Rapport de M. Didier Migaud au nom de la commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi organique (n° 2540)

Rapport de M. Didier Migaud au nom de la commission spéciale
chargée d'examiner la proposition de loi organique (n° 2540)
relative aux lois de finances

SOMMAIRE
Exposé général, débat d'orientation, discussion générale, examen des articles, texte adopté par la commission

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I.- Une réforme dont la nécessité est attestée par le consensus sans précédent qui s'est dégagé autour de ses principes

A.- Les réflexions engagées depuis 1998 au sein de l'Assemblée nationale

B.- la démarche convergente du Sénat

C.- L'engagement concret du Gouvernement

D.- Les encouragements du Chef de l'Etat

E.- Une procédure offrant de fortes garanties juridiques

II.- Une réforme d'ensemble des dispositions organiques relatives aux lois de finances, articulée autour de deux objectifs indissociables : permettre une amélioration de la gestion publique et mieux assurer l'exercice du pouvoir budgétaire du parlement

A.- Permettre une amélioration de la gestion publique

B.- Mieux assurer l'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement
1.- Restaurer toute sa portée à l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement
2.- Accroître la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires pour permettre un meilleur contrôle
3.- Etablir un calendrier favorisant l'exercice de la fonction budgétaire du Parlement tout au long de l'année

DÉBAT D'ORIENTATION SUR LE TEXTE INITIAL DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

DISCUSSION GÉNÉRALE

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE I^ER
DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE L'ETAT

Article 1^er : Les ressources et les charges de l'Etat

Chapitre I^er
Des ressources et des charges budgétaires

Article 2 : Les ressources budgétaires
Article 3 : La rémunération des services rendus par l'Etat
Article 4 : La définition des charges budgétaires de l'Etat
Article 5 : Le budget et les principes budgétaires
Article 6 : La comptabilisation des recettes et des dépenses

Chapitre II
Des autorisations budgétaires

Article 7 : La budgétisation par objectifs : les missions et les programmes
Article 8 : La distinction entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement
Article 9 : Le caractère limitatif des autorisations budgétaires
Article 10 : Les crédits évaluatifs
Article 11 : Les modifications réglementaires des autorisations budgétaires
Article 12 : La répartition des crédits globaux
Article 13 : Les virements et transferts de crédits entre programmes
Article 14 : Les décrets d'avance
Article 15 : Les annulations de crédits
Article 16 : Les reports de crédits

Chapitre III
Des conditions d'affectation de certaines recettes

Article 17 : Les dérogations autorisées au principe de non-affectation de recettes
Article 18 : Les procédures de fonds de concours et de rétablissement de crédit
Article 19 : Les catégories de comptes annexes
Article 20 : Les règles générales applicables aux comptes annexes
Article 21 : Le compte de gestion des participations de l'Etat
Article 22 : Le compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat
Article 23 : Les comptes d'opérations monétaires
Article 24 : Les comptes de concours financiers

Chapitre IV
Des ressources et des charges de trésorerie

Article 25 : La définition des ressources et des charges de trésorerie
Article 26 : Les règles applicables aux opérations de trésorerie

TITRE II
DU CONTENU ET DE LA PRÉSENTATION DES LOIS DE FINANCES

Chapitre I^er
Du principe de sincérité

Article 27 : Le principe de sincérité des lois de finances
Article 28 : L'appréciation de l'incidence de dispositions législatives ou réglementaires sur l'équilibre financier
Article 29 : La sincérité des comptes de l'Etat

Chapitre II
Des dispositions des lois de finances

Article 30 : La définition des lois de finances
Article 31 : Le contenu de la loi de finances de l'année
Article 32 : Le contenu des lois de finances rectificatives
Article 33 : Les conditions du transfert d'une ressource de l'Etat vers une autre personne morale
Article 34 : Le contenu de la loi de règlement

TITRE III
DE L'EXAMEN ET DU VOTE DES PROJETS DE LOI DE FINANCES

Article 35 : La préparation des projets de loi de finances

Chapitre I^er
Du projet de loi de finances de l'année et des projets de loi de finances rectificative

Article 36 : Le débat d'orientation budgétaire
Article 37 : Les questionnaires budgétaires
Article 38 : Les documents joints au projet de loi de finances de l'année
Article 39 : Le dépôt du projet de loi de finances de l'année et de ses annexes
Article 40 : Les documents joints aux projets de loi de finances rectificative
Article 41 : Les délais de vote du projet de loi de finances de l'année et des projets de loi de finances rectificative
Article 42 : Les conditions de la discussion de la seconde partie des projets de loi de finances
Article 43 : Les conditions de vote des recettes, des dépenses et des plafonds des autorisations d'emplois
Article 44 : La répartition des crédits ouverts par les lois de finances
Article 45 : Les procédures d'urgence

Chapitre II
Du projet de loi de règlement

Article 46 : Les documents joints au projet de loi de règlement
Article 47 : Le délai de dépôt du projet de loi de règlement

Chapitre III
Dispositions communes

Article 48 : L'exercice du droit d'amendement

TITRE IV
ENTRÉE EN VIGUEUR ET APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE

Article 49 : La caducité des garanties octroyées sans autorisation du législateur financier
Article 50 : Le maintien à titre transitoire et exceptionnel de certaines affectations de recettes
Article 51 : Les dispositions transitoires en matière de reports de crédits
Article 52 : Les dispositions transitoires relatives aux taxes parafiscales
Article 53 : L'application anticipée de la réduction du délai de dépôt du projet de loi de règlement et de la certification des comptes de l'Etat
Article 54 : L'entrée en vigueur anticipée de certaines dispositions de la loi organique
Article 55 : L'information des assemblées sur la présentation des futurs projets de loi de finances
Article 56 : L'abrogation de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et la date d'entrée en vigueur de la loi organique
Article 57 : Les décrets d'application de la loi organique

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

Retour au sommaire
du rapport

Suite du rapport

Mesdames, Messieurs,

Le texte soumis, en ce début de février 2001, au vote de notre Assemblée est le fruit de deux années de réflexions et de travaux menés en son sein.

Trente-sixième tentative entreprise pour modifier ce qu'il est convenu d'appeler la " Constitution financière de l'Etat ", cette proposition semble foncièrement s'inscrire dans un contexte favorable, marqué par une conjonction de bonnes volontés qui se sont efforcées de s'abstraire de clivages qui, en certaines occasions historiques, se révèlent réducteurs.

Si elle débouche, cette réforme ambitieuse devrait marquer un tournant dans les relations budgétaires entre le Gouvernement et le Parlement, même si notre volonté n'est pas de remettre en cause l'équilibre - ou le déséquilibre - établi par la Constitution de 1958. Si elle permet une véritable amélioration de la gestion de l'argent public, elle favorisera la réconciliation du citoyen avec la puissance publique. Les enjeux sont donc cruciaux. Il revient à chacun de faire en sorte que, collectivement, nous ne passions pas à côté de cette opportunité.

La présente proposition porte, en effet, une réforme dont la nécessité est attestée par le consensus sans précédent qui s'est dégagé autour de ses principes (I).

Il s'agit d'une réforme d'ensemble des dispositions organiques relatives aux lois de finances, articulée autour de deux objectifs indissociables : permettre une amélioration de la gestion publique et mieux assurer l'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement (II).

I.- UNE RÉFORME DONT LA NÉCESSITÉ EST ATTESTÉE PAR LE CONSENSUS SANS PRÉCÉDENT QUI S'EST DÉGAGÉ AUTOUR DE SES PRINCIPES

Les réflexions menées depuis maintenant plus de deux ans au sein des deux assemblées, avec le concours précieux de la Cour des comptes qui, sous l'impulsion de son Premier président, M. Pierre Joxe, donne aujourd'hui leur pleine mesure aux dispositions de l'article 47 de la Constitution prévoyant qu'elle " assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances ", ont permis de lever le tabou qui s'attachait à l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Parce que ce texte a permis de rompre avec certains errements antérieurs, parce qu'il garantit que désormais le budget soit voté en temps utile en évitant l'humiliante procédure des " douzièmes provisoires ", il a longtemps été considéré comme intangible, notamment par les successeurs de ceux qui, autour de Gilbert Devaux, alors directeur du budget, ont rédigé, en 1958, dans un contexte institutionnel bien particulier, l'avant-projet de texte qui devait devenir l'ordonnance organique, organisant le transfert du pouvoir budgétaire du Parlement vers le Gouvernement, et, plus précisément, vers le ministère des finances.

Aussi bien, en dépit de frustrations manifestées dès la première année de son application, l'ordonnance organique est-elle restée plus intangible que la Constitution.

Rappelons en effet qu'applaudi sur tous les bancs de notre Assemblée, René Pleven déclarait, dès la première discussion budgétaire tenue dans le cadre de l'ordonnance organique : " [...] nous ne pouvons pas accepter que, par des procédés indirects, comme celui de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, on vide de leur contenu, de leur substance les pouvoirs qui avaient été attribués au législatif [...]. Le temps nécessaire à une révision complète de l'ordonnance organique du 2 janvier ne nous permettait pas une telle révision avant la discussion du budget de 1960. Il faut qu'elle ait lieu avant le dépôt de celui de 1961 car, dans l'état actuel, je le répète après tous ceux de nos collègues qui sont intervenus au début de cette séance, le contrôle parlementaire des dépenses de 1960 ne sera qu'une apparence et, en réalité, ce sera un escamotage " ⁽¹⁾.

Pourtant, en quarante ans, quelque trois douzaines de propositions tendant à la modification de l'ordonnance ont fait long feu, tant le tabou qui s'y attachait était vivace.

Comme votre Rapporteur l'a souligné dans l'exposé des motifs de la proposition aujourd'hui soumise à votre examen, la proposition la plus complète de révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959 fut présentée, le 14 mai 1980, par M. Laurent Fabius et les membres du groupe socialiste et apparentés (document n° 1718). Son exposé des motifs synthétise les critiques récurrentes adressées à ce texte, exprimant le souci " de restaurer le rôle du Parlement en matière de lois de finances ; d'éviter les abus de pratiques gouvernementales ; de renforcer le contrôle parlementaire ; d'élaborer un texte juridiquement et politiquement plus clair et moins contesté ". Malgré son caractère exhaustif et l'alternance politique intervenue un an après son dépôt, elle n'a cependant pu ébranler le dogme de l'intangibilité de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

La montée des exigences en matière de qualité et de transparence de la gestion publique devait cependant, à la fin des années quatre-vingt dix, conduire à l'engagement, au sein des assemblées, d'une réflexion de fond susceptible de remettre en cause ce qui est resté, pendant quatre décennies, la " constitution financière de l'Etat ".

A.- LES RÉFLEXIONS ENGAGÉES DEPUIS 1998
AU SEIN DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En octobre 1998, M. Laurent Fabius, alors Président de l'Assemblée nationale, a souhaité constituer un groupe de travail, composé de députés appartenant à tous les groupes politiques, pour aborder ce qu'il considérait comme " l'un des grands chantiers des prochaines années : l'efficacité de la dépense publique ".

Après quatre mois de travaux consacrés notamment à l'audition de personnalités diverses, votre Rapporteur, en sa qualité de Rapporteur du " groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire ", présentait le 27 janvier 1999 un rapport marqué par le souci de " contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins " ⁽²⁾.

Votre Rapporteur ne reviendra pas sur le constat et les propositions élaborées, de façon consensuelle, par le groupe de travail, qui appelait notamment à " remédier au défaut de transparence de notre procédure budgétaire " et à " rendre l'exécution budgétaire plus respectueuse de l'autorisation délivrée par le Parlement ".

A la suite de ces réflexions, la Conférence des Présidents a confié à votre Rapporteur, en sa qualité de Rapporteur général de la Commission des finances, la mission de présenter des propositions tendant à la révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

L'exposé des motifs de la proposition de loi organique n° 2540, que votre Rapporteur a déposée le 11 juillet 2000, présente les principaux griefs que l'on s'accorde à adresser à l'ordonnance du 2 janvier 1959, qui a valeur de loi organique, alors même qu'en raison de son fondement juridique
- l'ancien article 92 de la Constitution -, elle n'a pas été soumise au contrôle de constitutionnalité qui s'applique désormais à toutes les lois de cette nature.

Inscrit dans la logique du " parlementarisme rationalisé " qui a inspiré la Constitution de 1958, ce texte est allé, sur certains points, au-delà des prescriptions constitutionnelles.

On retiendra, à ce stade, l'exemple - caricatural - des taxes parafiscales, que l'ordonnance - dans une logique teintée de corporatisme - soustrait purement et simplement au champ d'application de l'article 34 de la Constitution, qui exige que la loi fixe les règles concernant " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ".

De même, l'article 42 de l'ordonnance, relatif à la recevabilité financière des amendements, va bien au-delà des dispositions constitutionnelles, adoptant une démarche inverse : l'article 40 de la Constitution prohibe les amendements ayant pour conséquence de diminuer les ressources publiques ou bien de créer ou majorer une charge publique ; tel un négatif photographique, l'article 42 de l'ordonnance, lui, n'admet que les initiatives tendant à " supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques ".

Par ailleurs, l'ordonnance a permis le développement de pratiques qui ne favorisent guère la lisibilité de l'action financière de l'Etat, ni l'exercice des pouvoirs du Parlement, dont la naissance, puis l'affirmation, ont, pourtant, été directement liées à sa fonction de représentation des contribuables face à des exécutifs dépensiers.

Insuffisamment exigeante en matière de transparence et de sincérité et ne permettant donc pas un réel contrôle parlementaire, l'ordonnance du 2 janvier 1959 ne garantit pas non plus une gestion budgétaire efficace.

L'application du principe de spécialité - au demeurant rendu largement virtuel par les facilités de gestion offertes au Gouvernement par l'ordonnance - n'est guère favorable, voire fait obstacle, au développement d'une démarche de performance dans la gestion des services publics.

Point n'est besoin de développer davantage le constat présenté de façon détaillée par le rapport du groupe de travail précité. Ce constat est partagé par le Sénat.

B.- LA DÉMARCHE CONVERGENTE DU SÉNAT

La Commission des finances du Sénat s'est parallèlement engagée dans une démarche de même nature. Le bureau de la Commission des finances du Sénat a, en effet, mandaté, au début de 1999, son Président, M. Alain Lambert, en vue de travailler à la préparation d'une réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Le Président Alain Lambert, dans le cadre des travaux dont il a rendu compte dans un rapport très complet publié en octobre 2000 ⁽³⁾, a établi un texte de réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, document réalisé d'abord par comparaison avec le droit en vigueur, puis également par comparaison avec la proposition de loi organique (n° 2540) que votre Rapporteur a déposée le 11 juillet 2000.

Votre Rapporteur tient à saluer le caractère constructif de la démarche de la Commission des finances du Sénat et de son Président, qui ont privilégié la convergence plutôt que la concurrence, pour des travaux aussi essentiels pour la réforme de l'Etat et le renforcement du rôle du Parlement.

Aussi bien, le Président Alain Lambert n'a-t-il pas souhaité rendre son texte public, ni déposer une proposition de loi concurrente.

Il a néanmoins eu l'obligeance de communiquer le fruit de ses réflexions à votre Rapporteur, qui a ainsi pu, sur de nombreux points, apporter à son propre texte les inflexions qu'appelait la contribution sénatoriale.

Sans entrer dans le détail du rapport du Président Alain Lambert, qui complétera les travaux préparatoires de la future loi organique que tous appellent de leurs v_ux, votre Rapporteur notera la convergence des objectifs.

Dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi, votre Rapporteur rappelait qu'elle exprimait un double souci :

- permettre une amélioration de la gestion publique ;

- mieux assurer l'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement.

La Commission des finances du Sénat, pour sa part, appelle de ses v_ux une réforme poursuivant les deux mêmes objectifs, qu'elle juge complémentaires, l'un ne devant pas être privilégié par rapport à l'autre :

" Le premier est de moderniser la gestion publique, en faisant des lois de finances des outils efficaces de décision et de pilotage du budget de l'Etat ; bref, de réaffirmer toute la portée des lois de finances.

" Le second est de rééquilibrer les pouvoirs en matière de finances publiques, dans le strict respect de l'initiative gouvernementale et de l'interdiction pour le Parlement de dégrader le solde du budget de l'Etat ".

Ces deux objectifs sont déclinés autour de plusieurs thèmes recoupant totalement les préoccupations exprimées par le groupe de travail précité de l'Assemblée nationale et les principales dispositions de la proposition de loi organique n° 2540.

Afin de " redonner sens aux lois de finances ", la Commission sénatoriale appelle de ses v_ux :

- la mise en place d'un budget de missions ;

- une meilleure prise en compte de la dimension temporelle du budget ;

- l'instauration d'un vrai système comptable ;

- l'amélioration de l'information de la Nation et du Parlement.

Par ailleurs, en vue de " rééquilibrer les pouvoirs en matière de finances publiques ", nos collègues sénateurs souhaitent :

- desserrer les contraintes de gestion inutiles ;

- refonder le principe d'universalité des lois de finances ;

- assurer le strict respect des autorisations parlementaires ;

- affirmer l'obligation de sincérité ;

- améliorer les conditions d'examen des lois de finances par le Parlement ;

- consacrer le contrôle sur les finances publiques.

Sur ce dernier point, votre Rapporteur avait, pour sa part, considéré que l'adoption des nouvelles dispositions organiques ouvrirait ensuite la voie à une révision des dispositions législatives relatives au contrôle parlementaire, qui figurent en particulier au IV de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, d'ailleurs récemment modifié à l'initiative de notre Assemblée ⁽⁴⁾. La Commission des finances du Sénat a estimé que " le contrôle parlementaire doit avoir sa place dans la loi organique " et a fait, à cet égard, un ensemble de propositions ⁽⁵⁾. Il a paru expédient à votre Rapporteur que ces propositions soient ultérieurement examinées avec l'attention qu'elles méritent si le Sénat décide de les introduire dans la présente proposition de loi organique.

C.- L'ENGAGEMENT CONCRET DU GOUVERNEMENT

Notre volonté de réforme aura trouvé auprès du Gouvernement plus qu'une oreille attentive. Dès le début de l'année 2000, M. Lionel Jospin, Premier ministre, déclarait au cours d'un entretien télévisé sur la chaîne de télévision TF1 :

" On fonctionne, en ces matières [le budget], sur la base d'une ordonnance de 1959. Et je pense que cette ordonnance, qui codifie la façon dont on mène les discussions budgétaires, et dont notamment se conduit le dialogue entre le Gouvernement, - l'exécutif - et le législatif, n'est plus adaptée, elle n'est pas assez transparente. 1959, c'est loin, et vous vous souvenez aussi quelle était l'époque. Nous sommes donc d'accord, au niveau du Gouvernement, pour revoir ces textes avec le Parlement, afin que nos évaluations soient plus précises, plus immédiates et que le débat puisse se faire sur les orientations, sur les choix en toute transparence " ⁽⁶⁾.

Depuis lors, la réflexion gouvernementale a progressé et la proposition parlementaire de révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959 a été examinée notamment au cours d'un comité interministériel sur la réforme de l'Etat (CIRE), tenu le 12 octobre 2000 sous la présidence du Premier ministre et qui a donné lieu au compte rendu suivant :

" La réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 concernant la présentation du budget de l'Etat mettra fin à un mode de gestion des finances publiques hérité du XIXème siècle. Cette réforme donnera aux agents de l'Etat une plus grande liberté et une plus grande efficacité dans la gestion de leurs crédits : ils ne travailleront plus dans une logique de dépense, mais utiliseront leurs crédits en fonction d'objectifs à atteindre et rendront compte de leurs résultats. Le CIRE a décidé de mettre sur pied un groupe de travail interministériel pour préparer l'application de cette réforme de longue haleine qui a fait l'objet d'une proposition de loi. Dans cette perspective, deux autres chantiers vont prendre une ampleur sans précédent : la généralisation du contrôle de gestion d'ici à 2003 et la contractualisation entre services (ce qui permet de globaliser les moyens de fonctionnement). De plus, chaque ministère élaborera en 2001 un programme d'actions destinées à moderniser la gestion de son patrimoine immobilier et à en assurer un contrôle plus rigoureux " ⁽⁷⁾.

Le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, M. Michel Sapin, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Laurent Fabius, fidèle, dans ses nouvelles fonctions, à la position qui était la sienne lorsqu'il présidait notre Assemblée et animait le groupe de travail précité, ainsi que Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, ont, lors de leur audition par votre Commission spéciale, approuvé les principales orientations de la réforme proposée ⁽⁸⁾.

Ce soutien à la démarche de réforme engagée par les Assemblées se traduit dans les faits avec l'inscription par le Gouvernement de la discussion de la présente proposition de loi organique à l'ordre du jour prioritaire de notre Assemblée dans les tout prochains jours.

D.- LES ENCOURAGEMENTS DU CHEF DE L'ETAT

Enfin, votre Rapporteur soulignera que la démarche engagée a retenu toute l'attention bienveillante du Chef de l'Etat. A l'occasion de la présentation des v_ux des corps constitués, au Palais de l'Elysée, le 5 janvier dernier, M. Jacques Chirac, Président de la République, en charge de veiller au respect de la Constitution, a ainsi déclaré :

" Vous le savez, j'ai fait du renforcement du rôle du Parlement l'un des objectifs de mon mandat [...]

" Ce mouvement doit être poursuivi. Avec raison, les Français et leurs représentants sont de plus en plus attentifs aux écarts qui peuvent apparaître entre le vote de la loi et son exécution. La loi de finances ne remplirait plus complètement sa fonction si elle devait être régulièrement dépassée par des recettes ou des dépenses insuffisamment anticipées. La loi de financement de la sécurité sociale ne répondrait plus entièrement à son objet si les plafonds de dépenses qu'elle fixe avaient de moins en moins de portée réelle. Les lois de programmation militaire perdraient beaucoup de leur signification si les crédits d'investissement qu'elles prévoient étaient trop souvent sacrifiés au fonctionnement ou à d'autres dépenses.

" Sans doute de tels écarts reflètent-ils la difficulté croissante qu'il y a à organiser et à planifier l'action publique. Mais quelles que soient les limites de la prévision budgétaire, quels que soient les aléas, il ne serait pas normal que l'exécution de ces lois conduise trop souvent à les démentir au lieu, tout simplement, de les appliquer.

" Il importe d'abord de restaurer les pouvoirs budgétaires du Parlement. Loin de devoir le craindre, l'administration doit l'espérer. La transparence et le contrôle parlementaire, l'émergence d'une logique d'objectifs prenant le pas sur les vieilles logiques de moyens seront de puissants instruments de modernisation de l'action publique. L'Etat doit désormais refuser pour lui-même le faux confort d'une culture du secret qui effacerait toute vision de l'organisation de ses services. Je souhaite que le travail actuellement engagé par l'Assemblée nationale et le Sénat débouche rapidement sur une réforme ambitieuse et, je n'en doute pas, consensuelle ".

C'est ce souhait partagé, ce consensus exceptionnel, que le texte qui vous est soumis, s'efforce de concrétiser.

E.- UNE PROCÉDURE OFFRANT DE FORTES GARANTIES JURIDIQUES

Compte tenu de son fondement juridique - l'ancien article 92, aujourd'hui abrogé, de la Constitution - l'ordonnance du 2 janvier 1959 n'a pas été soumise au contrôle de constitutionnalité qui s'applique désormais à toutes les lois organiques.

Si la présente proposition peut être définitivement adoptée, elle sera donc soumise, de plein droit, en application de l'article 61, alinéa premier, de la Constitution, au Conseil constitutionnel, qui se prononcera sur sa conformité à la Constitution.

A ce stade de la procédure, votre Rapporteur observe que, dès 1960, dans la première décision qu'il a rendue en matière de constitutionnalité des lois ordinaires, le Conseil constitutionnel a intégré l'ordonnance du 2 janvier 1959 dans le " bloc de constitutionnalité ", corpus de règles au regard desquelles il exerce son contrôle (décision n° 60-8 DC du 11 août 1960). Depuis lors, le Conseil s'y réfère fréquemment et, en général, directement, dans l'exercice de son contrôle de constitutionnalité, et ce, sans aucune réserve quant à la nature organique de ses dispositions, ni d'ailleurs quant à la validité de certaines de celles-ci au regard des règles constitutionnelles.

C'est la raison pour laquelle, conformément à la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article 62 de la Constitution, votre Rapporteur a estimé que, dans le cadre de la démarche globale à laquelle l'a invité la Conférence des Présidents, il ne pouvait se permettre de " laisser sur le bord du chemin " l'une quelconque de ses dispositions au prétexte que tel ou tel commentateur aurait mis en doute son caractère organique.

La " glose " ne saurait, dans un Etat de droit, prévaloir sur la décision arrêtée par l'autorité compétente, et donc, en l'état, le respect de la Constitution impose à votre Rapporteur de considérer que, de son premier à son dernier article, l'ordonnance du 2 janvier 1959 a un caractère organique, et qu'aucun des thèmes qu'elle aborde n'échappe au champ de la présente proposition de loi organique.

Ce texte aura, en outre, fait l'objet d'une procédure quelque peu inhabituelle, garantissant sa bonne insertion dans notre ordre juridique.

En effet, dans la perspective de son examen, le Gouvernement a souhaité recueillir l'avis du Conseil d'Etat sur diverses questions juridiques que soulevait cette réforme à ses yeux.

Le Conseil d'Etat a rendu, en assemblée générale, le 21 décembre 2000, un avis que le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et la secrétaire d'Etat au budget ont bien voulu transmettre à votre Rapporteur. Avec l'accord des ministres, ce document, dont l'intérêt réside tout autant dans les questions posées que dans les réponses données, a été transmis aux membres de la Commission spéciale par M. le Président Raymond Forni. Votre Rapporteur a donc considéré qu'il pouvait présenter ce document en annexe au présent rapport.

A la différence des projets gouvernementaux pour lesquels la confidentialité de principe des avis du Conseil d'Etat souffre d'exceptions qui restent aléatoires ou de pure opportunité, la présente proposition de loi est donc publiquement assortie de l'avis intégral de la Haute juridiction.

De même, en amont, le législateur organique aura-t-il bénéficié du concours précieux et éclairé de la Cour des comptes.

A la demande de votre Rapporteur, présentée en sa qualité de Rapporteur général de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, et du Président de la Commission des finances du Sénat, la Cour a apporté sa contribution à la réflexion du Parlement sur la réforme de la loi organique relative aux lois de finances. Deux contributions écrites, tirant les enseignements des travaux de la Cour sur l'exécution des lois de finances, ont été produites en décembre 1999 et mars 2000 ⁽⁹⁾. Le Premier président a été entendu par les commissions des finances des deux assemblées au printemps 2000, puis le 16 novembre 2000, par votre Commission spéciale.

Ainsi, la Cour a-t-elle donné sa pleine portée à sa mission constitutionnelle d'assistance au Parlement, en livrant à la Représentation nationale le produit de ses réflexions éclairées par la pratique.

La réforme pourrait d'ailleurs conduire - on le verra - au développement de nouvelles missions pour la Cour des Comptes.

Votre Rapporteur soulignera, enfin, que la Représentation nationale aura aussi, dans sa réflexion, bénéficié de la contribution de nombreux spécialistes, notamment universitaires, des finances publiques, à l'occasion d'un colloque organisé à l'Assemblée nationale par la Société française de finances publiques le 6 septembre 2000 ⁽¹⁰⁾.

II.- UNE RÉFORME D'ENSEMBLE DES DISPOSITIONS ORGANIQUES RELATIVES AUX LOIS DE FINANCES, ARTICULÉE AUTOUR DE DEUX OBJECTIFS INDISSOCIABLES : PERMETTRE UNE AMÉLIORATION DE LA GESTION PUBLIQUE ET MIEUX ASSURER L'EXERCICE DU POUVOIR BUDGÉTAIRE DU PARLEMENT

Les circonstances précédemment rappelées offraient, en 2000, une exceptionnelle " fenêtre d'opportunité " pour procéder à une révision des dispositions organiques relatives aux lois de finances.

Le soutien actif et l'implication personnelle de M. Raymond Forni, Président de l'Assemblée nationale, auront été déterminants pour donner corps à cette opportunité et diligenter le processus d'examen de la proposition de loi organique relative aux lois de finances déposée en juillet dernier.

Conformément à l'article 31 du Règlement et à la demande de M. Henri Emmanuelli, Président de la Commission des finances - dont l'expérience et les conseils auront été précieux pour votre Rapporteur tout au long de ce processus - ce texte a été renvoyé à l'examen d'une commission spéciale.

Le Président Raymond Forni a bien voulu marquer tout son intérêt pour cette réforme en souhaitant présider personnellement cette Commission, pesant ainsi de tout son poids pour permettre à nos travaux de se dérouler dans le climat serein et l'esprit de responsabilité qui siéent à une réforme de cette importance.

Tous nos collègues membres de la Commission spéciale, sur quelque bancs qu'ils siègent, auront contribué à l'établissement de ce climat, marqué par le souci du bien commun.

Ajoutons que nos travaux auront été menés à un rythme permettant que mûrisse la réflexion.

L'article 46, deuxième alinéa, de la Constitution exige à cet égard que l'élaboration des lois organiques qui, dans la hiérarchie des normes, s'intercalent entre la Constitution et la loi ordinaire, fasse place à un délai de réflexion minimum, en disposant que " le projet ou la proposition n'est soumis à la délibération et au vote de la première Assemblée saisie qu'à l'expiration d'un délai de quinze jours après son dépôt ".

Près de sept mois se seront, en fait, écoulés depuis le dépôt de la proposition de loi organique, au moment où, usant pleinement des prérogatives reconnues aux commissions par la Constitution et le Règlement de l'Assemblée nationale s'agissant des propositions de loi, votre Commission spéciale a été invitée par votre Rapporteur à conclure par un texte d'ensemble sur la base de propositions qui ont été transmises le 24 janvier 2001 à chacun de ses membres.

Tout comme il s'y était déterminé au moment du dépôt de la proposition de loi, votre Rapporteur a fait le choix, qui a été approuvé par votre Commission spéciale, de proposer un texte destiné à se substituer à l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Deux motifs avaient guidé son choix à l'été 2000.

Tout d'abord, avant même que le Conseil d'Etat ne fasse valoir, dans son avis précité du 21 décembre 2000, que " la loi organique relative aux lois de finances dans son ensemble... doit être regardée comme relative au Sénat ", au sens du quatrième alinéa de l'article 46 de la Constitution, votre Rapporteur avait considéré qu'une réforme de cette importance, quel que soit le contenu, aléatoire, donné à la notion de loi organique relative au Sénat, ne pourrait être menée à bien contre l'avis de la Haute assemblée.

Ensuite, votre Rapporteur a été animé par le souci de donner une base légale incontestable aux dispositions relatives aux finances de l'Etat, en permettant au Conseil constitutionnel, saisi de plein droit des lois organiques avant leur promulgation, de se prononcer sur leur conformité à la Constitution, et ce, même dans les cas où il n'est pas proposé de modification de fond par rapport au texte de 1959.

Même si des interrogations subsistent sur le caractère organique ou non de certaines dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959, il n'appartenait pas à votre Rapporteur d'apporter des réponses relevant de la seule appréciation souveraine du Conseil constitutionnel, qui pourra, le cas échéant, procéder aux déclassements qu'il considère comme justifiés.

Le texte proposé tient compte des travaux de la Commission spéciale, qui, après un débat d'orientation tenu le 26 octobre 2000, a procédé à l'audition de trois membres du Gouvernement, de cinq personnalités diverses, dont le Premier président de la Cour des comptes et deux anciens ministres des finances. Elle a également souhaité entendre les représentants des organisations syndicales représentatives dans la fonction publique, car, comme l'a souligné le Président Raymond Forni, la modernisation que nous appelons de nos v_ux " il n'est possible de la réaliser qu'avec l'ensemble des fonctionnaires et non pas contre eux ".

La Commission a " fait son miel " des propositions et observations qui ont été formulées à l'occasion de ces auditions.

Par ailleurs, votre Rapporteur a tenu de longues et fructueuses séances de travail avec de hauts fonctionnaires dont l'expérience lui a paru de nature à permettre d'améliorer la proposition présentée. Par souci de transparence, votre Rapporteur a informé de ces réunions l'ensemble des membres de la Commission spéciale, qui ont pu y assister s'ils le souhaitaient ⁽¹¹⁾.

Enfin, votre Rapporteur a pris connaissance avec le plus grand intérêt des travaux de la Commission des finances du Sénat, s'efforçant de prendre en considération les observations présentées par son Président, M. Alain Lambert, dans son rapport n° 37 précité.

Votre Rapporteur considère que cette contribution, tout comme celle publiée en janvier 1999 par le groupe de travail de l'Assemblée nationale sur le contrôle parlementaire et l'efficacité de la dépense publique, font partie intégrante des travaux préparatoires de la future loi organique, en ce qu'ils développent les analyses et expriment les préoccupations qui ont guidé nos réflexions.

Ces travaux auront permis, aux yeux de votre Rapporteur, d'élaborer un texte équilibré, prenant en compte à la fois la nécessité vitale, compte tenu des retards dont souffre notre pays ⁽¹²⁾, de donner aux services de l'Etat les moyens d'améliorer la gestion publique - souci pleinement partagé par le Parlement et le Gouvernement - et l'impératif démocratique consistant à redonner tout leur sens à l'autorisation de la dépense publique et au consentement à l'impôt - objectif auquel le Gouvernement a su également se montrer sensible.

Comme le souligne le Président de la Commission des finances du Sénat, dans l'introduction de son rapport précité :

" Ces deux objectifs sont complémentaires. L'un ne doit pas être privilégié par rapport à l'autre. Cette opinion partagée est sans doute la raison pour laquelle cette réforme va enfin voir le jour " ⁽¹³⁾.

A.- PERMETTRE UNE AMÉLIORATION DE LA GESTION PUBLIQUE

Participent du souci de modernisation de la gestion et de responsabilisation des gestionnaires, plusieurs dispositions importantes de la présente proposition.

L'instauration de véritables programmes ministériels, par opposition à la règle de spécialisation des crédits par chapitre (article 7), est la clé qui ouvre la voie à cette modernisation de la gestion.

Elle permettra de rendre plus lisible, pour l'administration elle-même et pour les observateurs extérieurs, au premier rang desquels le Parlement, l'utilisation des crédits publics. Le nombre d'unités de spécialité, niveau d'exécution du budget qui lie les administrations, tenues, sauf exception, de respecter la répartition par chapitre des autorisations de dépense, passerait ainsi de quelque 850 à un nombre qui pourrait se situer entre 150 et au maximum 200. Ces programmes regrouperaient les crédits par objectif, ce qui permettrait de passer d'un budget de moyens, présentant les crédits par nature de dépense, à une logique d'objectifs et de résultats, mesurés grâce à des indicateurs de performance.

Une classification plus opérationnelle des catégories de dépenses (article 4) contribuerait à l'objectif de lisibilité, sans entraîner de contraintes stérilisantes, puisque cette présentation n'est qu'indicative, sauf pour le titre des dépenses de personnel, dont les crédits constituent un plafond, afin d'éviter toute dérive incompatible avec la nécessaire maîtrise des finances publiques.

L'institution de plafonds des autorisations d'emplois votés par le Parlement (article 31) et répartis par ministère permettrait d'offrir une réelle souplesse de gestion de l'emploi public, tout en assurant une meilleure connaissance de la réalité des effectifs.

Cette responsabilisation des gestionnaires, dotés d'enveloppes globales et de crédits fongibles, ne signifie pas que ceux-ci bénéficieraient, de la part du Parlement, d'une sorte de " chèque en blanc ". Ils devront, au contraire, mieux justifier a priori leurs demandes dans des " projets annuels de performance " (article 38) et rendre compte de leur gestion a posteriori dans des " rapports annuels de performance " (article 46).

Naturellement, cette globalisation ne se traduira pas par un quelconque affaiblissement du pouvoir d'amendement des parlementaires. Le droit d'amendement était déjà garanti dans le texte initial de la proposition de loi organique, le vote par programme qu'il prévoyait laissant place à tous les amendements de nomenclature, de contrôle ou d'ajustement compatibles avec l'article 40 de la Constitution.

Compte tenu des réflexions du Président Henri Emmanuelli, ce dispositif a été affiné, avec l'introduction d'un système à deux niveaux permettant - indépendamment de la précision introduite, par ailleurs, pour assurer la bonne application de l'article 40 de la Constitution - un exercice plus rationnel du droit d'amendement, en distinguant l'unité de vote (la mission - le budget pourrait en comporter de 60 à 80) et l'unité de spécialité (le programme). Ainsi, ce système garantirait au Parlement la maîtrise du niveau de l'autorisation de la dépense.

La possibilité de transferts modifiant la détermination du ministre assurant l'exécution de la dépense dans le cadre de programmes similaires permettrait la nécessaire mise en _uvre d'actions interministérielles dans le respect du principe de responsabilité (article 13).

Le développement de la pluriannualité, qui élargit l'horizon budgétaire, serait assuré grâce à la généralisation des autorisations pluriannuelles dites " autorisations d'engagement " pouvant être ouvertes pour toutes les catégories de dépenses (article 16), la pratique des reports de crédits étant, par ailleurs, rationalisée (article 21).

S'agissant de la comptabilité de l'Etat, des propositions sont faites en vue de rénover la gestion publique et de mieux appréhender l'ensemble des charges de l'Etat. La proposition initiale d'une présentation, dans les lois de finances de l'année, d'un équilibre comptable prévisionnel établi selon la méthode dite des droits constatés, n'est, à la réflexion, pas maintenue, car elle pourrait entretenir une confusion entre le budgétaire et le comptable, et ainsi ouvrir la voie à des " appréciations " peu compatibles avec le respect du principe de sincérité.

Le choix qui a été fait, aux articles 5, 6 et 29, repose sur une claire distinction entre, d'une part, la comptabilité budgétaire, support et traduction de l'autorisation parlementaire, fondée sur la description de flux de caisse, et, d'autre part, une comptabilité générale assurant la description ex post des opérations et fondée sur la constatation des droits et obligations.

La loi de règlement serait enrichie par ce développement d'une véritable comptabilité de l'Etat (articles 34 et 46).

Comme votre Rapporteur l'avait souhaité, dans l'exposé des motifs de la proposition de loi organique déposée le 1^er juillet 2000, et comme c'est déjà le cas dans un certain nombre de grandes démocraties, le Gouvernement et son administration s'engageront ainsi vis-à-vis du Parlement et de l'opinion sur des objectifs d'action publique, assortis d'indicateurs de résultats. Pour l'exécution de ces programmes, ils disposeront d'enveloppes globales limitatives, inscrites dans une perspective pluriannuelle. La gestion de ces enveloppes sera très souple, puisque, mises à part les dépenses de personnel, il y aura une fongibilité totale des crédits, afin que le gestionnaire procède, sous le contrôle du Parlement, à une meilleure allocation des ressources publiques.

La souplesse de gestion ainsi offerte à l'exécutif ne doit évidemment pas se traduire par un affaiblissement du contrôle parlementaire, bien au contraire. La contrepartie nécessaire de la souplesse introduite dans l'exécution du budget est l'obligation faite au gestionnaire de rendre compte de façon précise de sa gestion à l'autorité budgétaire, à savoir le Parlement. Celui-ci peut, en outre, en contrôlant réellement recettes et dépenses, ainsi que leur efficacité, contribuer lui aussi à une meilleure gestion.

Votre Rapporteur a donc recherché, en s'efforçant de concilier le souhaitable et le possible, à proposer un ensemble de dispositions permettant que l'exigence de contrôle par le Parlement de l'exécution des lois de finances, résultant notamment du dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution, trouve toute sa place dans la loi organique prévue par ce même article.

B.- MIEUX ASSURER L'EXERCICE DU POUVOIR BUDGETAIRE DU PARLEMENT

Même si le rôle d'un organe de contrôle tel que la Cour des comptes doit être souligné, seul le Parlement dispose de la légitimité pour assurer le respect des articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ⁽¹⁴⁾. Il lui appartient donc de contribuer à l'amélioration de l'efficacité de la dépense, afin qu'eu égard à la qualité de la contrepartie offerte aux citoyens en termes de services collectifs, soit retrouvé le consentement du corps social aux prélèvements publics.

Les modifications proposées à cet égard s'articulent, comme le suggérait le texte initial de la proposition de loi organique, autour de trois thèmes : restaurer toute sa portée à l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement, accroître la lisibilité et la sincérité de la loi de finances et établir un calendrier favorisant l'exercice, tout au long de l'année, de la fonction budgétaire du Parlement.

1.- Restaurer toute sa portée à l'autorisation budgétaire
accordée par le Parlement

Il s'agit, à la fois, d'étendre le champ de l'intervention du Parlement et de garantir un meilleur respect, par l'exécutif, de l'autorisation parlementaire.

Nombre de dispositions proposées se rattachent à ces objectifs :

- seraient réintégrés ou intégrés dans le champ de la décision parlementaire : les garanties accordées par l'Etat (articles 31-II- 4° et 49), les opérations de trésorerie avec, notamment, l'introduction dans la loi de finances, d'un tableau de financement (articles 25, 26 et 31-II, 7°), les actuelles taxes parafiscales (articles 31-I, 1° et 52) et les reprises de dettes d'organismes publics (article 31-II°) ; quant aux fonds de concours, s'il n'est, en définitive, pas apparu possible de les intégrer dans la loi de finances initiale, il est cependant proposé de mieux informer le Parlement (article 38-5°) ;

- les principales procédures permettant au Gouvernement de remettre en cause les dispositions votées par le Parlement seraient, soit supprimées (crédits provisionnels), soit plus strictement encadrées dans leurs conditions de mise en _uvre et du point de vue du contrôle parlementaire (crédits évaluatifs [article 10], crédits globaux et décrets d'avance [articles 7-II, 12 et 14], autorisations pluriannuelles [articles 16 et 38-5°], annulations de crédits [article 15], virements modifiant la répartition des crédits entre les programmes d'un même ministère [article 13-I] et transferts modifiant la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts [article 13-II]) ;

- la notion même de services votés, souvent considérée, du fait des modalités de vote, comme une incitation à l'immobilisme financier et une atteinte au pouvoir parlementaire, serait supprimée(article 45) sauf pour la stricte application des dispositions de l'article 47, quatrième alinéa, de la Constitution, permettant au Gouvernement d'ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés, dans l'hypothèse rarissime où " la loi de finances [...] n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de [l'] exercice " ; ainsi, selon les dispositions proposées, le Parlement sera appelé à se prononcer sur l'ensemble des crédits affectés à chaque mission ministérielle (article 43) ;

- les modalités de répartition des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, parfois considérées comme des " cavaliers budgétaires ", pourraient être prévues dans les lois de finances (article 31-II-6°) ;

- les conditions d'exercice du droit d'amendement sont précisées dans le cadre du dispositif d'application aux lois de finances de l'article 40 de la Constitution (article 48) ;

- enfin, les commissions des deux assemblées chargées des finances seraient appelées à donner leur avis sur les projets de décrets d'avance destinés à ouvrir des crédits supplémentaires sans solliciter une autorisation législative (article 14).

2.- Accroître la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires pour permettre un meilleur contrôle

Plusieurs dispositions concourent à cet objectif :

- l'exigence de sincérité, apparue depuis quelques années dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, serait inscrite dans la nouvelle loi organique, tant pour les lois de finances initiales ou rectificatives, en tenant compte du caractère de projet politique de celles-ci (article 27), que pour la présentation des comptes, notamment en vue de l'examen des projets de lois de règlement (article 29) ;

- l'exigence d'une présentation, à titre indicatif, du budget en deux sections - investissement et fonctionnement - serait inscrite dans la loi organique, conformément à une méthode qui avait été élaborée il y a quelques années, à l'initiative de M. Jean Arthuis, alors ministre de l'économie et des finances, ainsi que l'exigence d'une présentation à structure constante (article 38, 1° et 2°) ; de même, toutes les dispositions des projets de loi de finances devraient faire l'objet d'évaluations concernant leur incidence financière immédiate et à terme (articles 32, deuxième alinéa, et 38, dernier alinéa) ;

- la présentation des budgets ministériels par programme offrirait une lisibilité plus grande : elle permettrait au Parlement de se prononcer, non plus sur des regroupements quelque peu abstraits de crédits, correspondant à un " budget de moyens ", mais sur des missions concrètes, déclinées par programmes, s'inscrivant dans une logique d'objectifs et de résultats. Cette globalisation ne devrait cependant pas nuire à la bonne information des parlementaires, dans la mesure où une présentation plus fine de la répartition prévue des crédits entre les différentes catégories de dépenses devrait être fournie à titre indicatif, où les demandes de crédits devraient être appuyées sur des plans annuels de performance établis par programme et où l'évolution des crédits devrait être dûment justifiée dans des annexes explicatives, dont le contenu est mieux précisé que dans l'ordonnance du 2 janvier 1959 (article 38, 5° et 6°) ;

- les réponses aux questionnaires budgétaires, ainsi que les annexes " jaunes " jointes au projet de loi de finances, seraient désormais encadrées dans des délais fixés par la loi organique, ce qui correspond aux exigences légitimes d'information des parlementaires, auxquelles il doit être satisfait pour assurer le vote, dans de bonnes conditions, des projets de loi de finances ;

- une information complète devrait être fournie au Parlement sur l'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement ; il en irait de même pour les reports de crédits (articles 38-5°) ;

- les relations financières de l'Etat avec les autres administrations publiques seraient mieux explicitées, dans le strict respect des dispositions constitutionnelles et organiques relatives au financement de la sécurité sociale, qui, à la réflexion, ne permettent pas d'aller aussi loin que le proposait le texte initial de la proposition de loi organique : une annexe explicative jointe au projet de loi de finances de l'année recenserait les impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat et en estimerait le rendement (article 38, 4°) ; la contribution française au budget des Communautés européennes serait intégrée en dépenses du budget général, sur un programme spécifique (article 10) ; par ailleurs, afin que le Parlement soit en mesure d'appréhender de façon satisfaisante les évolutions relatives à l'affectation des ressources publiques, il est prévu que l'affectation à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances (article 33).

Dans la même perspective, votre Rapporteur avait souhaité codifier les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, en prévoyant des dispositions encadrant la procédure des prélèvements sur recettes, qui s'est développée, depuis une vingtaine d'années, en dehors de tout texte.

Il avait considéré qu'idéalement, les prélèvements sur recettes devraient être prohibés. Il faut cependant tenir compte du fait que cette procédure qui, par définition, permet de financer certaines dépenses dans le cadre d'opérations sur recettes, offre un champ à l'initiative parlementaire, la rédaction de l'article 40 de la Constitution permettant aux membres du Parlement de compenser des propositions tendant à diminuer des recettes par des augmentations d'autres recettes. Or, une telle compensation n'est pas autorisée en matière de dépenses.

Plutôt, cependant, que d'inscrire dans le texte organique une telle pratique, il convient, à la réflexion, de s'en remettre à la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, dans une décision de principe n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 relative à la loi de finances, a considéré :

" en premier lieu, que le mécanisme des prélèvements sur recettes n'introduit dans la présentation budgétaire aucune contraction qui serait contraire à l'article 18 de l'ordonnance organique ; qu'en effet, [...] l'état A énumère et évalue la totalité, avant prélèvement, des recettes de l'Etat, puis désigne et évalue chacun des prélèvements opérés, dont le total est, ensuite, déduit du montant brut de l'ensemble des recettes ; que cette présentation ne conduit pas à dissimuler une recette ou une fraction de recette de l'Etat non plus qu'à occulter une charge ; que, si, dans le tableau d'équilibre inséré à l'article 40 [de la loi de finances pour 1983] ne figure que le montant des ressources totales de l'Etat diminué des prélèvements, sans que soit reprise la décomposition figurant à l'état A, cette présentation n'est pas contraire au principe de non-contraction, alors surtout que l'article 40 renvoie expressément à l'état A ;

" en second lieu, que les prélèvements opérés au profit des collectivités locales ou des communautés européennes ne sont pas constitutifs d'une affectation de recettes au sens de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; qu'en effet, le mécanisme de ces prélèvements ne comporte pas, comme l'impliquerait un système d'affectation, l'établissement d'une corrélation entre une recette de l'Etat et une dépense incombant à celui-ci ; qu'il s'analyse en une rétrocession directe d'un montant déterminé de recettes de l'Etat au profit des collectivités locales ou des communautés européennes en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l'Etat et qu'il ne saurait, dans ces conditions, donner lieu à une ouverture de crédit dans les comptes des dépenses du budget de l'Etat ;

" qu'il résulte de tout ce qui précède que le mécanisme des prélèvements sur recettes, qui répond à des nécessités pratiques, d'ailleurs reconnues par le Parlement au cours des années précédentes, n'est pas contraire aux dispositions de l'article 18 ; qu'il satisfait aux objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire qui ont inspiré ces dispositions ainsi que celles de l'ensemble de l'ordonnance du 2 janvier 1959, dès lors que ces prélèvements sont, dans leur montant et leur destination, définis de façon distincte et précise dans la loi de finances, qu'ils sont assortis, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées, enfin qu'il n'y est pas recouru pour la couverture de charges de l'Etat telles qu'elles sont énumérées à l'article 6 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ".

Le Conseil a depuis lors précisé sa jurisprudence dans une décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998, par laquelle il a considéré que : " les plafonnements d'impôts locaux constituent bien des dépenses de l'Etat, et devraient figurer au budget général en application de l'article 18 de l'ordonnance précitée, de tels concours peuvent néanmoins, sans méconnaître les principes d'universalité et de sincérité budgétaires, donner lieu à un mécanisme de prélèvement sur recettes, dès lors que celui-ci est, dans son montant et sa destination, défini de façon distincte et précise dans la loi de finances, et qu'il est assorti, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées ; que tel est le cas des compensations mentionnées par les députés requérants, qui sont intégrées dans les prélèvements retracés et évalués à l'état A annexé à la loi de finances, auquel renvoie l'article 64 de la loi déférée ; que le moyen doit par suite être rejeté ".

Le Conseil d'Etat pour sa part, dans l'avis précité, a été plus sévère avec cette procédure, observant qu'offrir " la possibilité d'inscrire n'importe quelle dépense aussi bien en recettes qu'en charges pourrait conduire à vider de l'essentiel de sa portée l'article 40 de la Constitution ".

On observera, cependant, qu'en tout état de cause, la création, sur initiative parlementaire, en loi de finances ou en loi ordinaire, d'une ressource fiscale nouvelle, explicitement affectée aux collectivités locales, pourra toujours permettre d'abonder les ressources de celles-ci selon des clés de répartition proches de celles des dotations actuellement versées, sans utiliser le biais de la dotation d'Etat constituée par prélèvement sur recettes.

Dans ces conditions, eu égard aux " nécessités pratiques " évoquées en 1982 par le Conseil constitutionnel, votre Rapporteur a pris le parti de ne pas viser les prélèvements sur recettes dans le texte qu'il propose, souhaitant que l'on s'en tienne, en l'état, à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

En contrepartie de la souplesse offerte au Gouvernement pour l'exécution budgétaire, le contrôle a posteriori serait renforcé, le dépôt
- anticipé - du projet de loi de règlement devant être assorti de la présentation de rapports annuels de performance, justifiant l'utilisation des crédits et les mouvements ayant affecté en cours d'exercice les dotations ouvertes par les lois de finances et comportant des informations précises sur la gestion des autorisations d'emplois publics (articles 46, 47 et 53) ; la portée de l'intervention de la Cour des comptes en vue du vote du projet de loi de règlement serait également renforcée, la simple déclaration de conformité devant devenir une véritable certification et le rapport sur l'exécution des lois de finances comportant une analyse par ministère (article 46, 5°).

Les atteintes, parfois nécessaires, aux principes budgétaires d'unité et d'universalité seraient mieux encadrées : les actuels budgets annexes et comptes d'affectation spéciale pourraient être maintenus seulement à titre transitoire (article 50), et il est prévu une diminution des catégories de comptes spéciaux du Trésor ainsi qu'une réglementation plus stricte de leur fonctionnement (articles 19 à 24).

Enfin, le champ des opérations de trésorerie est précisé afin de permettre une meilleure information et un meilleur contrôle (articles 25, 26 et 31).

3.- Etablir un calendrier favorisant l'exercice de la fonction budgétaire du Parlement tout au long de l'année

Il s'agit, pour l'essentiel, d'inscrire dans la loi organique diverses pratiques contribuant à ce que l'intervention du Parlement en matière budgétaire ne se limite pas au seul vote annuel de la loi de finances et du collectif de fin d'année. Il n'a certes pas paru possible, compte tenu de l'avis précité du Conseil d'Etat, de maintenir les dispositions du texte initial de la proposition qui prévoyaient que le programme pluriannuel des finances publiques - ou " programme de stabilité " selon les textes communautaires - serait transmis chaque année aux commissions de finances des assemblées, préalablement à sa transmission aux institutions européennes ; cependant, le débat d'orientation budgétaire recevrait une consécration organique, dans le respect des prérogatives constitutionnelles du Gouvernement (article 36) ; le projet de loi de règlement devrait, sous réserve de dispositions transitoires, être déposé avant le 1^er juin de chaque année, ce qui permettrait de tirer les enseignements de son examen avant la discussion budgétaire (articles 47 et 53).

* *

Parmi les mesures diverses qui sont également proposées dans le cadre de la présente proposition, on trouvera l'insertion dans le texte organique des conséquences de plusieurs décisions importantes du Conseil constitutionnel, notamment celles portant : sur les conditions dans lesquelles peuvent être prises, en dehors des lois de finances, les dispositions législatives ou réglementaires susceptibles d'affecter les ressources ou les charges de l'Etat (article 28) ; sur la reconnaissance du caractère de loi de finances aux lois susceptibles d'être votées si la loi de finances d'une année donnée ne peut être promulguée avant la fin de l'année précédente (article 30) ; sur les modalités de discussion des projets de loi de finances rectificative (article 42) ; sur les conséquences à tirer de la censure de la loi de finances de l'année par le Conseil constitutionnel (article 45, quatrième alinéa).

S'agissant de la recevabilité financière des amendements, la rédaction proposée à l'article 48 apporte, conformément à l'habilitation donnée au législateur organique par les articles 34 et 47 de la Constitution, les précisions nécessaires pour permettre la correcte application de l'article 40 de la Constitution, compte tenu des dispositions relatives à la détermination des charges de l'Etat prévues par ailleurs dans la présente proposition. A cette fin, il est prévu, sous le bénéfice des observations présentées dans le commentaire de l'article 48, que, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, la notion de charge, au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, s'entend de la mission ou du compte annexe. Il s'agit, pour le législateur organique, d'exercer pleinement sa compétence, sans tolérer une quelconque dérive, en précisant, sur ce point, les conditions de vote des projets de loi de finances, ce à quoi l'invite l'article 47, alinéa premier, de la Constitution, et de fixer, conformément à l'article 34, les conditions et les réserves selon lesquelles les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat.

* *

Enfin, les dispositions transitoires proposées sous le titre IV de la proposition de loi organique, élaborées en concertation avec les administrations, devraient permettre à celles-ci, ainsi qu'à la Cour des comptes, de s'adapter à des dispositions qui ont l'ambition de permettre une très sensible évolution des conditions de préparation, de vote, d'exécution et de contrôle des lois de finances.

L'ensemble du dispositif a fait l'objet, à l'issue de son processus d'élaboration, d'un remodelage destiné à en améliorer la lisibilité, grâce à une architecture distinguant mieux que le texte initial de la proposition de loi organique, les dispositions relatives aux ressources et aux charges de l'Etat, celles relatives au contenu et à la présentation des lois de finances, et celles fixant les modalités de l'examen et du vote des projets de lois de finances.

* *

Contribuer à la réforme de l'Etat et affirmer le rôle du Parlement en matière budgétaire, tels sont, en conclusion, les deux axes majeurs de la proposition de loi organique qu'il vous est demandé de bien vouloir adopter.

DÉBAT D'ORIENTATION SUR LE TEXTE INITIAL DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

La Commission spéciale s'est réunie le 26 octobre 2000 pour une présentation, par votre Rapporteur, de sa proposition de loi organique (n° 2540), suivie d'un débat d'orientation.

Le Président Raymond Forni a rappelé que l'ensemble du processus de révision de l'ordonnance, qui doit être mené rapidement à son terme, nécessiterait du " doigté " et qu'il faudrait, notamment, développer les contacts avec le Sénat.

Votre Rapporteur a rappelé que la proposition de loi organique avait deux objectifs : moderniser la gestion publique et renforcer les pouvoirs budgétaires du Parlement.

S'agissant de la modernisation de la gestion publique, le principe fondamental est qu'il faut responsabiliser les gestionnaires. Actuellement les modalités de gestion des crédits sont très encadrées, à travers la spécialité des chapitres budgétaires. Il faut plus de lisibilité et de souplesse. D'où l'introduction des " programmes ", enveloppes globales de crédits, généralement limitatifs, la substitution d'une logique d'objectifs et de résultats à une logique de moyens et, enfin, le développement de la pluriannualité.

Les crédits de trois catégories de dépenses (fonctionnement, investissement, transfert) sur quatre seraient fongibles, mais la proposition de loi organique exclut de la fongibilité les crédits de personnel : il faut, en effet, poser des limites à ce principe de fongibilité. Mais, sur ce point, le texte de la proposition de loi organique peut être amélioré et la réflexion doit être approfondie.

Les transferts de crédits entre programmes ouvriraient la possibilité de définir des actions interministérielles. Enfin, la présentation d'une comptabilité d'engagement, sur la base de la méthode dite " des droits constatés ", clarifierait les conditions de la gestion. Pour autant, la proposition de loi organique prévoit une double présentation de la loi de finances, car il paraît difficile d'abandonner totalement la comptabilité de caisse.

La souplesse de gestion prévue dans la proposition de loi organique a pour contrepartie nécessaire le renforcement du contrôle parlementaire sur le budget.

En premier lieu, il faut restaurer la portée de l'autorisation parlementaire. L'exemple caricatural des taxes parafiscales - que la proposition de loi réintègre au régime des impositions de toute nature - montre que l'ordonnance de 1959 est allée plus loin encore que la Constitution de 1958 dans la " rationalisation " du parlementarisme. Pour renverser cette tendance, la proposition de loi organique prévoit de redéfinir le régime des fonds de concours, des garanties de l'Etat et des opérations de trésorerie, notamment des opérations de reprise de dettes.

De plus, la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires doivent être améliorées. D'où les dispositions relatives à une présentation du budget, à titre d'information, en section de fonctionnement et section d'investissement, à sa présentation à structure constante, à une meilleure explicitation des relations entre l'Etat, la sécurité sociale et les collectivités locales, à l'encadrement de la procédure de prélèvements sur recettes. La loi de finances devrait notamment récapituler toutes les impositions affectées aux organismes de sécurité sociale.

En deuxième lieu, la proposition de loi organique prévoit de mieux encadrer les procédures qui donnent au Gouvernement le pouvoir d'interférer avec l'autorisation parlementaire au cours de l'exercice. Les dispositions contenues dans la proposition de loi organique restent, cependant, dans le cadre de la Constitution de 1958 : le Gouvernement doit avoir les moyens d'agir, mais il doit respecter les pouvoirs du Parlement.

Dans cette perspective, la proposition de loi organique prévoit de limiter au service de la dette la notion de crédits évaluatifs, organise un encadrement de l'utilisation des crédits globaux, resserre le régime des décrets d'avance en exigeant un avis préalable des commissions des finances des deux assemblées, étend et densifie les dispositions relatives à la pluriannualité, révise les notions d'annulation et de virement de crédits, limite la notion de " services votés " à la stricte application des dispositions de l'article 47 de la Constitution, intègre au domaine de la loi de finances les modalités de répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales alors qu'aujourd'hui, une initiative parlementaire en ce domaine peut être, dans certains cas, considérée comme un " cavalier ".

En troisième lieu, la proposition de loi organique contient plusieurs dispositions visant à renforcer le contrôle a posteriori sur l'exécution du budget. Ainsi, les ministères devraient présenter des rapports de performance pour chaque programme et justifier précisément de l'utilisation de leurs crédits, la déclaration générale de conformité établie par la Cour des comptes à l'appui du projet de loi de règlement serait remplacée par une véritable certification des comptes de l'Etat. Par ailleurs, les atteintes aux principes d'unité et d'universalité seraient limitées, avec, notamment, la suppression des budgets annexes et le cantonnement des comptes d'affectation spéciale, enfin, la procédure des fonds de concours serait plus encadrée.

Il faut également établir un calendrier qui favorise un meilleur exercice de la fonction budgétaire du Parlement. Celui-ci serait saisi du programme de stabilité avant sa transmission aux autorités communautaires, le débat d'orientation budgétaire serait institutionnalisé, dans le respect des prérogatives gouvernementales relatives à l'ordre du jour, et le projet de loi de règlement serait discuté avant l'été.

Votre Rapporteur a appelé la Commission spéciale à s'interroger sur la pertinence des débats parlementaires sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale : les discussions générales ont de moins en moins de sens et il n'est pas sûr qu'elles contribuent à améliorer l'image du Parlement.

Il a enfin souligné que plusieurs questions devraient être approfondies.

S'agissant des dépenses de personnel, la proposition de loi organique propose plusieurs assouplissements au régime actuel des emplois budgétaires, mais il est possible d'améliorer le dispositif proposé. En particulier, on doit pouvoir considérer que les dépenses de personnel pourraient faire partie des crédits fongibles au sein d'un programme, à condition d'établir des garde-fous et de définir quels sont les bons critères pour encadrer les crédits de personnel : masse salariale ou indiciaire ? approche globale ou par corps ? pertinence de la notion d'emplois publics par rapport à celle d'effectifs ? Le Parlement a aujourd'hui bien du mal à appréhender la réalité des personnels réellement employés : il faut, à cet égard, sortir du flou.

Les modalités du contrôle des commissions des finances sur l'exécution du budget méritent également réflexion : les dispositions de la proposition de loi organique relatives au régime juridique des décrets d'avance prévoient, par exemple, que les commissions des finances des deux assemblées devront donner un avis préalable sur les projets de décret d'avance, avant leur signature et leur publication. D'aucuns considèrent que cette saisine obligatoire pour avis est contraire aux dispositions de l'article 21 de la Constitution. Mais un point de vue différent a été adopté dans la proposition de loi organique : le budget est en premier lieu un acte d'autorisation, donc le Gouvernement se doit de consulter le Parlement s'il souhaite modifier les termes de cette autorisation au cours de l'exercice.

S'agissant du développement du contrôle a posteriori, la loi de règlement doit se voir reconnaître une plus grande importance. La certification des comptes de l'Etat par la Cour des comptes représenterait donc une innovation majeure. Mais qu'en est-il des rapports de performances ? Il n'est peut-être pas dans la mission de la Cour des comptes de les certifier et d'évaluer les performances des administrations, car il s'agit, en l'occurrence, de se livrer à des considérations d'opportunité.

La présentation du budget en deux sections - fonctionnement et investissement - est un autre sujet important : il faut réfléchir à la pertinence de cette distinction pour l'Etat, dont l'équilibre budgétaire est déjà encadré par les règles résultant du Pacte de stabilité et de croissance. L'application à l'Etat de la " règle d'or " des finances publiques n'apporterait pas grand-chose à leur pilotage. Au bénéfice de ces observations, la proposition de loi organique fait référence à une présentation du budget en une section de fonctionnement et une section d'investissement, mais lui accorde une portée limitée, pas aussi importante que certains le souhaiteraient peut-être.

S'agissant enfin des programmes, reproche a été fait à la proposition de loi organique de ne pas prendre position sur leur nature et leur périmètre. Il s'agit plutôt d'une compétence gouvernementale. Il est cependant légitime que le Parlement puisse influencer la définition des programmes. Par exemple, faut-il envisager un découpage par fonction (programme " recouvrement de l'impôt ") ou par acteurs (programmes " direction générale des impôts " et " direction générale de la comptabilité publique ") ? La proposition de loi organique a pris le parti de ne pas imposer de solutions contraignantes. Le cadre organique est, par définition, rigide et se conjugue mal avec la nécessaire souplesse qui doit présider à la conduite des actions publiques. Au demeurant, les agrégats actuels pourraient constituer une première ébauche des futurs programmes.

Le Président Raymond Forni a rendu hommage à l'effort de synthèse accompli par votre Rapporteur sur un sujet complexe, particulièrement pour les commissaires qui ne sont pas membres de la Commission des finances.

Saluant également la démarche de votre Rapporteur, M. Jean-Pierre Delalande a estimé que la proposition de loi présentait nombre de pistes intéressantes et méritait donc un examen constructif. Il faudra d'abord se donner pour objectif de doter l'Etat d'une comptabilité lisible, compréhensible et dynamique, comme celle des collectivités locales, afin de faire apparaître clairement son bilan, ainsi qu'un état de son patrimoine.

Il conviendra également de réfléchir attentivement à l'articulation entre la loi de finances initiale et la loi de financement de la sécurité sociale, tant les " tuyauteries " entre les deux textes sont confuses et ne plaident pas pour la crédibilité de l'Etat. De même qu'a été obtenu un dépôt plus précoce du projet de loi de règlement, les progrès accomplis au cours des dernières années devraient permettre de disposer à brève échéance des comptes de la sécurité sociale dès le 15 mai. Enfin, en dehors de tout maximalisme et compte tenu des difficultés inhérentes à une révision constitutionnelle, il n'en faudra pas moins évoquer l'article 40 de la Constitution, disposition " autobloquante " pour les parlementaires, dont elle accrédite une prétendue irresponsabilité.

Le Président Raymond Forni s'est réjoui de l'approche que traduisait cette intervention, soulignant que les travaux de la Commission devaient dépasser les clivages traditionnels.

Déclarant partager ce même état d'esprit, M. François Goulard a rappelé que l'ordonnance organique de 1959 comportait deux aspects distincts : les modalités d'organisation de la discussion parlementaire des projets de loi de finances, d'une part, et les grands principes de l'organisation financière de l'Etat, d'autre part. Ces principes remontent au dix-neuvièmesiècle, époque où la gestion publique était très en avance par rapport à la gestion privée. Tel était encore le cas en 1959, les grandes entreprises ayant alors des modes de gestion extrêmement sommaires.

La proposition de loi organique va dans le bon sens, mais elle n'est pas révolutionnaire. En effet, elle continue de s'inscrire dans l'esprit qui avait prévalu en 1959, au lieu de se rapprocher des modes d'organisation et de gestion qui sont aujourd'hui appliqués dans le secteur privé. Ce ne sont pas des considérations idéologiques, mais des raisons pratiques, qui militent en ce sens, ainsi que le démontre la capacité, pour les plus grandes entreprises multinationales, de présenter des comptes consolidés mondiaux dès la mi-janvier, alors que l'on se heurte actuellement à des difficultés pour avancer encore le dépôt du projet de loi de règlement. Les notions de comptabilité générale, de comptabilité analytique et de contrôle de gestion doivent entrer dans la sphère publique, ce qui permettrait notamment d'établir des comptes consolidés rendant impossibles les débudgétisations et de mesurer le coût réel de chaque action publique. La Cour des comptes fournit un excellent travail, mais c'est une autre approche qui devra présider à l'audit de performance des services publics. Au-delà, si le Parlement veut mettre en place un véritable contrôle, il devra instaurer son propre organe d'évaluation, entièrement dédié à cette fonction.

Le Président Raymond Forni a souhaité que le Parlement se prépare activement à la mise en _uvre de la réforme de l'ordonnance organique. A cette fin, il a demandé au Secrétaire général de l'Assemblée nationale et de la Présidence de lui soumettre des propositions d'adaptation des structures administratives, notamment celles concernant la Commission des finances.

M. Jean-Pierre Delalande a rappelé, à cet égard, qu'il existait déjà un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, qu'il suffisait de tirer de son sommeil.

Le Président Henri Emmanuelli a fait part d'un récent appel d'offres en vue de doter la Commission des finances de moyens d'évaluation renforcés.

M. Philippe Auberger a considéré qu'il fallait analyser la réforme, comme l'a fait votre Rapporteur, en abordant successivement trois questions : la préparation de la loi de finances, son examen et son vote, puis le contrôle de son exécution.

S'agissant de la préparation de la loi de finances, il a estimé qu'une notion essentielle devrait figurer dans la proposition de réforme de l'ordonnance : celle de la consolidation des comptes. La consolidation des comptes de l'Etat, de la protection sociale et des collectivités locales permettrait, en effet, de donner à la loi de finances une cohérence qui lui fait actuellement cruellement défaut.

Il a souhaité que cette consolidation soit effectuée selon les règles communautaires en vigueur pour la présentation des projections triennales de finances publiques transmises chaque année aux institutions de l'Union européenne. Seule une telle harmonisation peut, en effet, permettre des comparaisons significatives.

De même, il a jugé qu'il serait extrêmement utile que l'équilibre de la loi de finances soit défini selon des règles harmonisées pour tous les Etats membres de l'Union européenne.

Abordant la discussion des projets de loi de finances, M. Philippe Auberger a estimé que l'examen des dépenses, à défaut d'un droit effectif d'amendement, s'assimilait en fait à une discussion générale. C'est pourquoi il a appelé de ses v_ux la restauration d'un véritable pouvoir d'amendement du Parlement en matière de dépenses.

Plusieurs pistes pourraient être explorées à cette fin : soit une révision de l'article 40 de la Constitution, soit un examen rénové des budgets par ministère permettant de réaffecter les crédits entre les titres d'un même ministère.

Il a, par ailleurs, jugé fondamental de recourir à la notion de " personnel nouveau à recruter au cours d'une année ", afin d'appréhender l'évolution réelle de l'emploi public. Le recours à la notion de création ou de suppression d'emploi, comme c'est actuellement le cas, s'est révélé notoirement insuffisant.

S'agissant du contrôle de l'exécution de la loi de finances, il a estimé qu'il ne fallait pas donner trop d'importance à l'examen de la loi de règlement, qui n'intervient qu'au terme de l'exécution des lois de finances. Si le Parlement veut réellement contrôler l'exécution de la loi de finances, il doit suivre cette exécution de manière continue et sur la durée. A cette fin, il pourrait être utile que les rapporteurs spéciaux suivent, très régulièrement, l'exécution des crédits dont ils ont la responsabilité. Ce contrôle continu pourrait donner lieu ensuite à des contrôles sur pièce et sur place.

M. Jacques Barrot a rappelé que le budget était un acte d'autorisation et de gestion.

Evoquant l'exemple américain, il a souhaité que l'acte d'autorisation budgétaire soit simplifié et soit donné sous la forme d'une autorisation d'engagement de l'Etat.

Tout en jugeant extrêmement pertinent le concept de programme, retenu par votre Rapporteur en matière de gestion, il a souhaité que le recours à cette notion ne fasse pas obstacle au contrôle par le Parlement de l'exécution budgétaire. A cette fin, il serait souhaitable que le Parlement ait un droit de regard sur la définition des programmes ou sur la pratique de la fongibilité des dépenses au sein d'un programme.

Marquant son accord avec cette remarque, M. Jean-Jacques Jégou a également souhaité que le Parlement soit en mesure de créer, de fragmenter ou de supprimer les programmes. Par ailleurs, afin d'améliorer la lisibilité et la sincérité de la loi de finances, il a souhaité que la proposition de réforme permette le respect de principes fondamentaux, tels que celui de l'équilibre budgétaire, afin de faire apparaître si la dette publique est ou non remboursée, ou celui de l'universalité.

A cet égard, M. Philippe Auberger a rappelé que la direction du Trésor du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie élaborait, chaque année, un programme d'emprunts de l'Etat. Ce programme n'est ni présenté, ni discuté au sein du Parlement, qui vote simplement chaque année sur le principe du recours à l'emprunt. Il est souhaitable de progresser en ce domaine.

Rappelant que le droit budgétaire demeurait fondé sur des principes hérités du dix-neuvième siècle, M. Henry Jean-Baptiste s'est interrogé sur la pertinence du principe d'annualité, dont la mise en _uvre se traduisait par une multiplication des exceptions, mais demeurait malgré tout un obstacle à la remise en cause des services votés. Aux Etats-Unis, la pluriannualité budgétaire permet de porter un regard critique et efficace sur les services votés. C'est pourquoi une réforme mettant en place des budgets pluriannuels, au moins sur deux ans, serait sans doute souhaitable.

Mme Nicole Bricq est revenue sur le périmètre de la proposition de loi et des travaux de la Commission spéciale. Il est nécessaire d'obtenir des instruments permettant une lecture globale des comptes de l'Etat, de la sécurité sociale, des collectivités locales et des crédits européens, et d'harmoniser les règles applicables. Il est, par exemple, curieux qu'en matière de sécurité sociale, il n'existe pas d'équivalent de la loi de règlement et que le revenu minimum d'insertion ne figure pas dans la loi de financement de la sécurité sociale. Une réforme des dispositions organiques du code de la sécurité sociale paraît inévitable, si l'on veut assurer les clarifications nécessaires.

M. Jean-Pierre Delalande a cité un exemple de confusion des champs respectifs de la sécurité sociale et du budget de l'Etat : il n'est pas normal que la Caisse nationale des allocations familiales ait été chargée de financer des avantages non contributifs, c'est-à-dire des dépenses imposées par l'Etat, en l'occurrence des charges du Fonds de solidarité vieillesse.

M. Philippe Auberger a estimé indispensable de relayer au niveau organique la réforme constitutionnelle de février 1996, en prévoyant un minimum de consolidation des comptes.

M. Gilbert Meyer a indiqué qu'une loi de finances constituait un programme d'ouverture de crédits et permettait un cadrage des politiques publiques. Pourtant, les parlementaires ne sont pas en mesure de connaître le montant des crédits réellement disponibles et surtout la réalité de l'exécution en cours d'année. Il convient de rappeler les modalités de la préparation des budgets locaux par les maires : partant d'un produit fiscal donné, le maire, en début d'année, élague, en analysant leur utilité, les dépenses qu'il ne parvient pas à financer ; en juillet, il fait le point sur l'exécution, prend en compte les reports, ainsi que le rythme d'avancement des travaux, et prépare son budget suivant. La transparence et la fongibilité caractérisent donc la gestion locale.

M. Philippe Auberger a souligné que les reports de crédits étaient monnaie courante au niveau de l'Etat, surtout en matière de crédits militaires.

Votre Rapporteur s'est dit persuadé de la nécessité d'une consolidation des comptes, tout en rappelant qu'il convenait de respecter le cadre constitutionnel. Un document directeur récapitulant toutes les ressources de l'Etat et de la sécurité sociale est assurément indispensable.

Une comptabilité lisible et dynamique doit être mise en place. Il faut, pour cela, instaurer une comptabilité en droits constatés. Pour autant, il n'est par sûr qu'il faille abandonner la comptabilité de caisse. Peu de pays l'ont fait, et il serait probablement aventureux de ne retenir qu'un seul système.

S'agissant des audits et du contrôle, les rapporteurs spéciaux ont d'ores et déjà accès aux bases de données budgétaires de la comptabilité publique, mais un travail en continu peut poser des problèmes de disponibilité.

M. Jean-Pierre Delalande a alors suggéré de confier l'ensemble des rapports spéciaux à l'opposition ou de constituer des équipes composées des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis, votre Rapporteur marquant sa préférence pour la constitution de " binômes ".

Votre Rapporteur a indiqué que si les audits de gestion pouvaient être confiés à la Cour des comptes, il n'en allait peut-être pas de même des audits de performance. Ceux-ci relèvent des compétences de l'Assemblée, ce qui pose le problème de ses moyens.

S'agissant du principe de l'annualité et de la question des services votés, il faut convenir que ceux-ci sont, en pratique moins pesants qu'il n'y paraît, puisque le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie analyse de plus en plus près, chaque année, les services votés. En 2000, 30 milliards de francs ont ainsi pu être redéployés. Cela étant, les budgets présentent des rigidités évidentes, liées notamment à la fonction publique et à la dette. L'instauration de votes par programmes devrait cependant permettre de réduire ces rigidités. Il s'agirait même d'une révolution pour l'administration. La mise en place des programmes conduira toutefois à rendre plus aiguës les difficultés résultant de l'application de l'article 40 de la Constitution, celui-ci interdisant les réaffectations de dépenses. Pourtant, la fongibilité des crédits est au c_ur de la proposition de loi organique, même si la situation des collectivités locales n'est pas toujours comparable à celle de l'Etat.

M. Jean-Pierre Delalande a regretté que le prélèvement sur la Caisse des dépôts et consignations constitue une variable d'ajustement du budget de l'Etat, variable dont les parlementaires ne peuvent avoir connaissance que tardivement. Il faut des règles intangibles fixant la nature des recettes du budget.

Votre Rapporteur a estimé indispensable, s'agissant des dépenses de personnel, de dépasser la notion de création de postes. Le principe de fongibilité s'impose là aussi, mais il faut veiller à ce que l'investissement ne soit pas systématiquement sacrifié au profit des dépenses courantes.

* *

DISCUSSION GÉNÉRALE

La Commission spéciale s'est réunie les 30 et 31 janvier 2001 pour examiner, sur le rapport de votre Rapporteur, la proposition de loi organique. La discussion s'est engagée sur des propositions de votre Rapporteur, formulées en un texte d'ensemble, qui avait été préalablement communiqué aux membres de la Commission spéciale le 24 janvier 2001 ⁽¹⁵⁾.

Le Président Raymond Forni a préalablement remercié les membres de la Commission spéciale de leur participation active aux travaux de celle-ci, un projet aussi important que la révision du cadre budgétaire de l'Etat ne pouvant être menée à bien qu'à l'issue d'une large concertation conduisant au consensus de l'ensemble des groupes politiques. Ce consensus est d'autant plus important que la Constitution exige, s'agissant d'une loi organique relative au Sénat, l'accord de la Haute Assemblée. Des échanges ont d'ailleurs déjà eu lieu avec les autorités compétentes du Sénat.

Il a ensuite rappelé que le principal obstacle a une réforme aussi importante, qui nécessite par définition du temps, résultait du changement qu'elle impliquait pour le ministère en charge de l'économie et des finances. Il a fallu que les représentants du Parlement engagent tout leur poids pour que le texte actuellement proposé par votre Rapporteur puisse être discuté.

Il n'y a pas eu de quelconque renoncement aux grands principes sur lesquels s'était appuyée la réflexion et la proposition de votre Rapporteur aboutit à une modification substantielle de l'équilibre entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Il est difficile de déterminer si le point idéal a été atteint, mais il est indéniable que le maximum de ce qu'il était possible d'obtenir a pu être obtenu. La proposition doit naturellement faire l'objet d'amendements ; néanmoins ces derniers ne sauraient conduire à empiéter sur le domaine constitutionnel, notamment s'agissant de l'article 40 de la Constitution relatif à la recevabilité financière des amendements.

Concluant son intervention, le Président Raymond Forni s'est prononcé en faveur de ce qu'il considère comme un bon texte de compromis.

Après l'exposé de M. Didier Migaud, Rapporteur, plusieurs députés sont intervenus.

M. Jean-Jacques Jégou a indiqué que votre Rapporteur avait bien traduit l'état d'esprit des membres de la Commission. Il a, en premier lieu, expliqué qu'un accord était possible, non seulement sur l'esprit devant inspirer une nouvelle rédaction de la loi organique, mais également sur l'aboutissement de ces travaux, à la condition que l'on ne prétende pas modifier la Constitution. Il s'est réjouit de la volonté de rétablir le Parlement dans son droit de contrôler le budget, dans la perspective d'augmenter l'efficacité de la dépense publique et l'acceptation de l'impôt.

La tentation de modifier la Constitution existe : il faut se convaincre cependant d'aller aussi loin que possible sans franchir un nouveau Rubicon. Ainsi, il est possible d'interpréter de manière constructive l'article 40 de la Constitution, en permettant aux parlementaires de modifier les dotations des programmes, sans majorer la charge que représente une mission.

En deuxième lieu, il a souhaité une modification des habitudes de fonctionnement internes au Parlement s'agissant du vote des lois de finances : il faut cesser de " redire la messe " chaque année et améliorer les méthodes de travail.

Enfin, il est indispensable d'obtenir les moyens d'expertise nécessaires à l'ensemble des parlementaires pour mesurer l'efficience de la dépense publique, afin de pouvoir dialoguer, à armes égales, avec l'exécutif. Une telle réforme doit s'inspirer de l'exemple des Parlements comparables, le système français n'étant pas, à cet égard, digne d'une démocratie adulte.

Le Président Raymond Forni a, tout d'abord, remercié M. Jean-Jacques Jégou d'avoir su dépasser les clivages politiques habituels pour s'attacher au bien de l'institution parlementaire. Si l'exécutif considère aujourd'hui qu'il est possible d'accorder plus de pouvoir au Parlement, encore faut-il que celui-ci soit en mesure d'utiliser ces nouvelles capacités. A cet égard, il a indiqué qu'il avait demandé aux services de l'Assemblée nationale de réfléchir dans un bref délai - à savoir avant le vote définitif de la présente proposition de loi organique - à une réforme du Règlement de notre Assemblée.

Il s'est en outre déclaré persuadé que l'Assemblée nationale dispose d'ores et déjà de grandes capacités humaines d'expertise mais que, du fait même de ses structures, une grande partie de ces compétences n'est pas employée de façon optimale, étant parfois utilisée pour l'accomplissement de tâches qui ne sont pas inhérentes à l'institution parlementaire.

M. François Goulard a noté la volonté de dépasser les clivages politiques, mais il a insisté sur la nécessité d'un accord avec le Sénat, ce qui constituera probablement la principale difficulté à surmonter.

Il a estimé que le texte proposé devait être examiné au regard des deux objectifs principaux de l'ordonnance du 2 janvier 1959, à savoir la volonté de réduire les pouvoirs du Parlement, d'une part, et, ce qui est trop souvent oublié, le souhait d'asseoir le pouvoir du ministère des finances sur les autres ministères, d'autre part. Ce second point ne doit pas être négligé, car une véritable réforme de l'Etat nécessiterait impérativement de remettre en cause la tutelle du ministère des finances sur les ministères dépensiers. Or, dans la présente proposition de loi organique, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie conserve l'intégralité de ses pouvoirs, que ce soit en matière de préparation du projet de loi de finances ou dans le domaine des modifications réglementaires susceptibles d'intervenir en exécution.

Il a reconnu que le texte proposé permettait certaines avancées en ce qui concerne les relations entre le Parlement et le Gouvernement, en particulier s'agissant des modifications réglementaires précitées. Ainsi, à titre d'exemple, les annulations de crédits seront plus sévèrement encadrées. Toutefois, les relations entre l'exécutif et le législatif seront essentiellement déterminées par les nouvelles notions de " missions " et de " programmes ". Or, l'initiative gouvernementale est exclusive pour définir les missions et, s'agissant des programmes, la rédaction actuellement proposée ne permet pas de trancher entre deux interprétations possibles : les programmes pourraient être, dans une " version dénaturée ", l'équivalent des actuels chapitres, éventuellement regroupés, ce qui constituerait, en fait, une perte de pouvoir pour le Parlement en raison d'une restriction du principe de spécialité ; une conception plus constructive serait d'assortir les programmes de véritables objectifs et d'indicateurs de résultat. Il a ajouté qu'il serait indispensable, pour la réussite de la réforme, que les programmes deviennent l'unité de gestion au sein des ministères, mais aucune indication n'a été fournie sur ce point jusqu'à présent.

En résumé, il a estimé que la rédaction du texte proposé pouvait être améliorée et qu'il serait très attentif aux interventions du Gouvernement.

M. Jacques Brunhes a tout d'abord noté que, sur les 36 propositions de réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 évoquées précédemment par votre Rapporteur, 10 ont été déposées par le groupe communiste, et que, sur ce point, l'examen de la présente proposition de loi organique constituait déjà un progrès. Les avancées proposées ne sont d'ailleurs pas négligeables : une meilleure lisibilité des crédits et de leur utilisation ; une meilleure appréhension des charges réelles de l'Etat ; la simplification des procédures ; une meilleure garantie de l'exercice du contrôle parlementaire ; l'amélioration de l'allocation des ressources publiques disponibles ; ou encore une meilleure réponse à l'exigence de sincérité.

Il a cependant constaté que le texte de la proposition de loi paraissait reposer sur un socle de principes, qui ont pour effet la promotion d'avancées ambivalentes, sinon contradictoires.

Ainsi, la référence au pacte de stabilité européen, qui d'ailleurs ne figure ni dans le traité de Maastricht ni dans celui d'Amsterdam, peut signifier l'enfermement du Parlement dans des contraintes budgétaires définies par les programmes pluriannuels de finances publiques européens successifs. Le Parlement n'aurait plus alors qu'un rôle de gestion dans le contrôle des enveloppes budgétaires. D'une manière générale, le plafonnement de la dépense au sein de programmes pluriannuels tend à définir une norme de progression restrictive de la dépense publique.

Par ailleurs, la proposition de loi pose pour principe que les ressources budgétaires de l'Etat comprennent les impositions de toute nature. Cette globalisation des recettes, parallèlement à la globalisation des crédits, fait courir le risque de constitutionnaliser la fiscalisation des recettes de la protection sociale.

Une autre interrogation est suscitée par le plafonnement des crédits de personnels. En effet, la fongibilité à l'intérieur de programmes ainsi plafonnés pourrait ouvrir la voie à une remise en cause du statut de la fonction publique par l'assouplissement des systèmes de rémunération, d'emploi et de gestion du personnel.

Il a également estimé qu'en proposant une déconcentration de la gestion, le texte de la proposition de loi organique pouvait s'analyser comme une première étape dans la réforme de l'Etat, mais il paraît indispensable que ce mouvement s'accompagne d'une association plus étroite des personnels et d'un renforcement de la démocratie locale.

Enfin, il a considéré que le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats était susceptible de poser deux types de problèmes. En premier lieu, la recherche de l'efficacité ne saurait servir de prétexte à une réduction des déficits ou à l'allégement de prélèvements obligatoires, ni à l'abandon de toute référence à la notion d'intérêt général et de réponse aux besoins sociaux. L'efficacité sociale de la dépense n'est pas le corollaire de sa diminution. En second lieu, le passage d'un système d'adéquation des moyens aux missions à un système consistant à adapter les missions aux moyens peut répondre à un objectif, plus ou moins avoué, de réduction de dépenses de l'Etat.

Il a, enfin, indiqué que, si le groupe communiste ne faisait pas d'une modification de l'article 40 de la Constitution un préalable pour l'adoption de la présente proposition de loi organique, il avait été personnellement impressionné par le fait que, lors des auditions effectuées par la Commission spéciale, de nombreuses personnes ayant exercé des fonctions importantes au sein de l'exécutif avaient critiqué cette disposition constitutionnelle restreignant l'initiative parlementaire. Il a rappelé que l'actuel ministre de l'économie, des finances et de l'industrie avait, par le passé, employé une image saisissante : si l'on comparait le budget à une automobile, les décisions prises par le Parlement lors de son examen n'affecteraient qu'un montant équivalent à la valeur d'un enjoliveur. Filant la métaphore, il a observé que les pouvoirs attribués au Parlement par le texte proposé ne permettraient d'en rester qu'à la carrosserie, puisque toute augmentation d'un programme ne pourrait être réalisée qu'au détriment d'un autre : l'augmentation de la puissance du moteur serait donc effectuée au détriment du confort.

Le Parlement serait certes mieux informé mais, à cet égard, il convient d'éviter une certaine hégémonie de la Commission des finances et d'associer toutes les commissions à l'étude des programmes et, naturellement, des missions.

En conclusion, il a souligné l'impossibilité d'un statu quo et il a ajouté que, s'il prenait acte avec regret de l'absence de réforme de l'article 40 de la Constitution, cela n'empêcherait pas le groupe communiste de proposer des amendements dans un esprit constructif.

M. Yves Cochet a déclaré partager les deux objectifs qui ont guidé le travail réalisé par votre Rapporteur. Il a néanmoins regretté la contrainte qui consiste à ne pas modifier la Constitution. En effet, cela implique l'impossibilité de formuler des propositions plus audacieuses, telles que, à titre d'exemple, l'élaboration par cent citoyens régulièrement tirés au sort d'un budget participatif ou l'élaboration par les parlementaires d'un " contre budget " qui, il est vrai, nécessiterait des moyens de conception supérieurs à ceux existants aujourd'hui au profit du Parlement.

S'agissant des amendements qu'il défendra, M. Yves Cochet a estimé qu'ils étaient modérés et inspirés par le souci de retenir ce qu'il y avait de meilleur dans le texte initial de la proposition de loi organique déposée par votre Rapporteur en juillet 2000 et le texte actuellement soumis à discussion.

M. Philippe Auberger a affirmé que l'attitude du groupe RPR restait ouverte, s'agissant d'une réforme essentielle concernant le fonctionnement de l'Etat. Le préalable impliquant l'absence de modification de la Constitution est peut-être regrettable, mais inévitable. Une telle modification aurait nécessité l'accord du Président de la République et du Premier ministre, alors que ceux-ci ne se sont pas exprimés sur cette éventualité.

Rappelant que le constitutionnel doit précéder l'organique, il a approuvé la méthode de votre Rapporteur, consistant à élaborer des dispositions d'ordre organique à partir des dispositions constitutionnelles en vigueur. Ainsi, la réintégration des modalités de fixation des taxes parafiscales au sein des dispositions budgétaires d'ordre organique peut s'appuyer effectivement à bon droit sur les dispositions de l'article 34 de la Constitution. En revanche, le calendrier imposé par l'article 47 de la Constitution ne permettra pas, à titre d'exemple, de traiter des prévisions de recettes dès le mois de juin de l'exercice antérieur à celui pour lequel la loi de finances est en discussion.

M. Philippe Auberger a ensuite relevé que si le droit constitutionnel budgétaire relevait du texte de la Constitution, il devait aussi s'entendre de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en cette matière. Il a relevé la décision du Conseil constitutionnel concernant la loi de finances initiale pour 1979, qui institue le vote de l'article d'équilibre au sein de la première partie comme un préalable nécessaire à l'examen, par l'assemblée saisie de la loi de finances, de la seconde partie de ladite loi. Le Conseil constitutionnel sera attentif, lors de son examen de la future loi organique, au respect de cette règle substantielle, qui peut certainement s'interpréter comme l'interdiction de modifier les crédits examinés en seconde partie, si tant est que cela modifie l'équilibre défini en première partie, sans même qu'il soit besoin de se référer à l'article 40.

M. Gérard Saumade, usant de la faculté ouverte par l'article 38, alinéa premier, du Règlement, a déclaré que son impression de lire un texte clair constituait une expérience rare pour un parlementaire. Il est donc avant tout nécessaire de ne pas remettre en cause cet atout, sous prétexte d'améliorer le texte. Il a par ailleurs expliqué les craintes de l'administration de l'économie, des finances et de l'industrie à l'encontre dudit texte, par la peur du désordre susceptible de résulter de l'éclatement des responsabilités relevant aujourd'hui de cette administration. Il a estimé que la proposition de votre Rapporteur était susceptible de rendre l'action du Gouvernement et des parlementaires plus lisible, ce qui constituerait un progrès considérable au regard de l'intérêt général. Il a salué le fait que ce texte soit à la fois volontaire et prudent.

M. Jean-Pierre Delalande a, en premier lieu, tenu à rendre hommage à votre Rapporteur dont le deuxième texte est en progrès sensible par rapport à celui de la proposition qu'il avait déposée au mois de juillet dernier. Il a relevé que l'exercice auquel la Commission spéciale se livre est néanmoins contraint, notamment par le préalable qui consiste à ne pas modifier la Constitution. La meilleure méthode aurait consisté, dès l'origine, à formuler la question de la meilleure réforme. Il est certain que, dans un tel contexte, une modification de la Constitution serait apparue comme un préalable nécessaire. La réforme aurait ainsi garanti davantage de clarté, s'agissant notamment des liens entre financement du budget de l'Etat et financement de la sécurité sociale.

Il a par ailleurs explicité le sens des amendements qu'il a présentés. S'agissant de l'amélioration de l'efficacité de la dépense publique et de l'action de l'Etat, il s'agit d'affiner le contenu de la loi de règlement, d'améliorer le contrôle parlementaire de l'exécution budgétaire en cours, ainsi que de préciser la définition du débat d'orientation budgétaire, autant de sujets pour lesquels la proposition de loi organique demeure trop timide. S'agissant de l'amélioration du contrôle exercé par le Parlement, il s'agit de mieux définir ce qu'est une mission, de préciser la signification de la fongibilité des crédits ainsi que d'affiner les liens entre les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale. Il a par ailleurs précisé qu'il sera attentif à ce que votre Rapporteur maintienne l'orientation qu'il a choisie initialement, celle d'une réforme ayant pour objet d'affirmer le Parlement face au Gouvernement.

Le Président Raymond Forni a souhaité que les travaux permettent de se détacher du clivage traditionnel " gauche-droite ". Si tous les membres de la Commission ont le même objectif que votre Rapporteur, il n'y a aucune raison de se positionner de façon politicienne, même si les opinions politiques peuvent influencer les amendements concernant certains points du texte. Il s'agit d'avancer pour l'intérêt commun.

Votre Rapporteur a remercié les différents intervenants pour leurs remarques constructives. Il est vrai que l'exercice est contraint dans la mesure où il a été décidé de rester dans le cadre de la Constitution de 1958. Il est en effet exact que, pour engager une réforme de la Constitution, il faut une volonté commune des deux responsables de l'exécutif, volonté qu'il n'a pas ressentie, bien au contraire, le Président de la République ayant souligné la nécessité de rester dans le cadre de la Constitution actuelle. Il est certes toujours possible de référer à un idéal inaccessible, mais le risque est alors grand de ne voir jamais aboutir les réformes et il est donc préférable de procéder par étapes. La seule question à se poser à l'issue de la discussion sera celle des avancées réalisées en ce qui concerne l'amélioration de la gestion des finances publiques et les pouvoirs du Parlement. Pour sa part, il n'a jamais souhaité que son nom soit associé à une réforme organisant un recul du pouvoir parlementaire.

La nouvelle version du texte est enrichie par rapport à la première et il convient de ne pas diaboliser le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ni de se sentir complexé par rapport à ce dernier. Si les parlementaires étaient moins soumis, Bercy serait moins puissant.

Certains peuvent critiquer le bien fondé de certains principes ou textes auxquels la proposition fait référence, mais ces derniers s'imposent de toute façon, car ils figurent en bonne place dans la hiérarchie des normes nationales et communautaires.

Comme le Président l'a indiqué, il est nécessaire d'engager une réforme de la procédure parlementaire, afin d'adapter les méthodes de travail de l'Assemblée. Les réformes récentes des conditions d'examen du projet de loi de finances ont conduit à améliorer l'association des commissions saisies pour avis au processus de décision, même si ces changements n'ont été acceptés au départ qu'avec réticence par les groupes parlementaires. Or, ce nouveau système fonctionne désormais à la satisfaction de tous.

D'aucuns ont souligné la nécessité d'un accord avec le Sénat. Il convient également d'obtenir un accord avec le Gouvernement car, sans cet accord sur un texte de compromis, au sens noble du terme, la réforme ne verra pas le jour. Il a fait observer que les circonstances actuelles peuvent permettre d'espérer aboutir.

S'agissant du rôle du ministère de l'économie et des finances, il est de toute façon nécessaire et légitime de désigner un pilote pour l'élaboration du projet de loi de finances. Un certain nombre de dispositions de la proposition font remonter la prise de décision du ministère de l'économie et des finances au Premier ministre et on comprendra que Bercy n'est pas à l'origine de cette rédaction.

En ce qui concerne les relations entre le Gouvernement et le Parlement, la proposition fait du programme un élément central de la discussion parlementaire, même si le Président Henri Emmanuelli, a tenu à introduire un élément de spécialité distinct de l'élément de vote.

Il a rappelé que la rédaction de l'article 42 de la proposition tient compte de la décision du Conseil constitutionnel de 1978 s'agissant du vote de l'article d'équilibre.

Quelles que soient, par ailleurs, les progrès obtenus en matière de droits du Parlement, le Gouvernement continue, en tout état de cause, à disposer des prérogatives que lui reconnaît la Constitution de 1958. Faisant valoir que la nouvelle rédaction de la proposition tient largement compte des préoccupations exprimées par les uns et les autres durant les travaux de la Commission spéciale, il a considéré qu'une seule question doit guider le vote : s'agit-il ou non d'un progrès ?

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE I^ER

DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE L'ETAT

Avant l'article 1^er

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Yves Cochet, visant à rappeler les buts de la loi de finances, comme cela était prévu par le texte initial de la proposition de loi organique.

Le Rapporteur a indiqué, que dans un souci de meilleure rédaction, ces dispositions avaient été déplacées aux articles 30 et 31 et que l'auteur de l'amendement avait entièrement satisfaction.

M. Yves Cochet a retiré cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Yves Cochet, visant à renforcer la notion de pluriannualité au travers de plans à long terme, approuvés par le Parlement.

M. Yves Cochet a indiqué qu'il avait déposé plusieurs amendements ayant trait au même sujet.

M. François Goulard a estimé qu'entre la première et la deuxième version de la proposition de loi organique, l'idée de publication, en annexe au projet de loi de finances, d'un échéancier des crédits de paiement nécessaires au moment où l'on vote les autorisations de programme avait été affaiblie.

Le Rapporteur a précisé que cette annexe était désormais prévue au 5° de l'article 38.

Il a souligné que la notion de pluriannualité s'appuyait sur d'autres instruments que le plan, tels que le débat d'orientation budgétaire, le programme pluriannuel des finances publiques et les lois de programmation prévues par la Constitution. La séparation claire entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement permet d'introduire clairement la pluriannualité dans le texte.

M. Henri Emmanuelli s'est interrogé sur l'origine de l'obsession, dans l'histoire budgétaire française, conduisant à multiplier les lois de programmation et les lois pluriannuelles. Il a considéré que cette tendance posait problème au regard du suffrage universel et qu'il existait un risque de verrouillage des décisions. L'annualité budgétaire a certes des défauts, mais c'est aussi la condition du respect de la volonté exprimée par le suffrage universel et ceux qui ont inventé ce principe y avaient sans doute mûrement réfléchi.

Le Président Raymond Forni a estimé que le recours, d'ailleurs peu efficace, à des lois de programmation témoignait d'une certaine méfiance par rapport à l'exécutif et qu'en souhaitant obtenir des garanties dans la durée, l'on risquait de se priver de possibilités de changements démocratiques.

Le Rapporteur a jugé que le principe d'annualité restait utile et que la pluriannualité devait d'abord se fonder sur une mise en perspective de budget, assortie de quelques outils pratiques.

La Commission a rejeté cet amendement.

* *

Article 1^er

Les ressources et les charges de l'Etat.

Le présent article a pour objet de préciser, en vertu de l'habilitation donnée au législateur organique par le dix-huitième alinéa de l'article 34 de la Constitution, le sens qu'il convient de donner aux notions de " ressources " et de " charges " de l'Etat introduites par ce même alinéa.

Le présent article reprend la distinction faite par l'ordonnance du 2 janvier 1959 entre, d'une part, les ressources et les charges budgétaires et, d'autre part, les ressources et les charges de trésorerie. Il confirme ainsi la solution classique selon laquelle toutes les ressources et les charges de l'Etat ne peuvent pas être soumises au même régime juridique et qu'il existe, en l'espèce, deux blocs homogènes et deux seulement.

Le présent article implique - plus clairement que ne le fait l'ordonnance du 2 janvier 1959 - que la future loi organique ne se limitera pas à déterminer la ligne de séparation entre les deux catégories de ressources et de charges, mais qu'elle a également vocation à déterminer leur régime.

De même, la symétrie établie entre les catégories susvisées implique qu'elles appartiennent toutes deux au domaine des lois de finances, qui devront les " déterminer ", donc, en particulier, évaluer leur montant, dans les conditions prévues par la loi organique, comme le rappelle la deuxième phrase du présent article, directement inspirée du texte constitutionnel.

Votre Rapporteur a proposé à la Commission spéciale d'abandonner la dénomination, non dépourvue d'ambiguïté, de ressources et charges " permanentes ", retenue par l'ordonnance du 2 janvier 1959 pour qualifier les ressources et charges de nature budgétaire et conservée dans le texte initial de la proposition de loi organique. En effet, la qualification de " permanente ", synonyme en l'espèce de " budgétaire ", s'articule de façon quelque peu confuse avec la déclinaison des opérations budgétaires en " opérations définitives " et " opérations temporaires " - celles-ci regroupant, par exemple, les prêts et avances, les opérations monétaires et les opérations retracées sur les comptes de commerce. Cette dichotomie structure la présentation du tableau d'équilibre et les modalités de présentation et de vote des crédits et charges des comptes spéciaux du Trésor.

Le fait que certaines ressources et charges " permanentes " puissent être également " temporaires " ne contribue certainement pas à la bonne compréhension des concepts ainsi mis en _uvre. De même, les remboursements d'emprunts ne font pas partie des charges dites " permanentes " au sens de l'ordonnance du 2 janvier 1959, alors que, par nature, ils représentent bien une charge permanente pour les finances de l'Etat. Enfin, les articles 18 et 31 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 utilisent le mot " permanent " dans un sens différent de celui associé à la caractérisation des ressources et des charges budgétaires.

En définitive, votre Rapporteur a suggéré le choix d'une simplification sémantique indispensable à la clarté de la loi.

* *

La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par votre Rapporteur.

La Commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

* *

CHAPITRE 1^ER

Des ressources et des charges budgétaires

Article 2

Les ressources budgétaires.

Le présent article tend à caractériser les ressources budgétaires de l'Etat. Il procède à une énumération des principales ressources, complétée par l'indispensable mention des " produits divers ".

On ne saurait se passer d'une énumération dès lors qu'il n'existe pas de critère objectif, universel et intangible de la " ressource budgétaire ". La définition desdites ressources relève donc, pour une part, de la conception générale que l'on peut avoir du budget et, pour une autre part, d'un certain arbitraire. Il serait tout à fait envisageable de retenir des solutions légèrement différentes de celle avancée ici. Votre Rapporteur a fait le choix de proposer à la Commission spéciale de retenir un périmètre des ressources budgétaires correspondant à un certain classicisme.

Ainsi, en premier lieu, le présent article vise à présenter de façon plus claire les différentes ressources budgétaires. A cette fin, il isole dans un alinéa spécifique les " impositions de toute nature ", en retenant une rédaction conforme à celle de la Constitution. Il regroupe dans un seul alinéa l'ensemble des ressources non fiscales. Il isole dans un alinéa spécifique les fonds de concours, dons et legs, qui obéissent à des règles particulières. Il reprend, enfin, la mention des remboursements des prêts et avances consentis par l'Etat, ressources qui doivent également faire l'objet d'un traitement budgétaire particulier.

En deuxième lieu, le présent article tend à préciser certaines ressources budgétaires - en l'espèce, non fiscales - en s'inspirant de la nomenclature retenue dans le fascicule des " voies et moyens " annexé aux projet de loi de finances. Il est ainsi apparu opportun à votre Rapporteur de faire une mention explicite des produits des activités industrielles et commerciales de l'Etat, de la rémunération des services rendus par lui, des intérêts des prêts, avances et dotations assimilées, des retenues et cotisations sociales établies au profit de l'Etat, des versements des organismes publics et privés autres que ceux constitutifs d'opérations de trésorerie et, enfin, des produits générés par les opérations de trésorerie autres que les primes à l'émission d'emprunts de l'Etat.

Cette dernière précision a pour objet d'éviter que le résultat budgétaire ne soit affecté, de façon fortuite ou volontaire, par le décalage entre les taux offerts à l'émission sur les titres d'emprunt de l'Etat et les conditions de taux prévalant à ce moment sur le marché. Ce décalage conduit, selon son sens, à la constatation de primes ou de décotes, qui sont la conséquence directe de la politique d'assimilation des titres d'emprunts de l'Etat mise en _uvre avec constance depuis le milieu des années 1980. A cet égard, en sa qualité de Rapporteur général de la Commission des finances, de l'économie générale et du plan, votre Rapporteur a consacré à la politique de gestion de la dette, dans le rapport général sur le projet de loi de finances pour 2000 ⁽¹⁶⁾, des développements auxquels on pourra se reporter.

En dernier lieu, le présent article consacre la solution selon laquelle les seules ressources fiscales de l'Etat sont constituées par les impôts dont le produit lui est affecté. Compte tenu des dispositions constitutionnelles afférentes aux collectivités territoriales et aux lois de financement de la sécurité sociale, ainsi que de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative, notamment, aux liens entre libre administration des collectivités territoriales et fiscalité locale, il n'est pas paru opportun à votre Rapporteur de reprendre à son compte la conception extensive retenue par l'ordonnance du 2 janvier 1959.

En effet, dans son article 3, celle-ci place au nombre des ressources de l'Etat " les impôts ", en distinguant ultérieurement ceux " dont le produit est affecté à l'Etat ", qui seuls doivent faire l'objet d'une évaluation par les lois de finances. Votre Rapporteur a préféré considérer que les ressources de l'Etat comprennent " des impositions de toutes natures ", prenant acte du fait que les ressources fiscales affectées à la sécurité sociale ou aux collectivités territoriales occupent une place particulière. Pour autant, cette distinction ne saurait faire obstacle au fait que la perception de l'impôt, acte de puissance publique, ne peut être autorisée que par les lois déterminant les ressources de la puissance publique, donc par les lois de finances. L'article 31 de la présente proposition de loi organique tire les conséquences de ce principe fondamental des finances publiques, qui est à l'origine de l'institution parlementaire.

* *

La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Jacques Jégou, tendant à classer les émissions d'emprunts parmi les ressources budgétaires de l'Etat.

M. Charles de Courson a considéré que l'un des défauts de l'ordonnance organique de 1959 et de la proposition de loi organique résidait dans le traitement des opérations relatives aux emprunts. L'Etat français est le seul organisme qui n'est pas obligé d'intégrer les opérations d'emprunt dans le périmètre des opérations budgétaires. Leur traitement en opérations de trésorerie renforce considérablement les prérogatives du ministère de l'économie et des finances, dont les compétences en matière d'emprunt résultent chaque année du vote de l'article premier de la loi de finances. Les collectivités locales sont, quant à elles, obligées de compter les émissions et remboursements d'emprunts parmi les opérations budgétaires. Appliquée à l'Etat, une telle règle aurait pu permettre d'éviter des dérives, telles que l'émission d'emprunts à intérêts capitalisables. La rédaction du 4° de l'article 25 de la proposition de loi organique semble un peu ambiguë et peut suggérer que le texte du Rapporteur maintient - malheureusement - le système actuel. En revenant à une pratique plus orthodoxe, on évitera les débats abscons et difficiles qui ont eu lieu lors de la discussion de dispositions législatives tendant à des annulations d'emprunts ou des reprises de dettes considérables, qui ne constituaient pas des opérations budgétaires. La sagesse et la prudence conduisent à généraliser le principe de droit commun pour la comptabilisation de ces opérations financières.

M. Henri Emmanuelli s'est interrogé sur l'opportunité de traiter les ressources d'emprunt comme des ressources budgétaires, dans la mesure où les émissions d'emprunts dépendent non seulement du déficit prévisionnel mais également du rythme de réalisation de la dépense publique et de la structure de la dette.

Votre Rapporteur a craint que le dispositif proposé n'aille à l'encontre de son objectif, dans la mesure où le volume des dépenses et recettes budgétaires deviendrait très dépendant de l'arbitrage entre endettement à court terme et endettement à moyen terme.

Les bons du Trésor à court terme ont, en général, une durée de vie de trois mois. Leur stock est donc renouvelé quatre fois dans l'année. Si leur encours moyen est égal à 250 milliards de francs, ces bons occasionneraient des dépenses et recettes de 1.000 milliards de francs dans l'année dans la logique du système proposé par l'amendement. Si, l'année suivante, le Gouvernement souhaite que l'encours moyen de ces bons soit égal à 400 milliards de francs, les dépenses et recettes qu'ils généreront atteindront 1.600 milliards de francs. Il y aurait donc un gonflement des masses budgétaires de 600 milliards de francs, qui ne correspond à rien au regard de la politique budgétaire.

Votre Rapporteur a insisté sur le fait que la rédaction de l'article 31 de la proposition de loi organique prévoit l'insertion d'un tableau de financement dans l'article d'équilibre, qui évaluerait l'ensemble des ressources et des charges de trésorerie. Cet élément d'information devrait permettre une meilleure compréhension du financement de l'Etat et de l'évolution de sa dette.

M. Gilles Carrez, après s'être déclaré sensible à l'objection de votre Rapporteur, a observé que les collectivités locales connaissent, à l'occasion des opérations de restructuration de leur dette, qui sont traitées en recettes et en dépenses budgétaires, des flux similaires à ceux évoqués par votre Rapporteur. La situation actuelle n'est pas admissible, puisque les comptes de l'Etat ne gardent aucune trace des souscriptions des emprunts et de leurs remboursements. La seule façon de mettre fin à cette situation consiste à inscrire les remboursements d'emprunts en dépense budgétaire et le produit des emprunts en recettes budgétaires.

M. Philippe Auberger a déclaré partager les préoccupations exprimées par M. Charles de Courson, sans toutefois parvenir à la même conclusion. Le vote d'un plafond annuel d'emprunt en première partie de la loi de finances serait plus opportun. Ainsi l'article d'équilibre deviendrait un véritable article d'équilibre. La pratique consistant à contracter les recettes d'emprunt avec les frais d'émission est regrettable, alors que ces frais devraient figurer en dépenses. De semblables contractions ont été effectuées à l'occasion des opérations de privatisation, l'Etat comptabilisant, en règle générale, le montant des produits nets des frais de commissions et non le produit brut des opérations en capital.

M. Charles de Courson a contesté la pertinence de l'argument opposé par votre Rapporteur, puisque les collectivités locales traitent en recettes et en dépenses l'ensemble des opérations relatives à la restructuration de leurs dettes. La présentation actuelle du financement de l'Etat, où le solde budgétaire correspond à la différence entre les émissions et les remboursements d'emprunts, n'est pas satisfaisante, car elle permet non seulement de contracter le produit des emprunts avec les frais d'émission correspondants, mais également de réaliser des " manipulations " semblables à celles autrefois effectuées sur les obligations renouvelables du Trésor (ORT), pour lesquelles la capitalisation des intérêts permettait d'éluder l'inscription de ces derniers en dépenses budgétaires, dans le cadre du titre I. En outre, il n'est pas cohérent d'appliquer des règles différentes selon que l'Etat emprunte ou selon qu'il prête, puisque les prêts consentis par l'Etat et leur remboursement font partie des opérations budgétaires et sont retracés dans leur intégralité en dépenses comme en recettes. Cette dissymétrie n'est pas justifiée.

M. Henri Emmanuelli a précisé qu'il pourrait comprendre le souci exprimé par l'orateur précédent si le déficit budgétaire était financé par la création monétaire, ou la " planche à billets ". Or, tel n'est pas le cas. Aussi faut-il éviter d'enserrer l'action de l'administration dans un corset trop rigide, alors que les opérations de trésorerie exigent de la souplesse. Tel est d'ailleurs le cas dans les entreprises privées. Si un contrôle a priori n'apparaît pas opportun, en revanche un contrôle a posteriori des opérations de trésorerie s'avère, lui, nécessaire.

M. Charles de Courson a jugé que la direction du Trésor était en mesure de présenter le programme de financement de l'Etat pour l'année, en faisant état du montant du déficit, du montant des remboursements de la dette échue et des opérations liées aux restructurations de dette, notamment l'arbitrage entre les titres de court terme et les titres de long terme. Il a insisté sur le fait que considérer les émissions et remboursements d'emprunts comme des opérations de trésorerie constituait une erreur fondamentale.

M. Gilles Carrez a indiqué qu'il ne souhaitait pas enserrer l'administration dans des règles trop strictes. Cependant, il convient que soient retracées, au plan budgétaire, des opérations qui actuellement ne font l'objet d'aucun élément d'information. Une solution consisterait peut-être à définir, dans le cadre de la loi de finances, un plafond des emprunts et de prévoir, pour la loi de règlement, un compte rendu précis des opérations de trésorerie.

Votre Rapporteur a indiqué qu'il saisissait mal la portée de l'amendement, dans la mesure où il n'apparaît pas pertinent d'inscrire dans le budget des volumes importants, susceptibles de faire l'objet de variations considérables, et ne correspondant à aucune réalité de politique budgétaire. L'amendement est d'ailleurs contradictoire avec le principe d'une présentation du budget à structure constante. Le dispositif proposé à l'article 31 prévoit, dans le cadre de l'article d'équilibre, la présentation d'un tableau de financement évaluant les ressources et les charges de trésorerie. Cet élément donnera au Parlement des informations très précises sur la politique d'endettement de l'Etat, sans fausser l'évaluation des masses budgétaire. L'expérience des ORT a été unanimement jugée malheureuse et le ministère des finances ne concevrait pas que l'on puisse tenter à nouveau l'aventure.

Après que M. Charles de Courson s'est interrogé sur la portée exacte du dispositif évoqué par votre Rapporteur, et a précisé qu'il évoquerait à nouveau la question dans le cadre de l'examen de l'article 31, cet amendement a été retiré.

La Commission a adopté l'article 2 sans modification.

* *

Article 3

La rémunération des services rendus par l'Etat.

Le présent article définit le régime des ressources perçues au titre de la rémunération de services rendus par l'Etat.

La rémunération de services rendus par l'Etat est actuellement régie par le premier alinéa de l'article 5 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, qui fait de l'établissement et de l'autorisation de perception de cette catégorie de ressources une prérogative exclusive du pouvoir réglementaire.

Cette disposition est une exception importante à la définition du domaine des lois de finances, prévue à l'article 1^er de ladite ordonnance, qui dispose que " les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources (...) de l'Etat ".

Si, pour des raisons tenant à la souplesse de la gestion de l'administration, il est justifié de déléguer au pouvoir réglementaire l'établissement d'une rémunération de services rendus et l'autorisation de sa perception, cette délégation ne doit pas remettre en cause l'exhaustivité de la détermination des ressources de l'Etat par les lois de finances.

Votre Rapporteur a donc proposé à la Commission spéciale d'encadrer cette délégation, en retenant le mécanisme prévu par M. Alain Lambert, Président de la Commission des finances du Sénat. Dans son rapport d'information sur la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, M. Alain Lambert considère en effet que " pour respecter le pouvoir d'autorisation du Parlement en matière de perception des recettes de l'Etat, il convient d'établir une caducité des actes créant ces rémunérations [de services rendus], en l'absence de ratification dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'exercice concerné " ⁽¹⁷⁾.

Ainsi, le dispositif prévu au présent article consiste à substituer à la délégation de droit donnée actuellement au pouvoir réglementaire, une délégation dérogatoire et temporaire :

- une rémunération de services rendus peut être établie par décret en Conseil d'Etat, par dérogation à l'exhaustivité de la détermination des ressources de l'Etat par les lois de finances ;

- ce décret n'a d'effet que dans l'attente de sa ratification dans la plus prochaine loi de finances, à défaut de laquelle il devient caduc.

* *

La Commission a adopté l'article 3 sans modification.

* *

Article 4

La définition des charges budgétaires de l'Etat.

Le présent article vise à définir les charges budgétaires de l'Etat.

Cette définition repose sur un pari audacieux : celui de la globalisation et de la lisibilité.

Votre Rapporteur rappellera, en effet, que l'article 6 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 distingue actuellement trois catégories de dépenses, réparties par titre :

- les dépenses ordinaires, ventilées en quatre titres (respectivement relatifs à la dette publique, aux pouvoirs publics, aux moyens des ministères et aux dépenses d'intervention) ;

- les dépenses en capital, réparties en trois titres (respectivement relatifs aux dépenses d'investissement, aux subventions d'investissement et aux réparations des dommages de guerre, lequel, depuis 1988, n'est plus doté de crédits en loi de finances initiale) ;

- les dépenses liées aux prêts et avances de l'Etat, ventilées en trois titres (respectivement relatifs aux prêts du fonds de développement économique et social - FDES -, aux prêts intéressant le logement ⁽¹⁸⁾, aux prêts divers consentis par l'Etat et aux avances de l'Etat).

Le budget de l'Etat compte donc, au total, trois catégories de dépenses ventilées en onze titres, dont sept concernent le seul budget général.

Outre son caractère discrétionnaire - les subventions d'investis-sement sont-elles des dépenses d'investissement ou des dépenses d'intervention économique ? - cette nomenclature budgétaire pèche par son manque de cohérence et de lisibilité. Votre Rapporteur a donc proposé de clarifier la présentation des charges budgétaires de l'Etat, en ne retenant qu'un seul niveau de classification et en les ventilant, de manière plus lisible, selon leur nature.

A cette fin, six catégories de charges budgétaires ont été retenues. Il s'agit :

- des dotations des pouvoirs publics, isolées afin de respecter le principe de la séparation des pouvoirs et d'autonomie financière des assemblées parlementaires ⁽¹⁹⁾ ;

- des dépenses de personnel, qui, en raison de leur poids au sein du budget général et de leur lien étroit et durable avec la politique de recrutement, méritent une attention particulière quant à leur évolution ;

- les dépenses de fonctionnement, hors personnel, afin d'appréhender ainsi le coût des politiques menées et de mettre un terme à certaines pratiques tendant à financer des dépenses de personnel par le biais des moyens dévolus aux ministères ;

- les dépenses d'intervention, qualification qui a été préférée à celle initialement retenue de transfert, afin de mieux appréhender l'action de l'Etat dans le domaine économique et social ;

- les dépenses d'investissement de l'Etat pour son propre compte, qui affectent directement la valeur du patrimoine de l'Etat et obéissent à une logique spécifique quant à l'appréciation de leur rentabilité ;

- les prêts et avances qui constituent une utilisation très spécifique des deniers publics.

Compte tenu des modalités particulières d'attribution des crédits aux pouvoirs publics, qualifiés à cette fin de " dotations " et non de " dépenses ", les charges budgétaires du budget général de l'Etat, en pratique, regrouperont, quatre catégories de dépenses : les dépenses de personnel, de fonctionnement, d'intervention et d'investissement.

C'est donc à une simplification importante de la nomenclature budgétaire que votre Rapporteur a invité la Commission spéciale, afin d'améliorer la lisibilité du budget et permettre une gestion moins éclatée des crédits.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Philippe Auberger, visant à regrouper, dans une même catégorie de dépenses budgétaires, les dépenses d'investissement de l'Etat pour son propre compte et les subventions à l'investissement de tiers.

M. Philippe Auberger a indiqué que cet amendement avait pour objectif de permettre d'avoir une vue d'ensemble de l'effort d'investissement de l'Etat, qu'il soit réalisé directement ou par l'intermédiaire de tiers.

Votre Rapporteur a répondu que la logique de la réforme reposait sur la distinction entre une approche budgétaire et une approche comptable, ces deux approches devant être articulées avec finesse. Une telle articulation exige de distinguer les investissements directs et les subventions d'investissement, puisque ces subventions, contrairement aux premiers, n'ont pas d'impact sur la valeur du patrimoine de l'Etat.

M. Charles de Courson a observé qu'il convenait donc, dans cette logique, d'opérer une distinction entre les subventions d'investissement non remboursables et les subventions remboursables dans certaines hypothèses. Par le passé, un mauvais suivi de ces dernières a entraîné des pertes patrimoniales pour l'Etat, s'agissant notamment des subventions d'investissement dites remboursables en cas de succès.

A l'appui des observations de votre Rapporteur, M. Gilles Carrez a rappelé que les subventions d'investissement des collectivités locales, qui n'ont pas d'incidence sur le patrimoine de ces collectivités, sont traitées comme des dépenses de fonctionnement.

M. Philippe Auberger ne s'est pas déclaré convaincu par ces arguments et a jugé nécessaire de pouvoir procéder à un suivi de la politique d'investissement de l'Etat. Il convient de maintenir une rigueur dans la présentation budgétaire, nonobstant l'argument patrimonial, qui se comprend. En outre, le regroupement des interventions de l'Etat sans distinction, comme cela est proposé dans la définition des charges budgétaires de l'Etat, ne manquerait pas d'avoir des effets pervers en permettant aux organismes bénéficiaires de subventions d'affecter ces dernières à des opérations de fonctionnement et non à des opérations d'investissement.

M. Charles de Courson a observé que le problème soulevé par M. Philippe Auberger s'avérait d'autant plus complexe que les subventions d'investissement versées aux établissements publics ou aux établissements industriels ou commerciaux dépendants de l'Etat avaient des effets très directs sur le patrimoine de ce dernier.

M. Henri Emmanuelli a déclaré apprécier l'orientation keynésienne de cet amendement.

Votre Rapporteur a souligné que, dans la logique de M. Philippe Auberger, visant à permettre le financement de la section d'investissement par emprunt, cette proposition aurait pour conséquence d'alléger d'autant la section de fonctionnement et de favoriser ainsi, pour l'Etat, le recours à l'emprunt et donc au déficit.

L'amendement a été rejeté.

La Commission a ensuite rejeté deux amendements de MM. Yves Cochet et Jean-Jacques Jégou, tendant à considérer les dépenses liées au remboursement des emprunts comme des charges budgétaires de l'Etat, par cohérence avec son vote précédent.

La Commission a adopté l'article 4 sans modification.

* *

Article 5

Le budget et les principes budgétaires.

Le présent article définit la notion de budget, ainsi que les principes budgétaires fondamentaux qui lui sont liés.

I.- La notion de budget

Le premier alinéa du présent article définit la notion de budget.

On rappellera, tout d'abord, que la définition donnée à la notion de budget figurant dans l'ordonnance du 2 janvier 1959 n'est pas claire, et ce pour deux raisons. Ne distinguant pas clairement l'approche comptable de l'approche budgétaire, l'article 16 de cette ordonnance assimile le budget à un ensemble de comptes prévisionnels. Par ailleurs, ce même article limite les opérations prises en compte au titre du budget aux opérations permanentes, alors que la notion de permanence reste ambiguë pour définir les opérations budgétaires, ainsi que votre Rapporteur l'a souligné dans le commentaire de l'article 1^er.

Dans le texte initial de la proposition de loi organique, votre Rapporteur avait fait le choix d'abandonner une vision comptable de la notion de budget, tout en retenant encore le concept de ressources et de charges permanentes.

La rédaction désormais proposée à l'article 5 met un terme aux ambiguïtés liées à cette dernière définition. Le budget " retrace " les ressources et les charges budgétaires de l'Etat. Il se distingue donc de la loi de finances, acte d'autorisation de percevoir les ressources et de couvrir les charges budgétaires de l'Etat, et cesse de relever d'une approche comptable.

Le budget apparaît ainsi clairement comme une description des ressources et des charges de l'Etat. Par cohérence avec l'article 1^er, cette description concerne les ressources et les charges de l'Etat, sans faire référence à la notion de permanence.

La rédaction proposée permet de mettre en lumière la continuité existant entre les lois de finances et le budget de l'Etat. Les lois de finances déterminant, comme le prévoit l'article 34 de la Constitution, les ressources et les charges de l'Etat, le budget retrace celles de ces ressources et de ces charges qui sont de nature budgétaire, sous forme "de " recettes " et de " dépenses ". Cette rédaction introduit, par ailleurs, la césure séparant la logique budgétaire, fondée sur un système de caisse, tel qu'exposé à l'article 6, d'une logique comptable, fondée sur un système de droits constatés ⁽²⁰⁾. Il s'agit là d'une précision terminologique, indispensable à la clarté de la notion de budget.

II.- Les principes budgétaires

Le deuxième alinéa du présent article explicite le principe de l'annualité budgétaire.

Afin de préciser l'article 47 de la Constitution, selon lequel la loi de finances fixe " les ressources et les charges d'un exercice ", il est proposé que la notion d'exercice s'entende de l'année civile. Cette précision contribuera, de plus, à marquer la différence entre une approche budgétaire et une approche comptable des finances de l'Etat, afin de circonscrire l'utilisation du mot " exercice " à cette seconde approche.

Le troisième alinéa du présent article explicite le principe d'universalité budgétaire.

Ce principe se distingue parfois difficilement de celui d'unité, puisque, lui aussi, il exige que toutes les recettes et toutes les dépenses soient présentées dans un même document. On mesure cependant mieux la portée du principe d'universalité en s'attachant à ses conséquences, qui sont doubles :

- l'exigence de non-compensation prohibe toute contraction entre recettes et dépenses ;

- l'exigence de non-affectation conduit à présenter les recettes et les dépenses de façon autonome sans affecter aucune de celles-ci à l'une quelconque de celles-là.

Soucieux de prendre en compte les observations formulées par la Commission des finances du Sénat dans son rapport n° 37 précité quant à la nécessaire exhaustivité du budget, votre Rapporteur a proposé de compléter les dispositions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Il est donc précisé que le budget décrit " l'ensemble " des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat. Cette disposition va donc dans le sens d'un renforcement du principe d'universalité budgétaire.

L'article 5 ayant vocation à affirmer pleinement le principe d'universalité budgétaire, votre Rapporteur n'a pas retenu la rédaction proposée à l'article 22 du texte initial de la proposition de loi organique, énonçant les dérogations au principe de non-affectation des recettes à des dépenses. Ces dérogations font désormais l'objet de dispositions spécifiques, destinées à encadrer les procédures autorisées.

Le quatrième alinéa du présent article affirme le principe d'unité budgétaire. Ce principe s'énonce simplement : " toutes les dépenses et toutes les recettes de l'Etat doivent figurer dans un document unique soumis à l'approbation du Parlement " ⁽²¹⁾.

Cet alinéa reprend, dans leur intégralité, les dispositions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relatives à ce principe.

Le cinquième alinéa du présent article énonce les dérogations au principe de l'annualité budgétaire. Sous réserve de modifications d'ordre terminologique, il reprend les dispositions du cinquième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

* *

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre Rapporteur, tendant à préciser que les recettes et les dépenses sont " retracées " dans le budget général, et non imputées.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Philippe Auberger, tendant, d'une part, à ce que le budget général récapitule l'ensemble des dépenses par nature en distinguant les dépenses courantes de fonctionnement et les dépenses d'investissement et prévoyant, d'autre part, que le budget général est réputé à l'équilibre si les recettes ordinaires suffisent à couvrir les dépenses courantes.

M. Philippe Auberger a expliqué que la notion d'équilibre budgétaire, compte tenu de son caractère essentiel, devait être précisée et qu'il avait souhaité réaliser un effort conceptuel.

Votre Rapporteur s'est opposé à l'amendement, en expliquant que les personnalités auditionnées avaient toutes considéré que la distinction entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement n'était guère pertinente pour l'Etat : l'investissement de l'Etat ne rapporte rien, le plus souvent, mais génère au contraire davantage de dépenses que de recettes et, très souvent, n'a pas vocation à générer un profit susceptible de permettre le remboursement de leur coût. D'un point de vue budgétaire, il n'y a guère lieu de traiter différemment des dépenses d'investissement de celles de fonctionnement.

M. Charles de Courson a observé que la première partie de l'amendement, qui distingue les dépenses de fonctionnement des dépenses d'investissement, était reprise dans la proposition de loi de votre Rapporteur. Le problème est celui de la deuxième partie de l'amendement et de la définition de l'équilibre budgétaire. Les dépenses d'investissement de l'Etat existent en fait et concernent le capital de l'Etat, mais, en l'absence d'amortissement, on ne peut que constater la faiblesse des investissements, qui ne couvrent même pas actuellement l'amortissement des investissements anciens. Cette réalité vient d'être soulignée par le rapport public de la Cour des comptes s'agissant du réseau routier national, et pourrait l'être pour les universités. La distinction des dépenses de fonctionnement et d'investissement est pertinente et utile à la fois : le deuxième alinéa de l'amendement pourrait être plus rigoureux encore en prévoyant que les excédents de la section de fonctionnement doivent couvrir les amortissements ou bien une annuité de la dette publique.

M. Yves Deniaud a également considéré qu'il n'était pas pertinent de comparer le budget de l'Etat avec celui d'une entreprise qui attend de ses investissements un retour de rentabilité, mais qu'il convenait de s'inspirer des budgets des collectivités locales. Ce modèle a d'ailleurs été donné par M. Jean Arthuis. Il faut également mettre en rapport les autorisations d'emprunts délivrées par la loi de finances avec les annuités en capital des emprunts qu'elle doit prévoir.

M. Gilles Carrez a exprimé son accord avec votre Rapporteur, lorsqu'il considère que l'Etat n'est pas une entreprise soumise à une obligation de rentabilité. Toutefois, on ne peut admettre que les recettes courantes puissent être inférieures aux dépenses courantes : le financement par emprunt des dépenses ordinaires est malsain car il se traduit par un report de charges sur les générations futures.

M. Henri Emmanuelli a considéré que la distinction entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement était plus complexe qu'il n'y paraissait. Ainsi les dépenses d'éducation relèvent traditionnellement du fonctionnement, alors que c'est le premier investissement d'une Nation : quelle classification convient-il de retenir ? Il est impossible de prévoir la rentabilité d'un investissement, comme l'a démontré le développement du programme Concorde, qui a constitué la base de l'aéronautique européenne.

Le Président Raymond Forni s'est interrogé sur l'interprétation de l'amendement, en observant qu'il ne proposait pas le vote du budget en équilibre, mais apportait une définition à la notion d'équilibre budgétaire, sans contrainte apparente pour le Gouvernement.

M. Philippe Auberger a précisé qu'un autre amendement tirait les conséquences du premier, en prévoyant de sanctionner le non-respect de l'équilibre budgétaire, tel qu'il le définissait.

M. Gilles Carrez a observé que la perspective de M. Philippe Auberger relevait d'une approche keynésienne bien connue. On ne peut admettre, sur une longue période, un déficit budgétaire d'un niveau tel qu'il se traduira par un report sur les générations futures de charges liées à la dette. Il a ajouté qu'il considérait que les dépenses d'éducation ne pouvaient s'analyser comme des investissements puisqu'elles étaient récurrentes et d'un montant considérable tous les ans.

M. Jean-Jacques Jégou a souligné qu'actuellement l'absence de définition claire de la notion d'investissement expliquait largement les difficultés rencontrées par l'Etat pour entretenir correctement les prisons, les commissariats de police ou les universités, alors qu'on pourrait imaginer la possibilité de recourir à des emprunts sur quinze ou vingt années pour financer de tels investissements.

Votre Rapporteur a rappelé que l'article 4 de la proposition de loi organique permettait d'identifier les dépenses d'investissement de l'Etat et que le Parlement aurait donc les capacités de les apprécier. Il a ajouté que le véritable sujet soulevé par l'amendement de M. Philippe Auberger était de limiter - et à quel niveau ? - l'endettement de l'Etat. Il a cependant rappelé, sur ce point, que les auditions menées par la Commission spéciale avaient mis en avant les contraintes européennes pesant sur le niveau d'endettement. Il a estimé que l'amendement proposait, en fait, d'instituer la fameuse " règle d'or " relative à l'équilibre budgétaire de la section de fonctionnement. Or, selon lui, cette proposition n'est pas pertinente, car on ne peut pas demander à l'Etat de se lier les mains, qui plus est dans une loi organique.

Le Président Raymond Forni a constaté que le second paragraphe de l'amendement, relatif à la définition de l'équilibre budgétaire, était, en fait, relativement dénué de portée et que ce texte n'aurait un sens que si un autre amendement, tendant à créer un article additionnel après l'article 27, afin de sanctionner un éventuel déséquilibre budgétaire de la section de fonctionnement était adopté.

Votre Rapporteur a noté que des règles similaires, tendant à limiter le recours à l'emprunt pour les seules dépenses d'investissement étaient en vigueur en Allemagne, ce qui n'empêchait pas le Gouvernement allemand de les contourner aisément. Il a également considéré, compte tenu de l'amendement présenté à l'article 4 qui tendait à vider la section de fonctionnement d'une partie de ses crédits, que la logique défendue manquait quelque peu de cohérence.

M. Charles de Courson a rappelé que le groupe UDF avait toujours préconisé cet équilibre de la section de fonctionnement et qu'il était donc favorable à cet amendement. Celui-ci n'empêcherait d'ailleurs pas un Gouvernement de mettre en _uvre la politique budgétaire qu'il souhaite puisqu'il n'interdit pas l'emprunt pour les dépenses d'investissement. La position du Président Henri Emmanuelli, visant à classer l'ensemble des dépenses relatives à l'éducation dans la section d'investissement, pourrait conduire, si on la poussait jusqu'à l'extrême, à autoriser l'Etat à financer l'ensemble de ces dépenses par l'emprunt. Il a enfin observé que l'Allemagne n'avait eu recours à l'emprunt que pour financer les investissements liés à l'unification.

Votre Rapporteur a contesté cette dernière observation, faisant valoir que l'Allemagne avait, tout comme l'Italie, eu recours à des changements de nomenclature, pour se soustraire à la règle d'équilibre de la section de fonctionnement, pratique que la Commission européenne avait critiquée.

Le Président Raymond Forni a de nouveau indiqué que le vote de cet amendement n'aurait pas une véritable portée dans le cas où d'autres amendements qui lui sont liés ne seraient pas adoptés.

M. Philippe Auberger a tenu à préciser que s'il avait déposé deux amendements distincts, l'un proposant une définition de la section de fonctionnement et de la notion d'équilibre budgétaire, l'autre en tirant les conséquences dans la loi de finances, c'était en raison de la présentation retenue par votre Rapporteur quant à l'organisation des dispositions de la proposition de loi organique.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6

La comptabilisation des recettes et des dépenses.

Le présent article tend à définir les règles applicables en matière de comptabilisation des recettes et des dépenses. Il correspond aux dispositions de l'article 16 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, à l'exception du premier alinéa dudit article.

I.- La confirmation du système dit " de caisse ".

L'enregistrement comptable d'opérations financières s'appuie sur le concept d'événement, caractérisé par une date et un montant. Les opérations de recettes et de dépenses effectuées par l'Etat sont des actes complexes, donnant lieu à de nombreux " événements ". Ainsi, la procédure de dépense permet d'isoler quatre phases principales : l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement. Des actes intermédiaires interviennent également, par exemple l'apposition de visas sur certaines pièces comptables. Définir le fait générateur de la dépense nécessite donc de définir précisément quel événement provoquera la prise en compte de cette opération dans la comptabilité budgétaire de l'Etat. Il en est de même en matière de recette.

Le présent article tend à perpétuer le système dit " de caisse ", où les dépenses et les recettes sont comptabilisées au moment de leur décaissement ou de leur encaissement. Il s'oppose au système dit " de l'exercice ", où le résultat d'une opération est pris en compte dès que cette opération donne naissance à une créance ou à une dette certaine dans son principe et déterminée dans son montant, quelle que soit la date de l'encaissement ou du décaissement correspondant.

Votre Rapporteur ne se fera pas ici l'écho du débat sans fin sur les vertus et défauts respectifs de chacun de ces systèmes. Le premier permet d'assurer un meilleur suivi de l'autorisation budgétaire, cohérent avec la dimension prévisionnelle associée au budget de l'Etat. Le second permet d'avoir une connaissance précise de la situation financière de l'Etat, à travers les flux de créances et de dettes. Ces deux objectifs doivent être poursuivis, chacun pour ce qui le concerne, mais ils ne sauraient être satisfaits simultanément par l'un ou l'autre des systèmes susmentionnés.

Notons, enfin, qu'au regard de l'exigence de sincérité, aucun des deux systèmes n'est exempt de défauts. Le système de caisse soumet la détermination du résultat budgétaire de l'année à un éventuel décalage de certains encaissements ou décaissements. Le système d'exercice conduit à inclure dans le résultat comptable des charges calculées (amortissements, provisions) qui ouvrent la voie à des appréciations " choisies ", notamment pour évaluer le risque associé à certaines opérations et les conséquences de ce risque en termes de valorisation des créances et des dettes.

Le rapport d'information établi par M. Alain Lambert, Président de la Commission des finances du Sénat, sur la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, montre bien les difficultés que soulèverait l'introduction d'une comptabilité budgétaire en droits constatés au niveau, par exemple, de la comptabilisation des créances fiscales ⁽²²⁾.

La révision des dispositions organiques relatives aux lois de finances visant à mieux assurer l'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement, il est apparu légitime de conserver le système de caisse actuellement en vigueur. D'autres Etats, peu nombreux, ont fait le choix contraire, mais leurs traditions budgétaires et financières comme leur conception de l'action publique sont, pour la plupart, assez différentes de celles qui prévalent dans notre pays.

D'ailleurs, en rapprochant le présent article de l'article 29 de la proposition de loi organique, on observera que le texte proposé opère une distinction claire entre, d'une part, une comptabilité budgétaire, support et traduction de l'autorisation parlementaire, en prévision comme en exécution, fondée sur la description de flux de caisse et reposant sur les concepts de recette et de dépense et, d'autre part, une comptabilité générale, vecteur de l'information financière, privilégiant la description ex post des opérations, fondée sur la constatation des droits et obligations (ou encore des créances et des dettes) et reposant sur les concepts de produit et de charge.

C'est pourquoi le septième alinéa de l'article 20 du texte initial de la proposition a été supprimé à ce stade, ses dispositions étant reprises de façon plus expédiente dans l'article 29 de la présente proposition, relatif à la comptabilité de l'Etat.

II.- Les règles découlant du choix du système de caisse.

Les dispositions du présent article correspondent à la mise en _uvre du système de caisse exposé ci-avant.

Alors que le texte initial de la proposition ne faisait pas référence à la personne encaissant les recettes budgétaires - sa qualité de comptable public paraissant évidente -, votre Rapporteur a jugé nécessaire d'introduire cette mention dans la présente proposition. Il s'agit de prendre acte de la place spécifique qu'occupe le comptable public aux côtés des ordonnateurs principaux que sont les ministres - évoqués ailleurs dans le texte organique - compte tenu du renforcement significatif du contenu comptable de ce même texte.

Le 1° relatif à la comptabilisation des recettes reprend, sans modification, la rédaction de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Le 2° relatif à la comptabilisation des dépenses apporte une précision indispensable - bien que le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ait utilement suppléé l'ordonnance organique, incomplète sur ce point - en distinguant entre les dépenses payables après ordonnancement et celles payables sans ordonnancement préalable.

Le texte initial de la proposition contenait un alinéa relatif à la comptabilisation des prélèvements sur recettes, qui a été supprimé compte tenu des considérations présentées dans l'exposé général du présent rapport.

Le 3° relatif aux comptes d'imputation provisoire répond à une exigence de sincérité partagée par le Parlement comme par la Cour des comptes. Dans son rapport sur L'exécution des lois de finances pour 1999, la Cour a consacré des développements significatifs aux problèmes soulevés par la persistance, à la fin de l'exercice, de comptes d'imputation provisoire non soldés.

Le texte initial de la proposition proposait, à cet égard, que les comptes d'imputation provisoire soient soldés " en fin d'exercice ". Les informations complémentaires recueillies auprès de la direction générale de la comptabilité publique ont conduit à remplacer cette référence trop floue par la " date de l'arrêté du résultat budgétaire ". Votre Rapporteur reconnaît que cette dernière solution ne résout pas toutes les difficultés.

Remarquons, tout d'abord, que le choix de la date de l'arrêté du résultat budgétaire est cohérent avec l'état actuel des textes. En vertu de l'article 10 du décret n° 86-451 du 14 mars 1986 relatif à la comptabilisation des recettes et des dépenses de l'Etat, " l'imputation définitive de recettes ou de dépenses déjà constatées en écritures, notamment à des comptes d'imputation provisoire " fait partie des opérations de régularisation qui peuvent être effectuées au cours de la période complémentaire, c'est-à-dire jusqu'à la date limite du 7 février. La fin de la période complémentaire marquant la possibilité pour le Gouvernement d'arrêter le résultat budgétaire définitif de l'année précédente, il paraît logique de s'y référer.

Pourtant, on est alors confronté, en quelque sorte, à une inversion de logique : il deviendrait impossible d'effectuer des imputations définitives parce que l'on aurait arrêté définitivement le résultat budgétaire, alors que l'on pourrait légitimement exiger qu'au contraire, le résultat budgétaire ne puisse être arrêté que dès lors qu'il n'existe plus d'imputation provisoire à régulariser... Cette logique inversée pourrait, de plus, contrarier les droits du Parlement dans la mesure où celui-ci milite, fort justement, pour une réduction de la période complémentaire, réduction dont le principe n'est pas contesté par le Gouvernement.

Pour autant, il ne paraît pas souhaitable que la date limite de régularisation des comptes d'imputation provisoire soit fixée par référence à la date d'arrêté du compte général de l'Etat prévu au 4° de l'article 46 de la présente proposition de loi organique, document qui, sous l'appellation de " compte général de l'administration des finances ", constitue le support essentiel du projet de loi de règlement. Pour les comptes de l'année 1999, les signatures du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et de la secrétaire d'Etat au budget ont été apposées sur le compte le 13 avril 2000. Cette date laisse, à l'évidence, un délai suffisant aux comptables pour déterminer l'origine des recettes et dépenses portées aux comptes d'imputation provisoire et pour procéder aux écritures de régularisation. Elle conduirait, cependant, à repousser d'autant la publication du résultat budgétaire définitif, ce qui ne constituerait assurément pas un progrès dans l'information du Parlement et des citoyens.

C'est pourquoi, conscient de cette difficulté, votre Rapporteur a suggéré de retenir l'idée selon laquelle le détail des recettes qui, à titre exceptionnel, n'auraient pu être imputées à un compte définitif à la date de l'arrêté du résultat budgétaire devra faire l'objet de développements spécifiques dans le compte général de l'Etat et, naturellement, dans le rapport de présentation qui lui est associé.

Ainsi, l'information du Parlement pourrait être à la fois rapide, quant au montant du résultat budgétaire, et complète, quant aux conditions de sa construction.

Le dernier alinéa traite des exceptions aux principes posés par le présent article, en apportant des précisions supplémentaires par rapport au texte initial de la proposition :

- l'existence d'une période complémentaire est reconnue et sa durée encadrée. Un délai de vingt jours a été jugé raisonnable, compte tenu des progrès effectués ces dernières années et de la volonté du Parlement de voir l'administration des finances progresser encore dans la rapidité de reddition des comptes, afin que la discussion du projet de loi de finances de l'année n + 1 puisse être véritablement éclairée par un débat sur le projet de loi de règlement afférent à l'année n - 1;

- la mention des " opérations de régularisation " est le reflet direct des dispositions actuelles de l'ordonnance du 2 janvier 1959, mais la mention des " autres opérations " susceptibles d'être effectuées au cours de la période complémentaire n'a pas pour objet d'élargir le champ de ces opérations par rapport aux pratiques actuelles : au contraire, l'intention du législateur organique est bien de signifier que ces " autres opérations " ne peuvent intervenir qu'à titre exceptionnel et doivent être strictement définies et encadrées. Sont ici visées, pour l'essentiel, les opérations dites " réciproques " prévues par l'article 11 du décret du 14 mars 1986 précité, qui ont été le prétexte principal des ajustements de fin d'exercice ayant défrayé la chronique à la fin des récentes années.

* *

La Commission a examiné un amendement de M. Philippe Auberger, tendant à introduire une comptabilité en droits constatés en lieu et place de la comptabilité de caisse prévue par l'article 6, afin de garantir une comptabilisation sincère des recettes.

M. Jean-Pierre Delalande a regretté que la proposition de loi ne retienne pas l'obligation de comptabiliser une recette au moment où elle devient exigible. L'introduction d'une comptabilité en droits constatés est inéluctable : soit on prévoit de l'établir immédiatement, soit il faudra remettre l'ouvrage sur le métier dans quelques années. La question s'est posée dans les mêmes termes pour le budget de la sécurité sociale. Lorsque l'Etat disposera d'une comptabilité patrimoniale dynamique, le système des droits constatés s'imposera de lui-même.

M. Jean-Jacques Jégou a estimé que la comptabilisation au titre de l'exercice des recettes non fiscales prévues par les lois de finances imposait de viser les sommes " dues ", et non les sommes " encaissées ".

M. Charles de Courson a rappelé que si l'on souhaitait une plus grande sincérité budgétaire, et, notamment, éviter les manipulations de fin d'exercice si souvent critiquées par la Cour des comptes, il fallait remplacer les notions de recettes et de dépenses par celles de produits et de charges. L'encaissement comme critère de comptabilisation des recettes est évidemment suspect, puisqu'il permet, à la fin de l'exercice, d'effectuer des ajustements portant sur 10 à 15 milliards de francs. Il faut donc retenir le principe d'une comptabilité budgétaire en droits constatés, sur les mêmes bases que la comptabilité privée. La proposition prévoit d'ailleurs le principe d'une présentation en droits constatés dans la loi de règlement, ce qui amène à s'interroger sur l'intérêt de l'article 6.

Votre Rapporteur a considéré que l'inscription d'une recette non fiscale dans une loi de finances n'emportait pas obligation pour le Gouvernement de la percevoir. Les " droits constatés " ne sont pas des " droits obligés ". Cependant, ceci laisse entier le problème de la lisibilité et de la transparence du budget. Un système de caisse ouvre certes la voie à des ajustements par le biais d'un décalage opportun des encaissements ou des décaissements, mais un système en droits constatés ouvre également la voie à des appréciations " choisies " laissant place à l'arbitraire. On peut par exemple, dans ce système, émettre des créances fiscales fictives, les inscrire dans le budget et ne pas les recouvrer. Il vaut mieux en rester à une comptabilité de caisse, pour ce qui est de la présentation et de l'exécution du budget, et présenter les comptes de l'Etat selon les principes comptables de droit commun, notamment une comptabilisation des opérations en droits constatés. Aucun pays au monde ne s'est risqué jusqu'ici à passer de la comptabilité de caisse à la comptabilité en droits constatés pour ses opérations budgétaires et la Cour des comptes, elle-même, émet les plus expresses réserves sur l'opportunité d'un tel bouleversement.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a également rejeté deux amendements de M. Jean-Jacques Jégou, tendant aux mêmes fins et portant, le premier, sur la comptabilisation des recettes et, le second, sur celle des dépenses.

La Commission a adopté l'article 6 sans modification.

* *

CHAPITRE II

Des autorisations budgétaires

Article 7

La budgétisation par objectifs :
les missions et les programmes.

Le présent article vise à rénover en profondeur la logique de construction et d'exécution du budget afin de rattacher les crédits ouverts par les lois de finances aux objectifs poursuivis et aux résultats attendus et d'articuler l'allocation des ressources avec la performance de l'action publique.

I.- Une réforme indispensable

Quelle est l'efficacité de la dépense publique en France ? A cette question, personne ne peut répondre. Tel fut le constat établi par le groupe de travail présidé par M. Laurent Fabius sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire.

Compte tenu de la procédure en vigueur, la France reste enfermée dans une vision purement budgétaire de la dépense publique, destinée à allouer des moyens et à contrôler la régularité de la dépense. A aucun moment de notre procédure budgétaire n'est ouvert de débat sur les résultats des politiques publiques, afin d'allouer les crédits budgétaires en conséquence.

Ce constat s'explique largement par les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Celle-ci a, en effet, consacré la vision strictement budgétaire de la dépense publique que votre Rapporteur vient d'évoquer : les règles de présentation, les modalités d'examen et de vote des projets de loi de finances, ainsi que les règles d'exécution du budget, ont été conçues en vue de permettre une information aussi précise que possible du Parlement sur la nature et le montant des crédits, mais circonscrites à cet objet. Les débats consacrés aux projets de loi de finances s'en tiennent donc, de ce fait, à une logique de moyens.

La conception de la dépense publique retenue par l'ordonnance du 2 janvier 1959 s'est traduite par deux inconvénients majeurs : le Parlement n'exerce qu'un contrôle extrêmement réduit sur la dépense publique, tandis que les gestionnaires ne disposent que de faibles marges de man_uvre s'agissant de l'utilisation des crédits.

La structure du projet de loi de finances de l'année limite, en effet, les possibilités d'examen et de remise en cause de la dépense publique par le Parlement. Ainsi, la distinction opérée entre services votés et mesures nouvelles conduit le Parlement, non pas en droit mais dans les faits, à ne s'intéresser qu'aux mesures nouvelles. Plus de 90% du budget est ainsi systématiquement reconduit d'année en année.

Quand bien même le Parlement voudrait-il procéder à une évaluation de l'efficacité de la dépense publique qu'il serait dans l'impossibilité de se livrer à cet exercice, tant les crédits qu'il est appelé à voter sont morcelés.

Les crédits présentés dans le projet de loi de finances pour le budget général et les budgets annexes sont, en effet, spécialisés en quelque 850 chapitres ⁽²³⁾, fondements de l'autorisation budgétaire du Parlement. Il n'existe, de ce fait, aucune lisibilité, ni aucune vision stratégique des politiques publiques. Mais surtout, les chapitres regroupant les dépenses affectées à un service ou à un ensemble de services " selon leur nature ou selon leur destination " ⁽²⁴⁾ ne permettent pas " de juger ni de l'ensemble des moyens accordés à un service, ni de la totalité des crédits accordés pour un objet défini " ⁽²⁵⁾.

Inutile, par ailleurs, de préciser que les chapitres budgétaires ne sont dotés d'aucun indicateur sur les objectifs poursuivis, les résultats attendus ou le coût effectif des mesures mises en _uvre. Le Parlement n'est donc en mesure d'apprécier ni le coût des actions menées, ni leur finalité. La présentation du projet de loi de finances constitue, de ce fait, un obstacle à la transparence des politiques publiques.

Le manque de lisibilité et de transparence de la dépense publique ne fait pas simplement obstacle au contrôle du Parlement sur les crédits : il constitue également un obstacle à la bonne gestion des deniers publics.

Comme l'a, en effet, souligné le groupe de travail susmentionné, l'administration raisonne également en termes de moyens alloués et de contrainte financière. Cet état de fait est la conséquence logique du mode d'allocation des crédits retenu par l'ordonnance du 2 janvier 1959 : le budget se réduit à une addition de moyens, coupés des objectifs poursuivis et de la performance de la dépense publique réalisée.

Soulignons, par ailleurs que l'excessive spécialisation des crédits fait également obstacle à toute souplesse dans l'exécution du budget. Les gestionnaires, liés par une autorisation parlementaire morcelée, sont dans l'incapacité d'effectuer les arbitrages permettant l'allocation optimale des ressources.

II.- Une réforme ambitieuse

Devant ce constat, il semble désormais impératif de changer " les règles du jeu budgétaire ", avec un double objectif : redonner sens à l'autorisation délivrée par le Parlement et rénover en profondeur la gestion publique. Tel est l'enjeu de la réforme présentée par votre Rapporteur.

D'aucuns feront sans doute remarquer qu'une telle réforme aurait pu être initiée " par le bas ", en s'efforçant, dans le cadre de l'ordonnance du 2 janvier 1959, de mener des expériences tendant à progresser vers une logique de budgétisation par objectifs. Cette stratégie était, en effet, envisageable. Une intéressante expérience est d'ailleurs menée depuis un an dans quatre préfectures, gérées au moyen d'une enveloppe globale de crédits.

Mais, au-delà du fait que l'objectif d'une réforme de l'Etat, souvent évoqué, a longtemps peiné à se concrétiser, il convenait de prendre en considération la logique de fonctionnement de nos institutions. Toute réforme procède, en France, d'un changement institutionnel, qui sert alors de fer de lance aux innovations. C'est la raison pour laquelle votre Rapporteur défend, depuis les conclusions du groupe de travail précité, une révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959 : celle-ci doit " donner le signal " du changement et marquer enfin l'engagement d'une véritable réforme de l'Etat.

Pour votre Rapporteur, l'objectif poursuivi par la révision des dispositions organiques relatives aux lois de finances doit être double.

Il s'agit, en premier lieu, de rénover les pouvoirs budgétaires du Parlement. A une logique de moyens doit succéder une logique de performance, fondée sur le triptyque : " objectifs, résultats, contrôle ". Le Parlement doit être en mesure d'allouer les crédits budgétaires en fonction des performances obtenues, ce qui suppose que des objectifs soient assignés aux administrations, que les résultats obtenus soient évalués et que le coût des actions menées soit mesuré. C'est à ces conditions seulement que pourra être contrôlée l'efficacité des politiques publiques.

Le second objectif de la réforme vise à rénover la gestion publique en responsabilisant les gestionnaires. En contrepartie des contraintes différentes qu'elles se verraient assigner, les administrations disposeraient d'une marge de man_uvre accrue. La dépense publique cesserait d'être dispersée en plusieurs centaines d'unités de spécialisation, afin que le gestionnaire dispose d'une masse globale de crédits en grande partie fongibles. A charge pour lui, compte tenu des marges de man_uvre nouvelles dont il disposera, de satisfaire aux objectifs assignés par le Parlement et de rendre compte de son action, en termes de coûts et de résultats.

Telles sont les grandes lignes de la réforme présentée par votre Rapporteur. Celle-ci est donc particulièrement ambitieuse puisqu'elle vise à un renversement total de notre logique budgétaire : à une logique de moyens doit succéder une logique de résultats.

Doit-on parler de " révolution " ? Selon votre Rapporteur, il s'agit d'une " révolution en douceur ". La réforme qu'il a proposée a été mûrie, depuis plus de deux ans maintenant, au sein des assemblées parlementaires et prévoit un délai d'adaptation suffisamment long pour permettre au Gouvernement, qui s'y est rallié, de relever le défi de la réforme.

Toutes les conditions semblent donc réunies pour qu'une budgétisation par objectifs puisse enfin voir le jour en France. Votre Rapporteur se rejouit, à cet égard, que le Président de la Commission des finances du Sénat, dans son rapport n° 37 précité, préconise une démarche de même nature : considérant que la spécialisation par chapitre est " une contrainte devenue inadaptée ", il souhaite " affirmer la spécialisation des crédits par programme " ⁽²⁶⁾.

III.- Vers une budgétisation par objectifs

A.- Une nouvelle logique de répartition des crédits

● Le premier alinéa du I du présent article décline la structure de présentation des crédits.

Les crédits ouverts aux ministres par les lois de finances seront désormais regroupés par mission, chaque mission comportant un ou plusieurs programmes.

Cette présentation " à double niveau " n'avait pas été retenue par votre Rapporteur dans le texte initial de la proposition et résulte d'une initiative du Président Henri Emmanuelli visant à clarifier les conditions d'exercice du droit d'amendement reconnu par la Constitution aux membres du Parlement.

Actuellement, en effet, les crédits sont votés par titre, mais spécialisés par chapitre, ce qui donne au Parlement le contrôle du niveau de l'autorisation de la dépense, sans que ce contrôle se traduise par une multiplication des votes. Chaque parlementaire a actuellement la possibilité, par amendement, de scinder ou de regrouper des chapitres afin de modifier le niveau de spécialité de l'autorisation de dépense. Compte tenu de la présentation des crédits à un " double niveau ", ces amendements n'impliquent aucune modification de la structure de vote des crédits, le nombre d'unités de vote ne dépendant que des structures ministérielles.

Dans le texte initial de la loi organique, ce système à double niveau n'avait pas été retenu pour des motifs liés au souci de rendre plus lisible la présentation budgétaire : les crédits des ministères étaient présentés par programme, à la fois unité de vote et unité de spécialité. Tout amendement parlementaire en matière de crédits aurait donc porté nécessairement sur un programme donné. Dans l'hypothèse du dépôt d'amendements tendant à scinder des programmes, l'exercice du droit d'amendement, évidemment intact, se serait alors traduit par une augmentation structurelle du nombre des unités de vote sur les crédits ayant pour effet de rendre plus complexes les états annexés au projet de loi de finances. Votre Rapporteur a considéré qu'une telle éventualité était susceptible d'aller à l'encontre de la lisibilité et de la transparence de l'examen du projet de loi de finances.

L'exercice du droit d'amendement sera, en fait, plus " rationnel " dans le cadre d'une présentation des crédits selon un système à " double niveau ". Le vote parlementaire portera, en effet, sur chacune des missions d'un ministère donné, tandis que le droit d'amendement s'exercera au niveau du programme, nouvelle unité de spécialité. Les parlementaires seront donc en mesure d'agir sur les programmes à structure de vote constante.

Ce système répond au souci exprimé par l'ensemble des membres de la Commission spéciale, notamment lors de l'audition, le 9 janvier dernier, de M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, de faire en sorte que la réforme, par le biais de la réduction du nombre des unités de spécialité budgétaire, ne remette pas en cause le pouvoir d'amendement des parlementaires.

● Le deuxième alinéa du I définit la mission : celle-ci regroupe un ensemble cohérent de programmes ou, à titre exceptionnel, comprend un seul programme.

Votre Rapporteur a retenu l'idée, en particulier par coordination avec les dispositions proposées à l'article 48 relatives à l'assimilation de la mission à une charge au sens de l'article 40 de la Constitution, que seule une disposition de loi de finances d'origine gouvernementale pouvait créer une mission. L'article 47 de la Constitution qui dispose que : " le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique " habilite, en effet, le législateur organique à encadrer la structure de vote desdits projets. Au demeurant, l'ordonnance du 2 janvier 1959 aboutit elle aussi à un encadrement : le nombre de titres étant limitativement fixé, la structure du vote est définie par le texte organique.

Dans le texte initial de la proposition, où l'unité de vote et l'unité de spécialité se confondaient au niveau du programme, aucune limitation de cette nature n'était prévue : l'adoption d'un amendement de nomenclature, scindant en deux une unité de spécialité, aurait eu pour effet mécanique de créer une nouvelle unité de vote.

Soucieux de préserver la cohérence et la lisibilité du projet de loi de finances et d'éviter la multiplication des unités de vote, votre Rapporteur a jugé opportun de maintenir cet encadrement ⁽²⁷⁾. Selon le dispositif proposé, le Gouvernement conserverait donc la maîtrise de la nomenclature des unités de vote (les missions), le pouvoir d'amendement parlementaire s'exerçant, comme aujourd'hui, au niveau des unités de spécialité (les programmes). Ce dispositif est ainsi conforme à la pratique actuelle, les parlementaires ayant la maîtrise de la nomenclature des chapitres, et non celle des titres.

Comme l'indiquait en 1989 M. Dominique Strauss-Kahn, alors Président de la Commission des finances de notre Assemblée, " ce système est finalement plus logique que le vote formel de tous les crédits chapitre par chapitre [programme par programme, selon la présente proposition]. Si personne ne soulève de contestation, le Parlement se contente de voter les crédits au niveau du titre [de la mission, selon la présente proposition] ; il suffit de la volonté d'un seul parlementaire pour que la chambre à laquelle il appartient soit appelée à voter au niveau du chapitre [programme] " ⁽²⁸⁾.

● Le troisième alinéa du I définit la notion de programme.

Cette disposition constitue le c_ur des propositions présentées par votre Rapporteur et vise à introduire une " budgétisation par objectifs " rattachant les crédits aux objectifs poursuivis et aux résultats attendus. Il s'agit là de la concrétisation du triptyque " objectifs, résultats, contrôle ", défendu par votre Rapporteur.

Concrètement, en effet, un programme regrouperait l'ensemble des crédits concourant à un ensemble cohérent d'objectifs, définis en fonction de résultats attendus. La présentation des crédits par objectifs contribuerait ainsi à une plus grande lisibilité et transparence des politiques publiques. Elle permet, en effet, de définir les finalités de l'action publique et d'appréhender les résultats concrets des politiques menées.

Cette nouvelle nomenclature budgétaire ouvre la voie à une réelle évaluation de la dépense publique et doit déboucher sur une allocation des crédits au regard de leur performance. L'évaluation de la dépense publique suppose, en effet, comme votre Rapporteur l'a précédemment souligné, que des objectifs soient fixés, que les résultats atteints soient mesurables, afin de déterminer si les objectifs fixés ont été atteints et à quel coût.

La logique actuelle d'une budgétisation de moyens rend illusoire tout effort d'évaluation de la dépense publique. Dès lors, en revanche, qu'une évaluation de la performance de la dépense publique est envisageable, elle ouvre la voie à une rénovation du pouvoir budgétaire du Parlement. Au vu des résultats atteints et une fois que les administrations auront mis en place les outils nécessaires pour appréhender le coût complet des mesures mises en _uvre, il deviendra possible d'établir des comparaisons entre les objectifs fixés, les résultats obtenus et les coûts enregistrés et de fonder l'allocation des crédits budgétaires sur une analyse de la performance de la dépense publique.

Votre Rapporteur soulignera, à cet égard, que, dans son esprit, les futurs programmes ne doivent en aucun cas reproduire à l'identique les actuels agrégats, même si, dans un premier temps, ils peuvent s'en inspirer.

On rappellera, en effet, qu'en 1994, une réforme des annexes explicatives " bleues " fut entreprise, afin de substituer aux " actions " y figurant des regroupements plus globaux de crédits dénommés " agrégats ". Les annexes explicatives comportent donc désormais une présentation des crédits par agrégat.

Ces agrégats ne peuvent cependant devenir le support d'une budgétisation par objectifs. En l'état, ils ne comportent, en effet, aucun objectif clairement défini et les indicateurs relatifs aux résultats obtenus sont souvent pauvres. Les agrégats ne permettent donc pas d'appréhender le rapport coût-efficacité des crédits budgétaires.

Votre Rapporteur soulignera, enfin, sur ce point, que le délai proposé à l'article 56 pour la mise en _uvre de la réforme a précisément été conçu pour permettre à l'administration de concevoir des programmes ne reproduisant pas les agrégats actuels.

● Le quatrième alinéa du I contient une disposition spécifique aux pouvoirs publics, destinée, en particulier, à respecter les principes de la séparation des pouvoirs et de l'autonomie financière des assemblées parlementaires.

Ces principes s'imposent, en effet, à la loi organique relative aux lois de finances.

Le principe de la séparation des pouvoirs découle de l'article XVI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui dispose que " toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparations des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ".

L'autonomie financière des assemblées parlementaires est prévue par l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui dispose que " chaque assemblée parlementaire jouit de l'autonomie financière ", que " les crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires font l'objet de propositions préparées par les questeurs de chaque assemblée et arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées " et que " les propositions ainsi arrêtées sont inscrites au projet de loi budgétaire auquel est annexé un rapport explicatif établi par la commission [mentionnée ci-dessus] ".

Votre Rapporteur rappellera que le Conseil constitutionnel a inclus l'ordonnance précitée dans le " bloc de constitutionnalité ". Dans une décision n° 94-338 DC du 10 mars 1994, il a, en effet, considéré que la conformité des règlements des assemblées parlementaires à la Constitution doit s'apprécier notamment au regard de ce texte, pris en vertu du premier alinéa de l'article 92 de la Constitution pour la mise en place des institutions.

Votre Rapporteur a donc proposé de maintenir un titre spécifique aux dotations des pouvoirs publics, prévu au 1° de l'article 6 de la proposition de loi. En effet, compte tenu des principes rappelés ci-dessus, les dépenses de l'Etat afférentes à ces dotations constituent des dépenses d'une nature spécifique et ne peuvent pas être assimilées à des dépenses de personnel, de fonctionnement, d'intervention ou d'investissement de l'Etat

Afin de respecter les mêmes principes, votre Rapporteur propose également que les crédits ouverts sur le titre des dotations des pouvoirs publics fassent l'objet d'une mission comportant un ou plusieurs programmes spécifiques à chacun d'entre eux.

Ces propositions ne font que transposer, dans le futur dispositif organique, les règles actuellement en vigueur :

- les dotations aux pouvoirs publics font l'objet d'un titre spécifique (titre II actuellement ⁽²⁹⁾, titre prévu au 1° de l'article 6 de la proposition de loi) ;

- les crédits afférents à ces dotations forment une seule unité de vote (titre II du budget " Charges communes " actuellement, mission " Pouvoirs publics " dans le dispositif proposé) ;

- ces crédits sont regroupés dans une ou plusieurs unités de spécialité budgétaires spécifiques à chacun des pouvoirs (chapitres spécifiques actuellement, programmes spécifiques demain).

Par ailleurs, les crédits ouverts sur le titre des dotations des pouvoirs publics continueront à être mis à la disposition du ministre dont relève le fascicule sur lesquels ils sont inscrits. S'agissant des assemblées parlementaires, le ministère compétent continuera à déléguer immédia-tement ces crédits aux questeurs de chacune d'entre elles.

Les règles de préparation, d'ouverture et d'exécution actuellement en vigueur pour le budget de chacun des pouvoirs concernés restent inchangées. Il en va notamment ainsi de l'exercice des prérogatives de la commission commune des crédits qui, en application de l'article 7 de l'ordonnance précitée, est chargée d'établir un rapport explicatif, et de celles des commissions chargées de vérifier et d'apurer les comptes des assemblées, prévues, en application du principe d'autonomie financière, par leur règlement respectif.

Votre Rapporteur rappellera enfin que les comptes de l'Assemblée nationale, en application de l'article 16 de son Règlement, font l'objet d'un rapport public établi par la Commission chargée de vérifier et d'apurer les comptes de cette assemblée.

● Le cinquième alinéa du I définit les modalités de présentation, par titre, des crédits à l'intérieur d'un programme.

A l'exception de la mission relative aux pouvoirs publics et aux comptes annexes de concours financiers, chacun des programmes sera susceptible de comprendre, dans le souci d'une meilleure lisibilité du projet de loi de finances, quatre catégories de crédits, présentés par titre :

- les crédits de personnel ;

- les crédits de fonctionnement ;

- les crédits d'intervention ;

- les crédits d'investissement de l'Etat pour son propre compte.

B.- Un régime de spécialité adapté à la budgétisation par objectifs

● Le II du présent article définit le degré de spécialisation des crédits.

Le premier alinéa du II définit le programme comme la nouvelle unité de spécialisation de crédits. Il est donc mis fin à la spécialisation des crédits par chapitres : le programme devient ainsi l'unité budgétaire de base.

Cette disposition s'inscrit dans la logique de la budgétisation par objectifs. Alors que jusqu'à présent, les crédits étaient essentiellement regroupés aux fins de couvrir des dépenses de même nature, ils seront désormais regroupés en vue de couvrir des dépenses concourant à un ensemble cohérent d'objectifs. Là encore, à une logique de moyens se substitue une logique d'objectifs.

La substitution des programmes aux chapitres s'inscrit également dans une logique de globalisation de la dépense publique, puisque aux quelque 850 chapitres actuellement votés pourraient se substituer, en l'état actuel des réflexions de votre Rapporteur, quelque 150 à 200 programmes, au sein desquels les crédits seront, pour une large part, fongibles.

● Par exception à la spécialisation des crédits selon un ensemble cohérent d'objectifs, le deuxième alinéa du II introduit la possibilité de regrouper des crédits globaux au sein d'un programme.

Cette disposition, inspirée des articles 7 et 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, se justifie par le fait que la destination des crédits correspondants ne peut être connue avec précision au moment de l'élaboration de la loi de finances. Elle est, cependant, définie de manière plus restrictive qu'en 1959, afin d'éviter que la procédure de crédit global ne soit utilisée de manière abusive, comme cela a pu être souvent le cas ⁽³⁰⁾.

Seuls deux programmes dotés de crédits globaux seront, à cette fin, autorisés :

- un programme pour dépenses accidentelles, destiné à faire face à des calamités ou à des dépenses imprévues ;

- un programme pour mesures générales en matière de rémunérations, destiné à couvrir des dépenses supplémentaires de personnel occasionnées par des mesures générales de revalorisation de traitements non encore décidées au moment de l'élaboration de la loi de finances.

Votre Rapporteur tient à souligner que ce second programme n'est aucunement destiné à financer des plans catégoriels de revalorisation des traitements. De tels plans devront, en effet, être financés par le biais de l'enveloppe consacrée, dans chaque programme, aux dépenses de personnel. Il s'agit là d'une conséquence logique du principe de responsabilisation : en contrepartie de la globalisation et de la fongibilité de ses crédits, synonyme de souplesse, le gestionnaire d'un programme ne pourra voir abonder, en cours d'exercice, l'enveloppe dont il dispose.

● Le dernier alinéa du II introduit une fongibilité " asymétrique " des crédits à l'intérieur d'un programme.

En effet, la présentation par titre des crédits à l'intérieur d'un programme sera, à une réserve près, indicative, si bien que le gestionnaire sera autorisé à arbitrer entre les dépenses de personnel, de fonctionnement, d'intervention et d'investissement au sein de chaque programme. Il s'agit là d'une rupture radicale avec le droit budgétaire classique. Cette fongibilité concrétise ainsi le principe de responsabilisation du gestionnaire : celui-ci se verra assigner des objectifs, mais disposera, en contrepartie, d'une marge de man_uvre accrue.

Soulignons, toutefois, que la fongibilité ne sera pas totale. En effet, compte tenu de la dynamique de ces dépenses, votre Rapporteur a souhaité que le titre des dépenses de personnel constitue un plafond. Autrement dit, ces dépenses ne pourront être engagées que dans la limite des crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme. En revanche, cette disposition n'interdira nullement au gestionnaire de réaffecter d'éventuelles économies réalisées sur un titre, y compris celui des dépenses de personnel en faveur de dépenses d'une autre nature. C'est pourquoi ce dispositif relève d'une fongibilité dite " asymétrique ".

Si la fongibilité des crédits n'est pas totale, on ne doit pas pour autant minimiser les marges de man_uvre octroyées aux gestionnaires. Pour prendre un exemple concret, celui du ministère de l'intérieur et de la décentralisation, et en se fondant - puisque aucune autre donnée n'est disponible - sur les agrégats présentés dans le projet de loi de finances pour 2001, l'introduction d'une budgétisation par objectifs pourrait se traduire par la nomenclature suivante :

PRÉSENTATION DU FASCICULE " INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION "

	Ministère	Intérieur et décentralisation 109 MdF
	Missions (unité de vote)	Sécurité 33 MdF		Collectivités locales 51 MdF		Administration 26 MdF
	Programmes (unités de spécialité, auxquelles s'applique le droit d'amendement)	Police nationale 31,4 MdF	Sécurité civile 1,6 MdF	Soutien à l'investissement courant des collectivités locales 11 MdF	Soutien au fonctionnement des collectivités locales 40 MdF	Administration territoriale 7 MdF	Administration générale 19 MdF
MdF = milliards de francs

Le nombre d'unités de spécialité passerait ainsi des 50 chapitres actuels, représentant des enveloppes de crédits ⁽³¹⁾ comprises entre 1 million et 4 milliards de francs, à 6 programmes, regroupant des crédits compris entre 1,6 et 31,4 milliards de francs ⁽³²⁾. On observera qu'au cours de son audition par votre Commission spéciale, le 9 janvier dernier, Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, a évoqué une spécialisation des crédits du même ministère en cinq programmes. Les conceptions gouvernementales sont donc très proches de celles de votre Rapporteur.

IV.- Une meilleure gestion des emplois publics

Le III du présent article vise à assortir le plafond des dépenses de personnel de chaque ministère d'un plafond portant sur le nombre des emplois autorisés.

L'ordonnance du 2 janvier 1959 reconnaît au Parlement des pouvoirs dans le domaine de la gestion des emplois publics, qui sont en théorie extrêmement larges.

L'autorisation budgétaire délivrée par le Parlement en matière de dépenses de personnel est, en effet, double, portant à la fois sur les crédits et les mouvements d'emplois.

La répartition des crédits de personnel détaillée dans les annexes explicatives par chapitre lie, en effet, le Gouvernement. Par ailleurs, l'autorisation budgétaire délivrée par le Parlement porte sur les créations, suppressions et transformations d'emplois, les tableaux d'emplois présentés dans les annexes explicatives détaillant, en effet, par catégorie, corps et grade, les emplois budgétaires. C'est donc au niveau du grade que l'autorisation parlementaire est réputée donnée en matière d'emplois.

Ainsi, par le biais des dépenses de personnel et des emplois budgétaires, le Parlement exerce en théorie, un contrôle des transformations et suppressions d'emplois :

- les créations d'emplois " ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances " (cinquième alinéa de l'article 1^er de l'ordonnance du 2 janvier 1959) et " résultent des modifications de crédits correspondantes dûment explicitées par les annexes " (article 43 de l'ordonnance). Aucune création d'emploi, définie par catégorie, corps et grade, ne peut donc être opérée sans que le Parlement ait adopté les crédits correspondants ;

- les suppressions d'emplois résultent également de modifications de crédits dûment explicitées, par chapitre, par les annexes explicatives ;

- les transformations d'emplois peuvent être opérées par décret sous réserve de respecter les crédits annuels préalablement ouverts sur les chapitres concernés et, dans le cas contraire, ne " peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances " (cinquième alinéa de l'article 1^er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, et " résultent des modifications de crédits correspondants dûment explicités par les annexes " (article 43 de l'ordonnance).

Ces dispositions pourraient laisser penser que le Parlement a une totale maîtrise de la politique de l'emploi public. Il n'en est rien.

Les effectifs réels de l'administration diffèrent, en effet, sensiblement des empois budgétaires, comme l'a, à maintes reprises, dénoncé la Cour des comptes. On rappellera, par exemple, qu'un certain nombre d'agents contractuels, dits " sur crédits ", sont rémunérés en dehors de tout emploi budgétaire. Il s'agit le plus souvent de personnes recrutées pour effectuer des tâches temporaires ou saisonnières. Des phénomènes de " surnombre " occultes touchent, par ailleurs, les agents titulaires, l'emploi budgétaire utilisé pour servir de " gage " à cet emploi ne tenant pas compte du grade réel de l'agent, et donc de sa rémunération, quand on ne relève pas tout simplement une absence de support budgétaire.

L'autorisation budgétaire délivrée par le Parlement ne permet donc nullement de connaître la réalité de l'emploi public. Cette lacune est d'autant plus lourde de conséquences que l'administration ne tient aucune comptabilité formalisée des emplois effectifs.

Votre Rapporteur considère qu'il convient de sortir de cette ambiguïté et de remédier à l'inefficacité de l'autorisation budgétaire délivrée en matière d'emplois, qui, sous couvert d'un grand luxe de détails concernant les mouvements d'emplois, prive en réalité le Parlement de toute vision stratégique et de tout pouvoir réel. Le dispositif proposé décline simplement la logique de la réforme des dispositions organiques relatives aux lois de finances, logique reposant sur la volonté de restaurer l'autorisation budgétaire du Parlement et de responsabiliser le gestionnaire.

A cette fin, l'autorisation budgétaire du Parlement porterait désormais sur un plafond d'emplois autorisés. Celui-ci regrouperait l'ensemble des personnels - titulaires et contractuels -, dont le nombre serait exprimé en équivalent temps plein, employés par l'Etat ou rémunérés à partir du budget général. Ces plafonds des autorisations d'emplois seraient spécialisés par ministère. L'objectif de ce dispositif est de permettre au Parlement de se prononcer, chaque année, sur le nombre réel des emplois rémunérés par l'Etat, en ayant, par le biais d'annexes indicatives, une vision stratégique des dépenses de personnel et de l'évolution, par catégorie et par corps, des emplois qui y sont associés.

Le gestionnaire disposerait, à l'intérieur de ce plafond d'emplois autorisés, d'une totale liberté de gestion de ceux-ci, sous réserve de respecter le plafond des dépenses de personnel fixé par la loi de finances. Libre à lui d'opérer les transformations d'emplois qu'il jugera utiles, sous réserve du respect du double plafond, en dépenses et en nombre, fixé par la loi de finances.

D'aucuns ne vont sans doute pas manquer de critiquer ce dispositif, qu'ils jugeront laxiste. Votre Rapporteur rappellera cependant que la rigidité du système actuel aboutit, en pratique, au " contournement " des dispositions organiques. Sous couvert d'autoriser, jusque dans la définition des emplois par grade, les mouvements d'emplois, le Parlement a perdu toute capacité d'agir réellement sur le nombre d'emplois effectifs rémunérés par l'Etat.

Le système fondé sur le contrôle, à des niveaux différents, des crédits et des plafonds, que votre Rapporteur a proposé à la Commission spéciale vise précisément à redonner au Parlement cette capacité d'action, tout en mettant en place un système suffisamment souple pour que la gestion optimale des emplois ne nécessite pas de contourner les règles organiques.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Delalande, visant à spécialiser, à l'intérieur des ministères, les crédits selon leur nature. Selon le dispositif proposé, les crédits de personnel, de fonctionnement et d'investissement feraient ainsi l'objet d'enveloppes " étanches " les unes par rapport aux autres. Des règles de spécialité particulières seraient, par ailleurs, introduites s'agissant des crédits d'intervention : ceux-ci seraient spécialisés par programmes, répondant chacun à des objectifs spécifiques, les crédits d'intervention étant fongibles à l'intérieur de chacun de ces programmes.

M. Jean-Pierre Delalande a précisé que la proposition de loi, qui repose sur une spécialisation des crédits par programme, aurait pour effet d'obliger les ministères à répartir leurs crédits de personnel, de fonctionnement, d'intervention et d'investissement entre leurs programmes, selon les différents objectifs qu'ils poursuivent. Une telle répartition aboutirait à une spécialisation artificielle des crédits, l'administration risquant alors de céder à la tentation de " découper " ses activités, afin de les faire entrer dans le cadre de chaque programme. Les dépenses de personnel étant alors fragmentées entre les différents programmes, les ministères perdront toute vision d'ensemble de leurs effectifs. Il lui est donc apparu indispensable d'introduire une spécialisation des crédits par nature de dépense, tout en retenant une spécialisation plus fine pour les crédits d'intervention. Cette spécialisation des crédits, plus claire et plus réaliste, permettra une véritable gestion du personnel. Cette démarche lui paraît fondamentale pour assurer une bonne appréhension des programmes et donnerait une plus grande marge de man_uvre aux administrations.

Votre Rapporteur ne s'est pas déclaré convaincu par cette proposition, considérant que la spécialisation des crédits selon leur nature portera atteinte à la nécessaire fongibilité. Or, l'un des objectifs majeurs de la réforme proposée est précisément de permettre, à l'intérieur de chaque programme, une fongibilité des crédits que l'amendement remet en cause. Cette fongibilité devrait permettre d'encourager les économies : selon le dispositif de la proposition de loi, les administrations seraient ainsi en mesure de réaliser, le cas échéant, des économies sur leurs frais de personnel et de les affecter aux investissements.

Cet amendement a été rejeté.

La Commission a ensuite examiné trois amendements tendant à supprimer le monopole de l'initiative gouvernementale pour la création d'une mission, le premier présenté par M. Jean-Jacques Jégou, le second par M. Jacques Brunhes et le troisième par M. Jean-Pierre Delalande.

M. Jean-Jacques Jégou a considéré qu'en l'absence d'une modification de l'article 40 de la Constitution, prévoir que seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale pouvait créer une mission était inutile, dans la mesure où toute création de mission constituerait une aggravation de charge, sanctionnée par l'article 40 précité.

M. Jacques Brunhes a jugé que la définition des missions relevait des prérogatives fondamentales du Parlement : il n'est pas envisageable qu'il renonce à cette faculté.

M. Jean-Pierre Delalande a estimé que la rédaction proposée assurait une prééminence excessive de l'exécutif sur le législatif. Certes, le plus souvent ce sera le Gouvernement qui définira et proposera les missions, mais pourquoi interdire au Parlement d'en créer une ? Pourquoi ne pas permettre au Parlement, par exemple lors du débat d'orientation budgétaire, qui pourrait avoir lieu en juin, de déterminer une liste indicative des missions, le Gouvernement ayant toujours la possibilité de la modifier en cas de besoin d'ici le dépôt du projet de loi de finances ?

Votre Rapporteur a indiqué que le sort final de la réforme ne dépendait pas de cet article et qu'il convenait de se focaliser sur des points plus importants s'agissant des pouvoirs du Parlement. Il est légitime que la définition des missions des ministères, sur lesquelles le Parlement sera appelé à voter, soit du ressort du Gouvernement et que celles-ci ne puissent donc être multipliées à l'envi. C'est d'ailleurs aujourd'hui le cas, puisque le nombre de votes, à l'exclusion du vote des amendements, est défini par l'ordonnance du 2 janvier 1959 s'agissant des titres et par le Gouvernement s'agissant des ministères.

Il a, en revanche, souligné qu'avec le Président Emmanuelli, il s'était battu pour introduire une distinction entre l'unité de vote des crédits et l'unité de spécialité que constituent les programmes, afin de préciser les capacités d'intervention des parlementaires. Plutôt que de défendre un droit d'initiative parlementaire sur les missions, qui n'ont d'autre portée juridique que de servir de support aux votes, mieux vaut défendre le droit d'amendement sur les programmes. Il s'agit du véritable enjeu de la réforme si l'on entend permettre au Parlement de procéder à des réallocations de crédits au sein de la charge que constitue une mission.

M. Philippe Auberger, vice-Président, s'est interrogé sur le caractère rigoureux de cette distinction au regard de la Constitution de 1958, qui prévoit que l'initiative du projet de loi de finances appartient au Gouvernement. Or, la question des rapports entre le Parlement et le Gouvernement doit être traitée dans le cadre de la Constitution.

M. Henri Emmanuelli a rappelé que les dispositions proposées à l'article 48 tendaient à préciser les prescriptions de l'article 40 de la Constitution s'agissant de la capacité d'intervention des parlementaires sur les programmes. Si le droit d'amendement du Parlement devait être étendu également aux missions, on peut s'interroger sur le sort réservé par le Conseil constitutionnel à cette précision nécessaire à l'équilibre d'ensemble de la réforme.

M. Jean-Pierre Delalande a précisé que le Gouvernement n'était pas exempt d'erreurs dans la présentation des crédits : en 1997 il n'y avait ni budget, ni ministère de la ville. La présentation au Parlement, dans le cadre du débat d'orientation budgétaire, des projets gouvernementaux en matière de nomenclature des missions pourrait être une solution de compromis, qui ne remettrait pas en cause le rôle du Gouvernement.

M. Gilles Carrez s'est déclaré favorable à l'amendement présenté par M. Jean-Jacques Jégou, considérant que le monopole reconnu à l'initiative gouvernementale était une précision inutile et vexatoire, qui présentait l'inconvénient de mettre en évidence une sujétion du Parlement.

M. Henri Emmanuelli a rappelé que cette solution remettrait en cause l'équilibre même du compromis sur lequel reposait la proposition de loi organique, alors que celui-ci avait été difficilement obtenu.

M. Jean-Jacques Jégou a retiré son amendement.

La Commission a rejeté les deux autres amendements.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Jacques Brunhes tendant à préciser la définition du programme ministériel : les objectifs qu'ils poursuivent seraient définis, non plus en fonction de résultats attendus, mais à partir de finalités d'intérêt général.

M. Jacques Brunhes a déclaré que le groupe communiste était favorable à la mise en _uvre d'indicateurs de qualité et de résultats, mais que ces derniers ne pouvaient avoir de sens que s'ils se détachaient d'une vision strictement comptable des besoins économiques et sociaux de la population.

Votre Rapporteur a proposé un sous-amendement, tendant à indiquer que les programmes concourent à la réalisation d'un ensemble d'objectifs définis en fonction de finalités d'intérêt général et des résultats attendus. Il a souhaité que la définition des programmes ne soit pas d'une précision telle qu'elle porte, au bout du compte, atteinte à la capacité d'amendement des parlementaires.

La Commission a adopté ce sous-amendement, puis elle a adopté l'amendement ainsi modifié.

La Commission a examiné un amendement de M. Philippe Auberger, ayant pour objet de préciser que la liste des programmes susceptibles d'être inscrits dans une loi de finances devait être arrêtée par le Parlement lors du débat d'orientation budgétaire de l'année qui précède.

M. Jean-Pierre Delalande a jugé cette disposition particulièrement opportune : afin de donner du sens à l'autorisation budgétaire du Parlement, il importe que la liste des programmes entre lesquels seront ventilés les crédits autorisés par le Parlement, soit également arrêtée par celui-ci.

M. François Goulard a estimé qu'il s'agissait là d'une question primordiale : l'essentiel du débat parlementaire doit porter sur la définition des programmes, d'où la nécessité de pouvoir en discuter et d'en fixer une liste.

M. Gilles Carrez a considéré que cet amendement tirait la conséquence logique du maintien du monopole de l'initiative gouvernementale pour la définition des missions et qu'il convenait, en contrepartie, que le Parlement soit associé à la définition des programmes à l'occasion du débat d'orientation budgétaire.

Votre Rapporteur a précisé que des dispositions transitoires figurant à l'article 55 permettraient d'associer le Parlement à la définition des nomenclatures envisagées pour les missions et les programmes. Il a fait part de sa crainte que l'adoption d'une liste de programmes au moment du débat d'orientation budgétaire n'ait pour effet de figer le débat sur le nombre de programmes, dès la conclusion de ce débat et de rendre ainsi difficile le dépôt d'amendements au moment de la discussion du projet de loi de finances. Le débat d'orientation budgétaire reste généralement un débat de politique générale et descend rarement au niveau des unités de spécialité budgétaire. Il serait dommage que la " culture de Bercy ", qui parfois imprègne les parlementaires, les handicape dans leur capacité à proposer d'autres programmes lors de la discussion du projet de loi de finances.

M. Jean-Jacques Jégou a déposé un sous-amendement visant à prévoir que la liste en cause sera non pas " arrêtée par le Parlement ", mais " présentée au Parlement ", en précisant que cette nouvelle rédaction constituait un compromis satisfaisant.

Votre Rapporteur a suggéré une autre solution, consistant à prévoir que la liste des programmes devrait figurer dans les documents présentés par le Gouvernement dans le cadre du débat d'orientation budgétaire.

M. François Goulard a rappelé qu'il importait que la liste des programmes ne soit pas figée. Il est donc nécessaire d'en discuter dès le débat d'orientation budgétaire, car il sera beaucoup plus difficile de remettre en cause cette liste si l'on se contente de l'examiner lors de la discussion du projet de loi de finances. Il a estimé que la suggestion de votre Rapporteur conduirait à faire de la liste des programmes un document annexe, qui ne ferait donc pas l'objet d'un débat.

M. Charles de Courson s'est rallié à la proposition de votre Rapporteur, tout en s'étonnant que la création d'un programme puisse résulter d'une initiative parlementaire, ce qui, selon lui, posait problème au regard des dispositions de l'article 40 de la Constitution.

Votre Rapporteur a observé que, dans le cadre des dispositions en vigueur, les parlementaires ont déjà la faculté de créer une unité de spécialité, c'est-à-dire un chapitre. Les difficultés soulevées par l'amendement pourraient être résolues lors de l'examen de l'article 36 de la présente proposition de loi organique, par le biais d'un renforcement du contenu du débat d'orientation budgétaire. Il a enfin rappelé que la jurisprudence du Conseil constitutionnel était marquée par le souci de préserver les prérogatives du Gouvernement en matière de préparation du projet de loi de finances.

M. Gilles Carrez a rappelé l'absence de vote lors du débat d'orientation budgétaire. La liste des programmes ne saurait donc être transmise qu'à titre informatif.

M. Jean-Pierre Delalande, avec l'accord de son auteur, a retiré cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Yves Cochet, prévoyant que les crédits ouverts sur chaque programme pourraient comprendre des autorisations pluriannuelles et des crédits de paiement.

M. Yves Cochet a souligné que cet amendement visait à " consolider " la notion de pluriannualité, qui constituait l'un des points forts du texte initial de la proposition de votre Rapporteur. Il a précisé qu'il ne s'agissait pas d'entraver les capacités d'action d'une nouvelle majorité, mais d'empêcher la remise en cause de certaines politiques indispensables, comme cela fut le cas, en 1986, s'agissant de la maîtrise de l'énergie.

M. Gilles Carrez a apporté son soutien à cet amendement.

Votre Rapporteur a rappelé que l'objectif poursuivi par M. Yves Cochet était satisfait par le I de l'article 8 de la proposition de loi organique.

M. Yves Cochet a retiré son amendement, tout en regrettant que le mot " pluriannualité " ne figure pas expressément dans cet article.

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Jacques Jégou, tendant à supprimer la possibilité d'instituer un programme comportant des crédits globaux pour dépenses accidentelles.

M. Jean-Jacques Jégou a souligné que ce programme faisait exception à la présentation des programmes par titre et constituait donc un obstacle au vote éclairé du Parlement. La gestion des programmes a été prévue de manière souple, ce qui permettra, par conséquent, de faire face à des dépenses accidentelles, par le biais des crédits existant ou, à défaut, par virement de crédits provenant d'autres programmes, comme l'autorise l'article 13 de la proposition de loi organique. Il a également fait valoir que son amendement visait à renforcer le principe de responsabilité des gestionnaires et à respecter pleinement le principe de la présentation par titre des programmes.

Votre Rapporteur a jugé que cet amendement n'était pas raisonnable et qu'il convenait de maintenir des crédits globaux pour dépenses accidentelles, qui, par nature, ne peuvent être ventilés par programme, tout en encadrant cette faculté.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Philippe Auberger, tendant à supprimer le caractère indicatif de la présentation des crédits par titre.

M. Jean-Pierre Delalande a observé qu'il s'agissait de donner toute sa signification à l'autorisation budgétaire du Parlement et à son pouvoir d'amendement. Il importe, en effet, que les crédits des programmes de chaque ministère soient récapitulés par titre et que le vote du Parlement soit effectué par ministère et par titre, si l'on entend préserver le pouvoir d'amendement du Parlement sur les crédits : à défaut, le vote du Parlement sera, au sein des programmes, dépourvu d'effet contraignant compte tenu de la fongibilité des crédits.

Votre Rapporteur a noté que cet amendement était cohérent avec un amendement précédemment présenté par le même auteur, mais qu'il risquait de remettre en cause la fongibilité des crédits.

M. Philippe Auberger, vice-Président, a fait valoir que sa proposition tenait compte de la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel, évitant ainsi aux dispositions en cause une annulation au titre de l'article 40 de la Constitution, alors que la récapitulation des crédits par mission pourrait éventuellement être contestée.

M. Jean-Pierre Delalande a constaté que la notion de fongibilité pouvait être conçue de deux façons différentes : soit une fongibilité verticale par type de crédits, soit une fongibilité horizontale au sein d'un programme. Il a estimé que la rédaction actuelle de l'article 7 risquait de favoriser les dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses d'investissement.

Votre Rapporteur a jugé, en revanche, que l'amendement introduirait des rigidités inutiles dans la gestion des crédits, alors que la réforme vise à offrir des marges de man_uvre accrues aux gestionnaires

M. Gilles Carrez a rappelé que certaines administrations centrales avaient déjà expérimenté la faculté de redéployer leurs crédits. Le danger principal susceptible de résulter de la fongibilité des crédits était que celle-ci ne se traduise par des redéploiements de crédits en faveur des dépenses de personnel et au détriment des dépenses de fonctionnement, et non en faveur des dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses d'investissement. Il a considéré que ces expériences étaient intéressantes et qu'il convenait d'éviter de rigidifier les compétences des gestionnaires.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement de M. Jacques Brunhes, tendant à supprimer le plafonnement par programme des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel.

M. Jacques Brunhes a considéré que l'adoption de son amendement constituerait une avancée démocratique en permettant une fongibilité en faveur des dépenses de personnel.

Votre Rapporteur s'est opposé à l'amendement, en rappelant l'intérêt que présentait sa proposition d'une fongibilité asymétrique des crédits. Il a également souligné la nécessité de préciser les plafonds de crédits de personnel par programme : ces plafonds, qui, en aucun cas, ne remettent en cause le statut de la fonction publique, permettront au Parlement d'exercer un véritable contrôle sur les effectifs employés par l'Etat.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a examiné un amendement du même auteur, tendant à supprimer le plafonnement par ministère des autorisations des emplois rémunérés par l'Etat.

M. Jacques Brunhes a également considéré que cette restriction limitait la fongibilité des crédits de façon injustifiée.

Votre Rapporteur a fait part de sa difficulté à comprendre le sens des amendements présentés qui, en cas d'adoption, auraient pour effet de limiter le pouvoir du Parlement en matière de contrôle des emplois ministériels et des crédits de personnel. Il s'agirait donc d'une remise en cause des droits du Parlement.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Jérôme Cahuzac, ayant pour objet de prévoir que les plafonds des autorisations des emplois rémunérés par l'Etat doivent être fixés par mission et non par ministère.

M. Jérôme Cahuzac a estimé que des plafonds d'emplois au niveau du ministère se situeraient à un niveau trop élevé lorsque les effectifs sont particulièrement importants, comme par exemple l'Education nationale. Il faudrait donc que les plafonds des autorisations d'emplois soient fixés au niveau de la mission.

Votre Rapporteur a déclaré partager cette préoccupation, mais aboutir à des conclusions différentes. La proposition de loi organique comporte, d'une part, un plafonnement des emplois rémunérés par ministère, et d'autre part, un plafonnement des crédits de personnel par programme. Ainsi, la rigidité induite par le deuxième dispositif est atténuée par le premier, ouvrant la voie à des redéploiements au sein des ministères, et ce, sans porter atteinte à l'autorisation parlementaire. En fait, le plafonnement des emplois au niveau de la mission aurait des effets pernicieux sur l'efficacité de la dépense publique en apportant un facteur de rigidité dans la gestion du personnel.

M. Henri Emmanuelli a fait valoir que la modernisation de l'Etat supposait une certaine souplesse de gestion des personnels.

Après avoir réaffirmé que le plafonnement des emplois par ministère n'était pas satisfaisant pour des effectifs importants, M. Jérôme Cahuzac a cependant admis que la fixation par mission de ce plafond d'emplois pouvait sembler problématique pour les " petits " ministères. Il a donc proposé une formule de compromis laissant au Gouvernement le choix de proposer les plafonds des emplois autorisés par ministère ou par mission.

M. Gilles Carrez a estimé qu'il était paradoxal de prévoir un vote du Parlement sur le plafond des emplois autorisés par ministère, alors que l'exécution budgétaire est opérée par programme. Certes, certains ministères pourraient être dotés d'une seule mission, mais cette architecture ne devrait pas être une règle générale.

M. François Goulard a estimé que le plafonnement des emplois au niveau de la mission devait être prévu par la loi organique.

Votre Rapporteur a rappelé que les dépenses de personnel seraient plafonnées à l'échelon du programme. Il a précisé que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie aurait souhaité un plafonnement des emplois au niveau de la mission, voire du programme, pour une raison évidente : cela augmenterait la rigidité en matière de gestion du personnel. La rédaction qu'il propose a pour but de combiner un plafond global d'emplois fixé par ministère avec un plafond de crédits de personnel fixé par programme, afin d'introduire de la souplesse.

M. Henri Emmanuelli a estimé que ce serait une erreur que de laisser au Gouvernement le soin de déterminer l'échelon pertinent de plafonnement des emplois.

Le Président Raymond Forni a abondé en ce sens, estimant qu'il s'agirait là d'un affaiblissement du rôle du Parlement.

M. François Goulard a jugé au contraire qu'était en jeu la détermination des engagements du Gouvernement envers le Parlement et que chaque ministre devrait, en conséquence, s'engager sur des besoins en personnel pour chacune des missions de son ministère.

M. Jean-Pierre Delalande a insisté sur le fait que la loi organique devait faire clairement apparaître le niveau auquel s'exercerait la responsabilité en matière de gestion des ressources humaines : soit au niveau du ministre, soit à celui du chef de mission, ce qui mettait en évidence l'intérêt de l'amendement proposé par M. Jérôme Cahuzac.

M. Gilles Carrez a estimé que la fixation par mission des plafonds des autorisations d'emplois permettrait d'identifier, au sein de chaque ministère, un responsable de la gestion des ressources humaines. Il a évoqué le cas de certains ministères dotés d'effectifs élevés, où la direction du personnel n'a en fait aucune prise sur leur gestion, qui dépend en réalité des directions opérationnelles, donnant l'exemple du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Le Président Raymond Forni a souhaité résumer les prises de position : le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie semblerait hostile à la rédaction proposée par votre Rapporteur, qui, en revanche, recueillerait l'agrément des ministères gestionnaires en raison des éléments de souplesse qu'elle introduit. Il apparaît donc inopportun de modifier la rédaction proposée par votre Rapporteur, compte tenu du risque de renforcement des pouvoirs du ministère chargé des finances que comporterait une autre rédaction.

Votre Rapporteur a indiqué que sa proposition était inspirée, non par le souci d'une quelconque " gentillesse " à l'égard des ministères à forts effectifs, mais par celui de l'intérêt de l'Etat. Il a ajouté que le Gouvernement s'était engagé à associer le Parlement à la mise en place de la nouvelle nomenclature.

M. Jérôme Cahuzac a annoncé qu'il s'abstiendrait sur le vote de son amendement, car son point de vue, comme celui de votre Rapporteur, était également défendable.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement de M. Philippe Auberger, introduisant, dans le cadre de l'examen de la première partie de la loi de finances, un vote global sur la récapitulation des crédits ouverts au titre des dépenses de personnel et des plafonds des autorisations des emplois rémunérés par l'Etat, et prévoyant, à cette occasion, un débat sur la politique de recrutement, de formation et de rémunération de la fonction publique, ainsi que sur la question des retraites.

M. Philippe Auberger a précisé qu'il souhaitait mettre fin à la situation actuelle de confusion, où les plafonds d'emplois autorisés ne sont pas respectés.

Votre Rapporteur a considéré que cette proposition était satisfaite par l'article 31 de la proposition de loi organique, qui consacrait le principe d'un vote sur le plafond des autorisations d'emplois rémunérés par l'Etat. Ce vote permettra de débattre au sein des assemblées de la politique de la fonction publique.

M. Jean-Pierre Delalande a jugé qu'il serait pertinent d'évoquer également la politique de la fonction publique à l'occasion du débat d'orientation budgétaire, la discussion engagée sur ce sujet, lors de l'examen du projet de loi de finances de l'année, intervenant trop tard. Le débat d'orientation budgétaire constitue le cadre adapté pour une vision d'ensemble et de long terme de l'évolution des effectifs de la fonction publique

M. Philippe Auberger a observé que le dispositif qu'il suggérait était plus complet que celui proposé par votre Rapporteur à l'article 31.

Le Président Raymond Forni s'est interrogé sur la portée exacte de l'amendement, dans la mesure où un vote est toujours l'occasion d'un débat au sein des assemblées parlementaires.

Votre Rapporteur a estimé que la proposition de M. Philippe Auberger ne relevait pas du champ de la loi organique, mais, le cas échéant, de normes de rang inférieur.

M. Philippe Auberger a déclaré ne pas partager cette opinion : compte tenu des dispositions de l'article 47 de la Constitution, l'initiative d'un débat lors de l'examen du projet de loi de finances relève du seul Gouvernement. L'inscription d'une obligation de débat dans le texte de la loi organique apparaît donc opportune, la rédaction de l'article 31 ne semblant pas suffisamment précise.

L'amendement a été retiré.

La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

* *

Article 8

La distinction entre les autorisations d'engagement
et les crédits de paiement.

Le présent article définit les crédits ouverts par les lois de finances, qui seraient constitués, d'une part, d'autorisations d'engagement et, d'autre part, de crédits de paiement.

· Il est ainsi proposé d'étendre à l'ensemble des dépenses, y compris celles actuellement qualifiées d'" ordinaires ", le système des " autorisations de programme " et des " crédits de paiement " défini par l'ordonnance du 2 janvier 1959. Dans son article 8, celle-ci pose la règle selon laquelle " un même chapitre peut être doté à la fois de crédits d'autorisation de programme et de crédits de paiement ". Puis, dans son article 12, elle précise que les dotations affectées aux dépenses en capital sont automatiquement constituées d'autorisations de programme et de crédits de paiement.

Cette possibilité n'est ouverte pour les crédits de dépenses ordinaires qu'à titre exceptionnel et pour les seules dépenses afférentes au " matériel ". Dans la pratique, seuls quelques chapitres de dépenses ordinaires du budget de la défense ont été dotés d'autorisations de programme et de crédits de paiement. Dans la loi de finances initiale pour 2001, n'est plus concerné que le chapitre 34-20 " Entretien programmé des matériels ", pour un montant d'autorisations de programme et de crédits de paiement égal à 814,9 millions de francs.

L'extension de la dualité autorisations d'engagement / crédits de paiement à l'ensemble des dépenses est une conséquence logique de la fongibilité des crédits au sein d'enveloppes globalisées rassemblant l'ensemble des moyens nécessaires pour accomplir les objectifs d'une politique publique selon les modalités présentées dans le commentaire de l'article 7.

Pour l'ensemble des dépenses, l'autorisation budgétaire distinguerait ainsi clairement, d'une part, l'engagement de la dépense, qui donnerait lieu à une imputation sur les autorisations d'engagement, et, d'autre part, les étapes ultérieures que sont l'ordonnancement puis le paiement effectif, qui donneraient lieu à une imputation sur les crédits de paiement, dans les conditions déterminées par l'article 6.

De ce fait, les autorisations d'engagement seraient le support naturel de la pluriannualité, qui ne peut s'analyser en termes de paiement, mais bien en termes d'engagement budgétaire de l'Etat vis-à-vis des tiers. Ainsi, c'est la totalité des crédits budgétaires qui s'inscrirait désormais potentiellement dans une perspective pluriannuelle, au-delà des seuls crédits pour dépenses en capital. Cependant, le passage à un régime d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement n'emporte pas, en tant que tel, que les dépenses s'étalent nécessairement sur plusieurs années : la majeure partie des dépenses de fonctionnement devrait rester exécutée dans un cadre annuel. C'est pourquoi il a paru préférable de remplacer l'appellation d'" autorisations pluriannuelles " retenue par le texte initial de la proposition par celle d'" autorisations d'engagement ", plus adaptée au mécanisme effectif de la dépense. Le caractère spécifique des dépenses de personnel nécessite de préciser que, pour ces seules dépenses, le montant des autorisations d'engagement ouvertes serait égal au montant des crédits de paiement ouverts.

En définitive, la généralisation de la dualité autorisations d'engagement / crédits de paiement devrait conduire à enrichir l'information budgétaire. La comptabilité budgétaire sera désormais double, en prévision comme en exécution, et distinguera plus clairement les engagements des paiements correspondants. Votre Rapporteur souligne, cependant, que l'engagement budgétaire, matérialisé par la consommation des autorisations d'engagement, n'est pas confondu avec l'engagement, au sens juridique du terme, qui est l'acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge.

· La définition des autorisations d'engagement correspond directement à celle donnée pour les autorisations de programme par l'ordonnance du 2 janvier 1959, la référence à " l'exécution des investissements prévus par la loi " devenant cependant impropre en l'espèce.

L'ordonnance du 2 janvier 1959 prévoit que les autorisations de programme ouvertes demeurent valables sans limitation de durée jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation. Le maintien de cette " immortalité " de principe n'apparaît pas justifié, compte tenu de l'accumulation sur certains budgets d'autorisations de programme dites " dormantes ". Le rapport sur L'exécution des lois de finances pour 1999 établi par la Cour des comptes montre, par exemple, que le ministère de la défense disposait d'un stock d'" autorisations disponibles à l'engagement " égal à 73,7 milliards de francs à la fin de l'exercice 1999. Face à cette situation peu satisfaisante, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a défini, il y a quelques années, une politique d'apurement systématique des autorisations de programme dormantes, qui donne lieu à la publication, chaque année, d'un ou plusieurs arrêtés d'annulation visant uniquement des autorisations de programme.

Votre Rapporteur estime qu'il convient de faire rentrer les autorisations d'engagement dans le droit commun, conduisant à l'annulation des autorisations d'engagement non consommées en fin d'exercice. Pour autant, l'article 16 de la présente proposition offre la possibilité de reporter sur l'exercice suivant ces autorisations d'engagement disponibles, sans limite fixée a priori pour le montant susceptible d'être reporté. Ce choix apparaît, en effet, plus simple en termes de gestion et plus clair au regard de l'autorisation parlementaire que les dispositions retenues dans le texte initial de la proposition de loi organique. Celle-ci envisageait une caducité automatique des autorisations d'engagement non engagées dans un délai de trois ans après l'année de leur ouverture.

Les dispositions de l'article 12 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relatives à la révision des autorisations de programme pour tenir compte soit de modifications techniques, soit de variation de prix, avaient été reprises dans le texte initial de la proposition de loi organique. Selon les informations recueillies ultérieurement par votre Rapporteur auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, il est apparu que le mécanisme prévu par l'ordonnance du 2 janvier 1959 n'est pas utilisé. La présente proposition n'y fait donc plus référence, d'autant que ce mécanisme relève plus de la gestion administrative des autorisations de programme déjà ouvertes que de l'autorisation parlementaire proprement dite.

La définition des crédits de paiement est directement reprise de celle de l'ordonnance du 2 janvier 1959, sous réserve des indispensables ajustements rédactionnels. Votre Rapporteur a fait le choix de supprimer dans cet article la mention des échéanciers de crédits de paiement, cette notion étant introduite directement dans l'article 38 de la présente proposition.

Naturellement, il sera indispensable, pour la bonne information du Parlement, que les annexes explicatives présentant les crédits et définies à l'article 38 fassent apparaître clairement le montant des crédits de paiement proposés pour couvrir les autorisations d'engagement ouvertes les années antérieures et les crédits de paiement proposés pour couvrir, en tout ou partie, les autorisations d'engagement nouvelles proposées dans le projet de loi de finances.

* *

M. Yves Cochet a retiré un amendement tendant à définir des autorisations pluriannuelles et des crédits de paiement, votre Rapporteur ayant indiqué que l'article 8 satisfaisait aux objectifs visés.

La Commission a adopté l'article 8 sans modification.

* *

Article 9

Le caractère limitatif des autorisations budgétaires.

Le présent article a pour objet de donner un caractère limitatif aux autorisations budgétaires, tant pour les crédits que pour les plafonds des autorisations d'emplois.

Les crédits ouverts par les lois de finances doivent, en effet, constituer des plafonds d'autorisation des dépenses, qui sont susceptibles d'être utilisés pour assumer les charges au titre desquelles sont ouverts les crédits. Le présent article reprend, sous réserve d'inévitables ajustements rédactionnels, les dispositions prévues par le deuxième alinéa de l'article 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Le caractère limitatif des crédits est indissociable de la notion d'autorisation préalable de la dépense. En effet, on peut se demander quelle serait la portée des votes du Parlement si, hormis quelques hypothèses strictement définies, le pouvoir exécutif avait toute latitude pour effectuer des dépenses au-delà d'un plafond purement indicatif.

Dans la même perspective, le présent article donne également un caractère limitatif aux plafonds des autorisations d'emplois, déterminés par les lois de finances.

* *

La Commission a examiné un amendement de M. Philippe Auberger, tendant à rendre limitatifs les crédits ouverts, par ministère, sur chaque titre.

M. Philippe Auberger a jugé indispensable de limiter la fongibilité entre les différents titres. Le caractère illimité de la fongibilité entre les crédits de fonctionnement et les crédits d'investissement fait que l'article d'équilibre et le vote sur cet article perdraient tout leur sens. Il a précisé qu'il n'était pas opposé au principe de la fongibilité, mais a estimé opportun de limiter son extension.

Votre Rapporteur a fait valoir que le caractère asymétrique de la fongibilité des crédits au sein d'un programme offrait des garanties suffisantes, les crédits de personnel constituant un plafond, et a estimé qu'il fallait éviter de rigidifier le cadre budgétaire. Si une administration va à l'encontre des décisions du Parlement et ne remplit pas ses objectifs, il sera toujours possible, sur initiative parlementaire, de modifier la nomenclature l'année suivante et de créer des programmes encadrant de façon plus stricte la capacité d'appréciation des gestionnaires. La fongibilité des crédits n'est donc pas un obstacle dirimant à l'exercice du pouvoir financier du Parlement.

M. Gilles Carrez s'est associé aux préoccupations de M. Philippe Auberger, mais a jugé que le risque d'un basculement des crédits d'investissement vers les dépenses de fonctionnement était limité, l'essentiel étant préservé grâce au plafonnement des crédits de personnel.

M. Jean-Jacques Jégou s'est associé aux observations de l'orateur précédent.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 9 sans modification.

* *

Article 10

Les crédits évaluatifs.

Le présent article est relatif au régime des crédits évaluatifs qui constituent désormais la seule exception apportée par la présente proposition au caractère limitatif des crédits.

I.- La suppression des crédits provisionnels

Confirmant le choix effectué dans le texte initial de la proposition, votre Rapporteur a estimé que le maintien des crédits provisionnels ne se justifiait plus, dans la perspective de la mise en place d'enveloppes globalisées de crédits en grande partie fongibles.

Au plan strictement juridique, la justification des crédits provisionnels telle que définie par l'article 10 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 n'est pas sensiblement différente de celle des crédits évaluatifs, définie par l'article 9 de la même ordonnance. Les premiers servent à couvrir des " dépenses [...] engagées en vertu d'une loi ou d'un règlement contresigné par le ministre des finances ". Les seconds " servent à acquitter des dettes de l'Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes reconnues par la loi ".

Les crédits provisionnels sont en fait une catégorie hybride : ils servent à couvrir des dépenses quasi obligatoires de l'Etat - comme les crédits évaluatifs, mais le montant des crédits ouverts constitue un plafond - comme pour les crédits limitatifs. Ce caractère hybride est confirmé par la spécificité des règles qui définissent les voies par lesquelles le pouvoir exécutif peut majorer les crédits provisionnels :

- en premier lieu, leur montant peut être relevé par prélèvement sur un " crédit global pour dépenses éventuelles ", dès lors qu'il est " constaté en cours d'année que ces crédits sont insuffisants " ;

- en cas d'urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance pris sur le rapport du ministre des finances et dont la ratification est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances.

En pratique, les crédits provisionnels sont regroupés sur des chapitres spécifiques, dont la liste est approuvée par la loi de finances et qui constitue l'état G annexé. Dans la loi de finances pour 2001, dix-huit chapitres du budget général sont inscrits à l'état G, pour un montant total de crédits égal à 8,9 milliards de francs. Les crédits ouverts sur le chapitre 37-94 du budget des Charges communes, qui constitue le crédit global prévu par l'article 10 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, est égal à 300 millions de francs, soit 3,4% du montant total des crédits provisionnels.

Il n'a pas été possible à votre Rapporteur de trouver trace, dans les années récentes, d'un décret d'avance pris sur le fondement de l'article 10 de l'ordonnance. Ceci signifie que la dotation du crédit global a toujours été suffisante pour majorer en tant que de besoin les crédits provisionnels. Dans ces conditions, le maintien d'une nature spécifique de crédits, pour satisfaire à des besoins de financement imprévus qui n'excèdent pas un faible pourcentage de la prévision initiale, apparaît peu légitime.

II.- Un meilleur encadrement des crédits évaluatifs

En revanche, les crédits évaluatifs restent une nécessité pour couvrir certaines charges obligatoires ou quasi obligatoires de l'Etat. La charge de la dette, les remboursements, restitutions et dégrèvements, les dépenses de pensions et d'avantages accessoires, les appels en garantie et la contribution de la France au budget des Communautés européennes - qui serait traitée comme une dépense budgétaire - sont évidemment au nombre de celles-ci.

Votre Rapporteur propose de supprimer le caractère évaluatif des frais de justice et de réparations civiles : l'expérience a montré que leurs crédits étaient systématiquement sous-évalués en loi de finances initiale. Ces crédits ont vocation à être intégrés dans les moyens de fonctionnement généraux des administrations. Ceci incitera certainement à une appréciation plus fine de leur montant proposé dans le projet de loi de finances de l'année. Dans une optique de responsabilisation, il n'est pas non plus illégitime qu'un ministère gestionnaire finance sur les disponibilités qui lui sont allouées pour l'année les éventuelles réparations financières auxquelles il pourrait être condamné.

Enfin, la remise en ordre des crédits évaluatifs passe par la suppression de l'état F, qui énumère les chapitres dont les crédits deviennent évaluatifs en vertu d'une disposition de loi de finances. Cette suppression concerne, pour l'essentiel, les crédits de cotisations et de prestations sociales, ainsi que les crédits inscrits sur une douzaine d'autres chapitres. Le montant total concerné s'élève, dans la loi de finances pour 2001, à 96,2 milliards de francs, dont 57,9 milliards de francs pour les crédits de cotisations et de prestations sociales et 38,2 milliards de francs pour les crédits divers.

Le régime des crédits évaluatifs, même défini de façon plus restrictive quant à son champ d'application, représente une atteinte significative au principe de l'autorisation de la dépense par le Parlement.

Votre Rapporteur a donc prévu une information, la plus rapide possible, des commissions des finances des deux assemblées dans l'hypothèse où les dépenses effectives excéderaient le montant des crédits ouverts sur un programme doté de crédits évaluatif. Cette information devrait porter non pas tant sur le dépassement lui-même - que les commissions sont désormais à même de constater de leur propre chef grâce aux documents relatifs au suivi de l'exécution budgétaire dont elles disposent - mais sur les motifs du dépassement et sur les perspectives d'exécution du programme jusqu'à la fin de l'année.

Cette disposition qui semble aller de soi nécessite pourtant d'être explicitement inscrite dans la loi organique, car le caractère évaluatif des crédits concernés n'implique pas que l'autorisation parlementaire soit, en quelque sorte, une " autorisation au rabais ".

Dans le même esprit, votre Rapporteur estime nécessaire que le Gouvernement soit tenu de proposer des ouvertures de crédits complémentaires sur les programmes concernés dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. Cette obligation est une conséquence directe du principe de sincérité des lois de finances posé par l'article 27.

Enfin, fort logiquement, il convient que des mouvements de crédits effectués par voie réglementaire - virements, transferts, décret d'avance, etc... - ne puissent être " gagés " par des annulations de crédits évaluatifs, puisque ces annulations n'ont aucun effet sur le niveau de la dépense effective en fin d'année.

* *

La Commission a adopté l'article 10 sans modification.

* *

Article 11

Les modifications réglementaires des autorisations budgétaires.

Le présent article consacre le principe de la primauté du pouvoir législatif dans la détermination du montant et de la répartition des crédits et la fixation des plafonds des autorisations d'emplois, le pouvoir réglementaire exerçant, en la matière, une compétence " exceptionnelle ".

Le premier alinéa du présent article reprend les dispositions de l'article 7 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, selon lesquelles les crédits ouverts par les lois de finances sont mis à la disposition des ministres.

Cette mesure conforte ainsi le caractère ministériel des programmes, nouvelle unité de spécialisation des crédits, le ministre étant l'ordonnateur principal des dépenses concourant à la réalisation des objectifs de chacun de ces programmes.

Les politiques interministérielles pourront néanmoins se développer dans le cadre des dispositions du II de l'article 13.

Cette mise à disposition des crédits interviendra, conformément à l'article 44 de la proposition de loi organique, une fois publiés les décrets portant répartition, par programme et par titre, des crédits ouverts sur les missions de chaque ministère et, par programme, de ceux ouverts sur chaque compte annexe.

Par cohérence avec l'article 7 de la proposition de loi organique, qui prévoit que les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois, fixés par ministère, la mise à disposition des crédits s'accompagnera de celle des emplois autorisés. Ceux-ci étant spécialisés par ministère, leur mise à disposition ne fait pas l'objet de décret de répartition.

Le deuxième alinéa du présent article édicte le principe selon lequel les crédits mis à la disposition des ministres ne peuvent être modifiés que par une loi de finances, sauf dérogations limitativement énumérées et encadrées par la loi organique.

Cette disposition confirme ainsi la primauté de la loi en matière de détermination des crédits, limitant l'autonomie budgétaire du pouvoir réglementaire. Les prérogatives du Gouvernement pour modifier le montant et la répartition des crédits par acte réglementaire, sont, en effet, circonscrites à six procédures : la répartition des crédits globaux (article 12), les virements de crédits (article 13, paragraphe I), les transferts de crédits (article 13, paragraphe II), les ouvertures et annulations de crédits par décret d'avance (article 14), l'annulation de crédits devenus sans objet (article 15) et les reports de crédits (article 16).

Les compétences ainsi dévolues au pouvoir réglementaire s'inspirent largement des dispositions d'ores et déjà en vigueur, mais la proposition de loi organique précise qu'elles constituent désormais l'exception et leur mise en _uvre est plus précisément encadrée.

Dans le même esprit, le troisième alinéa du présent article donne à la loi le monopole de la détermination des plafonds des autorisations d'emplois.

Compte tenu de la volonté affirmée à l'article 7 de la proposition de loi organique de fixer pour l'année les effectifs en loi de finances initiale, le pouvoir réglementaire se voit interdire de modifier, en cours d'exécution, les plafonds des autorisations d'emplois déterminés par les lois de finances.

Ce principe souffre toutefois d'une exception : dans le cadre de la conduite de politiques interministérielles, si le Gouvernement décide de transférer des crédits de personnel d'un programme d'un ministère vers un programme relevant d'un autre ministère, ce transfert de crédit pourra s'accompagner de celui des autorisations d'emplois correspondantes. Soulignons que, par ce biais, le Gouvernement sera en mesure de modifier les plafonds ministériels des emplois autorisés, mais sans avoir la capacité de remettre en cause le plafond global, tous ministères confondus, des emplois autorisés. La marge de man_uvre du Gouvernement se limite donc à modifier la répartition des emplois autorisés, et non leur plafond global.

* *

La Commission a adopté un amendement de précision de votre Rapporteur.

La Commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

* *

Article 12

La répartition des crédits globaux.

Le présent article définit les modalités de répartition des crédits globaux selon les programmes sur lesquels ils sont ouverts.

Le premier alinéa du présent article définit les modalités de répartition des crédits globaux ouverts sur le programme pour dépenses accidentelles, destiné à faire face à des calamités ou à des dépenses imprévues. Comme le prévoit déjà le 1° de l'article 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, cette répartition s'effectuera par décret pris sur le rapport du ministre des finances. Ces décrets et rapports seront publiés simultanément au Journal officiel.

Précisons que cette publicité ne concernera toutefois pas les mouvements de crédits destinés à financer des opérations concernant la défense nationale ou la sécurité extérieure de l'Etat et revêtant, de ce fait, un caractère secret.

Le recours à un décret trouve sa justification dans le caractère limitatif des crédits ouverts sur chaque programme ministériel. Il convient, en conséquence, d'éviter que cette règle ne soit contournée, et que les ministres soient en mesure d'engager des dépenses supérieures aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

Le deuxième alinéa du présent article définit les modalités de répartition des crédits globaux ouverts sur le programme relatif aux mesures générales en matière de rémunération, destiné exclusivement, comme votre Rapporteur l'a précédemment évoqué, à couvrir les incidences des mesures générales de revalorisation des traitements des fonctionnaires envisageables au moment de l'élaboration de la loi de finances.

Comme cela est actuellement le cas, les crédits globaux prélevés sur ce programme seront répartis par arrêté du ministre des finances. En raison même de l'objet du programme précité, cet arrêté ne pourra majorer que des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel des programmes auxquels ils sont destinés.

* *

Après avoir considéré comme sans objet un amendement de M. Jean-Jacques Jégou tirant les conséquences de la suppression du programme pour dépenses accidentelles qu'il proposait à l'article 7, la Commission a adopté l'article 12 sans modification.

* *

Article 13

Les virements et transferts de crédits entre programmes.

Le présent article définit le régime des mouvements de crédits entre programmes, selon qu'ils relèvent ou non de ministères distincts.

I.- Les virements de crédits

Le I du présent article définit le régime des virements de crédits entre programmes d'un même ministère.

Les crédits étant spécialisés par programme, les virements constituent une atteinte au principe de spécialité. Aussi votre Rapporteur a-t-il souhaité encadrer cette procédure, afin qu'elle se limite à des ajustements frictionnels. A cette fin, les virements de crédits entre programmes d'un même ministère sont autorisés sous réserve que soient respectées des conditions de forme et de fond.

Comme cela est déjà prévu pour les actuels virements ⁽³³⁾ par l'article 14 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, les virements de crédits devront être effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances.

Par ailleurs, le montant cumulé au cours d'une année des crédits faisant l'objet de virements, ne pourra excéder 3% des crédits initiaux de chacun des programmes concernés. Au vu des quelques " maquettes " de programmes qu'il a fait réaliser, à titre expérimental, pour certains ministères ⁽³⁴⁾, votre Rapporteur a considéré que fixer ce plafond à un niveau supérieur conduirait à une atteinte excessive à l'autorisation parlementaire, alors même que la fongibilité des crédits offre une appréciable souplesse aux gestionnaires.

Indiquons, enfin, que votre Rapporteur, soucieux de veiller au respect du caractère ministériel des programmes, qui garantit la responsabilité du gestionnaire vis à vis du Parlement, a souhaité limiter la possibilité de virements de crédits - modification de la répartition impliquant des programmes poursuivant des objectifs différents - aux programmes d'un même ministère

II.- Les transferts de crédits

Le II du présent article définit le régime des transferts de crédits entre programmes de ministères distincts, autorisés en vue de mener des politiques à caractère interministériel.

Compte tenu du caractère ministériel des programmes précédemment évoqué, votre Rapporteur a souhaité prendre en compte la dimension interministérielle de certaines politiques. Il a donc souhaité autoriser les mouvements de crédits entre programmes de ministères distincts lorsque " ces programmes poursuivent des objectifs similaires ", cette notion faisant précisément référence au caractère interministériel des politiques menées.

Compte tenu de l'atteinte portée à l'autorisation parlementaire de la dépense, la procédure des transferts est également encadrée : ils devront être effectués par décret pris sur le rapport du ministre des finances, après information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances. Votre Rapporteur n'a pas retenu, pour les transferts, de plafonds concernant les montants en jeu en raison de la nature même des crédits transférés : le caractère interministériel des politiques poursuivies limite de lui-même l'objet des transferts de crédit.

Par cohérence avec les rapports annuels de performance établis, par chaque ministère, à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement, votre Rapporteur a prévu des modalités spécifiques de compte rendu des politiques menées sur la base des crédits transférés. Pour prendre un exemple concret, dans l'hypothèse où un transfert de crédits serait opéré du ministère des affaires sociales en faveur du ministère de la ville, ce dernier, responsable de la gestion des crédits serait chargé de rendre compte de leur exécution, mais ce compte rendu serait inséré dans le rapport susmentionné élaboré par le ministère des affaires sociales, afin de permettre au Parlement d'avoir une vision globale des politiques menées sur la base des crédits ouverts au ministre des affaires sociales. Ces modalités de compte rendu permettent donc de responsabiliser le gestionnaire, objectif central de la réforme, tout en garantissant la lisibilité des informations transmises au Parlement. En outre, le cas échéant, les annexes générales (les " jaunes ") fourniront les informations " tranversales " nécessaires à la compréhension de certaines politiques impliquant plusieurs ministères (action extérieure, recherche...).

III.- Les dispositions communes

Le III du présent article encadre les possibilités de virement ou de transfert.

Le premier alinéa du III précise qu'aucun virement, ni transfert ne peut être effectué au profit de programmes non prévus par une loi de finances, afin de respecter l'autorisation budgétaire délivrée par le Parlement.

Le deuxième alinéa du III indique qu'aucun mouvement de crédits ne peut être effectué au profit du titre des dépenses de personnel d'un programme à partir du titre de dépenses d'une autre nature. Il s'agit là d'une mesure de cohérence avec le plafonnement des dépenses de personnel.

En application de l'article 7 de la proposition de loi organique, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel d'un programme constituent un plafond. En conséquence, les crédits de personnel d'un programme ne doivent pas pouvoir être abondés à partir de crédits de fonctionnement, de transfert et d'investissement de ce programme. Cette " fongibilité asymétrique " a pour objet d'éviter toute dérive des dépenses de personnel.

Il va de soi que votre Rapporteur n'entend pas, par cette mesure, figer totalement les crédits de personnel d'un programme. Ceux-ci pourraient être abondés à partir des crédits de personnel d'un autre programme, dans le cadre d'un transfert nécessité par le caractère interministériel des actions menées. Les dépenses pourraient donc être effectivement ordonnancées par le ministère en charge de l'opération concernée, mais le niveau global des crédits de personnel des deux programmes considérés resterait inchangé, conformément à la logique de la réforme défendue par votre Rapporteur.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean Pierre Delalande visant à supprimer toute possibilité de virements de crédits entre les programmes d'un même ministère.

M. Jean-Pierre Delalande a estimé que le maintien de la procédure de virement de crédit, même dans la limite de 3%, n'était plus justifié compte tenu de la fongibilité des crédits, en dehors des crédits de personnel, dont bénéficieraient les ministères. Il convient donc, dans un esprit de cohérence de supprimer cette faculté.

M. Jean-Jacques Jégou s'est associé aux préoccupations de M. Jean-Pierre Delalande, mais a précisé qu'il n'en tirait pas la même conclusion, jugeant plus opportun de limiter à 1% des crédits initiaux de chaque programme le montant des virements susceptibles d'intervenir.

M. François Goulard a jugé que la procédure des virements et transferts se concevait parfaitement dans le cadre actuel de l'ordonnance organique, mais n'apparaissait pas aussi opportune dans le cadre de la réforme, compte tenu de la logique de responsabilisation introduite par la proposition. Relevant que les transferts étaient autorisés exclusivement entre programmes poursuivant des objectifs similaires, il s'est interrogé sur la pertinence de cette définition : n'est-il pas dans la logique de la réforme que d'affecter un unique programme à un objectif donné ?

Après que le Président Raymond Forni eut rappelé que la rédaction de cet article résultait d'un compromis, votre Rapporteur a indiqué que les transferts étaient indispensables pour mettre en _uvre, sur le terrain, des politiques à caractère interministériel. En ce qui concerne les virements, il faut convenir de l'opportunité d'une certaine souplesse de gestion, au-delà de la fongibilité des crédits. Le niveau de 3% peut être considéré comme raisonnable ; il correspond déjà à une concession de la part du Gouvernement, qui aurait souhaité ouvrir aux ministères des possibilités de virement nettement supérieures.

Le Président Raymond Forni a tenu à rendre hommage, à cet égard, à la ténacité et à la constance de votre Rapporteur. Même si le point d'équilibre trouvé dans le cadre d'un compromis peut toujours être jugé insatisfaisant, le texte proposé représente, en tout état de cause, un progrès.

M. Jean-Jacques Jégou a indiqué qu'il réservait pour le débat en séance publique sa proposition visant à réduire à 1% le niveau des virements de crédits.

Après que M. Jean-Pierre Delalande eut insisté sur le fait qu'il convenait de considérer le niveau des virements autorisés au regard des masses en jeu, qui s'élèvent à 57 milliards, M. Henri Emmanuelli a fait observer qu'il serait pénalisant pour tout gouvernement d'être privé de marge de man_uvre, alors que les prévisions ne sont jamais parfaitement fiables à 2% ou 3% près. Le compromis proposé par votre Rapporteur représente une solution tout à fait acceptable.

M. Philippe Auberger a estimé que l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement perdrait son sens, dès lors que la fongibilité et les transferts et virements des crédits permettraient des écarts " horizontaux " et " verticaux " par rapport aux lois de finances.

Après que votre Rapporteur eut fait valoir que la réforme envisagée était essentielle pour que les parlementaires retrouvent de réelles prérogatives en matière de dépenses, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Jacques Brunhes, visant à supprimer le plafonnement des virements autorisés entre les programmes d'un même ministère.

L'amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Jacques Jégou, visant à limiter ces virements à 1% du montant initiaux des programmes concernés au lieu de 3%.

Cet amendement a été également retiré.

La Commission a adopté l'article 13 sans modification.

* *

Article 14

Les décrets d'avance.

Le présent article tend à confirmer, en l'encadrant, la dérogation absolue au principe de l'autorisation parlementaire de la dépense que constitue la procédure du décret d'avance. Il complète le régime défini, à cet égard, par le quatrième alinéa de l'article 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, étant entendu que la procédure de décret d'avance visant à majorer les crédits provisionnels, prévue par l'article 10 de la même ordonnance, disparaît avec ces mêmes crédits ⁽³⁵⁾.

I.- Les décrets d'avance : une atteinte majeure au principe de l'autorisation parlementaire de la dépense

Créé, semble-t-il, par une loi du 25 mars 1817 et repris ensuite dans différents textes sous la III^e et la IV^e République, le décret d'avance traduit la faculté offerte au Gouvernement d'ouvrir des crédits supplémentaires, en cours d'année, sans aucune condition quant à la nature des unités de spécialité concernées (actuellement, les chapitres). Le décret d'avance se différencie en cela du virement ou du transfert. L'ordonnance du 2 janvier 1959 a maintenu cette procédure, en la soumettant à des conditions de forme et de fond précisément définies.

Dans son principe, cette procédure n'est pas contestable : elle donne au Gouvernement la capacité de réaction nécessaire pour faire face à des situations exceptionnelles.

De par la souplesse qu'il offre au pouvoir exécutif pour modifier les plafonds de dépenses autorisées sur les différentes unités de spécialité, le décret d'avance est un acte quasi législatif : il s'agit, réellement, d'une " avance " sur la prochaine loi de finances.

La récapitulation des ouvertures effectuées par décret d'avance, depuis 1984, sur le budget général et leur comparaison avec les ouvertures effectuées dans les lois de finances rectificatives montre que le pouvoir exécutif use largement de la possibilité qui lui est ainsi offerte. En moyenne, sur la période 1984-1999, les premières ont représenté 13,7% des ouvertures effectuées en cours d'année, les secondes en représentant 86,3% ⁽³⁶⁾. Si l'on fait abstraction des années 1986, 1993 et 1995, qui ont été caractérisées par l'adoption d'un collectif de printemps, les proportions respectives s'établissent à 19% et 81%.

OUVERTURES DE CRÉDITS EN COURS D'EXERCICE

(en millions de francs)

Année	Crédits ouverts		Part respective
Année	Décrets d'avance	Lois de finances rectificatives	Décrets d'avance	Lois de finances rectificatives
1984	3.781	40.714	8,5%	91,5%
1985	0	24.659	0,0%	100,0%
1986	630	55.792	1,1%	98,9%
1987	7.284	29.994	19,5%	80,5%
1988	4.762	37.131	11,4%	88,6%
1989	7.151	30.595	18,9%	81,1%
1990	3.742	32.787	10,2%	89,8%
1991	1.500	21.719	6,5%	93,5%
1992	14.781	35.792	29,2%	70,8%
1993	5.000	96.815	4,9%	95,1%
1994	7.245	37.302	16,3%	83,7%
1995	0	78.695	0,0%	100,0%
1996	17.730	27.885	38,9%	61,1%
1997	12.836	16.736	43,4%	56,6%
1998	6.037	33.106	15,4%	84,6%
1999	7.891	34.437	18,6%	81,4%
MOYENNE	6.273	39.635	13,7%	86,3%

De ce fait, deux conditions de forme et deux conditions de fond encadrent la mise en _uvre de cette procédure :

- sur le fond, le décret d'avance doit répondre à une situation d'" urgence " et ne peut conduire à dégrader l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances ;

- sur la forme, le décret d'avance doit faire l'objet d'un avis du Conseil d'Etat et les ouvertures qu'il effectue doivent être ratifiées dans la plus prochaine loi de finances.

Votre Rapporteur n'a pas entendu toucher aux conditions de fond, bien que la notion d'urgence soit parfois entendue largement. Les rapports établis par les rapporteurs généraux successifs de la Commission des finances sur les articles des lois de finances rectificatives portant ratification des ouvertures effectuées par décret d'avance apportent, à cet égard, des commentaires éclairants.

Il a cependant paru nécessaire de préciser que les ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance ne peuvent intervenir que sur le budget général. Cette précision rédactionnelle tire les conséquences de ce que les procédures d'affectation de recettes hors budget général seraient limitées, en application des articles 20, 21 et 24 de la proposition de loi organique, au compte de gestion des participations de l'Etat et aux comptes de concours financiers.

En revanche, il convenait de tirer pleinement les conséquences du caractère dérogatoire et de la nature quasi législative du décret d'avance.

II.- Un nouvel encadrement, qui vise à mieux assurer
l'information du Parlement

Un tel décret étant une " avance " sur loi de finances et les lois de finances déterminant les ressources et les charges de l'Etat, il est d'abord apparu indispensable à votre Rapporteur de rassembler en un seul acte l'ensemble des modifications apportées, à cette occasion, aux conditions de l'équilibre budgétaire. En effet, afin de ne pas dégrader l'équilibre défini par la dernière loi de finances, les ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance doivent être " gagées " par des annulations de crédits ou par la constatation de recettes supplémentaires. Les annulations sont effectuées par un arrêté associé au décret d'avance, généralement publié le même jour au Journal officiel. Les recettes supplémentaires, constatées par l'émission d'un titre de recette par l'ordonnateur compétent, ne font l'objet d'aucune publication : hormis le Gouvernement, seul le Conseil d'Etat a la possibilité de connaître la nature et le montant desdites recettes.

Le Parlement, quant à lui, ne peut que se référer au Journal officiel pour mettre en regard le montant total des crédits ouverts par décret d'avance et le montant total des annulations effectuées par l'arrêté associé, puis en déduire, par soustraction, le montant des recettes supplémentaires constatées par d'autres. Bien que cette opération ne soit pas hors de portée des capacités réunies au sein du Parlement, il est clair qu'une telle situation n'est guère satisfaisante.

Votre Rapporteur propose donc que le décret d'avance retrace à la fois les ouvertures et les annulations de crédits, ainsi que les recettes supplémentaires, qui, ensemble, modifient, sans le dégrader, l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances.

Toutefois, la ratification des modifications apportées par décret d'avance à la dernière loi de finances ne peut concerner que les ouvertures et les annulations de crédits. Les recettes supplémentaires, constatées par l'émission d'un titre de recette au vu de leur encaissement effectif, sont par nature définitivement acquises au budget dès l'émission du titre susvisé.

Le décret d'avance constitue l'atteinte la plus importante au pouvoir financier du Parlement, puisque la seule condition de nature budgétaire imposée à cet acte réglementaire est la préservation de l'équilibre global défini par les lois de finances. Votre Rapporteur a donc considéré que la loi organique avait vocation à encadrer plus strictement qu'aujourd'hui cette atteinte au pouvoir du Parlement, même si celle-ci peut se justifier.

En effet, aux yeux de votre Rapporteur, la modification des plafonds de dépenses déterminés par le Parlement ne peut être assimilée ni au pouvoir réglementaire reconnu au Gouvernement aux fins d'assurer l'exécution de la loi, ni au pouvoir réglementaire autonome. Dans tous les cas, et à plus forte raison en matière de décret d'avance, la compétence du pouvoir exécutif ne peut se concevoir que comme une compétence déléguée par le législateur organique et encadrée, de ce fait, dans un réseau de règles et conditions adaptées à chaque cas d'espèce.

L'analyse développée ci-dessus a été partagée dans ses grandes lignes par le Conseil d'Etat dans l'avis qu'il a rendu, en formation d'assemblée générale, au cours de sa séance du 21 décembre 2000.

Le Conseil a fait observer que la détermination des ressources et des charges de l'Etat relève de la loi de finances, en application de l'article 34 de la Constitution, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. De ce fait, la loi organique peut prévoir des " assouplissements " à cette règle et donner compétence, dans certains cas, au pouvoir réglementaire pour ouvrir des crédits. Mais, aux yeux du Conseil d'Etat, " il ne s'agit pas d'une compétence propre du pouvoir réglementaire " et la loi organique peut prévoir, en conséquence, que le Gouvernement n'exerce cette " compétence déléguée " qu'après avoir recueilli l'avis des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat, dans la mesure où cette procédure de consultation serait compatible avec l'urgence qui justifie, dans la plupart des cas, l'octroi de ces compétences au Gouvernement.

Le dispositif figurant dans le texte initial de la proposition de loi organique se situait dans le cadre des principes énoncés depuis lors par le Conseil d'Etat : le Gouvernement doit, avant de signer un décret d'avance, recueillir l'avis des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ; cet avis doit être donné dans un délai de sept jours ; à défaut d'avis, le Gouvernement peut signer le décret une fois le délai de sept jours écoulé.

D'aucuns contestent cette procédure au motif qu'elle ravalerait les assemblées parlementaires au rang de simples organes consultatifs. Ce raisonnement, prétendument inspiré de la volonté d'affirmer la dignité du Parlement, paraît pour le moins spécieux et votre Rapporteur a considéré, pour sa part, que mieux vaut être consulté qu'ignoré.

En définitive, tout en étant bien équilibré, ce dispositif peut contribuer à refaire du décret d'avance ce qu'il n'aurait jamais dû cesser d'être : une procédure d'usage exceptionnel, et non un procédé normal d'ajustement en cours d'année pour des dotations mal calibrées en loi de finances initiale.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jacques Brunhes, tendant à étendre aux commissions parlementaires compétentes, autres que les commissions chargées des finances, la faculté d'émettre un avis préalablement à la publication de tout décret d'avance.

M. Jacques Brunhes a précisé que les commissions compétentes devaient être beaucoup plus impliquées qu'aujourd'hui dans la préparation et le vote du budget. Actuellement, la Commission des finances exerce une véritable hégémonie : les autres commissions n'interviennent que par la voix des rapporteurs pour avis, qui doivent se limiter à des considérations vagues et générales. Ceci est très frustrant et prive le débat parlementaire de compétences spécifiques qui ne méritent pas cette indignité. Il faut développer le rôle des commissions permanentes dans le débat budgétaire. Or, le texte de la proposition de loi organique ne prévoit rien à cet égard.

Votre Rapporteur a estimé que, fort logiquement, la Commission des finances devrait alors être saisie de tous les projets de lois, qui ont tous une incidence financière. Chacun voit le danger d'un tel engrenage et les risques de blocage qui en résulteraient. Il est préférable d'associer les commissions non financières à l'examen des budgets qui les concernent, dans le cadre de la procédure des commissions élargies, qui a d'ailleurs été instituée pour répondre à des critiques inspirées des mêmes considérations que celles de M. Brunhes.

Le Président Raymond Forni a redit son engagement pour le décloisonnement des travaux des commissions. Cependant, cela doit se faire de préférence dans le cadre du Règlement de l'Assemblée nationale, qui prévoit d'ailleurs que les réunions des commissions sont ouvertes à tous les députés. Les dispositions nécessaires pour satisfaire aux objectifs de cet amendement ne relèvent pas d'une loi organique, mais des règles de fonctionnement interne de l'Assemblée nationale, qui devront être aménagées notamment en vue de permettre une meilleure circulation de l'information.

M. Jacques Brunhes a estimé que les députés ne participent pas aux travaux des commissions dont ils ne sont pas membres parce qu'ils n'y ont pas le droit de vote. Il aurait été souhaitable que la loi organique revoie le rôle des commissions permanentes.

M. Jean-Pierre Delalande a proposé d'introduire, dans le Règlement de l'Assemblée nationale, des règles permettant de constituer, autour de chaque rapporteur spécial de la Commission des finances, une équipe associant les rapporteurs pour avis des différentes commissions, afin de mieux contrôler l'action du Gouvernement.

L'amendement a été retiré.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. François Goulard, tendant à supprimer les dispositions imposant de soumettre tout décret d'avance, avant sa publication, à l'avis des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

M. François Goulard a considéré que faire rendre un simple avis à ces commissions revenait à ravaler les assemblées au rang d'instances purement consultatives.

Votre Rapporteur a rappelé que les dispositions prévoyant un avis préalable des commissions chargées des finances visaient à répondre à des préoccupations largement partagées. En tout état de cause, mieux vaut être consulté qu'ignoré.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 14 sans modification.

Article 15

Les annulations de crédits.

Le présent article tend à définir le régime juridique des annulations de crédits. Il a donné lieu à des discussions approfondies avec le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et la secrétaire d'Etat au budget.

La problématique des annulations de crédits consiste à savoir quel doit être le cadre juridique de ce qui est parfois appelé la " régulation budgétaire ". L'autorisation parlementaire traduite dans les crédits votés n'emporte pas, en effet, obligation de dépenser. Elle s'insère dans un équilibre budgétaire et financier défini par la loi de finances et qui en est en quelque sorte le fondement. Les données générales de cet équilibre peuvent être remises en cause après l'adoption de la loi de finances, du fait de circonstances extérieures à la volonté du Gouvernement comme du Parlement. La préservation de l'équilibre budgétaire et financier nécessite un arbitrage entre le niveau souhaité de la dépense et le niveau envisageable pour un prélèvement supplémentaire sur le contribuable.

Cet arbitrage étant de nature essentiellement politique, il revient au Parlement ou au Premier ministre de le rendre. Dans le texte initial de la proposition de loi organique, votre Rapporteur avait tout d'abord envisagé de faire des annulations de crédits une compétence exclusive du Parlement. La nécessité de préserver la capacité gouvernementale d'agir en urgence avait conduit à assortir cette compétence législative exclusive d'une procédure de suspension des crédits, réversible, susceptible d'être mise en _uvre sans délai par le ministre chargé des finances pour prévenir une détérioration de l'équilibre financier.

Cette solution ne laissait pas place au pouvoir d'arbitrage dévolu au Premier ministre par l'article 21 de la Constitution et liait, en fait, les décisions du Parlement, dans la mesure où les annulations de crédits qui lui seraient ultérieurement proposées refléteraient naturellement les suspensions effectuées " sur le siège " par le ministre chargé des finances. Au demeurant, la procédure envisagée ne réglait pas le sort des crédits suspendus par le ministre mais dont l'annulation aurait été refusée, in fine, par le Parlement. Dans son rapport n° 37 précité, M. Alain Lambert, Président de la Commission des finances du Sénat, fait valoir que cette procédure " engendre un certain trouble et semble porteuse d'opacités " ⁽³⁷⁾ en ouvrant le champ des annulations et en étant susceptible de déboucher sur une perte significative d'information. Tel n'est évidemment pas l'objectif.

C'est pourquoi votre Rapporteur a proposé de retenir une compétence de plein exercice accordée au Premier ministre par le législateur organique, assortie de l'obligation de transmettre pour information tout décret d'annulation, avant sa publication, " dans un délai raisonnable " comme le souligne, dans son rapport n° 37 (2000-2001) le Président de la Commission des finances du Sénat ⁽³⁸⁾, aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

Dans l'avis déjà évoqué par votre Rapporteur ⁽³⁹⁾, le Conseil d'Etat estime que les actes réglementaires portant annulation ou suspension en cours d'année des crédits ouverts aux ministres entrent dans les compétences propres du pouvoir réglementaire pour assurer l'exécution des lois et, en l'espèce, de la loi de finances. Dans cette perspective, il considère que le principe de séparation des pouvoirs ne permet pas que la loi organique relative aux lois de finances prévoie que le Gouvernement doive consulter les commissions des finances du Parlement préalablement à une annulation de crédits.

L'analyse du Conseil d'Etat ne paraît pas convaincante. Si celle-ci peut être retenue à propos de la suspension des crédits, elle paraît contestable dans tous les cas où le montant des crédits ouverts par la loi de finances est formellement modifié, à la hausse ou, en l'occurrence, à la baisse. Or, l'annulation des crédits est un mouvement irréversible, qui constitue bien une remise en cause de l'autorisation parlementaire : il ne saurait être assimilé à l'exercice d'un pouvoir réglementaire propre. Ce dernier se résume - si l'on peut dire, car la compétence est essentielle - à l'exécution de la dépense dans le cadre d'une autorisation dont le caractère législatif ne saurait être mis en doute.

Pour autant, votre Rapporteur considère que l'atteinte à l'autorisation parlementaire que constitue une annulation de crédits ne peut être considérée comme aussi grave que celle résultant d'un décret d'avance. L'implication des commissions parlementaires chargées des finances devant être proportionnée au degré de remise en cause de l'autorisation budgétaire, une disposition prévoyant leur information préalable semble satisfaisante. Elle ne peut pas non plus être considérée comme contrevenant au principe de séparation des pouvoirs.

Prise au pied de la lettre, l'opinion exprimée par le Conseil d'Etat devrait d'ailleurs conduire à ce que la loi organique relative aux lois de finances ne puisse aucunement traiter du régime des annulations de crédits, dès lors que celles-ci relèveraient du pouvoir général d'application des lois reconnu par la Constitution au Premier ministre. Votre Rapporteur observe que cette conclusion logique du raisonnement présenté par le Conseil d'Etat n'a pas été évoquée par lui. Ses propres convictions s'en trouvent confortées.

C'est pourquoi, à ses yeux, la loi organique peut légitimement :

- limiter les annulations aux crédits " devenus sans objet ", même si, en pratique, cette notion a connu une interprétation si large qu'on peut se demander si elle a encore grand sens ;

- plafonner le montant total des annulations effectuées par décret sur le budget général. Les annulations dont le montant total serait tel qu'il conduirait à dépasser ce plafond - au-delà duquel le législateur organique est en droit de considérer que les données générales de l'équilibre financier fixées par la loi de finances seraient remises en cause - devraient être obligatoirement effectuées par une loi de finances rectificative. M. Laurent Fabius, alors Président de l'Assemblée nationale, notait, à cet égard, dans sa préface au rapport précité du groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire : " les commissions des finances devront obtenir une information préalable sur les opérations de régulation budgétaire et nous pensons qu'au-delà d'un certain seuil, le dépôt d'une loi de finances rectificative devrait s'imposer ". Au vu des annulations effectuées depuis deux décennies sur le budget général, votre Rapporteur estime qu'une limite de 1,5% constitue une contrainte réelle préservant néanmoins une souplesse nécessaire au pouvoir exécutif.

Sur ce dernier sujet, il est apparu que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie considérait cette limite de 1,5% comme une contrainte plus réelle que légère. Sans remettre en cause, sur le principe, la possibilité d'effectuer des annulations par voie législative, dans le cadre d'une loi de finances rectificative, il s'est inquiété du temps de latence qui sépare le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative de son adoption définitive. Selon un raisonnement qui ne prend guère en compte, ni l'article 21 de la Constitution, ni l'existence du principe de solidarité gouvernementale, ni les pouvoirs hiérarchiques des ministres, l'inscription dans un projet de loi de finances rectificative d'annulations de crédits proposées par le Gouvernement est considérée comme susceptible d'avoir pour effet d'inciter les services gestionnaires à accélérer la dépense pour consommer plus rapidement les crédits concernés et " prendre de vitesse " le Parlement et le Gouvernement, mis ainsi devant le fait accompli. Une approche rationnelle doit cependant conduire à considérer que des comportements aussi audacieux se retourneraient rapidement contre leurs auteurs.

Soucieux, toutefois, de prévenir toute inquiétude du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie quant à l'apparition éventuelle de tels " effets secondaires ", votre Rapporteur propose de réintroduire, dans le cadre strict du quatrième alinéa du présent article, la notion de suspension déjà évoquée.

Ainsi, le Gouvernement aurait à sa disposition une procédure lui permettant, à titre conservatoire, de mettre en réserve les crédits concernés, dans l'attente de la décision du Parlement. La rédaction dudit alinéa implique que la suspension " tombe " automatiquement lorsque entre en vigueur la loi de finances rectificative. Les crédits dont l'annulation aurait été refusée par le Parlement seraient alors remis de plein droit à la disposition des ministres concernés. Fort logiquement, il en serait de même si une décision du Conseil constitutionnel, prise en application du premier alinéa de l'article 62 de la Constitution, aboutissait à interdire l'entrée en vigueur des dispositions législatives afférentes aux annulations de crédits.

En définitive, le dispositif proposé par votre Rapporteur devrait inciter à intégrer, de façon non contraignante, les annulations de crédits au sein même des lois de finances rectificatives. En effet, il apparaît que la plupart des annulations effectuées chaque année sont associées soit à un décret d'avance, dont elles constituent le gage, soit à un projet de loi de finances rectificative, à l'équilibre duquel elles contribuent. Dans ce dernier cas, les annulations sont effectuées par un arrêté annexé au projet et daté du jour de son dépôt. Elles échappent à la décision du Parlement et sont définitivement acquises dès l'entrée en vigueur de l'arrêté.

Grâce à la procédure de suspension des crédits associée à un collectif, un Gouvernement soucieux de préserver la marge de souplesse, complètement autonome, qui lui est offerte dans la limite de 1,5% des crédits initiaux du budget général ⁽⁴⁰⁾ pourra être incité à inclure dans les mouvements de crédits proposés dans ce collectif les annulations prises en compte dans l'équilibre budgétaire. Pour le collectif de fin d'année, il pourra éventuellement y être obligé.

Dans tous les cas, ce dispositif redonnerait du sens au pouvoir budgétaire du Parlement, qui doit pouvoir s'exercer en matière d'annulation comme il s'exerce en matière d'ouverture de crédits.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Yves Cochet, tendant à réserver aux seules lois de finances rectificatives la capacité de procéder à des annulations de crédits.

M. Yves Cochet a précisé qu'il s'agissait de redonner un peu de pouvoir au Parlement, l'ordonnance du 2 janvier 1959 accordant des prérogatives exorbitantes au ministre chargé des finances.

Votre Rapporteur a considéré que la rédaction de l'article 15 était équilibrée et laissait une marge de man_uvre acceptable au Gouvernement, qui doit avoir la capacité de réagir face à une situation imprévue, tout en ayant l'obligation d'informer le Parlement. Les annulations ne seraient plus effectuées par arrêté du ministre chargé des finances, mais par décret, ce qui restaure le pouvoir d'arbitrage du Premier ministre. Ce n'est que si les annulations sont susceptibles de dépasser un seuil déterminé qu'il faudra avoir recours à une loi de finances rectificative. Le Gouvernement ayant fait valoir le risque de voir les crédits dont l'annulation est proposée, dépensés pendant les délais requis par l'adoption d'une loi de finances rectificative, la procédure de suspension des crédits concernés pendant la discussion du texte répond au souci de prévenir de tels errements.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné, en discussion commune, un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, prévoyant, en matière de décret d'annulation, une procédure d'avis préalable identique à celle prévue en matière de décret d'avance, et un amendement présenté par M. Jacques Brunhes, tendant à étendre au bénéfice des autres commissions le dispositif d'information prévu par l'article 15 au profit des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.

M. Jérôme Cahuzac a précisé que l'avis des commissions des finances préalable à tout décret d'annulation ne peut faire obstacle à la régulation budgétaire et ne gêne donc pas l'action du Gouvernement, tout en confortant le rôle financier du Parlement.

Votre Rapporteur a estimé que les décrets d'annulation se différencient nettement des décrets d'avance, l'atteinte à l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement étant moindre. Dans le cas d'une ouverture de crédits supplémentaires par décret d'avance, il y a une atteinte forte à cette autorisation budgétaire, ce qui justifie un avis préalable des commissions. En revanche, annulation de crédits peut, d'une certaine manière, être considérée comme relevant d'un pouvoir d'appréciation du Gouvernement, puisque l'autorisation est réputée constituer un plafond, mais n'est pas une obligation de dépenses, ainsi que l'a réaffirmé le Conseil d'Etat. Il reste qu'en tout état de cause, le Parlement doit être informé.

M. Jérôme Cahuzac a réaffirmé l'intérêt qu'il y aurait à étendre aux décrets d'annulation la procédure d'avis préalable prévue pour les décrets d'avance, étant entendu qu'elle ne limite en rien les marges de man_uvre du Gouvernement.

Votre Rapporteur a rappelé son attachement à des raisonnements juridiques rigoureux, qui l'a conduit à proposer que l'intervention des commissions parlementaires soit proportionnée à l'atteinte portée à l'autorisation budgétaire.

Après que M. François Goulard eut demandé en quoi l'information des autres commissions compétentes poserait un problème, votre Rapporteur a accepté d'étendre à celles-ci la procédure d'information visée au deuxième alinéa de l'article 15.

La Commission a rejeté l'amendement de M. Jérôme Cahuzac et adopté l'amendement de M. Jacques Brunhes, compte tenu de modifications rédactionnelles suggérées par votre Rapporteur.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Jacques Jégou, ayant pour objet de supprimer les deux derniers alinéas de cet article.

M. Jean-Jacques Jégou a rappelé que, dans le passé, des annulations de crédit très importantes décidées quelques semaines seulement après l'adoption du projet de loi de finances avait défrayé la chronique, dans la mesure où les économies précédemment déclarées irréalisables étaient subitement devenues possibles. Il a noté que si le taux de 1,5% prévu pour le montant maximum de crédits annulés par décret était retenu, cela représentait environ 30 milliards de francs et que, même en deçà d'un tel montant, il était légitime qu'un collectif budgétaire soit exigé pour procéder à des annulations significatives. Il convient également d'obtenir une information précise sur les crédits " gelés ", dans la mesure où 90% des crédits gelés sont en général annulés par la suite. Le Gouvernement disposera déjà de beaucoup de souplesse de gestion grâce aux premiers articles de la proposition de loi organique et il convient que le Parlement n'accepte plus d'être traité comme il a pu l'être par le passé.

Votre Rapporteur a estimé que l'adoption de cet amendement entraînerait un recul, en supprimant l'exigence que les crédits soient désormais annulés par décret, et non par arrêté, comme actuellement, et en supprimant le plafonnement. Il a fait part de son intention d'être particulièrement ferme sur cet article lors des débats en séance publique, si une souplesse supplémentaire était demandée par le Gouvernement pour les annulations.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a rejeté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Delalande, tendant à ramener à 1% des crédits ouverts par la loi de finances de l'année le montant cumulé des crédits annulables par décret.

La Commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

* *

Article 16

Les reports de crédits.

Le présent article tend à définir le régime des reports de crédits d'une année sur l'autre. Il réaffirme le principe posé par l'article 17 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 selon lequel les crédits ouverts au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années ultérieures, sous réserve de la nature spécifique des autorisations d'engagement, antérieurement " autorisations de programme ". Il étend logiquement ce principe aux plafonds des autorisations d'emplois.

Les autorisations d'engagement ouvertes ayant perdu, du fait des dispositions de l'article 8 de la présente proposition, la validité permanente que leur reconnaissait l'article 12 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, il convenait que fût précisé pour elles un régime de reports. Votre Rapporteur propose que le montant des autorisations d'engagement disponibles en fin d'année puisse être reporté, en partie ou en totalité, sur l'année suivante, par arrêté du ministre chargé des finances. Ceci constitue, naturellement, une faculté et non une obligation.

La clarification du régime des fonds de concours doit se décliner en matière de report de crédits. Les autorisations d'engagement sont soumises au régime général défini pour cette catégorie de crédits. Les crédits de paiement disponibles sont également reportés dans les mêmes conditions.

En revanche, les crédits de paiement disponibles ne résultant pas d'ouvertures par voie de fonds de concours ne sauraient être reportés sans limite. Considérant que la structuration du budget autour d'enveloppes globalisées de crédits fongibles apporte au gestionnaire une souplesse importante, votre Rapporteur a pris le parti de plafonner la masse des crédits susceptibles d'être reportés à 3% du montant des crédits initiaux du programme concerné. De plus, les reports seraient restreints aux seuls crédits de paiement nécessaires pour couvrir des dépenses effectivement engagées mais pour lesquelles il aurait été impossible à l'autorité gestionnaire d'accomplir toutes les étapes menant au paiement final. Il s'agit, en définitive, de permettre la continuité des dépenses des services publics en limitant l'effet " couperet " que peut avoir la date du 31 décembre, même si cette ultime journée est " prolongée " par l'effet d'une période complémentaire. Pour éviter toute interférence entre le régime de report de droit commun et le régime spécifique au report des crédits ouverts par voie de fonds de concours, il est précisé que le respect du plafond de 3% s'apprécie indépendamment des reports de crédits de paiement ouverts par voie de fonds de concours qui pourraient être effectués sur le programme concerné.

Enfin, on ne peut pas exclure que des modifications de la nomenclature budgétaire affectent au fil des années la structure des unités de spécialité. La fongibilité des crédits conduit à ce que le respect de la spécialité des crédits reportés ne peut plus s'appuyer, comme dans le cadre de l'ordonnance du 2 janvier 1959, sur leur " nature " ou leur " destination ", mais sur la nature des objectifs poursuivis par les programmes concernés. En conséquence, le présent article précise que les reports doivent s'effectuer sur le même programme - ce qui va de soi, s'agissant d'un report - ou, à défaut, entre des programmes poursuivant des objectifs similaires.

* *

M. Yves Cochet a retiré deux amendements, le premier tendant à prévoir la possibilité de fixer des plafonds pluriannuels pour les autorisations d'emplois, le second, visant à renforcer l'information et le pouvoir du Parlement par l'inscription des reports et de leur affectation dans une loi de finances rectificative.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Yves Cochet, ayant pour objet d'indiquer que les crédits reportés d'un exercice à l'autre sont retracés dans la loi de finances de l'exercice nouveau.

M. Yves Cochet a indiqué que, dans un souci de " traçabilité ", cet amendement visait à permettre aux parlementaires de mieux apprécier les moyens demandés dans les lois de finances.

Votre Rapporteur a indiqué que ce souci était satisfait par le b du 5° de l'article 38, lequel précise le contenu des annexes explicatives par ministère.

M. Yves Cochet a retiré cet amendement.

La Commission a adopté l'article 16 sans modification.

* *

CHAPITRE III

Des conditions d'affectation de certaines recettes

Article 17

Les dérogations autorisées au principe de non affectation de recettes.

Le présent article limite les dérogations au principe de non-affectation de recettes à des dépenses, d'une part, à des procédures particulières au sein du budget général et, d'autre part, à des comptes annexes.

Le régime de ces dérogations est défini, pour les procédures particulières au sein du budget général, à l'article 18 et, pour les comptes annexes, aux articles 19 à 26 de la proposition.

On rappellera, à cet égard, que l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, après avoir également annoncé le principe de non-affectation de recettes à des dépenses, établit des dérogations beaucoup plus larges à ce principe. Celles-ci englobent, en effet, non seulement des procédures comptables particulières au sein du budget et les comptes spéciaux du Trésor, mais également les budgets annexes.

Le présent article marque donc un progrès par rapport aux dispositions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, en excluant explicitement les budgets annexes des dérogations admises au principe d'universalité budgétaire. Les budgets annexes sont donc destinés, à terme ⁽⁴¹⁾, soit à être réintégrés au sein du budget général, soit à se voir conférer un statut juridique conforme à la nature de leur activité industrielle et commerciale.

On rappellera, à cet égard, que l'article 20 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 autorise certains services de l'Etat à se voir dotés d'un budget annexe. Deux conditions doivent être, à cette fin, réunies : l'absence de personnalité morale du service et la justification économique de son activité.

Il existe, aujourd'hui, six budgets annexes :

- le budget annexe des Journaux officiels,

- le budget annexe des Monnaies et médailles,

- le budget annexe de l'Aviation civile,

- le budget annexe des Prestations sociales agricoles,

- le budget annexe de l'Ordre de la Légion d'honneur,

- et le budget annexe de l'Ordre de la Libération.

Comme l'a souligné la Cour des comptes dans sa première contribution aux réflexions sur la révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959, " certains budgets annexes (budget annexe des prestations sociales agricoles, de la Légion d'honneur et de l'Ordre de la libération), ne correspondent plus à la définition " donnée à l'article 20 de l'ordonnance précitée, leur activité étant dépourvue de caractère industriel et commercial. L'existence de budgets annexes vise alors, avant tout, à conférer aux trois services précités une indépendance financière. La Cour souligne également que, dans certains cas, le recours à des formes juridiques telles que celle de l'établissement public industriel et commercial semblerait plus approprié.

Votre Rapporteur partage ce point de vue. Il conviendrait donc, au regard de la nature de l'activité exercée, soit de réintégrer les budgets annexes au budget général, soit de leur conférer un nouveau statut juridique. Compte tenu des difficultés d'application d'une telle mesure, votre Rapporteur a, toutefois, jugé opportun de préserver, à titre transitoire, la possibilité de maintenir les budgets annexes existants, comme cela est proposé à l'article 50 de la présente proposition, afin de disposer du temps nécessaire pour que des aménagements soient apportés, de manière concertée, au statut des services qui en sont dotés.

En revanche, l'introduction de budgets annexes serait interdite, à compter de l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions organiques. Cette disposition va donc dans le sens d'une application extensive du principe d'unité budgétaire.

* *

La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par votre Rapporteur, visant à compléter les principes généraux applicables aux procédures d'affectation de recettes, en tirant la conséquence de la décision du Conseil constitutionnel n° 94-351 DC du 29 décembre 1994, relative à la loi de finances pour 1995.

La Commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18

Les procédures de fonds de concours et de rétablissement de crédit.

Le présent article définit les procédures particulières permettant de déroger, au sein du budget général, au principe de non-affectation des recettes.

Le I du présent article limite ces dérogations aux fonds de concours et aux rétablissements de crédits, comme cela est actuellement prévu par l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Le II du présent article définit le régime de la procédure de fonds de concours de manière plus restrictive que ne le prévoit l'article 19 de l'ordonnance précitée.

Le premier alinéa du II définit les fonds de concours par nature. Il reprend les dispositions de l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, prévoyant que les fonds de concours par nature sont constitués, soit de fonds versés par des personnes morales ou physiques, en précisant qu'il s'agit alors de fonds à caractère non fiscal alors que l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 est muet sur ce point, soit de dons et legs.

Votre Rapporteur avait envisagé, dans le texte initial de sa proposition, que les fonds de concours soient prévus et autorisés par la loi de finances de l'année. Les informations recueillies au cours des travaux menés par votre Rapporteur ont, cependant, montré que cette voie était, en pratique, difficilement envisageable, les recettes rattachées par voie de fonds de concours présentant - peut-être davantage que les recettes fiscales ou non fiscales évaluées dans les lois de finances - un caractère aléatoire peu compatible avec leur prise en compte au titre de l'équilibre budgétaire de l'année concernée. Votre Rapporteur a donc choisi de proposer à la Commission spéciale de conserver l'actuelle procédure de rattachement des fonds de concours par nature prévue par l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, tout en prévoyant que leur montant soit estimé - mais non prévu - pour l'année en cours et l'année considérée par les annexes explicatives au projet de loi de finances de l'année considérée prévues au d du 5° de l'article 38 de la proposition de loi organique. Cette disposition permet ainsi de concilier deux contraintes a priori contradictoires : le caractère aléatoire des recettes rattachées par voie de fonds de concours et la nécessité de rendre plus transparente cette procédure.

Le deuxième alinéa du II du présent article définit de manière restrictive l'objet des fonds de concours dits " par assimilation ".

On rappellera que l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 autorise le pouvoir réglementaire à assimiler le produit de certaines recettes non fiscales à des fonds de concours pour dépenses d'intérêt public. Le Gouvernement dispose ainsi d'une marge de man_uvre appréciable pour faire échapper des recettes non fiscales à l'autorisation budgétaire du Parlement. Critiqués par la Cour des comptes, mis à mal par la jurisprudence du Conseil constitutionnel ⁽⁴²⁾, les fonds de concours par assimilation ont certes eu tendance à se réduire. En 1999, et ce pour la première fois, les fonds de concours par assimilation ont cessé de représenter la majeure partie du montant total des fonds de concours.

Votre Rapporteur avait envisagé, dans le texte initial de sa proposition, de supprimer la procédure des fonds de concours par assimilation.

Compte tenu des auditions auxquelles il a procédé, cette approche lui a paru devoir être tempérée par un certain pragmatisme. La suppression des fonds de concours par assimilation n'est pas dépourvue de pertinence lorsque l'assimilation de recettes non fiscales conduit à des affectations sans grande justification. En revanche, le maintien de la procédure des fonds de concours par assimilation présente un intérêt s'agissant de la rémunération de services rendus par l'Etat. L'affectation de recettes, via cette procédure, permet, en effet, dans un tel cas de figure, d'organiser le " retour " des recettes perçues vers le service qui les a générées.

Votre Rapporteur a donc proposé à la Commission spéciale de maintenir la procédure de fonds de concours par assimilation, mais en la limitant aux seules recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l'Etat. L'assimilation à un fonds de concours relèverait du pouvoir réglementaire, mais sur la base d'un décret en Conseil d'Etat et non plus d'un décret simple comme le prévoyait l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Par ailleurs, l'affectation des recettes tirées de la rémunération de service rendu, serait de droit la première année d'établissement de la recette, mais, au-delà du 31 décembre de l'année considérée, devrait être autorisée par une loi de finances.

Le II du présent article reprend le régime de la procédure de rétablissement de crédits prévue par l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Rappelons que cette procédure consiste en quelque sorte à " annuler " l'impact de certaines dépenses sur les crédits en rétablissant à leur niveau antérieur les dotations ainsi consommées.

Votre Rapporteur a proposé, cependant, de préciser la nature des recettes provenant de cessions susceptibles de faire l'objet d'une procédure de rétablissement de crédits, en indiquant que les recettes précitées doivent provenir de cessions entre services de l'Etat. Par ailleurs, la possibilité offerte au pouvoir réglementaire par l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 d'assimiler les rétablissements de crédits autorisés par la législation en vigueur à des fonds de concours est supprimée, cette faculté ayant été abusivement utilisée pour contourner les contraintes de gestion pesant sur la procédure de rétablissement de crédits.

* *

La Commission a examiné quatre amendements présentés par M. Yves Cochet, ayant respectivement pour objet :

- de préciser que le rattachement au budget général des versements communautaires est effectué selon la procédure des fonds de concours ;

- de préciser que les fonds de concours sont prévus et évalués chaque année dans la loi de finances initiale ;

- d'établir que les fonds de concours sont clairement individualisés dans la nomenclature budgétaire en prévision comme en exécution ;

- de soumettre à l'autorisation du Parlement l'assimilation de certains produits à des fonds de concours.

Après que M. Yves Cochet eut souligné que ces amendements participaient d'un même souci de lisibilité, votre Rapporteur a jugé opportun de ne pas figer dans une loi organique les modalités de rattachement des fonds communautaires au budget général et précisé que les autres amendements présentés étaient en large partie satisfaits.

La Commission a rejeté ces amendements.

La Commission a adopté l'article 18 sans modification.

* *

Article 19

Les catégories de comptes annexes.

Le présent article tend à définir les catégories de comptes annexes prévues à l'article 17, ainsi que les liens généraux qu'ils entretiennent avec les lois de finances.

La présente proposition reprend, pour les comptes annexes, la règle posée par l'article 23 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, selon laquelle les comptes spéciaux du Trésor ne peuvent être ouverts que par une loi de finances. Elle reprend également la règle, posée par l'article 18 de la même ordonnance, selon laquelle l'affectation d'une recette à un compte annexe ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances. Il appartient, bien sûr, au seul Parlement d'aménager le principe d'unité budgétaire, dans les conditions et sous les réserves posées par la loi organique relative aux lois de finances.

Par ailleurs, réserver à la seule initiative gouvernementale, comme cela a été fait dans le contexte particulier de 1959, la possibilité d'affecter une recette à un compte annexe n'a pas paru opportun. Le champ ainsi ouvert à l'initiative parlementaire ne doit pas être surestimé : les catégories de comptes annexes connaissent, dans la présente proposition, un important remodelage.

La catégorie actuelle des comptes d'affectation spéciale serait réduite à un seul " spécimen ", le compte de gestion des participations de l'Etat. L'actuel compte n° 902-24 serait ainsi " sanctuarisé " dans la loi organique. Il répond incontestablement à une logique spécifique de gestion du patrimoine de l'Etat, qui peut légitimement être séparée du reste des opérations budgétaires.

De même, la catégorie actuelle des comptes de commerce n'aurait plus comme unique représentant que le compte de gestion de la dette et de la trésorerie, héritier naturel du compte n° 904-22 " Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat " ouvert par l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000).

La catégorie actuelle des comptes de règlement avec les gouvernements étrangers serait supprimée, son unique représentant pouvant avantageusement trouver place parmi les comptes de concours financiers prévus par la présente proposition ou, éventuellement, voir ses opérations désormais retracées sur le budget général.

Les actuels comptes de prêts et comptes d'avances verraient leur régime unifié et se fondraient désormais au sein de la catégorie unique des comptes de concours financiers. Enfin, les comptes d'opérations monétaires subsisteraient, la spécificité de leurs opérations n'appelant pas de modification de nature organique.

Votre Rapporteur s'est interrogé sur l'intérêt de créer, aux côtés du compte de gestion des participations de l'Etat, un compte de gestion du domaine de l'Etat. On peut, en effet, concevoir que les recettes tirées de la vente d'immobilisations corporelles de l'Etat soient affectées aux dépenses afférentes à des immobilisations corporelles, dont, au premier chef, le patrimoine immobilier de l'Etat.

Le rapport de mission de M. Jean-Jacques François, agent comptable central du Trésor, établi en juin 1998 à l'intention du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, estimait à ce propos que la politique immobilière de l'Etat devait devenir l'un des grands enjeux de la gestion publique dans les prochaines années.

L'idée de réunir sur un compte annexe les dépenses et recettes relevant de la gestion immobilière était donc séduisante. Elle se conjugue mal, cependant, avec l'objectif central de la réforme budgétaire et comptable de l'Etat - notamment à travers la refonte du cadre organique des lois de finances - à savoir la responsabilisation des gestionnaires et la recherche de nouvelles dynamiques pour l'action publique.

Votre Rapporteur considère qu'il est préférable de conserver le système actuel, fondé sur une circulaire de Mme Edith Cresson, alors Premier ministre, datant de 1992. Cette circulaire organise le " retour " du produit de la vente des immeubles de l'Etat vers les services auxquels étaient affectés lesdits immeubles. Les recettes sont, comme il se doit, inscrites sur le budget général, mais une ouverture de crédits correspondant à 90% du produit de la vente est proposée sur le budget du ministère concerné dans le collectif de fin d'année. Cette procédure est équivalente à un fonds de concours pour rémunération de services rendus, à l'exception de l'origine de la recette et du délai entre sa réalisation et l'ouverture des crédits.

En définitive, les comptes annexes seraient désormais constitués de quatre catégories, dont deux ne comprendraient chacune qu'un seul compte, précisément défini et ayant, de ce fait, un statut organique.

* *

La Commission a adopté l'article 19 sans modification.

Article 20

Les règles générales applicables aux comptes annexes.

Le présent article tend à préciser certaines règles générales applicables aux comptes annexes dans leur ensemble ou aux seuls comptes annexes dotés de crédits, à savoir le compte de gestion des participations de l'Etat et les comptes de concours financiers.

Il reprend, sous réserve d'ajustements rédactionnels ou de conséquence, l'essentiel des dispositions de l'article 24 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 tout en réorganisant la disposition des alinéas pour plus de clarté.

Une interdiction de principe, applicable à tous les comptes annexes, vise l'imputation à de tels comptes de dépenses de personnel. L'ensemble des personnels rémunérés par l'Etat devra être rémunéré sur le budget général car, par nature, de telles dépenses ne sauraient être financées par une recette déterminée et affectée.

Les opérations des comptes dotés de crédits sont encadrées par des règles spéciales. Il importe, tout d'abord, de préciser que chaque compte annexe doté de crédits constitue une mission au sens de l'article 7 de la présente proposition de loi organique et que les crédits correspondants sont spécialisés par programme. Cette disposition permettra au législateur d'approuver la subdivision des comptes annexes en programmes, unités de spécialité budgétaire, sur le modèle des comptes d'affectation spéciale, de prêts ou d'avances qui sont actuellement subdivisés en chapitres.

La disposition de l'ordonnance du 2 janvier 1959 selon laquelle " les opérations des comptes spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général " ne trouve à s'appliquer, en fait, qu'aux comptes dotés de crédits. Elle n'a pas de sens pour les comptes dotés de découvert. C'est pourquoi votre Rapporteur a proposé de la placer dans l'alinéa du présent article relatif aux comptes annexes dotés de crédits.

Le principe du compte annexe, qui résulte de l'affectation d'une recette à une dépense déterminée, suggère de poser la règle selon laquelle les autorisations d'engagement ouvertes sont égales aux crédits de paiement ouverts. Cette disposition ne préjuge en rien de la façon dont est exécutée la dépense, qui peut, de ce fait, se trouver répartie sur plus d'une année. Au demeurant, cette règle est appliquée de façon quasi systématique dans le cas des comptes d'affectation spéciale.

Le dernier alinéa du présent article traite du résultat d'exécution des comptes annexes. La remise en ordre du concept de résultat budgétaire de l'année, prévue à l'article 34 de la présente proposition, a conduit votre Rapporteur à tenter de clarifier les dispositions quelque peu confuses de l'ordonnance du 2 janvier 1959 :

- la présente proposition confirme le fait que le résultat budgétaire de chaque compte annexe est nécessairement imputé au résultat budgétaire de l'année, dans les conditions fixées par l'article 34 qui définit le contenu de la loi de règlement. Ce rappel est cependant redondant avec la définition de l'objet des lois de règlement telle que donnée par l'article 34 ;

- la proposition confirme également que le solde de chaque compte annexe est reporté sur l'année suivante, ce qui conduit à déterminer un solde cumulé reflétant la différence entre les recettes et les dépenses du compte depuis son ouverture, corrigée le cas échéant des pertes et profits cumulés depuis la même date. A cet égard, la rédaction de la présente proposition ne lève pas toute ambiguïté quant à la nature du solde visé par le pronom " il " dans la deuxième phrase de cet alinéa. Il ne s'agit pas du résultat budgétaire de l'année écoulée - comme pourrait le laisser croire l'emploi du pronom " il " - mais bien du solde cumulé des années précédentes majoré dudit résultat budgétaire et corrigé des éventuelles pertes et profits de l'année. Du fait de cette ambiguïté, votre Rapporteur a souhaité présenter devant la Commission spéciale un amendement de clarification ;

- seule une disposition de loi de finances peut déroger à la règle de report du solde. C'est le cas, actuellement, du compte d'opérations monétaires n° 906-01 " Pertes et bénéfices de change " qui est systématiquement soldé en fin d'année par la loi de règlement. Par ailleurs, les lois de règlement décident fréquemment de ne pas reporter sur les comptes de prêts des sommes correspondant à des pertes sur les créances de l'Etat constituées par l'intermédiaire de ces mêmes comptes.

* *

La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par votre Rapporteur, visant à clarifier la règle du report de solde pour les comptes annexes et à éviter toute confusion entre le résultat budgétaire de l'année et le solde du compte.

La Commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21

Le compte de gestion des participations de l'Etat.

Le présent article tend à définir le régime du compte de gestion des participations de l'Etat, qui a vocation à succéder au compte d'affectation spéciale ouvert actuellement sous le numéro 902-24 et intitulé " Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ".

La présente proposition impose de limiter aux opérations de nature patrimoniale, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, les mouvements susceptibles d'être effectués sur le compte annexe. On sait que le choix avait été initialement fait - et reconduit par les gouvernements successifs - d'imputer sur le compte n° 902-24 les dépenses courantes afférentes aux opérations d'achats ou de ventes retracées sur ce compte. Sans contester leur lien avec les opérations de restructuration du portefeuille financier de l'Etat ou de recapitalisation des entreprises publiques, ces dépenses d'études et de rémunération des banques conseils constituent des frais de fonctionnement de l'Etat et ont vocation à être retracées sur le budget général.

Par ailleurs, la rédaction de la présente proposition interdit au compte annexe d'effectuer des versements au budget général, comme cela a été le cas certaines années. Ces versements ne peuvent être considérés comme des opérations patrimoniales.

Dans le cadre ainsi fixé, la présente proposition renvoie aux lois de finances le soin de définir plus précisément la nature des opérations susceptibles d'être effectuées sur le compte annexe.

Afin d'introduire un peu plus de transparence dans la gestion des opérations de cession et achats de titres publics, le compte serait doté de crédits limitatifs. Tout dépassement des crédits ouverts par les lois de finances nécessiterait donc l'intervention d'un acte publié au Journal officiel. On ne saurait disposer d'un instrument plus souple...

La présente proposition prévoit deux contreparties au caractère limitatif des crédits :

- d'une part, le budget général pourrait abonder les recettes du compte annexe, faculté qui existe actuellement au profit du compte n° 90224. Ce dispositif permet de couvrir des dépenses urgentes qu'il pourrait s'avérer nécessaire d'effectuer alors même que les recettes du compte seraient insuffisantes. Les crédits nécessaires sur le budget général peuvent même être ouverts par voie de décret d'avance ;

- d'autre part, la présente proposition reprend le mécanisme de majoration des crédits par arrêté du ministre chargé des finances au cas où des recettes supplémentaires seraient constatées en cours d'année, dans la limite de cet excédent de recettes. Cependant, votre Rapporteur a cherché, dans les propositions qu'il a présentées à la Commission spéciale, à concilier cette incontestable souplesse avec le droit pour le Parlement d'être informé de l'évolution imprévue des recettes et des crédits inscrits sur le compte. L'information délivrée par le ministre des finances ne devrait pas se limiter à l'explication de l'excédent de recettes, mais serait étendue à l'emploi prévu pour les crédits ouverts et aux perspectives d'exécution du compte jusqu'à la fin de l'année.

Enfin, il convient de prévoir un mécanisme de report des crédits disponibles. Les deux derniers alinéas du présent article définissent, à cet égard, un régime simple qui limite le montant des reports aux crédits effectivement " couverts " par des recettes non dépensées. Un ajustement particulier est mis en _uvre pour les crédits de paiement, sur le modèle du dispositif retenu à l'article 16 de la proposition de loi organique. Par exception au droit commun des reports, le sous-ensemble des crédits disponibles ainsi caractérisé serait reporté de façon automatique sur l'année suivante, le ministre n'ayant en l'espèce aucun pouvoir d'appréciation. Il ne s'agit là que de tirer la conséquence logique de la notion de recette affectée.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Delalande, tendant à supprimer la possibilité de compléter les recettes du compte de gestion des participations de l'Etat par une subvention inscrite sur le budget général.

M. Jean-Pierre Delalande a considéré que les dépenses de ce compte devaient rester dans la stricte limite des recettes tirées des opérations patrimoniales de l'Etat, sans possibilité de subvention d'équilibre.

Votre Rapporteur a estimé que cette interdiction pouvait poser problème lorsqu'il est nécessaire de répondre à un besoin urgent de dotation en capital, alors que le compte n'a pas encore encaissé de recettes suffisantes. Il s'agit d'une reprise du fonctionnement actuel du compte d'affectation spéciale n° 902-24. Ce qui est important, c'est l'interdiction sans ambiguïté d'opérer, à partir de ce compte, des versements au profit du budget général.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 21 sans modification.

* *

Article 22

Le compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat.

Le présent article tend à définir le régime du compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat, qui serait l'héritier du compte de commerce n° 904-22 " Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat ", ouvert par l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000).

L'objet d'un tel compte a été exposé dans le commentaire présenté par votre Rapporteur, en sa qualité de Rapporteur général de la Commission des finances, sous l'article 5 ter du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2000 ⁽⁴³⁾. Dès lors, il sera seulement rappelé ici que ce compte a pour vocation de retracer les recettes et dépenses de nature budgétaire induites par l'emploi d'instruments financiers à terme conclus sur la dette et la trésorerie de l'Etat. Les premières années, la direction du Trésor prévoit de ne mettre en _uvre que des contrats d'échange de taux. Ceux-ci généreront des flux créditeurs et débiteurs d'intérêts, lesquels constitueront les recettes et les dépenses budgétaires du compte. L'utilisation d'autres catégories d'instruments financiers à terme pourrait être envisagée ultérieurement.

Les autorisations nécessaires à la réalisation de telles opérations doivent être données chaque année dans la loi de finances. A cet effet, elles sont incluses dans l'article d'équilibre.

Naturellement, le compte annexe, qui constituerait à lui seul une catégorie de compte à part entière, serait régi par des règles quasi identiques à celles qui régissent actuellement les comptes de commerce. Seule exception : les principes et règles comptables applicables à ce compte annexe en matière de comptabilité générale seraient ceux applicables aux établissements financiers. Cet ajustement est normal, au vu des opérations uniquement financières qui y seraient retracées.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Yves Cochet, visant à conférer un caractère limitatif aux prévisions de dépenses et de découvert du compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat.

M. Yves Cochet a précisé qu'il s'agissait de limiter les marges de man_uvre du Gouvernement en la matière.

Votre Rapporteur a fait part de son scepticisme en notant que le compte était, justement, doté d'un découvert parce qu'il n'est guère possible d'évaluer précisément la prévision de dépenses.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 22 sans modification.

* *

Article 23

Les comptes d'opérations monétaires.

Le présent article tend à maintenir dans le nouveau texte organique les comptes d'opérations monétaires, actuellement au nombre de quatre. Pour autant, leur régime serait précisé sur deux points.

LES COMPTES D'OPÉRATIONS MONÉTAIRES

(en millions de francs)

Compte	Exécution 1999			LFI 2000 et LFI 2001
Compte	Recettes	Dépenses	Découvert	Recettes	Dépenses	Découvert
906-01 Pertes et bénéfices de change	132,6	270,0	0,0	aucune évaluation de recettes ni de dépenses présentée en LFI		p.m.
906-04 Compte d'émission des monnaies métalliques	1.239,4	1.478,3	0,0			p.m.
906-05 Opérations avec le FMI	29.333,5	48.397,6	56.562,3			p.m.

p.m. : doté pour mémoire.

Le compte n° 906-06 " Soutien financier à moyen terme aux États membres de la Communauté économique européenne " n'a donné lieu à aucune opération en 1999 et n'a fait l'objet d'aucune autorisation de découvert en LFI 2000 et LFI 2001.

Toutes les opérations monétaires, sans exception, devant être inscrites sur les comptes éponymes, votre Rapporteur propose de préciser que lesdits comptes enregistrent " les " recettes et les dépenses de caractère monétaire, alors que l'ordonnance du 2 janvier 1959 utilise l'article indéfini " des ".

Par ailleurs, l'ordonnance du 2 janvier 1959 rend facultative la présentation des prévisions de recettes et de dépenses pour les comptes d'opérations monétaires, seule la charge nette de ces comptes étant évaluée puisqu'elle influe sur la détermination de l'équilibre général. Votre Rapporteur a jugé cette situation insatisfaisante et, sans méconnaître la difficulté d'une prévision fiable en matière d'opérations monétaires, a proposé à la Commission spéciale que la présentation de prévisions de recettes et de dépenses soit désormais obligatoire, la prévision de dépenses ayant, naturellement, un caractère indicatif.

* *

La Commission a adopté l'article 23 sans modification.

Article 24

Les comptes de concours financiers.

Le présent article tend à définir le régime des comptes de concours financiers, catégorie de comptes annexes qui regrouperait les actuels comptes de prêts et comptes d'avances. Les principales modifications apportées aux règles applicables aux prêts et avances sont les suivantes :

- les notions de prêts et avances ne sont plus distinguées, alors que l'ordonnance du 2 janvier 1959 fondait cette distinction sur la durée du concours consenti par l'Etat (deux ans renouvelables une fois pour les avances ; plus de quatre ans pour les prêts). En conséquence, le dispositif de consolidation en prêt d'une avance non remboursée au bout de quatre ans disparaît ;

- la règle de détermination de l'intérêt applicable à un prêt ou à une avance est précisée et fait référence aux titres d'emprunts d'Etat d'échéance identique ou la plus voisine. La possibilité de déroger à cette règle par décret en Conseil d'Etat est étendue des prêts aux avances ;

- les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des Etats étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs. Cette dérogation à la règle générale de limitativité des crédits de concours financiers résulte de la suppression, prévue à l'article 25 de la présente proposition, de la possibilité de consentir des découverts à ces Etats et banques centrales, sur leur compte courant ouvert dans les écritures du Trésor ;

- le régime des " incidents de paiement " est resserré : d'une part, il est élargi à l'ensemble des concours financiers alors qu'il ne concerne que les avances, dans l'ordonnance du 2 janvier 1959. D'autre part, les procédures d'incident de paiement sont mises en _uvre dès qu'une échéance n'est pas honorée à la date prévue et non plus seulement lorsque le concours (actuellement l'avance) n'est pas remboursé à son terme.

* *

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Yves Cochet, visant à conférer un caractère limitatif aux crédits des comptes ouverts au profit des Etats étrangers.

La Commission a adopté l'article 24 sans modification.

* *

CHAPITRE IV

Des ressources et des charges de trésorerie

Article 25

La définition des ressources et des charges de trésorerie.

Le présent article tend à définir les ressources et les charges de trésorerie, qui résultent de l'exécution d'opérations de trésorerie. C'est par le biais de celles-ci que sont, en fait, caractérisées les ressources et les charges susvisées.

En vertu de l'habilitation qui lui est donnée par l'article 34 de la Constitution pour définir les ressources et les charges de l'État, il revient donc au législateur organique de définir la ligne de partage entre les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie.

I.- Une interprétation extensive de l'ordonnance du 2 janvier 1959
a conduit à un partage peu clair entre les opérations budgétaires
et les opérations de trésorerie

La Cour des comptes critique régulièrement l'interprétation fluctuante et opportuniste du partage entre les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie, tel qu'il est traditionnellement pratiqué. Elle a été conduite à alerter le Parlement à plusieurs reprises " lorsque la présentation de mesures spécifiques lui paraît, soit contraire aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances dans l'exécution des opérations de trésorerie, soit dans un flou juridique de nature à fausser la signification de l'évolution des grandeurs budgétaires ou du résultat d'exécution de la loi de finances " ⁽⁴⁴⁾.

La Cour estime, en particulier, que la création ou la constatation d'un engagement de l'État (reprise de dette d'un organisme tiers ou engagement payable à terme ou par annuités) représente clairement une charge définitive pour celui-ci, donc devrait être considérée comme une charge budgétaire. Au contraire, de tels engagements sont généralement traités en opérations de trésorerie, sur la base d'une " extension " par voie réglementaire du périmètre de ces opérations tracé par l'article 15 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Cet article range au nombre des opérations de trésorerie les " émissions et remboursements d'emprunts " ainsi que les " opérations de dépôt " effectuées par les correspondants du Trésor. Dans l'optique de l'ordonnance du 2 janvier 1959, les opérations de trésorerie ont donc pour seule fonction le financement des opérations budgétaires. Elles n'apparaissent pas dans le budget, conformément à la séparation de principe entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie.

En revanche, l'ordonnance précitée reste muette sur les opérations financières de l'État qui affectent directement son bilan, en particulier celles d'entre elles qui conduisent à majorer son passif, c'est-à-dire à y inscrire directement des dettes et engagements, sans contrepartie à l'actif du bilan ⁽⁴⁵⁾.

C'est dans l'espace de liberté que lui laissait le silence du législateur organique que le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique a développé une conception extensive des opérations de trésorerie :

- dans ses " principes fondamentaux ", qui s'appliquent à tous les organismes publics, il range au nombre des opérations de trésorerie, outre les classiques mouvements de fonds, disponibilités et comptes courants, les " opérations intéressant les comptes de créances et de dettes " (article 40) ;

- dans celles de ses dispositions qui ne s'appliquent qu'à l'État, il précise que font partie des opérations de trésorerie " l'émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts et des autres dettes de l'État " (article 113) ;

- enfin, dans les développements spécifiquement consacrés aux " emprunts et engagements " de l'État ⁽⁴⁶⁾, il précise qu'" aucune dette de l'État ne peut être contractée sous forme d'émission de rentes perpétuelles, de titres à long, moyen ou court terme, sous forme de prise en charge d'emprunts émis par des organismes publics ou privés, ou sous forme d'engagements payables à terme ou par annuités, aucune opération de conversion de la dette publique ne peut être opérée que conformément aux autorisations données par les lois de finances " (article 124).

En définitive, le pouvoir réglementaire a intégré deux catégories d'opérations supplémentaires au périmètre des opérations de trésorerie :

- la " prise en charge d'emprunts émis par des organismes publics ou privés ", au titre de laquelle ont notamment été repris un emprunt de l'UNEDIC (1985 : 6 milliards de francs), les dettes du Fonds spécial de grands travaux (1988 : 15,8 milliards de francs), de la Caisse d'amortissement pour l'acier (1988 : 9,2 milliards de francs), du Fonds d'intervention sidérurgique (1989 : 16,4 milliards de francs), de la Caisse nationale de l'industrie (1989 : 11,9 milliards de francs) et de la Caisse nationale des banques (1989 : 12,5 milliards de francs), de la Société de développement de véhicules automobiles, filiale de Renault (1990 : 7,8 milliards de francs), et de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (1994 : 110 milliards de francs) ;

- les " engagements payables à terme ou par annuités ", au titre desquels il faut relever la prise en charge des créances de TVA dues à la suppression de la règle du décalage d'un mois en matière de taxe sur la valeur ajoutée ⁽⁴⁷⁾. Les montants pris en charge s'élevaient à 82,7 milliards de francs au 31 décembre 1999, les amortissements déjà réalisés étant de 66,6 milliards de francs. Il convient de noter que la première loi de finances rectificative pour 1993 avait prévu le remboursement immédiat de certaines créances de TVA à leurs titulaires ; ces remboursements ont occasionné environ 11 milliards de francs de dépenses fiscales (moins-value de TVA).

Ce dernier exemple illustre bien la part d'arbitraire qui sépare parfois les domaines du budget et de la trésorerie : en matière de décalage de TVA, l'apurement d'un même engagement de l'État s'est effectué, pour une part, par une imputation budgétaire et, pour une autre part, grâce à une opération de trésorerie ⁽⁴⁸⁾.

De même, avant d'être reprises directement par l'État, les dettes de la Caisse nationale des banques et de la Caisse nationale de l'industrie avaient été partiellement amorties par le biais de dotations budgétaires au profit de ces caisses (17 milliards de francs entre 1983 et 1987). Dans le même sens, les recettes budgétaires encaissées par la Caisse d'amortissement de la dette publique entre 1986 et 1988 (46,8 milliards de francs) ont été utilisées pour amortir des titres de la dette publique.

Autre manifestation de la frontière " poreuse " entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie, le budget a parfois amorti directement un engagement de l'État, le transit des dotations par un établissement public étant ainsi écarté :

- la loi du 16 juillet 1987 a défini et organisé une indemnisation complémentaire des rapatriés, se traduisant par l'inscription d'une créance sur l'État au profit de ceux-ci. L'amortissement de ces créances a été réalisé par le biais d'une dotation budgétaire imputée sur le budget des Charges communes, de 1988 à 1998 ;

- la loi du 24 octobre 1980 créant une distribution d'actions en faveur des salariés des entreprises industrielles et commerciales a établi au profit des sociétés procédant à de telles attributions une créance sur l'État ⁽⁴⁹⁾. Bien que payable par annuités, cet engagement a été classé parmi les opérations budgétaires et a été amorti par le biais de dotations inscrites sur le budget des Charges communes.

La nécessité d'une clarification s'est donc rapidement imposée à votre Rapporteur. Restait à savoir, cependant, s'il convenait de revenir à la conception " pure " de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ou s'il était préférable de retenir le champ défini par le décret de 1962 précité.

II.- Le choix d'une conception étendue des opérations de trésorerie s'accorde avec les dispositions renforçant le rôle financier du Parlement.

· Dans le texte initial de la proposition de loi organique, il avait été ajouté aux deux catégories d'opérations de trésorerie reprises de l'ordonnance organique de 1959 " la reprise de la dette d'organismes publics en cessation d'activité, à l'exclusion des charges financières en découlant, pour un montant représentatif de la participation de l'État dans ces organismes ". A contrario, de façon implicite, la reprise de la dette d'organismes privés ou d'organismes publics continuant leur activité devenait une opération budgétaire.

Ce choix répondait à une logique juridique : la cessation d'activité d'un organisme public emporte reprise par l'État de l'ensemble de ses droits et obligations. Il y a en quelque sorte " fusion " des deux personnes morales et la dette de l'organisme éteint devient, naturellement, une part de la dette de l'État. Son remboursement doit donc faire l'objet des mêmes règles que la dette directement issue de l'exécution des lois de finances, c'est-à-dire être intégré aux opérations de trésorerie. Pour les autres reprises de dette, en revanche, la distinction des personnes morales oblige à constater en opération budgétaire la charge de cette reprise.

Cependant, le texte initial de la proposition de loi organique présentait un inconvénient qui est apparu suffisamment substantiel pour amener votre Rapporteur à revenir sur son opinion première. Il établissait une distinction peu justifiée, au plan purement financier, entre la reprise de dette d'un organisme en cessation d'activité et la reprise de dette d'un organisme subsistant par ailleurs.

On pourrait imaginer, par exemple, que l'État reprenne une partie de la dette d'un organisme public en difficulté, pour soulager ses comptes
- ce qui constituerait une opération budgétaire - puis reprenne naturellement la dette résiduelle de cet organisme lors de la cessation de son activité et de sa liquidation - ce qui constituerait alors une opération de trésorerie. Pourtant, rien au plan financier ne justifie de distinguer ces deux reprises de dette, donc de les traiter différemment au regard de leur comptabilisation ou non comptabilisation dans les opérations budgétaires.

· Le texte de la proposition qui vous est soumise tend à rétablir cette cohérence rompue. Il reprend à cet effet la disposition précitée de l'article 113 du décret de 1962, qui range au nombre des opérations de trésorerie " l'émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts et des autres dettes de l'État " sans autre précision.

Ce faisant, le texte proposé entérine la conception " extensive " des opérations de trésorerie faite par le décret de 1962. Il s'éloigne donc des recommandations présentées à de nombreuses reprises par la Cour des comptes.

Cependant, en retenant cette solution, votre Rapporteur a souhaité tenir compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui a été amené à s'exprimer à plusieurs reprises sur la distinction entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie.

C'est ainsi que le Conseil constitutionnel a considéré, en juin 1993, " que l'article [incriminé] tend à supprimer la règle du décalage d'un mois, en matière de remboursement aux entreprises de la taxe sur la valeur ajoutée, à partir du 1^er juillet 1993 ; que cet article prévoit, pour certaines entreprises, un échelonnement dans le temps de l'effet de cette mesure sur les recettes fiscales de l'État ; qu'il institue, à cette fin, un mécanisme selon lequel les droits à déduction non exercés constituent des créances du redevable sur le Trésor [...] ; considérant que [...] les émissions d'emprunts sont des opérations de trésorerie qui n'ont pas à figurer dans un titre déterminé du budget, mais sont retracées dans des comptes de trésorerie distincts qui font apparaître les engagements de l'État [...] " ⁽⁵⁰⁾.

Il a ainsi validé le raisonnement selon lequel la création ou la constatation d'une créance sur le Trésor constitue un " emprunt " au sens de l'ordonnance organique de 1959.

Écartant la qualification de prêt ou d'avance devant donner lieu à la constatation d'une perte, il a également considéré que la reprise de la dette de l'ACOSS, en 1994, " doit s'analyser comme une opération de trésorerie de l'État " ⁽⁵¹⁾.

Votre Rapporteur remarque que la rédaction des décisions du Conseil constitutionnel semble suggérer que celui-ci laisse le législateur seul juge de la qualification à donner aux opérations concernées, à charge ensuite pour la loi de finances de retracer correctement dans le budget l'impact des opérations de nature budgétaire. En quelque sorte, dès lors que le législateur emploierait les mots de " créances " ou de " dettes ", il aurait toute capacité de faire échapper les opérations en cause au périmètre du budget, sans qu'aucun contrôle ne soit exercé par le juge constitutionnel sur la réalité de la qualification ainsi prononcée.

Or, il conviendrait plutôt de faire en sorte que le pouvoir d'appréciation du législateur - en l'occurrence, quelque peu " dirigé " par le Gouvernement - soit plus fermement encadré par les règles organiques relatives aux lois de finances.

D'aucuns pourraient croire que la proposition présentée par votre Rapporteur conforte le flou existant, empiète sur les prérogatives du Parlement et, en définitive, nuise à la sincérité du budget.

Votre Rapporteur est convaincu qu'au contraire, la présente proposition ne présente aucune conséquence négative vis-à-vis des pouvoirs du Parlement ni vis-à-vis de son information sur les conséquences financières des opérations concernées :

- en matière de pouvoir financier du Parlement, on peut se demander s'il est véritablement légitime d'intégrer au périmètre des opérations budgétaires des " dépenses " ou " recettes " représentatives de pertes et profits qui, par nature, sont des concepts relevant plus du constat ex post que de la prévision et de l'autorisation parlementaire ;

- en matière d'information du Parlement, l'aménagement qui est par ailleurs proposé pour le contenu de la loi de finances répond sans conteste à la nécessité de présenter, chaque année, dans le cadre de la loi de finances, les éléments permettant d'apprécier de façon pertinente l'évolution de la situation financière de l'État. Le tableau de financement qui serait inclus dans l'article d'équilibre, comporterait nécessairement une ligne faisant apparaître l'amortissement des engagements de l'État. En 1994, cette ligne aurait comptabilisé les 110 milliards de francs correspondant à l'amortissement intégral, l'année même, de la dette reprise à l'ACOSS. En 1993 et 1994, elle aurait également comptabilisé l'amortissement des premières " tranches " de créances de TVA.

Ainsi, chaque année, le Parlement serait clairement informé, dans le cadre d'un tableau de financement voté comme partie intégrante de l'article d'équilibre, des conséquences de ses décisions passées sur le besoin de financement de l'État de l'année n+1.

Enfin, dans la proposition de loi organique, la loi de règlement verrait son contenu comptable renforcé. L'examen et l'approbation des comptes de l'État pourrait, par exemple, susciter des débats sur le compte de résultat de l'État, qui devrait faire l'objet d'un vote spécifique en vertu des dispositions du III de l'article 34 de la proposition de loi organique. Or, justement, ce compte de résultat retrace nécessairement les pertes et profits de toute nature, notamment sur emprunts et engagements. Ils sont intégrés dans la grande catégorie des " charges financières " (comptes numérotés en " 66 " dans le plan comptable) et des " produits financiers (comptes numérotés en " 76 " dans le plan comptable).

La " balance générale des comptes ", qui fait partie intégrante du compte général de l'administration des finances, est d'ores et déjà jointe au projet de loi de règlement. Cependant, l'absence de vote sur un article spécifiquement comptable dans le projet de loi de règlement prive les parlementaires de toute possibilité de débattre du compte de résultat et du bilan de l'État. La refonte du contenu de la loi de règlement vise justement à permettre un tel débat, qui répond à la volonté maintes fois manifestée par le Parlement de connaître de façon complète et précise de la situation financière de l'État.

En définitive, le maintien des reprises de dettes et des engagements payables à terme ou par annuités dans le périmètre des opérations de trésorerie ne réduit ni la capacité de décision du Parlement (car ces opérations doivent être autorisées par une loi de finances), ni sa capacité d'appréciation en prévision (car il voterait sur le tableau de financement dans le cadre du projet de loi de finances) ou en exécution (car il approuverait les comptes de l'État, notamment son compte de résultat, dans le cadre du projet de loi de règlement).

Le tableau ci-après, qui présente le compte de résultat de l'État pour l'année 1994, où a été prise en charge et amortie la dette de l'ACOSS, montre clairement l'impact de cette reprise de dette. C'est ainsi que le résultat comptable de 1994 s'est établi à - 418,3 milliards de francs, alors que le solde d'exécution des lois de finances, sur lequel se focalisent tous les débats, s'est établi à - 299,1 milliards de francs (hors opérations avec le Fonds monétaire international et le Fonds de stabilisation des changes).

LE COMPTE DE RÉSULTAT DE L'ÉTAT EN 1994
(présentation simplifiée)

(en milliards de francs)

COMPTES DE CHARGES			COMPTES DE PRODUITS
n°	Intitulé	Montant	n°	Intitulé	Montant
60	Achats	28,9	70	Produits fiscaux	1.508,0
61	Prestations externes	78,7	71	Produits de l'exploitation industrielle et commerciale	7,8
62	Subventions	434,8
63	Prestations sociales et autres répartitions	380,4
64	Personnel	569,3	74	Participations et contributions reçues	109,6
65	Impôts et autres charges de gestion courante	19,4	75	Amendes et autres produits de gestion courante	61,1
66	Charges financières	365,2	76	Produits financiers	54,9
*667.8*	*dont pertes sur emprunts et engagements*	*134,3*	*767.8*	*dont profits divers sur emprunts et engagements*	*4,2*
67	Charges exceptionnelles	42,4	77	Produits exceptionnels	78,3
68	Amortissements et provisions	82,7	78	Reprises sur amortissements et provisions	0,4
			79	Prélèvements sur les recettes de l'État	(-) 236,8
	TOTAL	2.001,6		TOTAL	1.583,3

Source : Compte général de l'administration des finances, Balance générale des comptes, 1994.

* *

La Commission a adopté l'article 25 sans modification.

Article 26

Les règles applicables aux opérations de trésorerie.

Le présent article vise à définir les règles générales qui doivent gouverner la réalisation des opérations de trésorerie. Elles s'inspirent des dispositions des quatrième à huitième alinéas de l'article 15 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, qu'elles complètent sur certains aspects.

Si le " mouvement " des fonds, encaisses et disponibilités de l'Etat n'appelle pas d'intervention du législateur, en revanche, le placement de ces fonds, encaisses et disponibilités requiert une autorisation parlementaire. En plaçant ses fonds auprès d'autres personnes morales, l'Etat expose au risque les deniers publics, de la même façon que lorsqu'il accorde un prêt ou une avance à un tiers. La présente proposition s'inscrit, à cet égard, dans le droit fil de la pratique mise en _uvre depuis la loi de finances initiale pour 2000. La politique de gestion active de la trésorerie de l'Etat a incité le Gouvernement à demander l'autorisation du Parlement pour effectuer des " opérations de dépôts de liquidités sur le marché interbancaire de la zone euro et auprès des Etats de la même zone ". Cette autorisation a été accordée dans le cadre de l'article d'équilibre. Les mêmes dispositions sont incluses dans l'article d'équilibre de la loi de finances pour 2001.

Le régime des correspondants du Trésor (expression non retenue au niveau organique) serait modifié sur trois points :

- la référence faite par l'ordonnance du 2 janvier 1959 aux " règlements de comptabilité publique ", censés encadrer les opérations de dépôts effectuées par les correspondants du Trésor, serait supprimée, le régime de ces dépôts relevant du pouvoir réglementaire - dans le cadre des règles fixées par la loi organique - donc des décrets généraux d'application de la loi organique prévus à l'article 57 de la présente proposition ;

- l'interdiction pour l'Etat de consentir un découvert à ses correspondants serait désormais absolue, la dérogation actuellement accordée pour les comptes courants des Etats étrangers et des banques centrales de la zone franc pouvant trouver un cadre tout aussi accueillant et plus transparent avec les comptes de concours financiers prévus à l'article 24 ;

- la procédure par laquelle les collectivités territoriales et les établissements publics pourraient déroger à l'obligation de déposer leurs disponibilités auprès du Trésor ne relèverait plus d'une " dérogation admise par le ministre des finances ", comme le prévoit l'ordonnance du 2 janvier 1959, mais d'une disposition expresse d'une loi de finances. De telles dérogations sont, en effet, susceptibles d'affecter de façon significative le montant des ressources de trésorerie de l'Etat et il appartient naturellement à la loi de finances d'en encadrer la mise en _uvre.

Le régime général des emprunts de l'Etat ne subit pas d'autres modifications que rédactionnelles. Bien évidemment, au regard de l'unité monétaire dans laquelle doivent être libellés les emprunts de l'Etat, la présente proposition ne peut plus faire référence qu'à l'euro et non plus au franc, devenu le 1^er janvier 1999, une expression décimale de la monnaie européenne.

* *

M. Jean-Pierre Delalande s'est interrogé sur la conformité au principe de la liberté du commerce et de l'industrie de la disposition figurant au 4° de cet article, précisant que les emprunts émis par l'Etat sont libellés en euros.

Votre Rapporteur eut précisé que cette disposition ne concernait en fait que la dénomination de ces emprunts.

La Commission a adopté l'article 26 sans modification.

* *

TITRE II

DU CONTENU ET DE LA PRÉSENTATION DES LOIS DE FINANCES

CHAPITRE I^ER

Du principe de sincérité

Article 27

Le principe de sincérité des lois de finances.

Le chapitre premier du titre II consacre le principe de sincérité des lois de finances comme principe fondamental de notre droit budgétaire. Il s'agit d'une disposition importante de la proposition de loi organique.

Le principe de sincérité des lois de finances ne figure pas explicitement dans l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Toutefois, il s'est progressivement imposé au législateur à partir de 1993, en vertu de la jurisprudence élaborée par le Conseil constitutionnel.

Depuis 1993⁽⁵²⁾, en effet, le Conseil constitutionnel répond au grief d'insincérité des lois de finances qui lui sont déférées. Même s'il n'a jamais censuré explicitement une loi de finances pour défaut de sincérité, le Conseil constitutionnel a progressivement élaboré une jurisprudence tendant à consacrer le principe de sincérité des lois de finances.

Ainsi, dans la décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994, le Conseil constitutionnel ne dénia nullement au principe de sincérité le rang de principe constitutionnel que les auteurs de la saisine souhaitaient lui voir conférer, laissant ainsi sous-entendre que la sincérité des lois de finances constituait une exigence constitutionnelle. De manière plus générale, le principe de sincérité budgétaire permet au Conseil constitutionnel d'examiner la validité des prévisions de recettes ⁽⁵³⁾, de contrôler les évaluations chiffrées des projets de loi de finances ⁽⁵⁴⁾, de vérifier que les lois de finances ne font pas l'objet d'artifices comptables et de s'assurer de la lisibilité des opérations financières de l'Etat ⁽⁵⁵⁾.

Afin de répondre aux demandes présentées en ce sens par l'ensemble des membres de votre Commission spéciale, et compte tenu des observations présentées par le Président de la Commission des finances du Sénat dans son rapport n° 37 précité, votre Rapporteur a proposé de placer la sincérité des lois de finances au nombre des principes fondamentaux de notre droit budgétaire.

La définition de ce principe de sincérité est cependant particulièrement complexe. Aussi votre Rapporteur a-t-il souhaité s'inspirer de la définition donnée par le plan comptable général, soulignant ainsi que l'Etat ne s'exonérait pas des règles en vigueur, tout en tenant compte des spécificités des lois de finances et, plus généralement, de l'action de l'Etat.

On rappellera, à cet égard, que, selon le plan comptable général, la sincérité est " l'application de bonne foi des règles et des procédures, en fonction de la connaissance que les responsables doivent avoir de la réalité " et implique de donner " des informations adéquates, loyales, claires, précises et complètes ".

Cette définition implique d'apprécier le principe de sincérité au regard " de la connaissance [supposée] de la réalité ". S'agissant des lois de finances et s'inspirant de cette rédaction, votre Rapporteur a donc souhaité que l'évaluation de ressources et de charges prévue dans les lois de finances soit appréciée " de façon sincère, compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler " :

Autrement dit, le principe de sincérité implique que l'évaluation des charges et des ressources de l'Etat des lois de finances soit réalisée avec " bonne foi " et ce, aussi correctement que possible, compte tenu des informations disponibles. Il ne s'agit donc pas d'une sincérité " absolue ", mais d'une sincérité " relative ", impliquant une obligation de moyens, et non de résultat. Un Gouvernement pourrait donc présenter un projet de loi de finances " sincère ", mais " erroné ", si les informations dont il dispose au moment de son élaboration se révèlent, à l'avenir, sans fondement.

Les conséquences de la définition proposée de la sincérité des lois de finances ne doivent pas pour autant être sous-estimées.

Cette définition implique, en effet, compte tenu des informations disponibles, une présentation exhaustive des ressources et des charges de l'Etat, excluant ainsi tout solde budgétaire " artificiel ", et imposerait donc à tout Gouvernement de faire preuve de transparence et de clarté en la matière. Ce principe a, en second lieu, vocation à s'appliquer à l'ensemble des lois de finances telles que définies à l'article 30 de la présente proposition. Le principe de sincérité serait, en particulier, applicable aux lois de règlement, et l'on doit considérer que les évaluations inscrites dans les comptes de l'Etat en matière de provisions et d'amortissements pourraient être appréciées à l'aune de ce principe. Enfin, et surtout, la reconnaissance du principe de sincérité des lois de finances conforte les bases de contrôle de leur sincérité par le juge constitutionnel, exerçant tous les effets que l'on s'accorde à reconnaître à la " peur du gendarme ".

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Philippe Auberger, prévoyant, d'une part, que les informations et prévisions transmises en vue de l'examen d'un projet de loi de finances doivent être cohérentes avec les hypothèses économiques sur lesquelles repose le rapport économique et financier, l'évolution de l'ensemble des prélèvements obligatoires, les prévisions triennales des finances publiques transmises aux institutions communautaires, ainsi qu'avec les comptes consolidés des administrations publiques établis par la comptabilité nationale, et indiquant, d'autre part, qu'un rapport spécifique de cohérence est joint à tout projet de loi de finances.

M. Philippe Auberger a estimé nécessaire d'assurer une parfaite cohérence entre les prévisions du projet de loi de finances, du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du programme triennal de finances publiques.

Votre Rapporteur a fait part de ses craintes que ces ajouts ne soient source de confusion au regard de la définition même de la sincérité.

Pour M. Philippe Auberger, l'expérience montre bien qu'il n'y a jamais de cohérence complète entre le rapport économique et financier et le projet de loi de finances, notamment en raison des divergences entre des données transmises par le ministère de l'économie et des finances et celles établies par le ministère des affaires sociales. Il est donc indispensable d'assurer une cohérence d'ensemble vis-à-vis des prévisions qui sont transmises à la Commission européenne.

Le Président Raymond Forni s'est déclaré sensible à cette argumentation, indiquant ne pas voir de contradiction entre les dispositions de l'amendement et le texte de l'article.

Votre Rapporteur a estimé qu'il convenait d'aborder avec prudence la question complexe de la définition du principe de sincérité des lois de finances, afin de ne pas laisser une latitude trop importante aux interprétations jurisprudentielles.

Le Président Raymond Forni a fait valoir que cohérence et sincérité constituaient deux notions distinctes.

Mme Nicole Bricq a déclaré ne pas bien comprendre les réticences de votre Rapporteur à l'égard de l'amendement proposé, dans la mesure où nombre de députés réclamaient cette cohérence. La Commission européenne exige d'ailleurs un tel effort. En outre, il s'agit simplement de cohérence et non pas de consolidation, exercice qui pourrait être plus périlleux.

M. Gilles Carrez a déclaré que le principe de sincérité était vague et difficile à définir, alors que la notion de cohérence constituait probablement un bon angle pour aborder les lois de finances. Il s'agit d'une percée conceptuelle décisive et il serait regrettable de s'en priver.

M. Henri Emmanuelli a déclaré partager l'analyse de votre Rapporteur. L'objectif de la réforme est de procéder à un rééquilibrage des pouvoirs en faveur du Parlement et d'introduire une certaine souplesse de gestion, et non de fixer dans la loi organique des choix de politique économique.

M. François Goulard a considéré que les craintes de votre Rapporteur pouvaient également s'appliquer à l'interprétation de la notion de sincérité. Une définition claire des deux notions de sincérité et de cohérence est parfaitement possible.

Le Président Raymond Forni a estimé que l'évocation de la cohérence ne devrait pas soulever de difficulté dans un article relatif à la sincérité.

M. Henri Emmanuelli a jugé que la référence à la notion de cohérence risquait de favoriser le développement d'un contrôle d'opportunité.

M. Yves Cochet a considéré que la notion de sincérité avait l'avantage de l'ancienneté et était, en quelque sorte, principielle, alors que celle de cohérence était beaucoup plus statique.

Le Président Raymond Forni a déclaré qu'il comprenait désormais en quoi consistait la suprématie conceptuelle de la Commission des finances.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 27 sans modification.

* *

Après l'article 27 :

La Commission a rejeté un amendement de M. Philippe Auberger, défendu par M. Jean-Pierre Delalande, tendant à introduire dans la loi organique l'obligation d'un équilibre de la section de fonctionnement du budget de l'Etat, et, si tel n'est pas le cas, celle de présenter un plan de retour à l'équilibre.

* *

Article 28

L'appréciation de l'incidence de dispositions législatives
ou réglementaires sur l'équilibre financier.

Le présent article a pour objet de garantir le respect du principe de sincérité des lois de finances en cours d'année.

Les dispositions de cet article s'inspirent du quatrième alinéa de l'article 1^er de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Celui-ci prévoit, en effet, que " lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance ".

Ces dispositions ont été précisées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Dans la décision n° 78-95 DC du 27 juillet 1978, le Conseil a, en effet, écarté une interprétation littérale de ces dispositions, faisant valoir que cette option " serait de nature [jusqu'à la promulgation d'une nouvelle loi de finances] à porter atteinte aux prérogatives du Parlement " en matière législative. Toutefois, le Conseil a souligné que les dispositions précitées ont " pour objet de faire obstacle à ce que l'équilibre économique et financier défini par la loi de finances de l'année, modifiée, le cas échéant, par la voie de lois de finances rectificatives, ne soit pas compromis par des charges nouvelles résultant de l'application de textes législatifs ou réglementaires dont les incidences sur cet équilibre, dans le cadre de l'année, n'auraient pu, au préalable, être appréciées et prises en compte par une des lois de finances susmentionnée ".

S'inspirant de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, votre Rapporteur a souhaité " rénover " la rédaction du quatrième alinéa de l'article 1^er de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Compte tenu de leur impact sur l'équilibre défini par la loi de finances de l'année, les mesures nouvelles susceptibles d'être prises en compte dans la prochaine loi de finances afférente à l'année considérée ne concernent plus exclusivement les charges de l'Etat, mais également ses ressources. Par ailleurs, les conséquences financières de ces mesures nouvelles se sont plus appréciées sui generis, mais, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, au regard de leur impact sur l'équilibre financier de l'année en cours. Votre Rapporteur a proposé à la Commission spéciale une définition exhaustive de cet équilibre : l'impact de mesures nouvelles doit être apprécié au regard de l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances de l'année, mais également au regard des modalités de financement de l'Etat, tel que définies par le tableau de financement de la loi de finances de l'année en cours.

Ce dispositif devrait donc permettre de garantir le respect du principe de sincérité lors de l'exécution du budget. Il ne s'agit nullement d'afficher une possibilité de principe d'apporter des modifications substantielles à l'équilibre financier de l'année, mais d'appeler à une prise en compte des inévitables mesures d'ajustement qui, en cours d'année, modifient cet équilibre. Le Gouvernement disposant d'informations nouvelles relatives à l'évaluation des ressources et des charges de l'Etat et quant à leur perspective d'évolution, le respect du principe de sincérité impose que ces informations soient prises en compte dans la détermination de l'équilibre financier de l'année en cours, sauf à ce que la loi de finances y afférente cesse d'être sincère.

* *

La Commission a examiné deux amendements soumis à discussion commune, présentés respectivement par M. François Goulard et par M. Philippe Auberger.

Défendant l'amendement présenté par ce dernier, M. Jean-Pierre Delalande a expliqué qu'il s'agissait d'introduire l'obligation pour le Gouvernement de joindre à toute loi ou décret ayant, au cours de l'année, une incidence financière, une annexe précisant leurs conséquences en termes budgétaires.

Votre Rapporteur s'est déclaré favorable à cet amendement, compte tenu des progrès en termes de sincérité et de transparence qu'il était susceptible de permettre.

En conséquence, cet amendement a été adopté, celui de M. François Goulard étant dès lors considéré comme satisfait.

La Commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.

* *

Article 29

La sincérité des comptes de l'Etat.

Le présent article consacre le principe de sincérité des comptes de l'Etat et prévoit le passage à une comptabilité en droits constatés pour leur reddition.

Le premier alinéa du présent article édicte le principe de sincérité des comptes de l'Etat.

Votre Rapporteur avait initialement envisagé, dans le texte initial de sa proposition, de présenter de manière isolée, à l'article 34, les dispositions relatives au principe de sincérité des comptes de l'Etat. Prenant acte du souhait de la Commission des finances du Sénat ⁽⁵⁶⁾ de consacrer le principe de sincérité en un dispositif unique, votre Rapporteur a réuni dans un chapitre unique l'ensemble des dispositions relatives à la sincérité des lois de finances et des comptes de l'Etat.

Cette disposition constitue l'un des axes majeurs de la proposition présentée par votre Rapporteur. L'ordonnance du 2 janvier 1959 étant muette sur ce point, la sincérité n'est pas actuellement un des principes constitutifs des règles de présentation des comptes de l'Etat. Ceux-ci doivent avant tout répondre à des impératifs de régularité.

Cette situation peut paraître étonnante, puisque de nombreux Etats, tels que la Nouvelle-Zélande ou le Royaume-Uni, ont introduit, pour les comptes publics, le principe de sincérité et que celui-ci constitue, en France, l'une des obligations essentielles s'appliquant à la présentation des comptes des entreprises. L'article 9, quatrième alinéa, du code de commerce dispose, en effet, que " les comptes [des entreprises] doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat ".

S'inspirant de cette législation, votre Rapporteur a souhaité que l'Etat ne s'exonère pas de l'application du principe de sincérité de droit commun : selon les dispositions proposées, les comptes de l'Etat devraient donc " être réguliers, sincères et donner une image fidèle du patrimoine et de la situation financière de l'Etat ".

Le principe de sincérité des comptes de l'Etat constitue donc une exigence absolue, sans que soit admise une quelconque marge de relativité, comme le prévoit l'article 27 de la présente proposition en matière de lois de finances, compte tenu du caractère prévisionnel des données financières que ces lois comportent. Le principe de sincérité des comptes de l'Etat relève donc d'un objectif de résultat, et non plus de moyens.

Le deuxième alinéa du présent article prévoit le passage à une comptabilité en droits constatés.

Actuellement, l'ensemble de la comptabilité de l'Etat est organisé pour garantir la bonne exécution des lois de finances : elle applique le système dit " de caisse " et elle est structurée, à titre principal, autour de la nomenclature budgétaire. Votre Rapporteur propose de séparer clairement la comptabilité des opérations budgétaires - qui resterait effectuée en " caisse " selon les dispositions de l'article 6 - et la comptabilité générale de l'Etat - qui se développerait ainsi de façon plus autonome pour devenir l'élément central des outils comptables de l'Etat, et serait établie en droits constatés.

Ainsi, le système comptable de l'Etat serait réorganisé autour de sa comptabilité générale, de laquelle dériverait la comptabilité budgétaire. A titre d'illustration, un achat de fournitures donnerait lieu à la passation d'une écriture comptable dès la réception de la facture - celle-ci matérialisant la dette de l'Etat vis-à-vis de son fournisseur - puis donnerait lieu à une imputation budgétaire en dépenses au moment du décaissement tel que défini à l'article 6 de la présente proposition.

L'introduction d'une obligation de sincérité des comptes de l'Etat rend désormais impérative leur modernisation. En effet, seul un système de comptabilité d'exercice permet d'avoir une connaissance précise de la situation financière de l'Etat, au travers des flux de créances et de dettes, et donc d'apprécier la sincérité des comptes de l'Etat.

On rappellera, à cet égard, que le passage à une comptabilité en droits constatés était prôné par le groupe de travail présidé par M. Laurent Fabius, alors président de l'Assemblée nationale, sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, ou bien encore par la Commission des finances du Sénat, dans son rapport précité. Cette réforme a également été recommandée par la Cour des comptes dans le cadre de sa première contribution aux réflexions sur la révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959, afin de mieux appréhender les engagements de l'Etat. Elle s'inscrit, enfin, dans un large mouvement de rénovation des systèmes de comptabilité publique, comme l'a analysé le rapport de la " mission comptabilité patrimoniale ", présenté, le 30 juin 1998, par M. Jean-Jacques François, agent comptable central du Trésor. ⁽⁵⁷⁾.

Cette réforme a d'ailleurs été, pour partie, anticipée par le Gouvernement, le compte général de l'administration des finances pour 1999 comportant une présentation en droits constatés de la gestion de la dette et des recettes fiscales. Cependant, cette présentation est effectuée ex post, après la clôture de l'exercice, par un retraitement des écritures de caisse passées pendant l'année. Au contraire, la réforme comptable souhaitée par votre Rapporteur consiste bien à faire de la comptabilité générale, établie en droits constatés, le support comptable premier de l'Etat enregistrant au jour le jour l'ensemble de ses opérations financières

Le passage à une comptabilité en droits constatés constitue un changement radical, compte tenu des modalités actuelles d'enregistrement des opérations comptables. La comptabilité de l'Etat devra prendre en compte l'ensemble des ressources et des charges constatées au cours d'un exercice donné, ce qui implique la constitution de provisions et la comptabilisation d'amortissements, qui affecteront le compte de résultat. Elle conduira à élaborer des états de synthèse annuels comme le compte de résultat et le bilan de l'Etat, les facteurs affectant la valeur de son passif et de son actif étant désormais pris en compte.

Le troisième alinéa du présent article précise que les principes généraux de la comptabilité et du plan comptable de l'Etat, qui feront l'objet des décrets en Conseil d'Etat prévus à l'article 57, ne se distinguent du droit commun applicable aux entreprises qu'à raison des spécificités de l'action de l'Etat.

Cette disposition est une conséquence de l'introduction des principes de régularité, sincérité et fidélité des comptes de l'Etat. Le respect de ces principes implique, en effet, l'introduction d'un " référentiel comptable ", c'est-à-dire l'élaboration par une instance indépendante de normes comptables répondant à des objectifs d'exhaustivité, de fiabilité et de sincérité. C'est à l'aune de ce référentiel que sera apprécié le respect des principes de régularité, de sincérité et de fidélité de comptes de l'Etat.

Ces nouvelles normes comptables devront notamment asseoir la comptabilité de l'Etat sur des principes aussi essentiels que ceux de la prudence (ce qui implique la prise en compte des charges futures), de l'indépendance des exercices, de la permanence des méthodes comptables, tout en préservant, lorsque cela sera nécessaire, la spécificité de l'Etat, dont l'action - faut-il le rappeler ? - ne saurait être jugée selon les mêmes critères que ceux applicables aux entreprises.

La révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ouvre donc un vaste chantier : la réforme de la comptabilité de l'Etat. Une fois celui-ci mené à son terme, il sera alors envisageable d'exiger une certification des comptes de l'Etat, c'est-à-dire une évaluation de la qualité des documents comptables produits par l'Etat et de leur cohérence avec le référentiel comptable retenu. Cette certification permettra de garantir que les comptes de l'Etat ont été élaborés selon des méthodes qui en garantissent l'exhaustivité, la fiabilité et la sincérité. En application des articles 46 et 53 de la proposition de loi organique, cette certification sera délivrée par la Cour des comptes à compter de l'exercice 2005.

Le quatrième alinéa du présent article consacre le rôle des comptables publics.

Il est précisé qu'au-delà de la tenue et de l'établissement des comptes de l'Etat, les comptables publics seront chargés de veiller à la sincérité des enregistrements comptables et au respect des principes de la comptabilité de l'Etat. En effet, dans une comptabilité en droits constatés, l'articulation des responsabilités entre ordonnateur et comptable nécessite d'être repensée. Par ailleurs, le rôle des comptables publics est appelé à évoluer sensiblement, puisqu'ils seront amenés à évaluer les risques associés à certaines opérations, d'où découleront des charges calculées.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Delalande, tendant à préciser que les comptes de l'Etat comportent nécessairement un compte de bilan retraçant les biens et les dettes de l'Etat, auquel sont annexés par ministère, d'une part, la liste des biens mobiliers et immobiliers détenus, ainsi que leurs conditions prévisibles d'amortissement, et, d'autre part, la liste des dettes de toute nature y afférentes.

M. Jean-Pierre Delalande a estimé qu'il s'agissait pour l'Etat de se doter d'une véritable comptabilité patrimoniale, précisant notamment la liste des bâtiments et matériels qu'il possède et de prévoir les modalités de leur amortissement.

Votre Rapporteur a estimé que cet amendement était en grande partie satisfait par les dispositions du 4° de l'article 46 : celui-ci prévoit, en effet, que sera joint au projet de loi de règlement le compte général de l'Etat, lequel comprend la présentation d'un compte de bilan et une évaluation des engagements hors bilan de l'Etat. Cette disposition est susceptible d'être précisée lors de l'examen de l'article 46, afin que cette satisfaction devienne entière.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 29 sans modification.

* *

CHAPITRE II

Des dispositions des lois de finances

Article 30

La définition des lois de finances.

Le présent article définit les lois de finances et les répartit en trois catégories.

I.- La définition des lois de finances

Le premier alinéa a pour objet de préciser la définition constitutionnelle des lois de finances.

En disposant que " les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves d'une loi organique ", l'article 34 de la Constitution définit les lois de finances et habilite le législateur organique à préciser cette définition.

Votre Rapporteur a proposé à la Commission spéciale d'utiliser l'habilitation donnée par la Constitution afin d'apporter trois précisions à la définition des lois de finances.

· La détermination de la nature, du montant et de l'affectation des ressources et des charges de l'Etat

Le présent alinéa prévoit que " les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat ".

Prévue au premier alinéa de l'article 1^er de l'ordonnance de 1959, cette disposition reprend la rédaction de l'article 34 de la Constitution, en précisant que la détermination des ressources et des charges passe par la fixation de leur nature, montant et affectation. Ces trois précisions fondent la définition du contenu des lois de finances, figurant aux articles 31, 32 et 34 de la proposition de loi.

· La définition d'un équilibre économique et financier

Le présent alinéa précise que la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat sont déterminés par les lois de finances " compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent ".

Cette précision figure dans le texte de 1959. Elle permet d'ériger, conformément à la décision du Conseil constitutionnel n° 79-110 DC du 24 décembre 1979, la notion d'équilibre économique et financier, absente du texte de la Constitution, en un principe fondamental, utilisé pour interpréter d'autres dispositions de la loi organique. C'est notamment sur le fondement de ce principe que les dispositions de la seconde partie des lois de finances ne peuvent porter atteinte à l'équilibre défini par le vote de la première partie.

· Le financement de programmes définis en fonction d'objectifs et de résultats

Sur le fondement de l'habilitation donnée par l'article 34 de la Constitution, votre Rapporteur apporte une troisième précision à la définition constitutionnelle des lois de finances, en prévoyant qu'elles déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat compte tenu " des objectifs retenus et des résultats obtenus et attendus pour les programmes dont elles assurent le financement ".

Cette précision, absente à la fois de la Constitution et de l'ordonnance du 2 janvier 1959, est à la base de la présente proposition. La notion d'objectif est en effet la disposition centrale introduite par la réforme. Elle vise à passer d'une logique de moyens à une logique de résultats, afin de permettre de moderniser la gestion de l'Etat et de renforcer les prérogatives budgétaires du Parlement.

II.- Les catégories de lois de finances

L'article 2 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 prévoit trois catégories de lois de finances : la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement.

Le dernier alinéa du présent article substitue à cette classification les trois catégories suivantes.

· La loi de finances de l'année et les lois de finances rectificatives contiennent des dispositions de même nature. Elles sont présentées de manière identique et votées dans les mêmes conditions. Elles constituent donc une même catégorie de lois de finances.

· La loi de règlement reste une catégorie autonome, justifiée par la spécificité de ses dispositions et par ses conditions de vote, plus proches du droit commun que de celles prévues pour les autres lois de finances.

· Les lois prévues à l'article 45 de la proposition de loi constituent une catégorie nouvelle, le texte de 1959 ne leur donnant pas le caractère de lois de finances. Cette novation permet de donner le caractère de loi de finances à :

- la loi partielle reprenant la première partie du projet de loi de finances de l'année, promulguée lorsque celui-ci n'a pas été déposé en temps utile ;

- la loi spéciale se limitant à autoriser le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts, promulguée soit lorsque le projet de loi de finances n'a pas été déposé en temps utile, soit lorsque la loi de finances de l'année a été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

Il convient de rappeler que le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979, a qualifié les lois prévues aux 1° et 2° de l'article 44 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, de " lois de finances ". Le présent article reprend donc cette qualification.

* *

La Commission a rejeté un amendement de M. François Goulard, tendant à inscrire dans la loi organique le principe de l'équilibre budgétaire.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Philippe Auberger, prévoyant que les lois de finances évaluent les recettes provenant des impositions de toute nature et en définissent l'affectation, sauf pour les impôts bénéficiant aux collectivités locales.

M. Jean-Pierre Delalande a estimé que cet amendement permettrait aux lois de finances de donner une vision globale de l'ensemble des prélèvements fiscaux dont elles autorisent la perception, en en fixant à la fois le produit et l'affectation. Les prélèvements fiscaux affectés au financement des organismes de sécurité sociale seraient ainsi rattachés aux lois de finances.

Votre Rapporteur a estimé que cet amendement était contraire à la Constitution, comme l'a confirmé l'avis du Conseil d'Etat sur la révision de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Il est, en effet, impossible que les lois de finances déterminent le montant et l'affectation d'une imposition bénéficiant à une personne morale autre que l'Etat. La réforme constitutionnelle de février 1996 a notamment instauré les lois de financement de la sécurité sociale auxquelles il revient, en application de la loi organique du 22 juillet 1996, de prévoir l'ensemble des recettes des régimes de sécurité sociale, y compris les recettes de nature fiscale. La proposition de loi organique contient cependant deux dispositions qui paraissent conformes à la Constitution et susceptibles de répondre à l'objectif de cet amendement. L'article 33 prévoit, en effet, que l'affectation à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances. Ainsi, le Gouvernement ne pourra plus procéder à une telle " désaffectation " sans passer par une loi de finances. Par ailleurs, le 4° de l'article 38 prévoit qu'est jointe au projet de loi de finances de l'année une annexe explicative qui recense les impositions de toute nature affectées à des personnes morales autre que l'Etat et en estime le rendement. Ainsi, l'information du Parlement sera substantiellement améliorée.

M. Jean-Pierre Delalande a reconnu que cet amendement pouvait être interprété comme contraire à la Constitution. Ce constat renforce l'idée, qu'il a exprimée durant la discussion générale, selon laquelle l'obstacle au renforcement des pouvoirs du Parlement en matière budgétaire est d'ordre constitutionnel.

M. Philippe Auberger, vice-Président, a estimé que l'avis du Conseil d'Etat ne préjugeait pas de l'interprétation que le Conseil constitutionnel donnera des dispositions en cause.

Votre Rapporteur a estimé que l'annulation par le Conseil constitutionnel de l'affectation, prévue par la loi de finances rectificative pour 2000, du reliquat des droits sur les tabacs aux régimes de sécurité sociale, confirmait le domaine exclusif des lois de financement et allait dans le sens de l'avis du Conseil d'Etat.

M. Philippe Auberger, vice-Président, a expliqué que son amendement avait pour but de donner un sens à l'autorisation de percevoir les impôts prévue à l'article 1^er de chaque loi de finances. L'annexe créée par la proposition de loi organique doit donc être rattachée à l'examen de cet article 1^er. Elle ne doit pas être qu'un fascicule des " voies et moyens " amélioré. Il est nécessaire de parvenir à un vote d'ensemble des affectations des impositions de toute nature.

Votre Rapporteur a estimé que, si cette annexe pouvait en effet accompagner l'article 1^er de chaque loi de finances, elle ne pouvait être qu'une annexe explicative, insusceptible d'être mise aux voix, sous peine d'inconstitutionnalité du dispositif.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 30 sans modification.

* *

M. Jacques Brunhes a précisé qu'il s'abstiendrait lors du vote sur l'ensemble de la proposition de loi organique, car il ne pouvait anticiper la position définitive de son groupe, laquelle sera arrêtée la semaine prochaine.

M. Henri Emmanuelli a estimé qu'après avoir fait l'objet de concertations approfondies, amicales et même généreuses au regard des usages parlementaires, ce texte faisait désormais l'objet d'un débat apparaissant comme quelque peu surréaliste, dans la mesure où certains des commissaires ont déjà annoncé à des agences de presse qu'ils voteraient contre, quoi qu'il arrive, et que d'autres précisent qu'ils ne prendront pas part au vote. Il a espéré que le travail accompli ne serait pas inutile et que le bon sens et la raison finiraient par triompher.

M. Raymond Forni, Président, a tenu à rendre hommage aux efforts accomplis par chacun jusqu'à la phase ultime de la discussion de la proposition de loi organique en commission. Il a estimé que les positions des uns ou des autres s'expliquaient par la cadence de travail imposée à chacun ces derniers jours. Il est donc compréhensible que la position définitive d'un groupe ne soit pas d'ores et déjà établie.

* *

Article 31

Le contenu de la loi de finances de l'année.

Le présent article définit le contenu de la loi de finances de l'année en clarifiant la distinction entre ses deux parties.

I.- La première partie de la loi de finances de l'année

Le I du présent article définit le contenu de la première partie de la loi de finances de l'année.

· Le 1° dispose qu'il relève de la première partie de la loi de l'année d'autoriser la perception des ressources budgétaires de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat.

La rédaction proposée tend à clarifier le contenu de l'autorisation de perception donnée par la loi de finances en distinguant :

- les ressources budgétaires de l'Etat qui, en vertu de l'article 34 de la Constitution, sont déterminées par les lois de finances et dont, par conséquent, la perception doit être autorisée par la loi de finances de l'année ;

- les impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat dont la détermination ne relève pas exclusivement des lois de finances, mais dont l'autorisation de perception doit cependant être renouvelée pour chaque exercice par la loi de finance de l'année.

· Le 2° prévoit que la première partie de la loi de finances de l'année comporte les dispositions relatives aux ressources affectant l'équilibre budgétaire. En effet, les dispositions déterminant des ressources, notamment fiscales, de l'Etat, et susceptibles d'affecter l'équilibre budgétaire de l'année considérée, doivent figurer en première partie.

Votre Rapporteur précise que c'est sur le fondement de cet alinéa que figureront, dans la première partie de la loi de finances de l'année, les dispositions ratifiant les décrets en Conseil d'Etat prévus par l'article 3 de la proposition de loi et établissant la rémunération de services rendus par l'Etat.

· Le 3° prévoit que les dispositions relatives aux recettes affectées relèvent de la première partie de la loi de finances de l'année, alors que l'article 31 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, peu cohérent avec son article 18, est muet sur ce point. Deux séries de dispositions sont visées :

- l'autorisation de l'affectation, par voie de fonds de concours, des recettes tirées de la rémunération de services rendus par l'Etat doit relever de la première partie de la loi de finances de l'année. Elle a, en effet, une incidence sur l'équilibre budgétaire ;

- de manière plus générale, les dispositions relatives à l'affectation d'une recette doivent également figurer dans cette partie. Sont notamment concernées l'ouverture d'un compte annexe ou l'affectation d'une ressource à un compte existant. Là encore, ces dispositions affectent l'équilibre budgétaire.

· Le 4° prévoit que la première partie de la loi de finances de l'année comporte une évaluation de chacune des ressources budgétaires de l'Etat. Cette disposition inscrit dans la loi organique l'évaluation détaillée des ressources de l'Etat que le Parlement vote, à travers un état annexé, en même temps que l'article d'équilibre.

· Le 5° précise la fixation, par la première partie de la loi de finances de l'année, des plafonds des dépenses de l'Etat, en distinguant clairement le budget général et les catégories de comptes annexes.

La nouveauté essentielle introduite par cet alinéa tient au fait que le Parlement serait désormais amené à se prononcer sur les plafonds des autorisations d'emplois. En application de l'article 7 de la proposition de loi, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel seraient, en effet, assortis de tels plafonds. Il est donc logique que l'article d'équilibre complète le plafond des dépenses de l'Etat par le plafond global des emplois ainsi autorisés. Concrètement, le dispositif proposé se traduirait par l'adjonction, dans le tableau d'équilibre, d'une quatrième colonne.

Ce dispositif vise à permettre au Parlement de se prononcer sur le montant des dépenses de l'Etat, et notamment des dépenses de personnel, au regard du volume des " emplois publics ". Bien que cette mesure ne figurât pas dans le texte initial de la proposition, votre Rapporteur a souhaité l'introduire, afin de répondre aux v_ux de nombreux parlementaires de connaître la réalité des emplois publics en France.

· Le 6° prévoit que la première partie de la loi de finances de l'année arrête les données générales de l'équilibre budgétaire. Votre Rapporteur a proposé de reprendre ici les dispositions de l'article 31 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, tout en substituant, par souci de cohérence, à la notion d'équilibre financier, celle d'équilibre budgétaire. On rappellera, en effet, que la notion d'équilibre financier renvoie à l'ensemble des modalités de financement de l'Etat, qu'elles soient de nature budgétaire ou de trésorerie.

Le dispositif présenté par votre Rapporteur consacre, par ailleurs, l'existence du " tableau d'équilibre ", voté avec l'article d'équilibre.

· Le 7° vise à permettre, en première partie de la loi de finances de l'année, une évaluation des ressources et des charges de trésorerie de l'Etat, rassemblées dans un tableau de financement.

Il s'agit là d'une des nouveautés majeures introduites par la proposition de loi, votre Rapporteur partageant le souci exprimé par de nombreux parlementaires et par la Commission des finances du Sénat dans son rapport n° 37 précité, de faire apparaître clairement les charges de remboursement de la dette de l'Etat.

Désormais, en effet, un tableau de financement, pendant du tableau d'équilibre prévu en matière budgétaire, récapitulera le besoin de financement de l'Etat et sa capacité de financement. Rappelons, sur ce point, que le besoin de financement de l'Etat recouvre le déficit budgétaire et le remboursement du principal de la dette de l'Etat, le remboursement des charges d'intérêt constituant une charge budgétaire, tandis que la capacité de financement de l'Etat résulte des émissions d'emprunt à moyen et long terme, auxquelles s'ajoutent des ressources de trésorerie plus liquides.

Certes, des informations sur le volume et les modalités de financement de l'Etat sont d'ores et déjà présentées dans le rapport spécial de la Commission des finances sur le budget des charges communes. Mais, selon le texte proposé, elles devront faire l'objet d'un vote de la part du Parlement et figureront dans la loi de finances de l'année. Il s'agit là d'une avancée considérable en matière de transparence des finances publiques et notamment en ce qui concerne les modalités de remboursement de la dette de l'Etat.

· Le 8° prévoit que la première partie de la loi de finances de l'année autorise les opérations d'emprunts et de trésorerie nécessaires pour couvrir le besoin de financement de l'Etat. Votre Rapporteur reprend ici, en les simplifiant, les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

II.- La seconde partie de la loi de finances de l'année

Le II du présent article définit le contenu de la seconde partie de la loi de finances de l'année.

· Le 1° prévoit que la seconde partie de la loi de finances de l'année fixe le montant des crédits ouverts sur le budget général, ainsi que les plafonds des autorisations d'emplois.

Sa rédaction s'inspire ici de celle de l'article 31 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, en l'adaptant à la nouvelle nomenclature budgétaire retenue par la proposition de loi. Il n'est ainsi plus fait de distinction entre services votés et mesures nouvelles.

La seconde partie de la loi de finances de l'année fixerait pour chaque ministère un plafond d'autorisations des emplois. Cette mesure, novatrice par rapport au texte de 1959, s'inscrit dans la logique de transparence et de responsabilisation prônée par votre Rapporteur.

· Le 2° prévoit que la fixation, par programme, du montant des autorisations d'engagement par anticipation, relève de la seconde partie de la loi de finances de l'année. Les autorisations d'engagement par anticipation constituant, en application de l'article 6 de la proposition de loi, une dérogation au principe de l'annualité budgétaire, l'autorisation du Parlement serait délivrée par programme, et non par mission comme votre Rapporteur a proposé de le retenir pour les crédits du budget général. Cette autorisation pourrait être donnée par le vote d'un état législatif annexé au projet de loi.

· Le 3° prévoit que la détermination des crédits ou des découverts autorisés de chaque catégorie de comptes annexes relève de la seconde partie de la loi de finances de l'année. Cette disposition reprend la logique de l'article 31 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, tout en l'adaptant à la nouvelle nomenclature budgétaire.

· Le 4° indique que la seconde partie de la loi de finances de l'année autorise l'octroi des garanties de l'Etat et fixe leur régime. Il s'agit, là encore, d'une des inflexions importantes apportées à l'ordonnance du 2 janvier 1959 : l'octroi d'une garantie de l'Etat relèverait exclusivement du domaine de la loi de finances de l'année. Comme le souligne, en effet, le Conseil d'Etat, dans son avis précité, " une garantie de l'Etat est, pour celui-ci, une charge éventuelle, mais qui, de ce fait, peut prendre des proportions considérables. La loi organique relative aux lois de finances pourrait prévoir que ce type de charges ne peut résulter que d'une loi de finances ".

· Le 5° précise que les reprises de dette effectuées par l'Etat sous forme de prise en charge d'emprunts émis par des organismes publics ou privés ou sous forme d'un engagement payable à terme ou par annuité relèvent de la seconde partie de la loi de finances de l'année, qui en fixe le régime. Ce dispositif permettrait au Parlement de se prononcer sur des opérations qui jusqu'à présent étaient considérées comme des opérations de trésorerie et échappaient, de ce fait, à son contrôle. On rappellera, par exemple, que c'est en raison des lacunes des dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 sur ce sujet que la reprise par l'Etat de la dette de 110 milliards de francs de la sécurité sociale à compter du 1^er janvier 1994 ou le remboursement, en 1993, par l'Etat aux entreprises de l'incidence de la suppression de la règle du décalage d'un mois en matière de taxe sur la valeur ajoutée, de l'ordre de 80 milliards de francs, échappèrent alors au budget, alors qu'il s'agissait bel et bien de dépenses de l'Etat.

· Le 6° prévoit que peuvent figurer dans la seconde partie de la loi de finances de l'année les dispositions suivantes :

- les dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature n'affectant pas l'équilibre budgétaire.

Cette définition reprend le texte du troisième alinéa de l'article 1^er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, tout en précisant, par souci de cohérence avec le 2° du I du présent article, que ne relèvent de la seconde partie de la loi de finances de l'année que les mesures modifiant le régime d'une imposition de toute nature, mais n'affectant pas l'équilibre budgétaire de l'année considérée.

- les dispositions affectant les charges budgétaires de l'Etat.

La possibilité d'inscrire dans la seconde partie de la loi de finances de l'année des dispositions affectant les charges budgétaires de l'Etat est actuellement prévue par la dernière phrase de l'article 31 de l'ordonnance de 1959 qui mentionne " les dispositions diverses prévues à l'article 1^er ". Le présent alinéa clarifie le texte de 1959. Sont visées les dispositions actuellement rattachées à un ministère, qui affectent les charges de l'Etat, mais ne modifient pas les crédits.

- les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

Il est proposé que relèvent de la seconde partie de la loi de finances de l'année les dispositions modifiant les règles de répartition, entre les collectivités bénéficiaires, des concours financiers que leur apporte l'Etat.

D'aucuns pourront objecter que, dans ses décisions n° 82-155 DC du 30 décembre 1982 et n° 89-268 DC du 29 décembre 1989, le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions relatives aux conditions de répartition du produit de la dotation globale de fonctionnement (DGF) entre communes ne relevaient pas du domaine d'une loi de finances, au motif que le montant global de la DGF n'était nullement modifié et que celle-ci ne constituait pas une dépense de l'Etat, mais un prélèvement sur ses ressources.

Il convient, cependant, de souligner que cette jurisprudence est restée circonscrite aux modalités de répartition de la DGF, les dispositions relatives aux modalités de répartition du produit du FNTP édictées par les lois de finances pour 1991 et 1992 n'ayant pas fait l'objet d'une censure de la part du Conseil constitutionnel. En outre, depuis plusieurs années, le Conseil constitutionnel ne sanctionne plus des dispositions modifiant les règles de répartition de la DGF, inscrites dans les lois de finances. Ainsi, l'article 73 de la loi de finances pour 2001 n'a pas été censuré alors qu'il modifie les modalités de calcul de potentiel fiscal qui sert à répartir la DGF entre les établissements publics intercommunaux à taxe professionnelle unique, sans affecter le montant de cette dotation.

Par ailleurs, le Conseil d'Etat, interrogé à ce sujet, a souligné, dans l'avis précité, que " dès lors que les lois de finances déterminent les charges de l'Etat, elles peuvent contenir les dispositions relatives aux modalités de la répartition des dotations de l'Etat qui sont indissociables de la détermination de ces charges [...] ". Votre Rapporteur a souhaité tirer toutes les conséquences de cet avis.

- les dispositions relatives à l'approbation des conventions financières.

Cette disposition n'est pas explicitement prévue par l'ordonnance du 2 janvier 1959, mais résulte implicitement des dispositions de son article 2, selon lesquelles " les dispositions relatives à l'approbation de conventions financières [...] peuvent engager l'équilibre financier des années ultérieures ".

La rédaction proposée par votre Rapporteur est donc une mesure de cohérence, l'article 5 de la proposition de loi ayant repris les dispositions de l'article 2 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Elle permettrait au Parlement de se prononcer, en loi de finances, sur des conventions financières visant, par exemple, à accroître la quote-part de la France au Fonds monétaire international ou liant le Gouvernement à la Banque de France.

- les dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.

Votre Rapporteur avait initialement prévu que de telles dispositions relèveraient du domaine exclusif des lois de finances, comme l'a souligné à maintes reprises le Conseil constitutionnel ⁽⁵⁸⁾ en se fondant sur le second alinéa de l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Votre Rapporteur a été amené à infléchir sa position au regard de l'avis rendu par le Conseil d'Etat. Celui-ci a, en effet, précisé qu'" il résulte de l'article 47 de la Constitution que le Parlement, assisté de la Cour des comptes, contrôle l'exécution des lois de finances. [...]. La loi organique [...] peut prévoir que des lois de finances peuvent contenir les dispositions destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, mais, compte tenu de l'urgence qui s'attache au vote des lois de finances, elle ne saurait réserver de telles dispositions à cette catégorie de loi et restreindre ainsi le domaine des lois ordinaires ".

Là encore, votre Rapporteur a souhaité tenir compte de l'avis de la Haute juridiction.

- les dispositions relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics.

S'inspirant de la rédaction du troisième alinéa de l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959, votre Rapporteur avait initialement estimé que de telles dispositions relevaient du domaine exclusif des lois de finances.

Mais, à la lumière de l'avis précité du Conseil d'Etat, il a été amené à réviser sa position. Le Conseil d'Etat rappelle, en effet, que " les dispositions qui imposent aux agents des services publics des responsabilités pécuniaires relèvent de la loi puisqu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il lui revient de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat [...] ".

Au total, le présent article permet de distinguer les domaines obligatoire, exclusif et partagé de la loi de finances de l'année :

- appartiennent au domaine obligatoire les dispositions que la loi de finances de l'année doit nécessairement contenir ;

- appartiennent au domaine exclusif les dispositions qui ne peuvent résulter que de la loi de finances de l'année - sous réserve des modifications qui peuvent, en application de l'article 32 de la proposition de loi, leur être apportées par les lois de finances rectificatives -, même si celle-ci ne doit pas nécessairement les contenir ;

- appartiennent au domaine partagé les dispositions qui peuvent figurer dans toute loi et notamment dans la loi de finances de l'année.

Les tableaux ci-dessous répartissent les dispositions de la loi de finances de l'année entre ces trois domaines.

RÉPARTITION DES DISPOSITIONS
CONTENUES DANS LA LOI DE FINANCES DE L'ANNÉE

Première partie	Domaine obligatoire	Domaine exclusif	Domaine partagé
Autorisation de perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à une autre personne morale (1° du I)	·	·
Dispositions relatives aux ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire (2° du I)			·
Autorisation des affectations de recettes (3° du I)		·
Évaluation de chacune des recettes qui concourent à la réalisation de l'équilibre budgétaire (4° du I)	·	·
Fixation des plafonds de dépenses et des autorisations d'emplois (5° du I)	·	·
Données générales de l'équilibre budgétaire (tableau d'équilibre) (6° du I)	·	·
Évaluation des ressources et des charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier (tableau de financement) (7° du I)	·	·
Autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État (8° du I)		·

Deuxième partie	Domaine obligatoire	Domaine exclusif	Domaine partagé
Fixation du montant des crédits de paiement et des autorisations d'engagement, ainsi que des plafonds des autorisations d'emplois du budget général (1° du II)	·	·
Fixation du montant des autorisations d'engagement par anticipation (2° du II)		·
Fixation des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ou des découverts des comptes annexes (3° du II)	·	·
Autorisation de l'octroi de garanties de l'État et fixation de leur régime (4° du II)		·
Autorisation de contracter des dettes et fixation de leur régime (5° du II)		·
Dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire (a du 6° du II)			·
Dispositions affectant les charges budgétaires de l'État (b du 6° du II)			·
Modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités locales (c du 6° du II)			·
Approbation des conventions financières (d du 6° du II)			·
Dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques (e du 6° du II)			·
Dispositions relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics (f du 6° du II)			·

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jacques Brunhes, tendant à ce que la première partie de la loi de finances de l'année autorise la perception des seules ressources de l'Etat, à l'exclusion de celle concernant les impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat, afin d'éviter toute fiscalisation des ressources de la sécurité sociale.

Votre Rapporteur a précisé que l'autorisation de perception des impositions de toute nature n'emportait pas une autorisation d'affectation. Dès lors, les craintes exprimées par M. Jacques Brunhes n'apparaissaient pas fondées.

En conséquence, M. Jacques Brunhes a retiré son amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Jacques Brunhes, tendant à préciser que relevaient de la première partie de la loi de finances les dispositions relatives aux ressources de l'Etat affectant, non plus l'équilibre budgétaire, mais l'équilibre financier.

M. Jacques Brunhes a fait valoir que la notion d'équilibre budgétaire s'inscrivait dans une perspective de restriction des dépenses publiques et il a d'ailleurs observé que le 7° de l'article 31 visait l'équilibre financier. L'amendement proposé s'analyse donc comme une mesure d'harmonisation.

Votre Rapporteur a estimé qu'il s'agissait là d'un malentendu d'ordre sémantique : les deux termes ont une signification technique différente, l'équilibre financier renvoyant, en particulier, aux modalités de financement. Le choix entre les deux termes n'a donc pas de connotation politique.

M. Jacques Brunhes a retiré cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Yves Cochet, prévoyant que la première partie de la loi de finances de l'année doit évaluer et autoriser le plafond des ressources d'emprunt.

M. Yves Cochet a souligné que cette mesure contribuerait au renforcement de la lisibilité de l'action gouvernementale et permettrait de renforcer le contrôle du Parlement.

Après que votre Rapporteur eut précisé que le 7° du I de cet article donnait satisfaction à l'auteur de l'amendement, ce dernier l'a retiré.

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Jacques Jégou, visant à inscrire dans la loi organique une obligation d'excédent de la section de fonctionnement du budget de l'Etat, dans le but de financer le remboursement de sa dette.

Votre Rapporteur a souhaité attirer l'attention sur le fait que des contraintes européennes existaient non seulement pour le déficit budgétaire, mais également en matière d'endettement public. Il n'apparaît donc pas nécessaire d'ajouter de nouvelles contraintes dans la proposition de loi organique.

La Commission a rejeté cet amendement.

M. Jacques Brunhes a retiré un amendement visant à supprimer du domaine de la seconde partie de la loi de finances de l'année la fixation des plafonds d'autorisations d'emplois par ministère.

La Commission a ensuite examiné un amendement du même auteur prévoyant que la seconde partie de la loi de finances de l'année définit les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

Après que votre Rapporteur eut indiqué que le c du 6° du II donnait satisfaction à cet amendement, son auteur l'a retiré.

La Commission a adopté l'article 31 sans modification.

* *

Article 32

Le contenu des lois de finances rectificatives.

Le présent article vise à définir le contenu et les règles de présentation des lois de finances rectificatives.

_ La première phrase du premier alinéa définit le contenu des lois de finances rectificatives par référence à la définition de contenu de la loi de finances de l'année. Cette définition permet de répartir les dispositions des lois de finances rectificatives en trois domaines - obligatoire, exclusif et partagé -, selon les mêmes critères que ceux retenus pour la loi de finances de l'année. Cette répartition est retracée dans les tableaux ci-dessous :

RÉPARTITION DES DISPOSITIONS
CONTENUES DANS LES LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES

Première partie	Domaine obligatoire	Domaine exclusif	Domaine partagé
Modification de l'autorisation de perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à une autre personne morale		·
Dispositions relatives aux ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire			·
Modification de l'autorisation des affectations de recettes		·
Révision de l'évaluation de chacune des recettes qui concourent à la réalisation de l'équilibre budgétaire		·
Fixation des plafonds de dépenses et des autorisations d'emplois	·	·
Données générales de l'équilibre budgétaire (tableau d'équilibre)	·	·
Révision de l'évaluation des ressources et des charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier (tableau de financement)		·
Modification des autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État		·

Deuxième partie	Domaine obligatoire	Domaine exclusif	Domaine partagé
Modification du montant des crédits de paiement et des autorisations d'engagement, ainsi que des plafonds des autorisations d'emplois du budget général		·
Modification du montant des autorisations d'engagement par anticipation

Navigation

Accueil

Connaître l'Assemblée nationale

Organisation et travaux

Les députés

Informations pratiques