commission consultative. Elle a également adopté un amendement présenté par la rapporteuse rétablissant le texte de l'Assemblée nationale pour la composition de la commission consultative, la rapporteuse estimant que la rédaction proposée laissait davantage de souplesse et permettrait aux acteurs locaux d'élargir la composition de cette commission (amendement n° 45). L'Assemblée nationale avait modifié le paragraphe V de l'article premier du projet de loi en instituant pour l'ensemble du territoire national une coordination régionale des schémas départementaux initialement prévue pour la seule région Ile-de-France. Le Sénat a considérablement alourdi le dispositif au motif qu'il fallait tenir compte des spécificités de l'Ile-de-France et de son caractère fortement urbanisé. Il a ainsi réservé le mécanisme de la coordination régionale à la seule région parisienne et mis en place une coordination interdépartementale sur le reste du territoire national. Dans chaque cas le Sénat a prévu que les propositions de commissions supra-départementales seraient soumises pour avis aux commissions consultatives concernées. Il a, en outre, prévu que ces commissions nouvelles seraient convoquées par le préfet de région, ou à l'initiative d'une commission consultative départementale ou de l'un de ses membres, alors que l'Assemblée avait prévu une convocation par le seul représentant de l'Etat dans la région. Le dispositif proposé par le Sénat se caractérise par sa complexité : un même département pourrait ainsi participer à plusieurs commissions interdépartementales du fait de sa situation géographique. Le cadre régional a le mérite d'exister sur l'ensemble du territoire national et de mettre aux prises des autorités amenées à travailler fréquemment ensemble : représentants de l'Etat dans la région et les départements, secrétaires généraux des préfectures, présidents de conseil régional et de conseil général. Il est par ailleurs préférable de réserver au seul représentant de l'Etat la possibilité de convoquer la commission régionale, celui-ci étant le plus à même d'exercer une fonction de coordination et de juger de l'opportunité d'une telle convocation. Enfin, rien n'interdit à des départements limitrophes n'appartenant pas à la même région de se réunir afin de coordonner leurs actions respectives en matière d'accueil des gens du voyage et de passer, le cas échéant, des conventions pour régler des problèmes communs sur ce dossier. La Commission a été saisie d'un amendement présenté par la rapporteuse rétablissant le texte de l'Assemblée nationale prévoyant la coordination régionale des schémas départementaux sur l'ensemble du territoire national. M. Robert Pandraud ayant estimé qu'une coordination régionale s'imposait pour éviter que les mêmes départements soient toujours mis à contribution, la rapporteuse a souligné que l'amendement présenté répondait à cette préoccupation ; rappelant que le texte initial du Gouvernement ne prévoyait cette coordination au niveau régional que pour l'Ile-de-France, elle a indiqué que ce principe avait été étendu à l'ensemble du territoire en première lecture. Exprimant néanmoins sa crainte que la coordination prévue par le dispositif n'ait dans les faits qu'une portée limitée, M. Robert Pandraud a souhaité voir retenu un dispositif qui, sous l'égide du préfet de région, notamment en Ile-de-France, serait davantage coercitif. La rapporteuse a observé qu'une telle solution irait à l'encontre de l'esprit du projet, qui repose sur une volonté de déconcentrer les décisions afin de répondre plus efficacement aux réalités du terrain. M. Robert Pandraud ayant admis que le problème qu'il soulevait paraissait spécifique à l'Ile-de-France, et plus particulièrement aux départements situés dans la « petite couronne », Mme Catherine Tasca, présidente, a exprimé son accord avec le dispositif proposé par la rapporteuse, soulignant que le préfet de la région Ile-de-France saurait faire modifier les schémas départementaux s'il en était besoin ; elle a insisté sur le fait que le rôle du préfet de région devrait toutefois se limiter à une coordination, l'intérêt du dispositif tenant dans l'adaptation des schémas aux réalités et aux spécificités de chaque département. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 46) ainsi qu'un autre amendement présenté par la rapporteuse supprimant les dispositions introduites par le Sénat, relatives aux ententes interdépartementales (amendement n° 47). La Commission a adopté l'article premier ainsi modifié. Le Sénat a adopté un article additionnel s'inspirant des dispositions de l'article 3 de la proposition de loi de M. Jean-Paul Delevoye relative au stationnement des gens du voyage. Ce dispositif établit un lien entre le respect des orientations du schéma national, tel qu'il a été défini à l'article premier du projet de loi et les pouvoirs de police du préfet. Alors que cette disposition visait dans la proposition de loi de M. Jean-Paul Delevoye précédemment adoptée par le Sénat l'ensemble des aires d'accueil, elle ne s'appliquerait plus ici qu'aux grands rassemblements traditionnels, par coordination avec les dispositions relatives au schéma national adoptées par la seconde chambre à l'article premier. Le préfet aurait donc en charge le respect de l'ordre public en matière de grands rassemblements. Cet article additionnel n'a pas réellement de portée normative puisque l'article L. 2215-1-1 du code général des collectivités territoriales permet d'ores et déjà au préfet de se substituer au maire défaillant en matière de police administrative, de même qu'il permet au représentant de l'Etat d'intervenir dès lors qu'un problème d'ordre public se pose sur le territoire de plusieurs communes. Par ailleurs, l'article L. 2216-3 du code général des collectivités territoriales issu de l'article 92 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat met à la charge de l'Etat l'indemnisation des dommages causés par les attroupements et les rassemblements de personnes, ce qui inclut clairement les grands rassemblements visés par l'amendement sénatorial. En conséquence, la commission ayant d'ores et déjà repoussé l'institution d'un schéma national, elle a adopté un amendement supprimant cet article (amendement n° 48). Cet article définit la nature des obligations pesant sur les communes figurant au schéma départemental en matière d'accueil des gens du voyage. S'inspirant des dispositions de l'article 28 de la loi du 31 mai 1990, le texte initial du projet de loi limitait l'obligation de mettre en _uvre les dispositions du schéma départemental aux communes de 5 000 habitants. Il imposait par ailleurs que cette mise en _uvre intervienne dans un délai de deux ans après la publication du schéma. Le Sénat a supprimé ce seuil démographique en souhaitant que toutes les communes puissent être mises à contribution en matière d'accueil des gens du voyage. Cette démarche présente toutefois un risque de dilution des responsabilités et d'inégalité en matière d'accueil des gens du voyage, les communes les plus importantes pouvant être tentées de se défausser sur les autres de leur obligation d'accueil. Pour cette raison, il apparaît préférable d'indiquer dans l'article 1er que les schémas départementaux doivent obligatoirement définir les obligations qui incombent aux communes de plus de 5 000 habitants, et d'indiquer dans cet article que toutes les communes mentionnées par le schéma départemental doivent en avoir appliqué les dispositions dans un délai de deux ans. La Commission a adopté un amendement de la rapporteuse en ce sens (amendement n° 49). Elle a ensuite rejeté les amendements n° 8 de M. Patrice Martin-Lalande tendant à préciser la portée du délai imparti pour réaliser les aires de stationnement et n° 1 de M. Patrick Delnatte, exonérant les communes accueillant des grands rassemblement de l'obligation de réaliser des aires permanentes d'accueil. Le Sénat a, par ailleurs, introduit sur proposition de sa commission des lois, un nouveau paragraphe permettant aux communes de prolonger le délai institué en vue de réaliser les aires d'accueil. Un tel dispositif aurait pour conséquence de retarder dans de nombreux cas la réalisation des aires de stationnement, alors même que les oppositions locales à l'application du schéma départemental peuvent être fortes. Pour des raisons d'égalité des communes devant la loi, il apparaît préférable de mettre en place des délais contraignants. Dans ce cadre, les procédures de substitution prévues à l'article 3 du projet de loi n'ont cependant pas vocation à être systématiquement mises en _uvre, puisqu'elles relèvent de la libre appréciation des préfets. Pour ces raisons, la Commission a adopté un amendement de la rapporteuse tendant à supprimer la possibilité pour les communes de retarder le délai de réalisation des aires d'accueil (amendement n° 50). Enfin, le Sénat a adopté sans modification le dernier paragraphe de cet article prévoyant que les communes ou leurs groupements peuvent recourir à la gestion déléguée des aires d'accueil. La Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié. Pouvoir de substitution du représentant de l'Etat L'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, cet article tendant à donner au représentant de l'Etat dans le département un pouvoir de substitution envers les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale qui refusent d'appliquer les dispositions du schéma départemental. Il était prévu, en outre, que les dépenses résultant de l'application des articles 2 et 3 du projet de loi instituant un schéma départemental d'accueil des gens du voyage seraient des dépenses obligatoires, le préfet pouvant, en cas de carence des communes, inscrire d'office dans leur budget les dépenses relatives à la réalisation des aires de stationnement. Pour le rapporteur du Sénat, une telle procédure contraignante n'est pas compatible avec la mise en place d'un partenariat entre l'Etat et les collectivités locales en matière d'accueil des gens du voyage. La seconde chambre a donc supprimé la possibilité pour le préfet de se substituer aux communes refusant d'appliquer le schéma départemental. La situation actuelle montre pourtant que de tels mécanismes sont indispensables pour que la négociation entre le préfet et les responsables municipaux puisse aboutir : cette procédure n'a pas vocation à être fréquemment mise en _uvre ; elle vise avant tout à éviter l'enlisement de la concertation et la prolongation de la pénurie actuelle en terme de capacité d'accueil. Il est en outre paradoxal que le Sénat réclame la mise en place d'un schéma national, faisant peser sur l'Etat l'essentiel des responsabilités relatives à l'accueil des gens du voyage, et qu'il s'oppose dans le même temps à ce qu'il dispose d'un pouvoir de contrainte à l'égard des collectivités locales qui tentent de se soustraire à leurs obligations légales. En conséquence, la Commission a adopté un amendement de la rapporteuse donnant à cet article une nouvelle rédaction revenant au texte voté par l'Assemblée nationale en première lecture pour permettre au préfet de se substituer aux communes refusant d'appliquer les dispositions des schémas départementaux en matière d'accueil des gens du voyage (amendement n° 51). Participation financière de l'Etat Cet article organise les modalités de financement de la réalisation des aires d'accueil destinées aux gens du voyage en instituant une participation de l'Etat à hauteur de 70 % des dépenses d'aménagement engagées par les collectivités locales. Il prévoit en outre un financement complémentaire par la région et les caisses d'allocation familiales. Le Sénat a tout d'abord procédé à une amélioration rédactionnelle en substituant à la notion de « travaux engagés », la notion moins restrictive de « dépenses engagées ». Il a, en outre, adopté un amendement de M. Patrick Lassourd tendant à faire prendre en charge par l'Etat les frais occasionnés par les dégradations intervenues dans les aires d'accueil. Un tel dispositif n'est pas satisfaisant dès lors de tels actes relèvent davantage d'une aide exceptionnelle que d'un mécanisme de financement systématique. Il serait, sur ce point, préférable de réfléchir à la création de fonds de mutualisation des risques, plutôt que de faire peser sur l'Etat une charge qui pourrait conduire celui-ci à baisser le niveau du financement attribué aux collectivités locales pour la réalisation de nouvelles aires ou pour la réhabilitation des aires existantes. La rapporteuse a indiqué qu'elle était défavorable à cette disposition introduite par le Sénat, qui risquerait de déresponsabiliser les élus locaux en les incitant à pratiquer une gestion peu rigoureuse. En conséquence, elle a saisi la Commission d'un amendement tendant à supprimer le financement automatique par l'Etat des frais résultant des dommages causés aux aires d'accueil. M. Patrice Martin-Lalande a, pour sa part, souligné que le coût d'investissement pour la réalisation d'une aire d'accueil était généralement faible par rapport à son coût d'entretien, ce qui justifiait la proposition du Sénat. M. Bruno Le Roux a considéré que l'amendement sénatorial garantissait la pérennité de l'application de la loi, en évitant que certains élus locaux ne préfèrent fermer les aires d'accueil, plutôt que d'en supporter les coûts d'entretien. M. Daniel Vachez ayant fait remarquer que les aires d'accueil adaptées aux besoins des gens du voyage faisaient l'objet de moins de dégradations que les autres, la Commission a adopté l'amendement de la rapporteuse (amendement n° 52). La Commission a adopté l'article 4 ainsi modifié. Aide des organismes de sécurité sociale Cet article prévoit les modalités de financement des frais de fonctionnement des aires d'accueil : l'Assemblée avait, sur ce point, approuvé la participation des organismes de sécurité sociale en la forme d'une aide forfaitaire versée aux collectivités locales ou à leurs groupements, dès lors qu'ils ont réalisé une aire satisfaisant aux dispositions du schéma départemental. Un seul amendement a été adopté par le Sénat sur cet article, les autres ayant été jugés irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution. Le Sénat a ainsi remplacé, sur proposition de sa commission des lois, la notion de « droit d'usage » par celle de « redevance » dans le but de favoriser le recours à la délégation de service public par les collectivités locales ou les groupements en charge des aires. Cette modification terminologique n'apparaît pas très pertinente puisque rien ne s'oppose à ce qu'un délégataire de service public perçoive un droit d'usage. Par ailleurs, ainsi que l'a souligné le secrétaire d'Etat au logement, M. Louis Besson, au cours de la séance publique au Sénat, la notion de redevance semble exclure la possibilité d'une subvention au titre des frais de fonctionnement des aires d'accueil, puisqu'elle devrait couvrir à elle seule l'intégralité des coûts, ce qui est contradictoire avec les dispositions de cet article du projet de loi. En conséquence, la Commission a adopté un amendement de la rapporteuse revenant au texte adopté par l'Assemblée nationale en faisant référence à la notion « de droit d'usage », et non à celle de « redevance » (amendement n° 53). La Commission a ensuite été saisie de l'amendement n° 19 de M. Patrice Martin-Lalande tendant à obliger les gens du voyage à déposer une caution auprès du gestionnaire de l'aire d'accueil. Tout en soulignant l'intérêt de cette proposition, la rapporteuse a estimé que ce dispositif était irréaliste puisqu'il aurait pour effet de dissuader les gens du voyage de venir sur les aires prévues pour leur accueil. La Commission a rejeté cet amendement. La Commission a adopté l'article 5 ainsi modifié. Organisation des interventions sociales Cet article renvoie à une convention le soin de définir les modalités de mise en _uvre des interventions sociales prévues par le schéma départemental, ainsi que les conditions de financement des frais de fonctionnement des aires d'accueil. Sur le premier point, le Sénat n'a apporté qu'une précision rédactionnelle préférant le terme « d'actions à caractère social » à celui « d'interventions sociales ». Cette terminologie plus large peut être retenue sans inconvénient. Sur le second point, le texte adopté par l'Assemblée prévoyait que le département devait contribuer au financement des frais de fonctionnement des aires d'accueil dans la limite du quart des dépenses totales. Un amendement de M. Dominique Braye a modifié ces dispositions qui n'avaient pourtant pas été remises en cause par la commission des lois du Sénat. La nouvelle rédaction du paragraphe II de cet article prévoit désormais que la région et les établissements publics de coopération intercommunale, ainsi que tout autre organisme public, sont également appelés à contribuer, aux côtés du département, au financement du fonctionnement des aires d'accueil. Dans ce dispositif la participation du département ne serait plus plafonnée et l'Etat devrait intervenir afin de conclure la convention. Le rapporteur pour le Sénat s'est borné à souligner que cet amendement tendait à mutualiser les coûts, le Gouvernement indiquant pour sa part qu'il n'avait pas entendu rendre obligatoire la participation financière de la région, sans pour autant nécessairement l'exclure du dispositif conventionnel institué par cet article. Les dispositions précédemment adoptées par l'Assemblée nationale avaient le mérite de la simplicité puisqu'elles se bornaient à citer les principaux responsables du financement du fonctionnement des aires d'accueil Elle a adopté l'article 6 ainsi modifié. Majoration de la population prise en compte Cet article du projet de loi prévoyait, dans sa rédaction initiale, que la population des communes ayant réalisé des aires de stationnement satisfaisant aux normes techniques en vigueur serait majorée d'un habitant par place de caravane pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement. M. Jean-Paul Delevoye a indiqué qu'il craignait qu'en l'absence d'un abondement supplémentaire de la DGF, cette disposition ne vienne à diminuer la part revenant aux communes au titre de la dotation de solidarité urbaine ou de la dotation de solidarité rurale. Il proposait donc la suppression de cet article, compensée par une majoration de l'aide forfaitaire allouée aux communes au titre de l'article 5 du projet de loi, qui aurait été portée à un montant minimal de 15 000 F. Cette dernière disposition ayant été déclarée irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution, le Sénat a, en définitive, adopté un amendement de M. Jean-Claude Peyronnet portant à quatre le nombre d'habitants pris en compte par place de caravane réalisée par les communes afin d'accueillir des gens du voyage. Cet amendement rejoint les préoccupations manifestées par certains députés au cours de l'examen du projet de loi en première lecture. Il apparaît toutefois qu'en l'absence d'engagement du gouvernement sur la possibilité d'abonder le montant total de la DGF pour tenir compte des conséquences financières d'une telle disposition, les risques de répercussion négative sur la DSU ou la DSR sont réels. Pour ces raisons, la Commission a été saisie de deux amendements identiques, l'un de la rapporteuse et l'autre, n° 17, de M. Daniel Vachez, tendant à intégrer dans le calcul de la population pris en compte pour la DGF, les gens du voyage à hauteur d'un habitant par caravane au lieu de quatre. Elle a, dans le même temps, examiné un amendement de la rapporteuse portant à deux le nombre des habitants par caravane pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine ou à la fraction « bourgs-centre » de la dotation de solidarité rurale. M. Daniel Vachez a souligné que ces amendements rejoignaient les préoccupations manifestées par l'Assemblée nationale en première lecture tendant à mettre en place un financement pérenne en faveur des communes qui satisfont aux obligations des schémas départementaux. Faisant observer que l'augmentation de la population DGF à quatre habitants par place de caravane sauf abondement substantiel de l'enveloppe de la DGF, aurait des répercussions négatives sur la DSU et la DSR, il a jugé préférable de moduler la définition de la population DGF en fonction des critères d'éligibilité retenus pour le versement des dotations à vocation péréquatrice. La Commission a adopté ces amendements (amendements nos 55 et 56). Enfin, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement précisant que les places prises en compte pour le calcul de la population DGF devaient satisfaire aux conditions de la convention de l'article L. 851-1 du code de la sécurité sociale, introduit par le paragraphe III de l'article 5 du projet de loi. Ce dispositif permet de conditionner le financement du fonctionnement des aires d'accueil à la réalisation d'équipement de qualité. Cette condition nouvelle constitue donc une garantie supplémentaire en matière de respect des normes de fonctionnement applicables aux aires d'accueil. La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié. Dispositions modifiant le code de l'urbanisme Cet article vise à introduire dans le code de l'urbanisme la prise en compte des besoins spécifiques des gens du voyage en terme de stationnement et d'habitat, en légalisant les terrains familiaux - sur lesquels les gens du voyage peuvent stationner en permanence - qui pourraient être autorisés par le maire en l'absence de plan d'occupation des sols ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, en application de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme. Sur proposition du rapporteur de sa commission des lois, le Sénat a modifié la rédaction de l'article L. 443-3 du code de l'urbanisme afin d'indiquer que les règles définies par les documents d'urbanisme s'appliquent à l'aménagement éventuel de terrains familiaux. Une telle précision est inutile, les autorisations prévues à l'article L. 443-3 du code de l'urbanisme étant soumises au respect des documents d'urbanisme à l'instar des autorisations qui peuvent être délivrées dans le cadre de l'article L. 443-1 du même code pour les terrains de camping. La rapporteuse a présenté un amendement tendant à revenir, sur ce point, à la rédaction précédemment adoptée par l'Assemblée nationale que la Commission a adopté (amendement n° 57). Elle a adopté l'article 8 ainsi modifié. Pouvoirs de police du maire - Procédure d'expulsion Le principe posé par l'article 9 du projet de loi est simple : dès lors que les communes ont satisfait aux dispositions du schéma départemental, ou qu'elles ont réalisé une aire d'accueil sans y être obligées, leurs maires peuvent mettre en _uvre des procédures rapides en vue d'obtenir l'expulsion des gens du voyage. L'Assemblée nationale avait souhaité simplifier les voies de recours ouvertes aux maires dans ce domaine en unifiant le contentieux au profit du seul juge civil, y compris pour les occupations sans titre du domaine public. Le Sénat a considérablement modifié ce dispositif en rétablissant la dualité de juridiction et en adoptant de nombreuses dispositions répressives qui soulèvent d'importants problèmes au regard du respect de principes constitutionnels ou des stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. En premier lieu, le Sénat a souhaité codifier les dispositions de cet article en insérant plusieurs nouveaux articles dans le code général des collectivités territoriales. Une telle codification n'est pas satisfaisante dès lors que cet article du projet de loi ne porte pas uniquement sur les pouvoirs de police administrative du maire, mais également sur des éléments de procédure civile ou de contentieux administratif qui n'ont pas leur place au sein du code général des collectivités territoriales. Dans le premier paragraphe de cet article, le Sénat a souhaité permettre l'interdiction du stationnement des gens du voyage sur le territoire communal dès la réalisation d'une aire d'accueil prévue au schéma départemental et non pas à compter de la mise en _uvre de l'ensemble des obligations prévues par ce schéma. Un tel dispositif ne peut être retenu, dans la mesure où il rompt avec la logique incitative du projet de loi, qui vise à favoriser la construction rapide d'aires d'accueil satisfaisant aux normes en vigueur. Il ne serait donc pas juste de donner aux maires n'ayant pas satisfait aux dispositions du schéma départemental les mêmes prérogatives qu'aux maires ayant rempli leurs obligations légales en matière d'accueil. Dans le deuxième paragraphe de cet article, le Sénat a entendu limiter la compétence du juge civil aux seules occupations de terrain n'appartenant pas au domaine public. Il a, par ailleurs, adopté plusieurs sous-amendements de M. Michel Charasse. Le premier vide de sa substance le dispositif prévoyant que le maire peut agir sur les terrains communaux en dehors des cas d'atteinte à l'ordre public. Le second prévoit que le maire peut demander au préfet d'expulser les gens du voyage ; en l'absence de réponse du préfet ou en cas de demande d'expulsion illégale, la responsabilité civile ou pénale du maire ne peut être recherchée et est transférée au seul représentant de l'Etat. Le troisième et le quatrième sous-amendements disposent que des procédures collectives d'expulsion peuvent être engagées ; s'il n'est pas possible d'identifier les gens du voyage concernés par la mesure d'expulsion, une astreinte peut être prononcée au seul vu des numéros d'immatriculation des caravanes. Ces dispositifs ne peuvent être retenus : soit ils sont contraires aux principes fondamentaux de notre constitution faisant de l'autorité judiciaire la gardienne des libertés individuelles, soit ils mettent en place des mécanismes de responsabilité totalement incohérents. Il serait, en effet, pour le moins paradoxal que la responsabilité du maire ayant commis une voie de fait ne puisse être recherchée, sous le prétexte qu'il aurait simplement enjoint au préfet de procéder à une expulsion en dehors de toute procédure juridictionnelle. Il serait, en outre, incohérent que le représentant de l'Etat endosse automatiquement la responsabilité des actes commis par le maire, alors même que le préfet n'aurait commis aucune faute personnelle. Enfin, le Sénat, jugeant manifestement insuffisant le dispositif proposé par son rapporteur, a également adopté un sous-amendement de M. Nicolas About prévoyant qu'en cas d'occupation d'un terrain destiné à un usage économique, le préfet peut prononcer directement l'expulsion des gens du voyage à la demande du propriétaire. Ce dispositif a déjà été rejeté par l'Assemblée en première lecture au motif que le caractère économique d'un bien ne saurait justifier à lui seul le recours à une procédure d'expulsion sans décision juridictionnelle. Seules deux modifications introduites par le Sénat dans le paragraphe II cet article peuvent en définitive être retenues : la première, d'ordre rédactionnel, précise, dans le premier alinéa, les fins de la saisine du tribunal de grande instance ; la seconde, introduite à l'initiative de la commission des lois du Sénat, indique que le référé pourra avoir lieu dans les conditions prévues à l'article 485 du nouveau code civil qui prévoit une procédure dite d'heure à heure, garantissant la célérité de la procédure. Le Sénat a, en outre, réintroduit, dans le deuxième paragraphe de cet article, les dispositions que l'Assemblée avait supprimées, afin d'étendre la compétence du juge civil à l'ensemble du contentieux de l'expulsion des gens du voyage. Sans contester le bien fondé, ni la constitutionnalité de cette mesure qui avait pourtant été adoptée à l'unanimité par les députés, le rapporteur pour le Sénat a jugé qu'il n'était pas évident que ce dispositif constitue une mesure de simplification puisque les maires pourraient continuer à saisir le tribunal administratif qui devrait alors se déclarer incompétent. Cet argument ne semble guère pertinent, dans la mesure où la loi indique clairement le juge compétent. Par ailleurs, le dispositif adopté par le Sénat omet de mentionner le tribunal de police, dont la compétence en matière d'occupation du domaine public routier et de ses dépendances a été rappelée dans le cadre d'une procédure d'expulsion de gens du voyage par la jurisprudence du tribunal des conflits du 17 octobre 1988, Commune de Sainte-Geneviève des Bois. En prévoyant la compétence du juge administratif sur le domaine public, y compris en matière de contravention de voirie, le Sénat procède ainsi en fait à une unification de contentieux aux dépens du juge pénal et au profit du juge administratif, tout en maintenant la compétence du juge civil pour les litiges intéressant les terrains privés. La complexité du régime juridique qui serait ainsi institué plaide pour une simplification fondée sur le souci d'une bonne administration de la justice. Il est en effet difficile de chercher à améliorer l'efficacité des procédures d'expulsion pour les communes ayant réalisé des aires d'accueil, dès lors que celles-ci devraient s'adresser à trois juges différents selon que les gens du voyage se trouvent sur un parking attenant à la voirie - de la compétence du tribunal de police -, d'un stade municipal - de la compétence du juge administratif - ou d'un terrain de droit privé, relevant du tribunal de grande instance. Enfin, le Sénat a procédé à un déplacement du paragraphe IV qui définit les personnes exclues du champ d'application des procédures d'expulsion prévues par les deux premiers paragraphes de l'article 9. Ce déplacement n'apparaît pas judicieux, puisqu'il conduit à répéter deux fois ce dispositif dans les deux premiers paragraphes de l'article 9. Pour toutes ces raisons, il semble préférable de revenir à la rédaction précédemment adoptée par l'Assemblée nationale pour cet article, sous réserve d'une modification rédactionnelle et du maintien de l'introduction du recours au référé d'heure à heure dans le deuxième paragraphe. La Commission a donc été saisie d'un amendement de la rapporteuse en ce sens. M. Robert Pandraud a présenté un sous-amendement complétant la liste des motifs permettant au maire d'enclencher la procédure d'expulsion en y ajoutant les atteintes à la continuité des services publics. Il a souligné que les critères de salubrité, sécurité et tranquillité publiques visés dans l'amendement de la rapporteuse ne permettaient pas de répondre à tous les cas d'occupation illégale de terrains communaux par les gens du voyage, évoquant, à titre d'exemple, l'occupation d'une cour d'école ou de collège. M. Daniel Vachez a tenu à préciser que l'atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques ne devait être invoquée qu'en cas de substitution du maire au propriétaire défaillant. Il a souligné que, pour les terrains à usage économique, le chef d'entreprise pouvait, au contraire, agir directement en justice sans être tenu d'invoquer de tels motifs pour obtenir l'expulsion de gens du voyage. Il a estimé que le critère supplémentaire introduit par M. Robert Pandraud ne permettrait pas de prévenir les interprétations restrictives de certains magistrats. Tout en soulignant que le recours au motif d'ordre public prévu dans son amendement ainsi que la procédure du référé d'heure en heure devraient permettre de répondre aux préoccupations exprimées par M. Robert Pandraud, la rapporteuse a indiqué qu'elle n'était pas opposée à son sous-amendement. La Commission l'a adopté ainsi que l'amendement de la rapporteuse (amendement n° 58). En conséquence, sont devenus sans objet : les amendements nos 14 et 13 de M. Patrice Martin-Lalande, le premier, tendant à rendre obligatoire la prescription faite par le juge aux gens du voyage en stationnement irrégulier de rejoindre une aire d'accueil, le second, obligeant le juge des référés à se prononcer dans un délai de 24 heures, les amendements nos21 et 20, de M. Charles Cova, le premier imposant au juge des référés de statuer dans un délai de 48 heures sans appel possible, le second donnant au préfet la possibilité d'expulser les gens du voyage sur demande du maire sans décision juridictionnelle, l'amendement no 11 de M. Patrice Martin-Lalande imposant au juge administratif de prononcer un jugement en référé dans un délai de 24 heures, l'amendement no 22 de M. Charles Cova prévoyant une procédure de référé sans appel devant la juridiction administrative ainsi que l'amendement no 15 de M. Patrice Martin-Lalande permettant au maire de procéder à la mise en fourrière des véhicules tracteurs des gens du voyage. M. Patrice Martin-Lalande a ensuite retiré son amendement n° 12 tendant à conférer au maire, agissant en tant qu'officier de police judiciaire, le pouvoir de constater lui-même les infractions de stationnement, sans recourir à un huissier. Il a indiqué qu'il présenterait un sous-amendement reprenant ce dispositif dans le cadre de la réunion de l'article 88. Estimant cet amendement très utile, M. Robert Pandraud a fait remarquer que nombre de magistrats avaient oublié que les maires possédaient la qualité d'officier de police judiciaire. Stationnement sur le domaine public de l'Etat Le Sénat a adopté cet article additionnel sur proposition de M. Patrick Lassourd ; il s'agit de conférer au préfet un pouvoir d'expulsion des gens du voyage occupant sans titre le domaine public relevant de l'Etat. Une telle expulsion serait prononcée sans jugement. Ce dispositif n'est pas conforme aux principes constitutionnels protégeant les libertés individuelles et il est également contraire aux stipulations de la convention européenne des droits de l'homme. M. Jean-Paul Delevoye a d'ailleurs rappelé au cours de la séance publique « que, sur le plan juridique, l'intervention du juge semble s'imposer ». Refusant cependant de se situer exclusivement sur ce plan - ce qui peut surprendre dans une assemblée qui se targue souvent de veiller à la qualité et donc à la constitutionnalité des lois - le rapporteur s'en est remis à la sagesse du Sénat. Celui-ci ayant déjà retenu le principe d'une expulsion des gens du voyage sans jugement en cas d'occupation de terrains à usage économique, il a également posé le principe d'une telle procédure pour le domaine public relevant de l'Etat. Compte tenu de l'inconstitutionnalité de ce dispositif, la Commission a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par la rapporteuse (amendement n° 59). Hébergement des gens du voyage Cet article additionnel a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Gilbert Mitterrand afin de régler la situation des gens du voyage effectuant des travaux saisonniers. Ce dispositif complète l'article 984 du code rural relatif à l'hébergement des travailleurs saisonniers en créant une obligation nouvelle pour les employeurs : en l'absence de places dans les aires d'accueil aménagées par les communes, ceux-ci devront mettre à disposition des gens du voyage des terrains leur permettant de stationner le temps de leur activité saisonnière. Le Sénat a rejeté cette disposition au motif qu'il revenait aux schémas départementaux de régler cette question. Cet argument laisse de côté les spécificités du problème posé par l'accueil des gens du voyage effectuant des travaux saisonniers. Il s'agit tout d'abord d'un besoin limité dans le temps et pouvant varier d'une année sur l'autre, ce qui se prête mal à une intégration systématique au sein des schémas départementaux. Il serait d'ailleurs sur ce point anormal que la charge de l'accueil de travailleurs saisonniers incombe aux seules communes. Par ailleurs, l'afflux temporaire de gens du voyage du fait des travaux agricoles ne doit pas avoir pour conséquence l'occupation systématique des aires d'accueil, car cette situation est de nature à créer une pénurie de places susceptible de poser des problèmes de surpopulation des aires ou d'occupation sans titre des terrains avoisinants. Pour ces raisons, il semble préférable de rétablir cet article. En conséquence, la Commission a adopté deux amendements identiques ayant cet objet, l'un de la rapporteuse (amendement n° 60) et l'autre, n° 16, de M. Patrice Martin-Lalande. Recensement des gens du voyage Cet article additionnel a été adopté à l'initiative de M. Philippe Darniche afin qu'un recensement spécifique des gens du voyage soit organisé dans l'année suivant la promulgation de la loi relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage. M. Jean-Paul Delevoye, tout en rappelant que cette catégorie de la population était prise en compte au cours du recensement général, s'en est remis sur ce point à la sagesse du Sénat. Pour sa part, le secrétaire d'Etat au logement a rappelé que le décret du 22 mai 1998 fixant les conditions du déroulement du dernier recensement général avait expressément prévu le recensement des personnes résidant dans des habitations mobiles. Il a, en outre, souligné qu'il serait contraire aux valeurs de la République « d'en arriver à des interrogations sur l'origine ethnique des gens du voyage sédentarisés », qui pourraient résulter du fait de l'instauration d'un recensement spécifique de cette catégorie de population. Pour ces raisons, la Commission a adopté un amendement de la rapporteuse supprimant cet article (amendement n° 61). * * * La Commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié. * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter le projet de loi (n° 2140), adopté avec modifications par le Sénat, relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, modifié par les amendements figurant au tableau comparatif ci-après. TABLEAU COMPARATIF ___
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Article premier Amendements nos 2, 3, 5 et 4 présentés par M. Patrice Martin-Lalande : · Compléter le II de cet article par la phrase suivante : « Les gens du voyage qui ne stationnent pas sur les aires prévues et aménagées à leur attention perdent le bénéfice des prestations familiales et sociales. » · Rédiger ainsi le début de la deuxième phrase du premier alinéa du III de cet article : « Après enquête publique et avis du conseil municipal des communes concernées et avis de la commission consultative prévue au IV ... (le reste sans changement). » · Dans la deuxième phrase du premier alinéa du III de cet article, supprimer le mot : « concernées ». · Compléter la deuxième phrase du premier alinéa du III de cet article par les mots : « et des décrets d'application ». Article 1er bis Amendement n° 7 présenté par M. Patrice Martin-Lalande : Dans le deuxième alinéa de cet article, après les mots : « schéma national », insérer les mots : « après enquête publique et avis du conseil municipal des communes concernées ». Article 2 Amendement n° 8 présenté par M. Patrice Martin-Lalande : Rédiger ainsi le début de la dernière phrase du I de cet article : « Sous réserve de respecter ce délai de deux ans, elles peuvent également transférer ... (le reste sans changement) ». Amendement n° 1 présenté par M. Patrick Delnatte : Compléter le I de cet article par l'alinéa suivant : « Toutefois, ne sont pas tenues à cette obligation les communes qui disposent d'emplacements susceptibles d'être occupés temporairement à l'occasion de rassemblements traditionnels et répétitifs et qui répondent à un coefficient équivalent-temps plein dont les modalités de calcul sont définies par un décret en Conseil d'Etat. » Article 5 Amendement n° 19 présenté par M. Charles Cova : Compléter cet article par le paragraphe suivant : « VI. - Les gens du voyage et tout bénéficiaire d'une place dans une aire d'accueil ont l'obligation de déposer une caution auprès du gestionnaire de l'aire d'accueil afin de garantir les dégâts occasionnés par leur fait. Cette caution est soumise au régime de droit commun des cautions en matière locative ». Article 9 (art. L. 2213-6-2 du code général des collectivités territoriales) Amendements nos 14 et 13 présentés par M. Patrice Martin-Lalande : · Au début de la première phrase du dernier alinéa du I de cet article, substituer aux mots : « peut, en outre prescrire », le mot : « prescrit ». · Compléter la deuxième phrase du dernier alinéa du I de cet article par les mots : « dans un délai de vingt-quatre heures ». Amendements nos 21 et 20 présentés par M. Charles Cova : · Compléter la deuxième phrase du dernier alinéa du I de cet article par les mots : « dans un délai de quarante-huit heures. Les décisions prises en application de cet article sont rendues en dernier ressort. » · Rédiger ainsi le II de cet article : « II. - En cas de stationnement effectué en violation de l'arrêté prévu au I ci-dessus sur un terrain appartenant au domaine public, le préfet territorialement compétent ordonne, sur la demande expresse des maires, l'expulsion des personnes qui stationnent en dehors des aires d'accueil déterminées par le schéma départemental. « En cas de recours contentieux, l'exécution de l'arrêté d'expulsion est suspendue. Le juge doit alors statuer dans un délai de quarante-huit heures. » Amendement n° 11 présenté par M. Patrice Martin-Lalande : Compléter la dernière phrase du II de cet article par les mots : « dans un délai de vingt-quatre heures ». Amendement n° 22 présenté par M. Charles Cova : Compléter le II de cet article par les mots : « dans un délai de quarante-huit heures. Les décisions prises en application de cet article sont rendues en dernier ressort. ». Amendement n° 15 présenté par M. Patrice Martin-Lalande : Compléter le II de cet article par la phrase suivante : « Dans l'attente de la décision du juge, le maire, ou à Paris, le préfet de police, peut faire procéder à l'immobilisation ou à la mise en fourrière des véhicules tracteurs de résidences mobiles ». © Assemblée nationale |
