N° 3291 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DIXIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 15 janvier 1997. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145, alinéa 2 du Règlement PAR LA MISSION D'INFORMATION COMMUNE SUR L'ENSEMBLE DES PROBLÈMES POSÉS PAR LE DÉVELOPPEMENT DE L'ÉPIDÉMIE D'ENCÉPHALOPATHIE SPONGIFORME BOVINE (1) Président Mme Evelyne GUILHEM, Rapporteur M. Jean-François MATTEI, Députés. -- TOME I RAPPORT (1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page. Agriculture. La mission d'information commune sur l'ensemble des problèmes posés par le développement de l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine est composée de : Mme Evelyne GUILHEM, Président ; MM. André ANGOT, Alain LE VERN, Hervé MARITON, Vice-Présidents ; MM. Rémy AUCHEDÉ, Jacques LE NAY, Mme Ségolène ROYAL, Secrétaires ; M. Jean-François MATTEI, Rapporteur ; M. Jean AUCLAIR, Mme Sylvia BASSOT, MM. René BEAUMONT, Jérôme BIGNON, Jean-Claude BIREAU, Dominique BOUSQUET, Maurice DEPAIX, Jean DESANLIS, Michel DESSAINT, Jean-Pierre DUPONT, Pierre FORGUES, Francis GALIZI, Charles GHEERBRANT, Claude GIRARD, Jean-Louis GOASDUFF, François GUILLAUME, Pierre HELLIER, Patrick HOGUET, Henri HOUDOUIN, Michel HUNAULT, Yvon JACOB, Mme Muguette JACQUAINT, MM. Denis JACQUAT, Charles JOSSELIN, Marc LAFFINEUR, Jean-Yves LE DÉAUT, Marc LE FUR, Jean-Claude LENOIR, Serge LEPELTIER, Arnaud LEPERCQ, Roger LESTAS, Philippe MARTIN, Gérard MENUEL, Aymeri de MONTESQUIOU, Jean-Marie MORISSET, Jean-Marc NESME, Patrick OLLIER, Daniel PENNEC, Henri de RICHEMONT, Jacques RICHIR, André ROSSINOT, François ROUSSEL, Georges SARRE, Bernard SCHREINER, Bernard SERROU, Franck THOMAS-RICHARD, Yves VAN HAECKE, Michel VUIBERT, Jean-Luc WARSMANN. TOME SECOND SOMMAIRE DES AUDITIONS Les auditions sont présentées dans l'ordre chronologique des séances tenues par la mission d'information
C'est en plein coeur de la crise de la " vache folle " que la Conférence des Présidents de l'Assemblée nationale a décidé le 18 juin 1996 de créer une mission d'information commune aux six commissions permanentes sur " l'ensemble des problèmes posés par le développement de l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine ". A partir des contributions multiples qui lui ont été apportées au cours de ses six mois de travaux, la mission s'est attachée à présenter l'historique et les enjeux de cette crise sanitaire et agricole sans précédent et s'est livrée à un examen critique des moyens mis en oeuvre pour y faire face, dans la perspective d'une réflexion à plus long terme sur la gestion de crise. _____ Pages INTRODUCTION 11 I.- SANTÉ PUBLIQUE ET FILIÈRE BOVINE : HISTOIRE ET ENJEUX D'UNE CRISE 1819 A.- LA GENÈSE DE LA CRISE 1819 1.- Révélation et développement 1819 2.- Séisme sur la filière bovine 2021 a.- Une crise initiale particulièrement grave (mars-juin 1996) 2122 b.- Un choc très injuste pour la filière bovine 2425 c.- Une crise dont la maîtrise reste difficile 2627 B.- L'AMPLEUR DES INCERTITUDES SCIENTIFIQUES 2930 1.- Sur les maladies à prions 2930 a.- Les données cliniques et épidémiologiques 3031 a1.- Les principales encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles animales 3031 a2.- Les encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles humaines 3335 b.- Les propriétés physico-chimiques et biologiques des agents transmissibles non conventionnels (ATNC) 3739 c.- Les incertitudes sur la nature des agents transmissibles non conventionnels 3941 2.- Sur la transmission de l'ESB 4245 a.- Comment l'ESB se transmet-elle aux bovins ? 4345 b.- L'ESB est-elle transmissible à d'autres espèces animales ? 4649 c.- L'ESB est-elle transmissible à l'homme ? 4850 3.- Sur l'évolution future de l'ESB 5052 C.- LA GRAVITÉ DES DYSFONCTIONNEMENTS 5255 1.- La recherche tardivement mobilisée 5255 a.- La recherche britannique très impliquée 5255 b.- La recherche française jusqu'en 1992 5356 c.- La recherche française après 1992 5458 d.- Le tournant de 1996 5558 2.- La filière bovine structurellement fragilisée 5659 a.- Une offre trop complexe 5659 a1.- Une offre intérieure importante 5660 a2.- Des produits très différenciés 59 a3.- Une filière aux intervenants nombreux 6265 b.- Une demande intérieure évolutive 6366 b1.- La diminution tendancielle de la consommation 6366 b2.- Les exigences nouvelles du consommateur 6669 c.- Une demande extérieure captive 6871 c1.- La dépendance à l'égard des pays de l'Union européenne 6871 c2.- Les possibilités réduites d'exportations vers les pays tiers 7073 3.- Des contrôles incertains 7275 a.- Qui contrôle quoi ? 7275 b.- Les contrôles effectués par le ministère de l'agriculture 7376 c.- Les contrôles relevant de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) 7477 d.- Les contrôles douaniers 7578 e.- Le cas particulier des farines de viandes et d'os (FVO) 7679 e1.- L'évolution de la réglementation relative aux importations de farines de viande 7680 e2.- Evolution des importations de farines depuis 1989 7781 e3.- La controverse relative aux farines d'origine britannique ou irlandaise 8185 4.- Une réponse communautaire aux prises avec les contradictions de la construction européenne 8488 a.- Marché unique contre droit à la santé : un combat inégal 8488 a1.- Un contexte politique et économique peu favorable aux préoccupations sanitaires 8589 a2.- Une méconnaissance du droit à la santé 8590 a3.- L'obsession d'un marché unique 8791 b.- Intérêts nationaux contre intérêt communautaire : une faiblesse coupable 9195 b1.- Des informations déficientes 9195 b2-. La libre circulation des farines animales potentiellement contaminées 9398 b3.- Une absence de contrôle 9599 c.- Avis scientifiques contre décisions politiques : une articulation défaillante 97101 c1.- Une volonté politique inexistante face aux avis scientifiques 97102 c2.- Des comités vétérinaires scientifico-politiques 98103 c3.- Les retards de la recherche communautaire 102106 II.- EXIGENCE SANITAIRE ET MAÎTRISE ÉCONOMIQUE : RIPOSTE D'URGENCE ET NÉCESSAIRES RÉFORMES POUR L'AVENIR 105109 A.- L'EXIGENCE SANITAIRE 105109 1.- Du bon usage du principe de précaution 105109 a.- Le principe de précaution : nature, limites et valeur juridique 105109 b.- L'application du principe de précaution dans l'affaire de la " vache folle " 107111 b1.- Les mesures de sécurité sanitaire 107111 b2.- Les mesures de sécurité alimentaire 113117 c.- De nécessaires améliorations 119123 c1.- De la nécessité d'une autorité indépendante pour appliquer le principe de précaution 119123 c2.- De la nécessité de mieux prendre en compte la dimension sanitaire de l'alimentation 121125 2.- De la gestion des crises de santé publique 123128 a.- La crise de la " vache folle " s'explique aussi par la perception des enjeux sanitaires par la population et les pouvoirs publics 123128 a1.- Une crise qui n'intervient pas dans un ciel serein 123128 a2.- Une perception déformée des enjeux sanitaires 125130 b.- Les évolutions nécessaires de la gestion des crises de santé publique 127132 b1.- Une gestion marquée par la transparence et la qualité de l'expertise 127132 b2.- Les évolutions nécessaires 128133 3.- Des orientations de la recherche scientifique 134139 a.- Les orientations du premier rapport Dormont (1992) 134139 b.- Les recherches en cours dans les principaux organismes de recherche 136141 c.- Les tests de dépistage 137142 B.- LA MAÎTRISE DE LA CRISE AGRICOLE 139144 1.- Le soutien de la filière 139144 a.- Les mesures de marché 139144 a1.- Les mesures de soutien de la demande 139144 a2.- Les mesures visant à contenir l'offre 141146 b.- Les mesures visant les revenus des professionnels de la filière 144149 b1.- Les premières mesures en faveur des éleveurs (juin 1996) 144149 b2.- Les mesures retenues à l'automne 1996 pour les éleveurs bovins 146151 b3.- Les mesures de compensation prises en faveur des autres professionnels de la filière 146151 2.- Une offre maîtrisée et de qualité 148153 a.- Les propositions des autorités nationales et communautaires pour l'avenir de la filière bovine 148153 b.- Les suggestions de la mission d'information 150155 b1.- Maîtriser la production 150155 b2.- Promouvoir la qualité et la " traçabilité " des produits 153159 CONCLUSION 189 ORIENTATIONS JUGÉES NÉCESSAIRES PAR LA MISSION D'INFORMATION 195 EXAMEN DU RAPPORT 163168 ANNEXE 176181 EXPLICATIONS DE VOTE 186191 Identifiée pour la première fois il y a maintenant plus de dix ans, l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), dite " maladie de la vache folle ", est à l'origine de la plus grave crise qu'ait jamais connu l'élevage européen. Embargo sur le boeuf britannique, inquiétude voire panique des consommateurs, effondrement des cours, chute des revenus de toute une filière agricole, affrontements économiques et dissensions politiques, incertitudes et " révélations " scientifiques : les manifestations de ce véritable psychodrame ont été multiples, et ses conséquences ne sont pas près d'être effacées. Premier producteur européen de viande bovine, la France s'est trouvée en première ligne dans la crise de la " vache folle " dont l'onde de choc a engendré dans notre pays des dégâts considérables et sans commune mesure avec la réalité objective du phénomène, restée ici très limitée. C'est en plein coeur de cette crise, au milieu des rebondissements qui l'alimentaient depuis deux mois, que la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale a décidé le 18 juin 1996 de constituer une mission d'information commune aux six commissions permanentes sur " l'ensemble des problèmes posés par le développement de l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine ". La plupart de ses 57 membres exercent ou ont exercé des activités professionnelles expliquant leur intérêt particulier pour l'affaire de la " vache folle " et les mettant spécialement à même d'en appréhender les aspects scientifiques, sanitaires, agricoles et économiques, et représentent un large éventail de nos départements, notamment, bien sûr, de ceux où l'élevage constitue une activité essentielle. La mission s'est réunie dès le 2 juillet pour déterminer les grands axes de ses travaux. A cette occasion, ses membres ont défini sans ambiguïté l'état d'esprit dans lequel ils entendaient essayer de remplir au mieux la tâche qui leur était confiée, et dans lequel ils l'ont effectivement fait au cours des six mois qui se sont écoulés depuis. Ce n'est donc absolument pas de rechercher d'éventuelles responsabilités et d'identifier d'hypothétiques coupables que la mission s'est fixé comme objectifs. C'est tout d'abord à analyser les causes multiples d'une crise aux nombreuses facettes qu'elle s'est attachée, de façon à tenter de comprendre par quels mécanismes et selon quels engrenages la situation en était arrivée à un point où les limites du raisonnable pouvaient sembler avoir été franchies. Mais c'est aussi à tirer pour l'avenir les leçons de cette expérience à bien des égards traumatisante qu'elle a jugé utile de travailler. C'est en fonction de telles orientations qu'elle a mené un programme d'auditions destiné à assurer la prise en compte de l'extrême diversité des aspects de la crise de la " vache folle ". Elle a procédé ainsi à 58 auditions publiques, pour une durée de plus de 75 heures, qui lui ont permis de recueillir le point de vue des acteurs de la crise et de personnalités qui, sans y être directement immergées, pouvaient contribuer à compléter son approche. La mission a bien sûr entendu les responsables politiques et administratifs en charge du dossier, au niveau national et communautaire. Sont ainsi venus s'exprimer devant elle six membres du gouvernement : outre M. Philippe Vasseur, ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation, à deux reprises - au début des travaux de la mission et à leur extrême fin -, M. François d'Aubert, secrétaire d'Etat à la recherche, M. Yves Galland, ministre délégué aux finances et au commerce extérieur, M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé, M. Michel Barnier, ministre délégué aux affaires européennes, enfin M. Jacques Toubon, garde des Sceaux, ministre de la Justice ; il faut y ajouter M. Henri Nallet, ancien ministre de l'agriculture. Au nombre des responsables administratifs, ont été entendus le directeur général de la santé, le directeur général des douanes et droits indirects, le directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ainsi que le directeur général de l'alimentation. Pour ce qui est de l'échelon communautaire, la mission a reçu Mme Edith Cresson, Commissaire à la recherche, et M. Franz Fischler, Commissaire à l'agriculture, ainsi que M. Guy Legras, directeur général de l'agriculture à la Commission. Sa présidente et son rapporteur se sont en outre rendus à Bruxelles pour y rencontrer plusieurs responsables sur les aspects sanitaires et vétérinaires du dossier, ainsi que le président et le rapporteur de la commission d'enquête constituée par le Parlement européen sur le même sujet que notre mission. Elle a par ailleurs recueilli le point de vue de l'ensemble des organismes agricoles : Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), Centre national des jeunes agriculteurs (CNJA), Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), Confédération paysane, coordination rurale et MODEF. Elle s'est également, bien sûr, attachée à entendre des professionnels de l'ensemble de la filière bovine : représentants de l'interprofession bovine, - fédération nationale bovine, centre d'information des viandes, OFIVAL -, de l'industrie et du commerce en gros des viandes, des abattoirs, de la boyauderie, de l'équarrissage, de la distribution en gros (marché d'intérêt national de Rungis) et au détail (bouchers). Il faut y ajouter, bien sûr, les représentants des industries de fabrication d'aliments pour le bétail. Par ailleurs, la présidente a rencontré M. Jérôme Bédier, président de la Fédération du commerce et de la distribution. Sur l'aspect agricole du dossier, elle a complété son information par l'audition de certaines personnalités susceptibles d'éclairer sa réflexion d'une manière générale, tels M. Michel Teyssedou, président de la chambre d'agriculture du Cantal, ainsi que le président et le secrétaire général de la Fédération nationale du Crédit agricole, ou sur des points plus particuliers, tels M. Henri de Neuville, président de l'Union nationale des livres généalogiques, ou M. Gérard Chaillouet, responsable de publications spécialisées dans les problèmes de qualité. Consciente du rôle éminent joué par les consommateurs dans la crise, elle a procédé à l'audition du directeur de l'Institut national de la consommation et de la présidente de l'Union fédérale des consommateurs. Le souci particulier apporté par la mission à une exacte appréhension des aspects agricoles de la crise et à une réflexion approfondie sur les moyens d'une rénovation durable de la filière bovine s'est exercé en permanence dans le cadre des données scientifiques disponibles sur les encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles et avec la préoccupation première de la sécurité des consommateurs et de la sauvegarde de la santé publique. Les travaux de la mission ont été encadrés par deux auditions de M. Dominique Dormont, président du comité sur les encéphalopathies spongiformes transmissibles et les prions, tenues début juillet et fin novembre, qui lui a présenté un point extrêmement précis des connaissances scientifiques sur les encéphalopathies animales et humaines. Pour approfondir son approche de l'ESB et des autres encéphalopathies spongiformes animales, en particulier la tremblante du mouton, ainsi que, plus largement sur les aspects vétérinaires de la crise, la mission a entendu de nombreux représentants des grands organismes de recherche : Institut national de la recherche agronomique (INRA) - dont le directeur général, le directeur scientifique des productions animales, le directeur de l'unité de recherche de pathologie infectieuse et d'immunologie et le chef du département " élevage et nutrition des animaux " se sont exprimés -, Centre national de la recherche scientifique (CNRS), en la personne du directeur du département " sciences de la vie ", Centre national d'études vétérinaires et alimentaires (CNEVA) - avec le chef du département " santé et protection animale " et le chef de l'unité virologie et agent transmissible non conventionnel -. Il faut y ajouter Mme Jeanne Brugère-Picoux, professeur à l'école vétérinaire d'Alfort ainsi que deux vétérinaires " de terrain " - le directeur du service vétérinaire des Côtes d'Armor et le président du syndicat national des vétérinaires-inspecteurs du ministère de l'agriculture -, en y ajoutant le président de la Fédération nationale des groupements de défense sanitaire du bétail. S'agissant des encéphalopathies spongiformes humaines et des liens éventuels entre l'ESB et la maladie de Creutzfeldt-Jakob, la mission, outre s'être informée auprès de M. Dominique Dormont déjà cité, a reçu une délégation de l'Académie nationale de médecine, Mme Alpérovitch, chercheur à l'INSERM, ainsi que le chef de la division des maladies émergentes à l'Organisation mondiale de la santé. Enfin, dans le souci d'élargir sa réflexion prospective sur la gestion des crises, en particulier dans le domaine de la santé publique, la mission a procédé à l'audition de trois personnalités dont les travaux consacrés à ce sujet les rendaient particulièrement à même de l'éclairer : M. William Dab, professeur à l'école nationale de santé publique, M. Patrick Lagadec, chercheur à l'école polytechnique, et M. Lucien Abenhaïm, directeur du centre d'épidémiologie clinique et de recherche en santé publique à l'université Mac Gill de Montréal. C'est le fruit de l'ensemble de ces travaux que la mission a tenté de synthétiser dans le présent rapport, qui n'a certainement pas la prétention de répondre aux multiples questions que suscitent encore les encéphalopathies animales et humaines ni de donner des solutions miracles pour faire face à d'autres crises du même type auxquelles notre société pourrait être confrontée. Plus modestement, en présentant l'historique et les enjeux de cette crise sanitaire et agricole sans précédent, elle s'est livrée à un examen critique des moyens mis en oeuvre pour y faire face, dans la perspective d'une réflexion à plus long terme sur la gestion de crise. Persuadée que nous serons confrontés dans les années à venir à d'autres phénomènes du même ordre que celui que nous venons de connaître, elle estime avoir accompli sa tâche si elle peut ainsi contribuer à la prise de conscience de nos insuffisances et de l'urgence à y remédier. * * * I.- SANTÉ PUBLIQUE ET FILIÈRE BOVINE : HISTOIRE ET ENJEUX D'UNE CRISE 1.- RÉVÉLATION ET DÉVELOPPEMENT " Les troupeaux descendaient par des chemins penchants, Vaches à pas très lents, Chevaux menés à l'amble, Et les boeufs noirs et roux qui souvent, tous ensemble, Beuglaient, le cou tendu, vers les soleils couchants ". Cet extrait bucolique de l'Abreuvoir d'Emile Verhaeren pourrait être illustré par de nombreuses oeuvres d'art, telles Le taureau échappé de Fragonard, Les boeufs allant au labour de Constant Troyon, L'Ave Picardia Nutris de Puvis de Chavannes ou La plantation de pommes de terres de Van Gogh. Souvent mythifié, mais aussi exploité, le boeuf est un élément essentiel du développement de nombre de civilisations. Quant à la vache, elle est de surcroît traditionnellement associée, par son lait et sa chair, à la fertilité, à la fécondité, aux vertus nourricières. Symbole de l'alimentation humaine, une remise en cause de ses vertus ne pouvait que fortement frapper l'opinion publique. Cette remise en cause intervient le 20 mars 1996 à la Chambre des Communes britannique. Ce mercredi, Stephen Dorrell, ministre britannique de la Santé, annonce aux parlementaires que l'unité de surveillance épidémiologique d'Edimbourg a identifié comme cause probable de la mort de dix patients une nouvelle maladie humaine, variante de la maladie de Creutzfeldt-Jakob (MCJ). Le ministre précise que " les experts ont conclu que l'explication la plus probable aujourd'hui est que ces cas sont liés au contact de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) avant 1989 " même " s'il n'existe pas, à ce jour, de preuve scientifique que l'ESB peut être transmise à l'homme par le boeuf ". Cette déclaration surprend à plus d'un titre pour plusieurs raisons. Tout d'abord, parce qu'elle émane d'un membre du gouvernement britannique, qui, depuis avril 1985, date de l'identification d'un premier cas de " vache folle ", a toujours écarté l'hypothèse d'une transmissibilité de l'ESB à l'homme, malgré les doutes et les réserves émis par nombre d'experts. Par ailleurs, elle intervient dans un cadre politique, sans que les travaux de l'unité d'Edimbourg aient été publiés dans une revue scientifique, et encore moins validés par les experts internationaux. En outre, elle est prononcée alors même que les plus grands experts des maladies à prions sont réunis à Paris, à l'hôpital du Val de Grâce, pour débattre notamment de la question de la transmissibilité de l'animal à l'homme. Enfin, elle s'inscrit dans un contexte épidémiologique britannique désastreux, où l'on estime à 160 000 le nombre de têtes de bétail atteint. Solennité du lieu et du moment, importance scientifique de l'annonce dans un pays par ailleurs fortement affecté par l'ESB : tout concourt à amplifier et dramatiser une nouvelle qui, si elle ne surprend pas outre mesure la communauté scientifique, ne peut que déstabiliser l'opinion publique britannique, européenne, internationale : la crise de la " vache folle " est née. On comprend que dans ce contexte la France suspende dès le 21 mars ses importations de bovins et de produits bovins en provenance du Royaume-Uni. Elle est suivie dès le 27 mars par l'ensemble des pays de l'Union européenne. L'embargo sur la viande bovine anglaise décidé immédiatement, la création en France d'un logo " Viande Bovine Française " destiné à informer sur l'origine des produits va, le premier choc passé, rassurer les consommateurs qui, progressivement, semblent renouer avec leurs habitudes de consommation. Se poursuivent dans le même temps d'intenses négociations européennes... et la médiatisation des aspects scientifiques du dossier : les changements intervenus dans le mode de fabrication des farines animales destinées à l'alimentation du bétail sont notamment mis en cause dans le développement de l'épidémie bovine. C'est dans ce contexte qu'interviennent, le 12 juin 1996, les révélations de la revue scientifique britannique " Nature ", relayées en France par le journal " Le Monde " : la Grande-Bretagne a exporté des farines animales potentiellement contaminées par l'agent infectieux responsable de l'ESB, alors même qu'elle les avait interdites sur son territoire dès juin 1988 (cette interdiction ayant été complétée en septembre 1990) ; ces exportations ont été réalisées pour l'essentiel à destination des pays de l'Union européenne, en particulier de la France. Pierre Georges, dans un éditorial fracassant du " Monde " (" Le crime industriel ") affirme que " Ce sont bien les hommes qui sont fous et non point tant les ruminants. Fous de profit, fous du libéralisme fou. Vendre, vendre à tout prix. Vendre sans scrupules ni morale industrielle, ni morale tout court. Exporter pour contourner ses propres interdits. Se débarrasser chez le voisin de produits prohibés à domicile, comme l'on vidangerait nuitamment ses eaux usées dans le jardin des autres. (...) De l'immoralité comme règle de commerce et ligne de conduite (...) ". Dans l'opinion publique européenne, la consternation le dispute à la colère. Les protections dont avaient cru s'entourer les différentes filières bovines européennes s'effondrent : que vaut une certification portant sur la seule origine du bovin si celui-ci a pu être contaminé par un agent infectieux importé ? William Dab, professeur à l'Ecole nationale de la santé publique répond à la question : " C'est en fait le syndrome de la ligne Maginot dont ont connaît l'efficacité historique ". Ces révélations conduisent par un mécanisme logique à la perte de crédibilité des acteurs ayant mis en place des protections aussi illusoires et à un effondrement de la confiance : la crise de la " vache folle " s'est installée. Elle va provoquer un effondrement de la consommation de la viande et une crise sans précédent dans la filière bovine. 2.- SÉISME SUR LA FILIÈRE BOVINE De nombreuses personnalités entendues par la mission d'information ont mis l'accent sur l'exceptionnelle gravité de la crise qu'a connue la filière agricole bovine depuis le mois de mars 1996. " Véritable séisme " pour M. Joseph Daul, président de la Fédération nationale bovine et de l'interprofession bétail et viandes (interbev), " cataclysme " aux yeux de M. Laurent Spanghero, président de la Fédération nationale des industries et du commerce de gros des viandes (FNICGV), la crise agricole- la marche des éleveurs de Charroux à la fin du mois d'août l'a parfaitement rappelé - a d'abord suscité d'importants drames humains : avec la chute d'activité due aux incertitudes entourant la transmissibilité de l'encéphalopathie spongiforme bovine, les éleveurs de ce secteur ont vu leurs revenus enregistrer une baisse tout à fait inhabituelle en agriculture, cependant que leur capital, toujours lié en élevage au produit de la vente, perdait significativement de sa valeur. L'on pense aussi aux éleveurs dont un des animaux a été frappé par l'ESB et contraints d'accepter l'abattage de la totalité de leur troupeau. L'on pense aux autres opérateurs de la filière bovine (abatteurs, transformateurs, tripiers, distributeurs) conduits, au moins dans les premières semaines de la crise, à réduire considérablement et parfois à cesser leur activité... Toute analyse de la crise agricole due à l'ESB, de son déroulement, des remèdes à y apporter doit ainsi prendre d'abord en compte ces hommes et ces femmes qui, en l'espace de quelques semaines, ont, selon la Fédération nationale bovine, perdu 2.000 francs par animal commercialisé par rapport à la moyenne 1992-1994 et qui voient encore aujourd'hui l'avenir avec inquiétude, comme elle doit prendre en compte ces jeunes éleveurs dont la situation a été évoquée devant la mission par Mme Christiane Lambert, présidente du Centre national des jeunes agriculteurs, jeunes éleveurs qui, en une ou deux années, ont perdu parfois jusqu'à 30 % de leur capital et 100 % de leur revenu. Les membres de la mission d'information ont en mémoire les propos de M. Christian Peignon, propriétaire d'une entreprise de boyauderie, privé de sa matière première et confronté à de grandes difficultés à la suite de l'intervention le 12 avril 1996 d'un arrêté interdisant la commercialisation de certains abats, dont les intestins de bovins nés avant le 31 juillet 1991 ; ils se souviennent des informations apportées par le président du Marché d'intérêt national (MIN) de Rungis, M. Marc Spielrein : à la date du 11 septembre, indiquait ce dernier, 9 des 35 entreprises de négoce de viande bovine et ovine représentant 10 % de la capacité totale du MIN avaient disparu ; dans le secteur des abats, 2 entreprises avaient arrêté leur activité, cependant que 25 % des emplois étaient menacés ; sur 750 salariés, 58 avaient été licenciés et 53 étaient au chômage partiel, soit 15 % des effectifs... On n'aurait garde par ailleurs d'oublier le rôle essentiel que joue en France l'élevage bovin en matière d'aménagement du territoire, aucune autre activité n'étant souvent envisageable dans certaines de nos régions. La disparition des animaux ne peut qu'entraîner alors celle des hommes et des femmes qui font vivre le milieu rural, puis, de proche en proche, celle des rares activités qui y sont implantées, avec toutes les conséquences que l'on imagine sur l'emploi et l'occupation de l'espace. Ces données essentielles ayant été rappelées, on peut estimer que le " séisme " subi par l'ensemble de la filière bovine présente trois grandes caractéristiques : la crise a été particulièrement grave ; le choc subi par les différents opérateurs de la filière s'est révélé très injuste ; la crise reste aujourd'hui difficile à maîtriser. A.- UNE CRISE INITIALE PARTICULIÈREMENT GRAVE (MARS-JUIN 1996) La crise qu'a connue la filière bovine en deux temps entre mars et juin 1996, est, on l'a dit, inhabituelle en agriculture ; on observe certes dans des secteurs tels que les fruits et légumes ou l'élevage porcin des diminutions de revenus significatives, mais celles-ci, la plupart du temps, sont de moindre ampleur et elles sont suivies de remontées importantes des cours. C'est peut-être parce que la crise bovine n'a pas été, comme le faisait remarquer M. Joseph Daul, président de la Fédération nationale bovine, une crise classique de surproduction, mais plutôt une crise d'un nouveau type, de la consommation, de la demande. Les analyses menées par l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL) et par la société d'études Secodip, qui observe plus particulièrement la consommation des ménages, permettent de mesurer précisément l'impact de la crise. Une première phase a très rapidement fait écho aux déclarations le 20 mars 1996 du ministre britannique de la santé, signalant l'apparition d'une nouvelle forme de la maladie de Creutzfeldt-Jakob. C'est ainsi qu'aux mois d'avril et mai 1996, les achats de viande bovine effectués par les ménages étaient en baisse de 16 % puis 15 % par rapport aux mêmes périodes de 1995. La diminution était beaucoup plus importante et très rapide pour les abats avec, -35 %, les consommateurs n'opérant d'ailleurs pas de distinction entre " abats blancs " suspects d'être contaminants (cervelles, moelles épinières) et " abats rouges " (foies, reins). M. Laurent Spanghero, président de la Fédération nationale des industries et du commerce de gros des viandes, a précisé ainsi aux membres de la mission que le foie de veau, qui se vendait 100 francs le kilo avant le 20 mars 1996, ne trouvait plus preneur à 10 francs le kilo au début juillet. Une deuxième vague de crise qui prend place dans la deuxième quinzaine du mois de juin a été provoquée par l'annonce de la transmissibilité de l'ESB au macaque et de la possibilité d'importations frauduleuses en France de farines de viandes britanniques. L'impression de grande insécurité qui a alors frappé les consommateurs les a conduits à réduire encore leurs achats de viande bovine et d'abats (respectivement de 25 % et 45 % par rapport à la même période de 1995). Cette situation n'a pas concerné seulement les achats des ménages ; une évolution comparable a été enregistrée en effet dans le secteur de la restauration, où l'on a observé une diminution moyenne de 32 % des commandes de plats à base de viande dans la moitié des établissements dès le début de la crise. De la même façon, une enquête réalisée au début du mois de mai par les services du ministère des Finances auprès de 720 entreprises de restauration révélait que 11 % des établissements avaient cessé de servir de la viande bovine et 10 % des abats (dont ce secteur est particulièrement demandeur). Ce chiffre était de 10 % pour les maisons de retraite, de 11 % pour les cantines scolaires, mais de 22 % pour les crèches. Avant mars 1996, l'érosion de la consommation de viande bovine était liée à une baisse de la consommation de l'ensemble des ménages, dont 97 % étaient acheteurs. Mais avec la crise, environ 15 % d'entre eux avaient totalement cessé leurs achats à la fin du mois de mai, la perte de clientèle étant évaluée à la même date à 35 % pour les abats. La diminution des achats a été, il faut le noter, plus importante dans les grandes et moyennes surfaces (GMS) que dans la boucherie artisanale aux mois d'avril et mai, mais les bouchers détaillants et biologiques, qui avaient jusque là tiré parti d'une relation plus personnalisée avec leur clientèle ont été frappés par la baisse des ventes comme les GMS au mois de juin. Le mouvement général de diminution de la consommation de viande bovine est allé de pair avec le développement de la demande en produits bovins sous label (" label rouge " ou labels régionaux), qui apportent des garanties sur l'origine et les conditions d'élevage des animaux, de nouveaux éleveurs et distributeurs s'engageant dans des démarches de qualité. Il s'est accompagné surtout, dès le début de la crise, un peu comme au Royaume-Uni où le mouvement a été particulièrement marqué, d'un transfert sur les autres viandes par rapport aux mêmes périodes de 1995. La consommation de poulets sous label s'est accrue ainsi en avril et mai de 25 %, celle de viande de cheval de 23 % en avril et de 31 % en mai (cet accroissement ne portant cependant que sur de faibles tonnages), celle de porc de 13 % en avril et de 6 % en mai. De la même façon, les achats des ménages ont augmenté au mois de mai de 33 % pour les pintades, de 27 % pour les canards, de 7 % pour les dindes et de 15 % pour la viande ovine. Conséquence de ces reports de consommation, les prix de certaines viandes ont évolué nettement à la hausse au début de 1996 : une enquête publiée par l'INSEE le 25 juin faisait apparaître entre janvier et mai une hausse du prix du poulet de 2 % (alors que ce prix avait diminué de 6 % entre le début de 1990 et la fin 1995) et de celui de l'agneau de 5,6 % (la hausse de prix ayant été de 2 % par an entre 1990 et 1995). Si elle a été forte en France, la baisse de la consommation de viande bovine semble avoir été plus marquée encore chez certains de nos partenaires de l'Union européenne. C'est ainsi que, selon les experts du Comité des organisations professionnelles agricoles (COPA), cette baisse a été, en avril et mai, de l'ordre de 45 % au Portugal, de 30 à 35 % en Allemagne (où existe, il est vrai, une sorte de tradition " écolo-végétarienne "), en Italie (dont les habitants sont en revanche d'importants consommateurs de viande rouge) et en Grèce et de l'ordre d'environ 25 % au Royaume-Uni. Au mois de juin, la chute de la consommation a même atteint 45 % en Italie et 50 % en Allemagne. La demande de viande bovine est à l'inverse restée stable dans deux Etats membres de l'Union européenne, le Danemark (où la part des produits transformés est traditionnellement importante) et la Suède ; elle n'a par ailleurs diminué que de 5 % en Irlande. En France, la réduction de la demande a évidemment entraîné une diminution des prix à la production, les éleveurs étant conduits à " brader " leurs bêtes (au mois de juin, la perte avait ainsi atteint en moyenne 4 francs par kilo par rapport à la même période de 1994, soit environ 1.500 à 2.000 francs par animal) ; mais les éleveurs ont pu conserver également leurs bêtes en l'attente d'offres d'achats (toujours à la fin juin, 100.000 animaux restaient ainsi dans les exploitations), ce qui ne pouvait que poser d'importants problèmes, notamment pour le logement du bétail. Si - et cela est essentiel - les prix à la production ont sensiblement diminué, les prix à la consommation ont, en dépit de l'abondance de l'offre, connu un léger mouvement de hausse : alors que le kilo de boeuf coûtait en 1995 en moyenne 58 francs, son prix au début du mois de juin 1996 était ainsi de 62 francs. Cette évolution s'explique largement par la nécessité dans laquelle se sont trouvés les distributeurs de compenser la moindre valorisation de plusieurs parties de l'animal (le prix des " avants " de boeuf étant tombé de 11 à 8 francs le kilo et les abats ne se vendant pratiquement plus), par le fait que les consommateurs se sont méfiés des prix bas (ventes promotionnelles) et qu'ils se sont tournés vers des produits mieux identifiés ou de meilleure qualité et donc plus chers, par le souci aussi des commerçants de préserver leurs marges bénéficiaires. Ajoutons, pour que l'analyse des premiers temps de la crise soit complète, que le choc sur la filière bovine a concerné plus particulièrement certains opérateurs. Tel a été le cas des tripiers, victimes de la désaffection qui a frappé l'ensemble des abats. Alors que les experts scientifiques mettaient l'accent sur les risques présentés par les organes du système nerveux central des bovins et donc sur les seuls " abats blancs " suspectés d'être porteurs de l'ESB, les consommateurs se sont dès le début de la crise méfiés de tous les abats, peut-être encouragés dans cette attitude par une information souvent " globalisante ". L'arrêté du 12 avril prévoyant qu'étaient interdits à la consommation tous les abats spécifiés bovins (cerveau, moelle épinière, rate, amygdales, thymus, intestins des animaux nés avant le 31 juillet 1991) a amplifié la crise du secteur. M. Laurent Spanghero a ainsi fait remarquer lors de son audition par la mission le 17 juillet que notre pays, qui, avant la crise, était le premier consommateur d'abats en Europe à hauteur de 480.000 tonnes, dont 420.000 de production nationale, consacrait depuis lors la moitié des disponibilités du secteur à l'alimentation des chiens et des chats, sinon à la décharge... Il semble d'ailleurs que le secteur de la triperie aura moins souffert de la diminution de la demande d'abats de " gros bovins ", faiblement consacrés à la consommation humaine, que de la désaffection qui a atteint les abats de veaux, mais aussi d'agneaux ou de porcs, " emportés " ainsi dans la tourmente de l'ESB. Le secteur de l'exportation a lui aussi été particulièrement éprouvé par la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine tout au moins dans les premiers temps. Dès la fin mars, la France a vu se fermer ainsi totalement ou partiellement certains de ses marchés traditionnels, tels que le Maroc, l'Algérie, la Tunisie ou la Turquie et nos ventes aux Etats de l'Union européenne, principalement à l'Allemagne et aux pays d'Europe du Sud (Italie au premier chef, mais aussi Espagne, Portugal et Grèce) ont subi entre mars et juin 1996 une diminution voisine de 40 %. Cela étant, il est vrai que cette baisse des exportations a été compensée par une diminution plus que proportionnelle des flux d'importations de viande bovine avec l'arrêt des importations en provenance du Royaume-Uni qui représentaient 26 % de l'ensemble en 1995. Les entreprises d'abattage, enfin, ne fonctionnaient qu'au quart de leurs capacités dans les premières semaines d'avril, ce qui a conduit à un report des livraisons d'animaux estimé à la fin mai à 10.000 tonnes, soit l'équivalent d'une semaine de production de jeunes bovins. A l'inverse de ces évolutions négatives, le secteur du veau de boucherie a un peu mieux résisté à la crise, le Gouvernement français, à l'instar de ses homologues belge et néerlandais, ayant décidé de retirer du marché les veaux importés du Royaume-Uni avant le 20 mars et présents à cette date sur le territoire national. Ces animaux, au nombre de 76.000, devaient être abattus, puis transformés en farine et incinérés, l'indemnisation des producteurs étant prise en charge à hauteur de 70 % par l'Union européenne. Cette mesure a incontestablement contribué à alléger les stocks et à rassurer les importateurs des pays tiers. Mais il faut faire référence aussi à l'attitude des consommateurs, qui, comme l'indiquait Mme Christiane Lambert, Présidente du Centre national des jeunes agriculteurs, ont souvent vu la viande de veau comme " plus rassurante ". La diminution de la consommation de veau n'a été ainsi que de 11 % en avril, le marché retrouvant même son niveau antérieur à la crise au début du mois de juin. B.- UN CHOC TRÈS INJUSTE POUR LA FILIÈRE BOVINE La crise bovine induite par l'ESB est apparue très injuste, eu égard à l'ampleur réelle prise par cette maladie animale, aux efforts menés depuis longtemps par notre pays dans ce secteur agricole, aux difficultés déjà rencontrées par nos professionnels. Entendus par la mission d'information les 10 et 11 juillet 1996, M. Jean-François Hervieu, président de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture et M. Luc Guyau, président de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles, ont insisté sur le coût considérable de la crise. M. Hervieu l'a ainsi évalué, pour l'ensemble de l'année 1996, à " au moins 8 milliards de francs " (la production totale du secteur représentant de 31 à 32 milliards de francs), M. Guyau estimant ce coût global " proche de 10 milliards de francs, sans parler de la perte en capital ni de la filière ". La mise en parallèle d'un coût aussi lourd avec le nombre réduit de cas observés à ce jour en France pour l'encéphalopathie spongiforme bovine (26) comme pour les formes atypiques de la maladie de Creutzfeldt-Jakob (un seul reconnu) révèle bien le caractère injuste de la crise vécue par les professionnels de la filière agricole bovine depuis mars 1996. Ainsi que M. Jean-François Hervieu l'a rappelé à la mission, l'impact de l'ESB sur le troupeau bovin français est particulièrement faible, ne concernant qu'environ un cas sur un million d'animaux. Et M. Jacques Barrière, Président du syndicat national des vétérinaires inspecteurs, a fait remarquer que certaines maladies transmissibles comme la brucellose, la tuberculose ou la listériose - dont le dernier épisode aurait été à l'origine de 60 ou 70 morts - ont pu avoir dans un passé très récent des conséquences sanitaires largement supérieures à celles de l'ESB. Et pourtant, depuis mars 1996, toute une filière a été mise en péril et de nombreux opérateurs ont dû cesser leur activité... Injuste du fait de la faible prévalence actuelle de la maladie, la crise agricole peut être considérée comme injuste aussi au regard des efforts menés par notre pays dans ce secteur. Seule en Europe avec la Belgique et les Pays-Bas, la France dispose ainsi d'un système d'identification de son troupeau bovin et ce, depuis 1978, une réforme intervenue en 1995 permettant une pré-identification des animaux dès leur naissance. Ce système, qui n'existe par exemple ni au Royaume-Uni ni en Allemagne, permet de contrôler tous les animaux et tous leurs mouvements. Seule là encore avec la Belgique, la France dispose en outre depuis les années 50 avec les " groupements de défense sanitaire du bétail " d'une structure interprofessionnelle qui, regroupant la quasi-totalité des éleveurs et présente dans chaque commune, joue un rôle essentiel dans le domaine de l'éradication des maladies contagieuses. Et c'est dès 1990 qu'a été mis en place un système d'épidémio-surveillance s'appliquant à l'encéphalopathie spongiforme bovine. Il prévoyait une surveillance sanitaire du troupeau dans lequel est suspecté un cas d'ESB, un abattage concernant depuis 1994 la totalité du troupeau lorsqu'est porté le diagnostic de cette maladie et l'indemnisation à 100 % par l'Etat de l'éleveur concerné. La France dispose, on l'a souvent fait remarquer, d'un système de contrôle sanitaire exemplaire, dont nos partenaires auraient eu intérêt à s'inspirer. Les membres de la mission se souviennent d'avoir entendu M. Bernard Vallat, chef du service de la qualité au ministère de l'agriculture, faire remarquer que " le plan américain de surveillance de l'ESB n'aurait permis de découvrir aucun cas en Grande-Bretagne "... Et M. Philippe Guérin, directeur général de l'alimentation au ministère de l'agriculture a pu indiquer, lors de cette même audition, que la faiblesse voire l'inexistence de cas d'ESB déclarés par certains pays (tout particulièrement les pays d'Amérique Latine, mais aussi l'Espagne et les Pays-Bas) étaient peut être dues tout simplement à l'absence d'un véritable système d'épidémio-surveillance dans ces pays. Mal récompensée de ses efforts dans le domaine sanitaire, la France a pu souffrir également de la volonté de transparence manifestée par son Gouvernement. Comme M. François d'Aubert, secrétaire d'Etat à la recherche l'a fait remarquer aux membres de la mission, le Gouvernement s'est appliqué dès le début de la crise à diffuser systématiquement dans l'opinion les résultats des recherches scientifiques et des travaux menés par les experts sur l'ESB, tout particulièrement ceux du " comité Dormont ". Mais ce souci d'honnêteté a pu gêner nos exportateurs sur les marchés des pays tiers ; au printemps 1996, l'Allemagne a développé ainsi ses exportations de viande bovine hors Union européenne au détriment des nôtres, certains de nos partenaires commerciaux traditionnels craignant, du fait même de la large information diffusée sur l'ESB dans notre pays, que celui-ci ne soit particulièrement frappé par la maladie... Le choc subi par notre filière bovine apparait injuste aussi, lorsqu'on considère le faible recours de nos éleveurs aux farines animales. Selon les données communiquées par l'Institut de l'élevage, en France, l'alimentation des ruminants repose ainsi traditionnellement sur des produits végétaux ; les farines de viandes, lorsqu'elles étaient autorisées, soit avant 1990 pour les bovins, représentaient moins de 3 % du total de l'alimentation non herbeuse, toutes espèces confondues (en incluant donc les porcs et les volailles), soit moins de 1,5 % des rations alimentaires et certainement moins de 1 % dans l'alimentation des ruminants. On peut ainsi réfuter, au moins pour ce qui est de la France, cette image parfois diffusée de manière excessive par les médias " d'herbivores artificiellement transformés en carnivores ", alimentés largement avec ces farines animales jugées responsables de l'épizootie d'ESB... L'injustice de la crise se mesure enfin à l'aune des difficultés déjà rencontrées par nos professionnels : disposant d'un revenu égal à seulement 42 % du revenu agricole moyen, nos éleveurs de bovins n'ont souvent qu'une faible capacité de résistance aux crises et peu d'alternatives de production. Les éleveurs de " bovins à viande ", il faut y insister, exercent par ailleurs leur activité pour l'essentiel dans dix-huit départements du centre de la France à faible potentiel économique, où ils jouent un rôle complexe mais irremplaçable de " jardiniers de l'espace ". " Après les bovins, ce sont les sapins ", a déclaré à la mission Mme Christiane Lambert, Présidente du Centre national des jeunes agriculteurs et M. Joseph Daul, Président de la Fédération nationale bovine, a pu évoquer les Canadair auxquels il faudrait recourir dans quelques années si les broussailles progressaient dans certaines de nos régions du fait de la disparition du troupeau bovin... C.- UNE CRISE DONT LA MAÎTRISE RESTE DIFFICILE Les mesures rapidement prises par le Gouvernement auront sans doute permis d'éviter une aggravation très sensible de la crise agricole pendant la période précédemment analysée (d'avril à juin 1996). En outre, les éléments d'une reprise de la consommation semblaient se dessiner, quoique de façon très incertaine, dans la période récente. Ces deux éléments donnent à penser que la crise initiale est peut-être un peu mieux maîtrisée. La mise en place par l'interprofession bovine avec l'appui du ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation, du sigle " VBF " (" Viande Bovine Française ") dès le 25 mars a permis de freiner considérablement le mouvement à la baisse de la consommation. Le logo " VBF " constitue une marque collective simple, donc non certifiée par les pouvoirs publics, ayant pour but de garantir que les viandes qui le portent proviennent d'animaux nés, élevés et abattus en France. Institué à un moment où il fallait surtout rassurer le consommateur qui redoutait les viandes d'origine britannique, le logo " VBF " aurait été adopté par un peu plus de 50 % des distributeurs. Connu, selon M. Louis Orenga, directeur du Centre d'information des viandes, de plus de 90 % des Français qui étaient au mois d'avril 70 % à lui faire confiance, il a permis, toujours selon M. Orenga, de limiter de façon décisive la baisse de la consommation des ménages, qui, sans cela, aurait été, selon certaines estimations, proche de 50 ou 60 % (alors qu'elle a atteint un peu plus de 18 % au second trimestre de 1996). Les mesures d'intervention sur les marchés prises dès le début du mois d'avril ont elles aussi permis de limiter l'ampleur de la crise. Pour la période d'avril à novembre, elles sont porté, pour la France seule, sur 95 974 tonnes, dont 82 914 tonnes de jeunes bovins (soit 86,4 % de l'ensemble), 12 580 tonnes de boeufs (13,1 %) et 480 tonnes de broutards (1) (0,5 %). Elles ont permis surtout d'alléger les stocks d'animaux maigres que la France ne parvenait plus à vendre notamment aux engraisseurs italiens et espagnols. Ces mesures d'intervention ont été, il faut le noter, particulièrement larges : à la demande principalement de la France, l'on a ainsi étendu les catégories d'animaux éligibles et supprimé la référence au poids maximum de 340 kilos jusque là retenu pour les carcasses des bêtes. Pour autant, les interventions pratiquées n'auront pas été pleinement satisfaisantes ; le système actuel, étant fondé sur le mécanisme de l'adjudication, a eu tendance à favoriser les opérateurs offrant les niveaux de prix les moins élevés. M. Laurent Spanghero, président de la Fédération nationale des industries et du commerce en gros des viandes (FNICGV), a déploré ainsi devant la mission d'information que la répartition des quotas d'intervention ait défavorisé la France au profit de l'Allemagne et profité à certaines PME soumissionnaires seulement, un petit nombre d'entre elles accaparant l'essentiel du marché ; M. Spanghero a fait remarquer également que l'obligation faite aux opérateurs de déposer une caution élevée avait considérablement gêné les petites entreprises. L'évolution négative enregistrée par nos exportations bovines à destination des pays tiers a, quant à elle, pu être en partie contrecarrée. Le Gouvernement français a notamment envoyé dès le début de la crise dans les pays partenaires des missions mixtes composées de vétérinaires et de commerciaux, appuyées par nos postes d'expansion économique à l'étranger et chargées de présenter la réalité de la situation sanitaire française. Les mesures prises dans notre pays au titre du principe de précaution (embargo sur les produits britanniques, interdiction de produits à risques dont les abats) ont sans doute aussi contribué à crédibiliser notre secteur bovin aux yeux de nos partenaires commerciaux. L'on a vu ainsi se réouvrir les marchés égyptien, russe, libanais, iranien et, plus récemment, tunisien. M. Jean-Marie Demange, ancien chef du bureau de la politique agricole extérieure du ministère de l'économie, a même indiqué à la mission d'information que, si les exportations françaises de viande bovine fraîche et congelée ont diminué de 19 % en mars puis de 30 % en avril par rapport à leur niveau de 1995, elles se sont accrues de 113 % en mai ; de nombreuses actions ayant été menées en avril pour la réouverture des marchés tiers, plusieurs contrats à l'exportation ont été conclus au mois de mai, permettant l'exportation de 10 000 tonnes de viandes au lieu de 5 000 tonnes pour le même mois de 1995, le niveau atteint en juin 1996 ayant été d'ailleurs comparable à celui de mai. Si les composantes de la demande de viande bovine ont évolué de manière chaotique au deuxième trimestre de 1996, elles semblent avoir connu en France une évolution un peu plus favorable les mois suivants. Selon le panel Secodip, le mouvement de baisse de la consommation intérieure observé entre mars et juin 1996 (- 16 %, - 15 %,- 25 %) s'est poursuivi au mois de juillet (- 17,2 %), mais, en août et septembre, l'on a observé une reprise des achats des ménages (voisine de + 30 %), qui semblent être revenus à un niveau proche de celui de 1995. Ce développement des achats ne s'est cependant pas accompagné d'une diminution des prix à la consommation et, d'après l'INSEE, pour l'ensemble de la période allant de janvier à octobre, on enregistre une stabilité des prix par rapport à 1995. De la même façon, l'ensemble des exportations françaises du secteur bovin, qui avaient diminué de 31 % au deuxième trimestre de 1996 (après une baisse de 25 % en mars), du fait essentiellement de la baisse des ventes de bêtes sur pied, ont progressé de 25 % en juillet, avec la reprise des exportations d'animaux vers l'Italie (+ 20.000 têtes). Selon les données communiquées par l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL), pour l'ensemble de l'année 1996, les exportations d'animaux vivants pourraient même être équivalentes à celles de 1995 et celles de viandes congelées pourraient être en augmentation de 3,2 % par rapport à leur niveau de 1995. Ces données témoignent d'une relative maîtrise de la crise, mais elles doivent être reçues avec beaucoup de prudence, une nouvelle réduction de l'activité qu'induiraient des informations alarmistes sur l'ESB étant évidemment toujours possible. En toute hypothèse, il apparaît que, même si elle semble un peu mieux maîtrisée, la crise de l'ESB aura eu des effets très sensibles pour l'ensemble de l'année 1996. D'après l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL), la consommation de viande de boeuf devrait baisser de 10,4 % et les exportations de 12,1 %. Les achats d'intervention auxquels l'Union européenne aura procédé (ils pourraient atteindre pour la France 100.000 tonnes sur l'ensemble de l'année 1996) ne devraient pas permettre par ailleurs, du fait du système d'adjudication mis en place et de la faiblesse même des volumes achetés, un véritable soutien des cours et une solution réelle à la situation connue par notre filière bovine depuis la fin mars, qui restera profondément une crise tout à fait inhabituelle... Notons enfin que la crise a frappé particulièrement certains départements de l'Ouest. Sur les 26 cas d'ESB observés en France à la date de publication du présent rapport, - 12 ont été enregistrés dans les Côtes d'Armor ; - 5 dans le Finistère ; - 2 dans la Manche et dans la Mayenne ; - 1 dans le Cantal, l'Ille-et-Vilaine, le Maine-et-Loire, le Puy-de-Dôme et la Savoie. Au vu de ces chiffres, on ne peut que constater une " sur-représentation " de l'Ouest et, plus particulièrement des Côtes d'Armor. Ceci ne saurait évidemment conduire à porter quelque accusation - et moins encore condamnation - à l'encontre de ces départements. Reste, que comme l'indiquent les services du ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation, l'âge des animaux concernés et la très forte proportion des bêtes appartenant au troupeau laitier donnent évidemment à penser que le recours aux farines animales britanniques - avant ou après l'interdiction dont elles ont fait l'objet - en est la cause la plus vraisemblable... La gravité exceptionnelle de la crise agricole induite par l'effondrement de la consommation de viande bovine apparaît pour le moins surprenante au regard du petit nombre de cas d'ESB constatés dans notre pays. Elle tient sans aucun doute en très grande partie à l'ampleur des incertitudes sur cette affection et, plus largement, sur l'ensemble des maladies à prions. B.- L'AMPLEUR DES INCERTITUDES SCIENTIFIQUES Ces incertitudes concernent l'ensemble des encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles, tant humaines qu'animales, et sont relatives à leur origine, à leurs modes de transmission et à leur évolution future. Les encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles (ESST) constituent toutes, en l'état actuel des connaissances, des maladies dites à prion - ou à agent transmissible non conventionnel (ATNC). On regroupe sous cette appellation des maladies humaines et animales, qui ont été décrites chez les ovins, les caprins, les bovins, le vison, certains ruminants sauvages et chez le chat. Ces différentes maladies ont suffisamment de points communs pour être regroupées dans la même catégorie générique. Parmi ces points communs, on relèvera : - leur nature strictement neurologique : seul le système nerveux central est touché par une lente dégénérescence (une autopsie fait apparaître que le cerveau revêt un caractère spongieux) ; - la longueur de leur incubation asymptomatique, c'est-à-dire sans signe clinique. Selon les indications apportées à la mission par M. Dominique Dormont, elle est ainsi pour la souris de six mois à 900 jours - ce qui excède presque la durée de vie moyenne de l'animal qui est de deux ans - et pour l'homme, de 2 à 45 ans. Il faut ajouter que lorsque les signes cliniques se déclarent, la maladie est subaiguë, c'est-à-dire qu'elle évolue d'un seul tenant, et elle est toujours mortelle, quelle que soit l'espèce. - leur double déterminisme, à la fois génétique et infectieux : il faut, pour être infecté, la conjonction d'une susceptibilité génétique individuelle et d'une exposition à l'agent de transmissibilité. Les deux facteurs doivent exister simultanément : on est donc bien à la limite entre pathologies génétique et infectieuse ; - leur transmissibilité : les encéphalopathies subaiguës spongiformes sont transmissibles dans des expérimentations en laboratoire ou par l'intermédiaire d'actes médicaux - c'est-à-dire par voie iatrogène -, voire (cf. infra) par des actes " agro-alimentaires ". Cette transmission dépend, on le verra, de plusieurs facteurs, au nombre desquels les voies de transmission (la voie intracérébrale étant la plus efficace), la dose infectante, la proximité génétique des espèces (la transmissibilité est facile au sein de la même espèce, et d'autant plus difficile entre espèces différentes qu'elles sont génétiquement éloignées). Ces maladies ne sont cependant, en l'état actuel des connaissances, pas contagieuses : l'agent infectieux doit, pour être contaminant, être infecté dans l'organisme du receveur par voie orale, intramusculaire, intraveineuse ou intracérébrale. On soulignera enfin qu'il n'existe à ce jour pas de test capable de mettre en évidence l'agent causal ou la réaction de l'organisme à celui-ci du vivant de la personne ou de l'animal suspecté d'être atteint d'une ESST. Seule la biopsie cérébrale (évidemment post mortem) permet la confirmation du diagnostic : il n'existe pas de test de dépistage ou de diagnostic d'une ESST, malgré les récentes avancées de la recherche dont il sera fait état ci-après. Si la clinique et l'épidémiologie de ces maladies ainsi que les propriétés physico-chimiques et biologiques des agents transmissibles non conventionnels sont aujourd'hui mieux connues, il n'en va pas de même de la nature de ces derniers, qui suscite encore de multiples interrogations. A.- LES DONNÉES CLINIQUES ET ÉPIDÉMIOLOGIQUES a1.- Les principales encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles animales · La tremblante du mouton et de la chèvre La première description de la tremblante du mouton remonte à 1730, à la suite d'un cas observé dans un élevage anglais. Ce n'est qu'en 1772 qu'une description semblable sera faite pour des caprins atteints. Il est à signaler que la tremblante du mouton a été la première ESST a avoir été transmise expérimentalement : en 1936, deux vétérinaires, Cuillé et Chelle transmettent la maladie à un mouton sain par l'injection d'un filtrat de broyat de cerveau d'un mouton malade. La maladie touche des animaux âgés de deux à cinq ans, la durée de la maladie clinique n'excédant pas deux mois. Elle se traduit de manière variable suivant les souches de mouton et d'agents, mais comporte en général une phase de troubles du comportement qui se complique rapidement par une incoordination motrice avec tremblement et prurits. Si l'épidémiologie de la maladie est mal connue, en raison de l'absence d'épidémio-surveillance fiable, la maladie est probablement assez répandue dans le monde, comme en témoigne le fait que, là où elle est recherchée, elle est effectivement trouvée. Son incidence dans certains troupeaux peut atteindre 30 %. Enfin, il faut faire état de deux incertitudes évoquées par certains interlocuteurs de la mission. En premier lieu, la tremblante pourrait être, dans certains cas, une maladie contagieuse classique. Par ailleurs, certains moutons prétendument atteints de tremblante auraient en fait été contaminés par l'agent de l'ESB. Ainsi que l'a précisé devant la mission Mme Jeanne Brugère-Picoux, professeur à l'Ecole nationale vétérinaire d'Alfort, " Par ailleurs, il peut y avoir une contamination bovin/ovin puisque cela a été démontré expérimentalement. Il s'agit d'une question importante actuellement dans le domaine de la santé publique, car la souche bovine n'est pas tellement modifiée. Si elle se révèle dangereuse pour l'homme, il est évident qu'il faudra être prudent vis-à-vis de moutons pouvant répliquer l'agent bovin anglais. " Le risque n'est cependant aujourd'hui que théorique. · L'encéphalopathie transmissible du vison Probablement liée à la consommation de carcasses ovines contaminées, l'encéphalopathie transmissible du vison touche quelques élevages, le premier atteint ayant été localisé dans le Wisconsin en 1947. On note deux différences essentielles entre cette maladie et la tremblante du mouton. Tout d'abord, les foyers épidémiques sont moins nombreux (on ne dénombre que quelques élevages touchés en Finlande, dans l'ancienne Union soviétique, au Canada et en Allemagne). Ensuite, l'ampleur de l'épidémie dans les élevages touchés est considérable, la totalité des bêtes étant en général atteinte. · La maladie du dépérissement chronique des ruminants sauvages Cette maladie atteint certains ruminants sauvages en liberté ou en captivité. Décrite en 1979 chez certains cerfs des Rocheuses américaines, il semble qu'elle ait également touché l'élan, le daim, le grand kudu et le chevreuil. · L'encéphalopathie subaiguë spongiforme bovine (ESB) L'ESB fut observée pour la première fois au Royaume-Uni entre avril 1985 et février 1986 chez neuf vaches d'un même troupeau. Les lésions observées sur trois d'entre elles rappelaient celles de la tremblante du mouton. Ainsi que l'indique Mme Brugère-Picoux dans une note remise à la mission, " cette nouvelle semblait au départ une curiosité scientifique, comme ce fut le cas en 1883 lorsqu'elle fut signalée chez un bovin en Haute-Garonne dans "la Revue de médecine vétérinaire". " Devant l'augmentation du nombre de cas, une surveillance épidémiologique est mise en place en juin 1987. Dès avril 1988 est émise l'hypothèse d'une contamination possible par ingestion des protéines d'origine ovine dans l'alimentation des bovins en raison d'une modification des procédures de fabrication des farines carnées, consistant notamment en la disparition de l'extraction des lipides par solvant organique (hexane) à partir de 1980. La clinique fait apparaître que la maladie touche les bovins adultes âgés de 3 à 7 ans, avec un pic vers 4-5 ans. Seules quelques bêtes sont touchées dans les troupeaux atteints, et il ne semble pas qu'il existe de prédisposition raciale à l'ESB. La maladie débute par une modification du comportement (appréhension, nervosité, hyperesthésie au toucher et au bruit, léchage exagéré). L'animal devient agressif (rarement craintif), surtout à la traite, et reste à l'écart du troupeau, puis gratte le sol, se lèche, grince des dents, tremble et agite les oreilles. Apparaissent ensuite des troubles locomoteurs du train postérieur, une incoordination des mouvements, une démarche hésitante et trébuchante, des chutes, un amaigrissement malgré un appétit conservé, un tarissement du lait, puis des tremblements importants, une impotence et un prurit moyen. La mort intervient le plus souvent entre un à six mois après le début des symptômes. L'anatomie pathologique fait apparaître une dégénérescence des neurones des noyaux gris centraux, une spongiose importante, quelques plaques amyloïdes (c'est-à-dire d'une substance anormale ressemblant à de l'amidon) ainsi que la présence de structures fibrillaires. Le nombre de cas au Royaume-Uni a crû jusqu'au début de l'année 1993 (près de 3.500 cas nouveaux par mois) pour entamer une lente décrue depuis cette date. Cette évolution est cohérente avec les modifications de la réglementation relative à l'alimentation des ruminants intervenues en 1988 et 1990 et la durée d'incubation de la maladie. Ainsi que l'a rappelé devant la mission Mme Jeanne Brugère-Picoux, toutes les données épidémiologiques semblent confirmer l'origine alimentaire de l'infection. Elles prouvent de surcroît que l'aliment infectant a été dangereux surtout pendant la période hivernale et que la pression infectieuse a été maximale en 1988 du fait d'un recyclage des carcasses de bovins morts d'ESB avant 1986. Les études d'Anderson permettent enfin de penser que la contamination des bovins a eu lieu surtout au jeune âge (en moyenne 1,31 an). L'origine alimentaire de l'épidémie ne semble donc guère faire de doute. Il est toutefois impossible de déterminer si l'ESB est une maladie d'origine ovine accidentellement transmise aux bovins, ou bien si la maladie préexistait à très bas bruit chez les bovins et a été amplifiée par l'alimentation préparée à partir des carcasses. Ainsi, Mme Jeanne Brugère-Picoux, qui se réfère sur ce point à une revue vétérinaire de 1883 rapportant dans la région de la Haute-Garonne un cas de tremblante du boeuf, pense " qu'il existait des cas très sporadiques d'agents bovins ". Dans cette hypothèse, " il est vraisemblable (...) (que l'agent) ait été amplifié par l'utilisation des farines. Lorsque l'on part d'un agent bovin sans barrière d'espèce, la sensibilité est importante et la réplication est très simple. Les premiers bovins atteints n'ayant pas été découverts avant 1984/1985, il y a eu un recyclage massif et le schéma est donc parfaitement plausible. (...) Quoi qu'il en soit, dans l'historique de l'ESB, il est sûr qu'en 1984/1985 ce n'était plus un agent ovin qui était en cause, mais des agents bovins provenant de bêtes qui avaient été éliminées du fait de la maladie. Par ailleurs, un certain nombre d'animaux ont contracté l'ESB après l'interdiction des farines. Ces cas sont dénommés " NAIF " (nés après l'interdiction de farines) en français et " BAB " (born after ban) en anglais. Au Royaume-Uni, le nombre de cas NAIF dans les cas d'ESB déclarés s'élevait à 12 % en janvier 1993, à 32 % en janvier 1994, à 51 % en janvier 1995 et à 68 % en avril 1996. Il faut également signaler l'annonce récente de deux cas en Suisse et un cas en France. Selon Mme Jeanne Brugère-Picoux, quatre explications, concurrentes mais non exclusives l'une de l'autre, sont envisageables : celle de la poursuite d'utilisation de farines après juillet 1988, celles d'une transmission verticale ou horizontale (cf. infra) à partir d'animaux contaminés avant l'interdiction, celle de risques apparaissant lors des procédures de transferts d'embryons. L'épidémiologie des cas déclarés d'ESB fait apparaître que l'épidémie touche essentiellement la Grande-Bretagne, qui en concentre 99 %, plus de 160.000 bêtes ayant été atteintes depuis 1989. Au 28 octobre 1996, la Suisse avait enregistré 226 cas d'ESB, l'Irlande 167 cas depuis 1989, le Portugal 58 cas depuis 1990, la France 26 cas depuis 1993. L'Allemagne est officiellement épargnée par l'ESB ; la presse indique cependant des cas diagnostiqués sur des bovins importés de Grande-Bretagne. · L'encéphalopathie spongiforme féline L'encéphalopathie spongiforme féline est la plus récente des ESST animales : elle est apparue en 1990. Elle a essentiellement concerné le Royaume-Uni (69 cas) et, dans une moindre mesure, la Norvège (1 cas). L'infection des chats serait liée à la viande de boeuf et de mouton présente dans leur nourriture. a2.- Les encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles humaines On dénombre quatre types d'ESST humaines, d'importance inégale : le Kuru, le syndrome de Gerstmann-Straüssler-Scheinker, l'insomnie fatale familiale et la maladie de Creutzfeldt-Jakob. · Le Kuru Cette maladie a été décrite par les docteurs Zigas et Gajdusek dans les années 1950. Elle a affecté une tribu de Nouvelle Guinée, les Fore. Sur le plan clinique, le Kuru se caractérise par un tremblement de la tête, du tronc et des membres, associé à l'installation insidieuse d'une incoordination des mouvements, ou ataxie, causée par une atteinte du cervelet. L'ataxie et le tremblement s'aggravent ensuite progressivement, se compliquent de troubles de l'humeur et évoluent vers un état grabataire avec incapacité motrice totale, incontinence, difficulté d'élocution et de déglutition, amaigrissement extrême et pathologies liées à la position allongée. L'évolution clinique est uniforme, sans pause ni rémission, et s'étale en général sur moins d'un an. Sur le plan neuropathologique, les lésions du système nerveux central sont diffuses, avec une spongiose modérée de la substance grise, une prolifération cellulaire (gliose astrocytaire) et une dégénérescence neuronale intenses touchant davantage le cervelet. Des plaques amyloïdes (c'est à dire d'une substance anormale glycoprotéique) localisées principalement dans le cervelet, sont retrouvées dans 75 % des cas. Le Kuru, qui a frappé jusqu'à 10 % de la population dans certains villages, doit retenir l'attention à trois titres distincts. En premier lieu, il donne l'exemple d'une contamination humaine orale des ESST, la transmission de l'agent infectant s'effectuant lors de la pratique de rites funéraires nécrophages impliquant le dépeçage et la consommation de cadavres humains, notamment de cerveaux. Ensuite, il constitue une parfaite illustration du caractère à la fois génétique et transmissible des ESST : les populations voisines des Fore, dont on a montré par la suite qu'elles avaient peu de contact avec cette tribu et qu'elles en étaient génétiquement éloignées, ne développent pas le Kuru malgré des pratiques à risque similaires. Enfin, il démontre les différences d'infectivité des différents tissus : la forte incidence de la maladie chez les femmes et les enfants s'explique par la consommation par ces deux groupes du système nerveux central des cadavres, jugé moins noble que les muscles réservés aux hommes. · Le syndrome de Gerstmann-Straüssler-Scheinker Le syndrome de Gerstmann-Straüssler-Scheinker a été décrit chez une douzaine de familles non apparentées. Comparativement à la maladie de Creutzfeldt-Jakob, l'âge de survenue de cette affection est plus précoce (34 à 52 ans) et la durée de sa phase clinique plus longue (2 à 8 ans). La symptomatologie associe une atteinte du cervelet qui précède nettement l'apparition de la démence. Sa transmission est non liée au sexe et sans saut de génération (autosomale dominante). · L'insomnie fatale familiale L'insomnie fatale familiale est de description très récente. Dans cette maladie très rare, l'insomnie est le signe clinique majeur ; elle s'accompagne d'une démence tardive, de troubles affectant le cervelet et de contractions musculaires. Les atteintes neuropathologiques sont discrètes et focalisées. L'évolution est toujours fatale, en 13 mois en moyenne. La clinique de l'insomnie fatale familiale est tout à fait comparable à celle développée par le chat infecté par l'agent de la maladie de Creutzfeldt-Jakob. · La maladie de Creutzfeldt-Jakob - Les formes " classiques " La maladie de Creutzfeldt-Jakob (MCJ) a été décrite en 1920 et 1921 par Creutzfeldt et Jakob. Classiquement, la MCJ se présente sous trois formes : majoritaire sporadique, familiale et iatrogène. La forme sporadique touche les individus des deux sexes entre 50 et 75 ans (âge moyen de 62 ans). Chez environ 40 % des patients, la maladie débute insidieusement sous forme d'une détérioration mentale progressive (perte de mémoire, erreurs de jugement, troubles de l'humeur, comportements inhabituels, parfois aphasie ou incapacité d'effectuer des mouvements sans qu'il y ait altération des facultés motrices et sensorielles). Pour 25 % des patients, cette atteinte mentale est associée d'emblée à des signes neurologiques. Enfin, pour environ 35 % des patients, la maladie commence à se manifester par des signes neurologiques touchant principalement le cervelet ou par des troubles visuels, d'évolution souvent rapide. La maladie progresse d'un seul tenant, sans rémission, sous forme d'une démence avec confusion et mutisme. Elle se caractérise par l'apparition de contractions musculaires associées à des signes électroencéphalographiques caractéristiques. L'issue est toujours fatale, habituellement en 2 à 6 mois. L'examen neuropathologique fait apparaître une spongiose diffuse, plus rarement des plaques amyloïdes. Contrairement au Kuru, la répartition de la MCJ sporadique est uniforme, aucune région du monde n'étant épargnée. Son incidence est constante et se situe aux environs de 1 cas par an et par million d'habitants ; cette incidence est stable depuis de nombreuses années. La légère augmentation dont a fait état devant la mission Mme Annick Alpérovitch, membre du comité sur les encéphalopathies subaiguës spongiformes et les prions, semble s'expliquer plus par l'attention accrue dont bénéficie aujourd'hui cette affection que par une réelle recrudescence de celle-ci. La MCJ sporadique regroupe 85 % des cas constatés. La qualification de " sporadique " constitue en fait un aveu d'ignorance de la communauté scientifique, qui ne connaît pas l'origine de la maladie. Comme l'a indiqué Mme Annick Alpérovitch : " Jusqu'à présent, toutes les études qui ont essayé de montrer s'il existait des facteurs de risque particuliers exposant à la MCJ sporadique n'ont pas eu de résultats très concluants. Cela est dû en partie à la rareté de cette maladie : les deux ou trois études publiées n'incluaient donc que très peu de cas. Actuellement, est en cours d'analyse une étude européenne plus importante puisqu'elle inclut 350 cas de MCJ recensés dans les pays européens que je viens de citer. Les résultats de cette étude seront publiés prochainement. Avant cette étude, on avait essayé de rassembler toute la littérature publiée dans les dernières années sur la MCJ pour voir si on pouvait faire ressortir des facteurs de risque qui n'étaient pas apparus dans les études isolées. En fait, de cette " réanalyse " de toute la littérature publiée, rien de très important n'a été mis en évidence : on a retrouvé comme seuls facteurs de risque les antécédents familiaux de la maladie, ce qui n'est pas très surprenant, et des antécédents psychiatriques. " Les difficultés de l'épidémiologie sur la MCJ sporadique tiennent pour beaucoup au faible nombre de cas, sachant, comme l'a souligné Mme Annick Alpérovitch, que " dans l'étude des facteurs de risques, les petits nombres posent toujours le problème de la puissance de l'étude. Un résultat négatif (...) ne doit pas être interprété comme voulant dire par exemple que le lien entre un facteur et la maladie n'existe pas. On obtient un résultat négatif peut-être simplement parce que le nombre de cas était trop faible pour mettre en évidence un lien significatif. " Les formes génétiques de la maladie représentent 5 à 10 % des cas de MCJ. Elles se distinguent des formes sporadiques par l'âge de survenue de la maladie, nettement plus précoce (entre 34 et 55 ans), même s'il est rare qu'elle intervienne avant 40 ans. Mme Annick Alpérovitch a signalé à la mission une particularité de la distribution spatiale des formes génétiques qui, pour être globalement relativement homogène, fait néanmoins apparaître deux foyers où l'incidence de la maladie est plus élevée que celle habituellement constatée. " Le premier foyer concerne la population des Juifs libyens émigrés en Israël. Dans ce groupe de population, l'incidence de la maladie est la plus forte qui soit connue dans le monde : elle est supérieure à 40 par million d'habitants. Le second foyer décrit est en Slovaquie où, là aussi, l'incidence est nettement plus élevée que dans les autres pays du monde (...). Ce sont donc des foyers d'origine génétique ". Elle a en outre précisé qu'" à l'exception de ces deux foyers d'origine génétique, on ne connaît pas de foyer de MCJ dans le monde qui pourrait être expliqué par une cause liée à l'environnement entendu de façon large. " Les formes iatrogènes de la maladie résultent d'actes médicaux, ou, plus précisément, neurochirurgicaux, que M. Dominique Dormont a détaillés lors de son audition par la mission : " La transmission s'est alors faite par le biais d'instruments chirurgicaux utilisés sur des patients infectés sans qu'on le sache et insuffisamment décontaminés compte tenu de la résistance, inconnue alors, du prion. Dans deux autres cas, la transmission s'est faite par des électrodes utilisées pour explorer le système nerveux central d'une patiente se trouvant en phase d'incubation de la maladie, puis d'un jeune homme et d'une jeune fille, qui en sont morts. Ces électrodes, mises de côté par le chirurgien dès le décès de la première patiente et conservées deux ans, ont été ensuite employées sur un chimpanzé, qui a alors été infecté. La maladie a par ailleurs été déclenchée deux fois - un cas au moins est réellement documenté - par une transplantation de cornée, une fois à l'occasion d'une chirurgie du tympan et 27 fois par l'utilisation d'une dure-mère en vue de reconstruire l'enveloppe cérébrale - 23 au moins sont imputables à la seule société Braun, avant qu'en mai 1987, on ne se décide à traiter les implants à la soude, qui est un bon inactivateur de l'agent de la maladie de Creutzfeldt-Jakob. Toujours est-il que les greffes de dure-mère posent un problème de santé publique : les patients qui y ont été soumis n'en ont souvent pas été avertis et sont ainsi des donneurs de sang à risque, sans le savoir... Ces greffes sont d'ailleurs désormais interdites par la DGS. Enfin, la transmission iatrogène résulte, comme on le sait hélas, de traitements par l'hormone de croissance d'origine extractive, préparée jusqu'en 1987 à partir d'hypophyses prélevées sur des cadavres : 19 cas ont été recensés en Grande-Bretagne, 17 aux Etats-Unis et plus de 45 en France ! Je suis personnellement surpris qu'on n'ait pas songé à se pencher sur ce problème plus tôt... " Il est à signaler que le tableau clinique des maladies iatrogènes varie suivant la voie d'introduction de l'agent dans l'organisme. La période d'incubation - très longue - et les signes cliniques des patients contaminés par une voie périphérique sont semblables à celles constatées dans le kuru. - La forme " variante " de la maladie de Creutzfeldt-Jakob (VMCJ). C'est l'apparition d'une nouvelle variante de maladie de Creutzfeldt-Jakob, annoncée par le ministre britannique de la santé le 20 mars 1996, qui a déclenché la crise de la " vache folle ". Les 10 cas alors révélés ont fait l'objet d'une publication dans la revue " The Lancet ". Il est rapidement apparu qu'existaient un certain nombre de différences entre la MCJ classique et la forme variante. Les plus notables sont l'âge des malades et l'état de leur système nerveux central. Sur le premier point, les patients atteints de la forme variante étaient tous âgés de moins de 40 ans (et pour huit d'entre eux de moins de 30 ans), alors que les cas sporadiques se révèlent en général vers 60 ou 65 ans. Sur le second point, M. Dominique Dormont a précisé devant la mission que " l'examen du système nerveux central des personnes contaminées a surpris les scientifiques par la qualité inédite des lésions et par leur uniformité, à telle enseigne qu'il était impossible pour un neuropathologiste de distinguer en quoi que ce soit les prélèvements des différents patients, alors que la maladie de Creutzfeldt-Jakob " classique " se caractérise par la variabilité des lésions. C'est là le signe manifeste, en pathologie expérimentale, d'une exposition à un agent commun. " On relève également la durée plus importante de l'état clinique évident avant décès et la prédominance de signes psychiatriques. L'épidémiologie de cette maladie montre qu'à ce jour elle a entraîné 14 décès, dont 12 en Grande-Bretagne et 1 en France. Les cas en cours d'évolution sont plus difficiles à estimer, dans la mesure où, pour des raisons déjà évoquées, le diagnostic est toujours incertain et où la plupart des pays (ce n'est pas le cas de la France) ne rendent publics que les cas certains au regard de l'examen neuropathologique post mortem. Comme l'a souligné Mme Annick Alpérovitch devant la mission, " il y a peut-être dans d'autres pays un petit nombre de cas en cours d'évolution. Je le dis parce qu'on ne peut pas l'exclure, mais j'ai l'impression, compte tenu des contacts que nous avons avec nos collègues européens, que c'est très peu probable. Les seuls cas en cours d'évolution se situent probablement en Grande-Bretagne et, comme vous le savez, en France qui en compte un tout petit nombre. " On ne peut à cet égard que se féliciter de l'attitude de transparence des pouvoirs publics français et s'interroger sur les raisons motivant un comportement différent dans d'autres pays européens, en Grande-Bretagne notamment. On rappellera sur ce point les propos tenus devant la mission par M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé, qui témoignent de cette volonté de ne rien cacher : " Par ailleurs, il y a actuellement, sur le territoire national, trois personnes (2) atteintes de la maladie qui ne sont pas encore décédées et au sujet desquelles nous nous posons des questions, dans la mesure où elles sont jeunes et, a priori, ne présentent pas les formes classiques de la maladie. Sur ces trois personnes, nous n'avons aucun élément précis actuellement, dans la mesure où elles ne sont pas encore décédées et où, bien évidemment, les examens n'ont pas pu être pratiqués. La seule chose que je puis dire ce matin, c'est que sur ces trois cas, il y en a un qui a de fortes chances d'être d'origine génétique et qui ne peut donc pas être rattaché aux quatre cas de Creutzfeldt-Jakob atypiques. S'agissant des deux autres cas en cause, nous ne pourrons avoir une information scientifique sûre qu'après que des analyses auront été effectuées. " Il semble bien que la VMCJ soit une maladie entièrement nouvelle et non une maladie préexistante à bas bruit que l'on n'aurait pas précédemment diagnostiquée. En effet, comme l'a précisé M. Dominique Dormont devant la mission : " On a demandé à tous les neuropathologistes européens et à un certain nombre de leurs confrères américains de réexaminer tous les prélèvements de cerveau dont ils disposent dans leurs banques de tissus. Réunis à Paris en avril, puis à Vienne en mai dernier, ils ont tous confirmé n'avoir jamais rencontré, pas même chez leurs rares patients de moins de 40 ans - dont un de 19 ans - de lésions identiques à celles observées chez les 12 malades britanniques ou français. Ceci conduit à penser qu'il s'agit bien d'une nouvelle forme émergente de la maladie de Creutzfeldt-Jakob. Cette opinion a été confortée par les responsables des services neurophysiologiques de certains hôpitaux, dont la Salpétrière, qui autopsient systématiquement les patients jeunes qui meurent de maladies neurologiques non étiquetées, en particulier de démence précoce non identifiée, et qui n'ont constaté chez aucun d'entre eux les lésions apparues dans les cas qui nous occupent. Ceci confirme qu'on est très probablement confronté à une nouvelle maladie. " B.- LES PROPRIÉTÉS PHYSICO-CHIMIQUES ET BIOLOGIQUES DES AGENTS TRANSMISSIBLES NON CONVENTIONNELS (ATNC) · La dynamique de réplication des ATNC Il a été possible, à partir des modèles animaux de laboratoires (notamment le hamster syrien et la souris), de préciser, selon les tissus et les organes, la dynamique de réplication des ATNC. Ces observations ont conduit l'Organisation mondiale de la santé (OMS) à classer les différents organes en fonction de leur infectiosité. Le résultat de ces recherches est précisé dans le tableau ci-dessous : Classification des tissus en fonction de leur titre infectieux dans les maladies naturelles.
(Source : Organisation mondiale de la santé - 1991) · La résistance des ATNC Les ATNC, qui sont des agents de très petite taille (15 à 40 nanomètres (3)), présentent la caractéristique d'être particulièrement résistants. Bien que cette résistance soit variable suivant les souches et les espèces hôtes - l'agent infectant de l'ESB semblant de loin être le plus résistant -, on considère que : - les ATNC sont particulièrement résistants à la chaleur : l'infectiosité n'est pas totalement inactivée à 160°C pendant 24 heures de chaleur humide ou à 360°C pendant une heure de chaleur sèche. Une inactivation en chaleur humide nécessite un chauffage à 130°C pendant vingt-quatre heures ; - les traitements chimiques sont sans efficacité notable sur les ATNC, à l'exception des traitements d'une heure en température ambiante par de la soude 1N ou de l'hypochlorite de sodium à 2 % ; - les ATNC sont totalement résistants aux ultrasons, aux UV et aux radiations ionisantes aux doses habituellement utilisées en microbiologie. Comme on l'a vu, cette résistance explique dans une large mesure le développement de l'ESB au Royaume-Uni à la suite de modifications dans les procédés de fabrication des farines animales. M. Dominique Dormont a ainsi rappelé devant la mission : " Celles-ci étaient précédemment préparées en Grande-Bretagne au moyen d'un traitement à l'hexane - c'est un solvant des graisses - avec un chauffage à 120°. Ce procédé implique un traitement par lots, de telle sorte que si par hasard l'agent n'est pas totalement inactivé par l'hexane et le chauffage, seul le lot le contenant est contaminé. Ce système est toujours utilisé en France à ma connaissance. On a ensuite renoncé au traitement à l'hexane, qui est polluant et très dangereux pour ceux qui le manient, et du même coup on a renoncé au traitement par lots au profit d'un traitement en continu et on n'a plus chauffé qu'à 80-90°, ce qui ne suffit pas pour inactiver ces agents. La cause biologique est là : c'est le changement de procédé de la fabrication de farines. La mise en oeuvre de ce nouveau procédé correspond exactement à la progression de l'encéphalopathie spongiforme bovine six ans plus tard. Six ans après l'interdiction de ces procédés, le nombre de cas a diminué. " Dans les différents rapports du comité présidé par M. Dominique Dormont, une attention toute particulière est donc portée aux procédés d'inactivation des ATNC. Le premier rapport (juin 1996) estime " acceptable " comme " base de travail " l'application des recommandations de l'OMS, à savoir l'autoclavage à 132-134°C pendant 18 mn, le traitement par la soude 1N pendant une heure à 20°C et le traitement par l'eau de Javel pendant une heure à 20°C, tout en soulignant la nécessité d'une " approche au cas par cas " selon les espèces. Le second rapport (septembre 1996) préconise par ailleurs, pour les amendements organiques et les engrais, l'incinération des organes à très haut risque. · Les composants chimiques des ATNC On développera plus loin les travaux de M. Stanley Prusiner, qui ont sans doute ouvert une ère nouvelle de la biologie, pour se borner ici à faire état de quelques unes des découvertes majeures concernant les composants chimiques de l'ATNC : - l'ATNC ne contient probablement pas d'acides nucléïques (ADN, ARN) et l'infectiosité résulte notamment d'un composant protéique baptisé " prion " ; - le prion existe chez l'individu sain comme chez le sujet infecté ; - le gène à l'origine de la protéine prion (" codant ") est associé à la notion de barrière d'espèce et à la susceptibilité à l'infection par les ATNC ; - les mutations du gène codant sont associées aux formes familiales des ESST (codon (4) 178 et 200 pour la MCJ par exemple) ; - la grande majorité des victimes de forme sporadique ou iatrogène de la MCJ est homozygote pour le codon 129. C.- LES INCERTITUDES SUR LA NATURE DES AGENTS TRANSMISSIBLES NON CONVENTIONNELS La nature des ATNC est encore aujourd'hui relativement imprécise. Les nombreuses hypothèses qui ont été proposées peuvent être regroupées en trois grandes catégories : les unes sont virologiques, les autres sont protéiques, enfin, une théorie peut être qualifiée d'" unificatrice ". · Les hypothèses virologiques Avant les travaux de M. Stanley Prusiner, les ESST étaient imputées à des virus non identifiés, mais qualifiés de " lents ", en raison de l'importance de la durée d'incubation constatée dans ces maladies. L'imputation à un virus - défendue notamment par Gadjusek - permettait une indéniable cohérence avec la biologie pasteurienne qui professe que les infections ne peuvent être transmises que par des agents microbiens. Toutefois, et même avant l'exposé de la théorie de Prusiner, les modèles classiques de la virologie n'auraient pu expliquer la biologie et les propriétés physico-chimiques des ATNC. Aussi les chercheurs britanniques ont-ils proposé, à la fin des années 70, la notion de " virino ", qui correspond à une particule infectieuse pouvant se répliquer activement ou passivement et qui est constituée d'une information génétique propre, entourée de molécules protéolipidiques appartenant à l'hôte. Dans cette hypothèse, l'information génétique étrangère n'est pas exposée au système immunitaire, lequel ne reconnaît que les protéines de l'hôte situées en périphérie de la particule. Cette hypothèse a le mérite d'expliquer la variabilité de souche intrinsèque ainsi que la possibilité de mutation. · Les hypothèses protéiques Elles ont été émises par l'Américain Stanley Prusiner dès le début des années 1980. Elles sont fondées notamment sur les éléments suivants : - l'agent infectieux est une simple protéine : il n'y a donc pas de transmission de matériel génétique ; - cette protéine est présente chez l'individu sain ; - un changement de forme de cette protéine provoque une accumulation spongieuse par un phénomène de contagion. Ces propositions se sont longtemps heurté au scepticisme, à l'incompréhension voire à l'hostilité des milieux scientifiques car elles allaient à l'encontre de toutes les théories jusqu'alors admises sur les maladies infectieuses. Que des protéines puissent être les agents infectieux responsables de certaines maladies dégénératives du système nerveux était difficile à admettre alors que toutes les infections précédemment connues résultaient de la transmission de matériel génétique sous la forme d'acides nucléïques ADN ou ARN. Plus difficile encore à accepter, que ces " particules protéïques infectieuses " ou " prions " soient responsables de maladies héréditaires ou transmissibles, et beaucoup plus encore, que les prions prolifèrent en transformant des protéines normales en molécules dangereuses en les faisant simplement changer de forme. Stanley Prusiner a présenté les principales étapes de sa recherche et ses conclusions majeures dans la revue " Pour la science " (n° 209 - mars 1995). Après avoir rappelé qu'il avait commencé à s'intéresser aux maladies à prions en 1972, après le décès d'un de ses patients atteint de la maladie de Creutzfeldt-Jakob, il fait état des premières recherches qu'il a alors menées sur les encéphalopathies spongiformes humaines et animales : " Tous nos résultats convergeaient vers une conclusion surprenante : l'agent infectieux de la tremblante du mouton (et probablement celui des maladies apparentées) ne contenait pas d'acides nucléiques et était essentiellement sinon totalement constitué d'une protéine. Nous avons conclu à l'absence d'ADN et d'ARN (...) et découvert que les protéines étaient des composants essentiels, parce que les méthodes qui les dénaturent (...) et qui les dégradent diminuent le pouvoir infectieux. J'ai alors introduit le terme de " prion " pour distinguer cette classe d'agents infectieux des virus, des bactéries, des champignons et des divers agents pathogènes connus. Peu après, nous avons confirmé que les prions de la tremblante du mouton contiennent une protéine unique, que nous avons nommée PrP, pour "protéine du prion" ". L'étape suivante de la recherche consistait à découvrir où étaient localisées les " instructions " génétiques qui déterminent la séquence en acides aminés de la protéine du prion. La réponse fut apportée en 1984 par l'identification des quinze acides aminés qui forment l'une des extrémités de la protéine du prion. Les travaux menés ensuite sur la base de cette séquence " aboutirent à l'isolement d'un gène localisé sur les chromosomes des hamsters, des souris et des hommes, plus généralement de tous les mammifères qui ont été étudiés. Qui plus est, les animaux normaux fabriquent la protéine du prion, sans être malades (...). Cette observation semblait contredire toutes nos études : la protéine du prion ne semblait pas être responsable des maladies à prions... à moins que cette protéine ne soit produite sous deux formes, une inoffensive et une autre qui déclenche la maladie. C'était bien le cas. (...) On en a conclu que la protéine du prion responsable de la tremblante du mouton est une variante de la protéine normale. Nous avons alors nommé la protéine normale " protéine du prion cellulaire ", et la forme infectieuse, résistante aux protéases, " protéine du prion de la tremblante ". Ce dernier terme désigne aujourd'hui les protéines responsables de toutes les maladies qui ressemblent à la tremblante du mouton et qui atteignent aussi bien les animaux que les hommes (...) ." D'autres recherches menées avec diverses équipes ont permis de mettre en évidence une mutation dans les gènes codant la protéine du prion chez les patients atteints de la maladie de Gerstmann-Sträussler-Scheinker et les membres de leur famille. Etait ainsi établie l'existence d'un lien génétique entre la mutation et la maladie, ce qui laissait supposer que la mutation était responsable de la maladie. Ces travaux ont par ailleurs permis de confirmer qu'aucun acide nucléique, qui aurait assuré la multiplication des protéines, ne leur était associé. Stanley Prusiner résume ainsi les apports de l'approche qu'il a développée : " Non seulement nous avons montré qu'une protéine est capable de se multiplier et de déclencher une maladie sans l'aide d'acides nucléiques, mais nous avons aussi découvert que la protéine du prion normale diffère de la protéine anormale par sa conformation ; en outre, nous avons partiellement élucidé son mode de propagation dans les cellules. La protéine anormale se propage, s'accumule et interagit avec les molécules normales, qui, à son contact, se déplient, modifient leur conformation et adoptent celle de la forme mutée. Ce changement déclenche une réaction en chaîne, où les molécules qui viennent de changer de forme modifient la conformation d'autres protéines du prion normales, et ainsi de suite. (...) Les protéines du prion codées par les gènes mutés n'adoptent pas immédiatement la conformation de la protéine du prion pathogène, sinon, les personnes portant le gène muté seraient malades dès leur enfance. Nous pensons plutôt que la mutation qui a été observée engendre une protéine dont le changement de conformation est facilité. Le premier changement de conformation est vraisemblablement lent, et l'accumulation de protéines pathogènes, qui engendre les lésions cérébrales responsables des symptômes, est encore plus lente. (...) " La théorie du prion n'est toutefois pas encore en mesure - aux dires mêmes de son auteur - de répondre à toutes les questions que posent les encéphalopathies spongiformes. En particulier " personne ne sait exactement comment la protéine du prion pathogène endommage les cellules ", même si l'on peut supposer que " dans le cerveau, les lysosomes pleins endommageraient les cellules en éclatant, créant des trous dans le cerveau et libérant leurs prions qui attaqueraient d'autres cellules. " La poursuite des recherches sur les modèles animaux devrait maintenant permettre de progresser dans la compréhension du processus selon lequel les prions provoquent des lésions cérébrales et dans la mise au point de traitements des encéphalopathies spongiformes. Dans un récent article de " Science " (20/12/1996), Prusiner apporte en outre la démonstration qu'il existe des souches différentes de protéines-prions pathologiques. Selon M. Dominique Dormont, la notion d'un agent strictement protéique est compatible avec de nombreuses données de la biologie moléculaire, mais la théorie qui repose sur elle, qu'il qualifie de fort élégante, demande toutefois à être vérifiée expérimentalement et adaptée pour pouvoir rendre compte de la diversité des souches observées. L'hypothèse du prion, selon laquelle les encéphalopathies sont transmises par une protéine mal repliée qui s'accumule dans les neurones et les tue est maintenant considérée comme une quasi-certitude. Reste que le fonctionnement du prion est encore loin d'être connu : où et comment se déroule ce repliement ? Pour se replier, les protéines sont aidées par une autre protéine, dite " chaperon ". Pour le prion, ce rôle de chaperon pourrait être tenu par une protéine " X " qui agirait sur la partie du prion commune aux différentes espèces. Il reste de surcroît à préciser que la fonction biologique de la protéine-prion normale demeure à ce jour encore inconnue. Reste que plaident pour l'hypothèse strictement protéique un certain nombre de raisons : - les fractions infectieuses purifiées contiennent un seul composant identifiable, la PrPsc (pour scrapie), isoforme pathogène de la PrP cellulaire normale. Cette PrP pathogène est partiellement résistante aux protéases (PrPres) ; - la PrPres s'accumule proportionnellement au titre infectieux sans augmentation des ARN messagers correspondant ; - les souris " knock-out " pour le gène de la PrP ne sont pas infectables par des fractions de PrPsc homologue ; - l'infectiosité est diminuée par les agents dénaturant des protéines alors qu'elle n'est pas altérée par les méthodes physicochimiques dégradant les acides nucléiques ; - les mutations de la PrP peuvent à elles seules entraîner l'apparition d'une encéphalopathie spongiforme subaiguë. · La théorie " unificatrice " de l'holoprion Charles Weissmann, en actualisant la théorie britannique du virino, a proposé un modèle pouvant prendre en compte la quasi-totalité des propriétés connues actuellement. La particule infectante ou " holoprion " serait composée de l'" apoprion ", et d'un acide nucléique encore inconnu, le " coprion ". L'apoprion serait à l'origine des phénomènes neuropathologiques (donc de la clinique), et le coprion rendrait compte du caractère infectieux et du phénomène de souches. La nature et l'origine de l'apoprion restent à déterminer. Ces quelques aperçus sur les connaissances actuelles relatives aux ESST laissent entrevoir l'ampleur des incertitudes qui subsistent sur des points fondamentaux. Elles portent notamment sur les modes de contamination induisant des maladies sporadiques, la nature de l'agent, les causes des différences d'infectiosité des organes et les facteurs génétiques de susceptibilité. Ces interrogations peuvent toutefois apparaître secondaires au regard du problème de la transmission de ces maladies. 2.- SUR LA TRANSMISSION DE L'ESB Si les incertitudes restent fortes quant à l'origine et au développement des maladies à prions, elles le sont encore plus en ce qui concerne les conditions dans lesquelles pourrait se transmettre l'ESB. En particulier, une interrogation de tout premier plan demeure aujourd'hui, celle d'une éventuelle transmission à l'homme qui, si elle apparaît comme de plus en plus probable, n'est pas réellement démontrée. C'est notamment à cette question que le rapport du comité sur les encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles et les prions, présidé par M. Dominique Dormont, publié en juin dernier, a commencé d'apporter des éléments de réponse, sans toutefois que ceux-ci soient définitifs. Si cette question est centrale car elle est liée au risque éventuel d'épidémie de maladie de Creutzfeldt-Jakob qu'il faut bien prendre en compte, elle ne doit pas occulter d'autres interrogations portant sur les modes de transmission de l'ESB aux autres espèces animales, entrant ou non dans la chaîne alimentaire humaine et en particulier sur les modes de transmission de l'ESB aux bovins, notamment depuis que les farines contaminées ne sont plus employées dans leur alimentation. A.- COMMENT L'ESB SE TRANSMET-ELLE AUX BOVINS ? L'apparition de l'ESB en Grande-Bretagne à partir de 1985 et les similitudes de cette maladie avec la tremblante du mouton ont rapidement conduit à incriminer les farines de viandes et d'os (FVO) qui rentrent dans la fabrication des aliments pour le bétail, comme vecteur de la maladie. Pourtant, rien ne permet encore aujourd'hui de prouver ce lien direct, même si une forte probabilité l'entoure. De même, et bien qu'aucune preuve n'existe aujourd'hui, la transmission dite verticale, de la vache au veau, ou la transmission horizontale de vache à vache ne peuvent être totalement exclues. - la transmission de l'ESB par l'intermédiaire de farines de viandes et d'os. Même si l'on ne dispose d'aucune certitude absolue, il semble très vraisemblable, comme l'a souligné M. Dominique Dormont lors de sa première audition par la mission d'information le 9 juillet 1996, que l'apparition et le développement de l'ESB dans le troupeau bovin britannique soient consécutifs à la présence dans les farines de viandes et d'os d'un agent infectieux de type prion. C'est donc cet agent qui serait à l'origine de 160.000 cas d'ESB recensés en Grande-Bretagne. Il faut en effet rappeler que les aliments pour bovins fabriqués industriellement incorporent dans des proportions variables des farines obtenues en broyant des carcasses d'animaux morts de maladie, en provenance de l'équarrissage, et de déchets en provenance d'abattoirs. C'est la présence dans le processus de fabrication de ces farines de moutons morts de la tremblante, qui est mise en cause dans l'épidémie d'ESB. Ces farines ne sont pas consommées telles quelles par le bétail mais elles entrent pour 5 à 10 % environ à titre de matières premières dans les aliments qui leur sont destinés. L'incorporation dans ces aliments de farines fabriquées à partir d'animaux même malades était connue et autorisée dans tous les pays européens jusqu'à l'apparition de l'ESB. On incorporait ainsi en toute connaissance de cause dans ces farines des cadavres de moutons morts de la tremblante. Il faut d'ailleurs rappeler que ceux-ci n'étaient pas jusqu'à une date récente considérés comme impropres à la consommation humaine. Dès lors, si ce mode de fabrication des farines était traditionnel, accepté et même autorisé, une question se pose : pourquoi, à partir du milieu des années 80, les bovins développèrent-ils, après avoir ingéré ces aliments, une maladie nouvelle, l'ESB, proche de la tremblante du mouton ? L'explication la plus communément admise aujourd'hui, et qui a été exposée à la mission par M. Dominique Dormont, tient à la modification survenue à ce moment des conditions de fabrication de ces farines. Cette explication paraît d'ailleurs être la seule qui soit plausible. Selon les indications fournies à la mission par M. Dormont, jusqu'en 1980, les farines étaient préparées en Grande-Bretagne avec un traitement à l'hexane et un chauffage à 120°. Ce procédé était pratiqué par lots, ce qui limitait les risques dans le cas où un agent contaminateur n'aurait pas été totalement inactivé : seul le lot insuffisamment traité était alors potentiellement dangereux. Après 1980, les autorités britanniques ont permis, dans des conditions et pour des raisons qui, pour nous, demeurent obscures, un autre type de traitement, non plus par lots mais continu, avec chauffage limité à 80-90°. Par ailleurs, l'hexane était abandonné car ce solvant est fortement polluant et il présente des risques potentiels pour ceux qui le manipulent. L'hypothèse primitive retenue par les vétérinaires britanniques a donc été que ce nouveau procédé de fabrication de farines était la cause principale du développement de la maladie bovine, du fait qu'il n'aurait pas suffi à assurer la destruction de l'agent infectant. Pour la totalité des spécialistes entendus par la mission, cette explication est la seule possible. En effet, il est maintenant démontré que la consommation de farines de viande est le seul dénominateur commun aux bovins atteints d'ESB. D'autres hypothèses, comme celle de l'utilisation par les vétérinaires de vaccins contaminés ainsi que celle de contacts entre des bovins et des moutons atteints de tremblante ont été abandonnées. En revanche, les études réalisées au Royaume-Uni font apparaître un strict parallélisme entre la courbe de l'utilisation par les éleveurs des farines fabriquées à partir du nouveau procédé et celle de l'ESB. Ces deux courbes sont décalées dans le temps, ce qui permet d'évaluer à cinq ans la durée de l'incubation. Par ailleurs, les scientifiques britanniques remarquent que les cas d'ESB sont beaucoup plus rares en Écosse où les farines ont continué à être préparées selon le procédé précédent. Aussi l'ensemble de ces observations a-t-elle conduit à élaborer et à confirmer ce qui est, en quelque sorte, l'hypothèse " officielle " de la transmission de la maladie au cheptel bovin, à savoir l'insuffisante inactivation de l'agent infectieux dans le nouveau mode de fabrication des farines de viande et d'os. A partir de cette hypothèse principale, le cycle de la transmission peut être décrit. Les carcasses de moutons contaminés par la tremblante ont contaminé les farines qui ont été elles-mêmes incorporées dans les aliments destinés aux bovins. Certains de ces bovins ont développé une ESB et les carcasses de ces animaux malades ont ensuite été incorporées dans les farines, ce qui, assurant le recyclage de l'agent infectant, a entraîné une progression géométrique de la maladie. Cette hypothèse privilégie donc la transmission d'un agent ovin aux bovins. Même si elle est la plus vraisemblable, on se doit d'indiquer que d'autres hypothèses sont encore actuellement étudiées, qui ne sont pas contradictoires avec l'épidémiologie de la maladie. Parmi celles-ci, il faut citer celle selon laquelle l'ESB serait présente à l'état latent dans le cheptel bovin depuis longtemps avec une incidence très faible, comparable à celle de la maladie de Creutzfeldt-Jakob chez l'homme, la faiblesse de cette incidence expliquant qu'elle n'ait pas été détectée, et, a fortiori, qu'elle n'ait pas donné lieu à la collecte d'informations de nature épidémiologique. Cette éventualité est confirmée par une étude vétérinaire publiée en France en 1883, qui fait état d'un cas de tremblante constatée sur un bovin. Dans cette hypothèse, c'est là encore la modification du mode de traitement des carcasses qui serait en cause. Les farines de viandes et d'os incorporant, outre 15 % de carcasses ovines, 50 % de carcasses bovines, l'agent " bovin ", inactivé par le traitement à l'hexane et le chauffage à 120°, se serait développé après l'abandon de l'utilisation du solvant et l'abaissement de la température, l'agent " ovin " n'étant dès lors plus incriminé dans la propagation de la maladie. La probabilité de cette dernière hypothèse reste toutefois faible par rapport à la précédente, fondée sur la transmission de l'agent " ovin ". - le problème des bovins atteints d'ESB nés après l'interdiction des farines (dits NAIF) et les autres modes éventuels de transmission. Si l'hypothèse de la transmission de la maladie par l'intermédiaire des farines, qu'elle soit d'origine ovine ou bovine, était totalement vérifiée comme seule cause de cette maladie, l'interdiction de l'emploi des farines de viandes et d'os dans la fabrication d'aliments pour le bétail aurait dû entraîner une diminution rapide du nombre des animaux atteints. Or si ce nombre a accusé une baisse sensible, force est de constater que de nombreux bovins ayant développé la maladie sont nés après l'interdiction des farines. L'audition par la mission d'information de Mme Jeanne Brugère-Picoux, professeur à l'école nationale vétérinaire de Maisons-Alfort, a permis d'éclairer ce problème complexe, à partir de la constatation dont elle a fait état qu'aujourd'hui, 68 % des cas nouveaux d'ESB déclarés au Royaume-Uni concernent des animaux nés après l'interdiction des farines (dits NAIF) alors qu'ils n'en représentaient que 13 % en 1993. Il faut toutefois garder à l'esprit que cette proportion croissante recouvre en fait des chiffres qui décroissent en valeur absolue. M. Dominique Dormont indique ainsi dans le rapport qu'il a remis en juin 1996 que le nombre total de bovins atteints d'ESB nés après la première interdiction (juillet 1988) est de 26.293 et que le nombre total de bovins atteins après la seconde interdiction (septembre 1990) est de 1.159 pour ceux nés après le 31 décembre 1990, de 1.098 nés en 1991, 60 nés en 1992 et 1 né en 1993. Ces résultats doivent néanmoins être relativisés au regard de la longueur de la période d'incubation de la maladie qui est de cinq ans en moyenne. La conclusion principale que tire M. Dominique Dormont de cette série de chiffres concerne l'efficacité de la seconde interdiction. Il considère ainsi que " l'interdiction effective des FVO est donc la mesure essentielle du tarissement de la source animale ". L'approche de Mme Jeanne Brugère-Picoux est légèrement différente. Elle s'interroge en particulier sur l'explication donnée en Grande-Bretagne à l'existence d'animaux contaminés NAIF. Cette contamination reposerait sur le fait qu'en 1988 et 1989 les éleveurs britanniques auraient continué d'utiliser des stocks de farines contaminées achetées avant leur interdiction, voire de farines achetées en fraude après. Même si cette double éventualité ne peut être rejetée d'emblée, elle suppose, compte tenu du nombre de cas recensés, l'existence en Grande-Bretagne d'un nombre important d'éleveurs peu scrupuleux ou peu conscients des risques engendrés par leurs pratiques, et l'on comprend mal pourquoi les autorités britanniques la tiennent pour certaine, sauf à vouloir démontrer, même à ce prix, l'unicité de la source de contamination. A ce stade, et même si cette utilisation " frauduleuse " de farines après leur interdiction peut en partie expliquer le cas des animaux malades dits " NAIF ", elle ne doit pas empêcher l'examen d'autres hypothèses, et en particulier celle de la transmission de l'ESB par d'autres vecteurs que l'alimentation animale, principalement par voie verticale ou horizontale. - une transmission verticale ou horizontale est-elle possible ? La transmission verticale de la maladie, de la vache au veau, est une hypothèse de travail sur laquelle les chercheurs n'ont aucune certitude, notamment faute de disposer à l'heure actuelle de séries statistiques suffisamment longues. Cependant, comme l'a indiqué à la mission Mme Jeanne Brugère-Picoux, l'hypothèse de la transmission verticale de l'ESB est maintenant démontrée. Selon des études réalisées au Royaume-Uni, le risque de contamination des veaux par les mères atteintes d'ESB est d'environ 10 %. Les conditions dans lesquelles s'opère cette transmission maternelle restent inconnues. Elle peut se produire soit in utero soit au moment du vêlage, notamment par le biais des enveloppes placentaires qui sont d'ailleurs l'un des vecteurs de la transmission de la tremblante du mouton, soit encore par le colostrum. Des recherches ont aussi porté sur le pouvoir infectieux du lait mais rien n'est venu jusqu'à présent étayer cette hypothèse. On ne peut non plus méconnaître la possibilité de transmission d'une simple susceptibilité génétique. La transmission horizontale directe de vache à vache par simple contact, par une morsure ou par voie aérienne ne paraît pas crédible. En revanche, l'incertitude demeure aujourd'hui sur les risques de contamination par le sol si celui-ci est infecté. Ce mode de transmission a été prouvé pour ce qui concerne la tremblante du mouton mais aucune étude concernant l'ESB n'est encore disponible. Le rapport Dormont préconise cependant qu'un traitement par la chaleur et à la soude soit effectué avant épandage sur les lisiers contaminés. B.- L'ESB EST-ELLE TRANSMISSIBLE À D'AUTRES ESPÈCES ANIMALES ? Même si une incertitude subsiste, la vraisemblance de l'hypothèse selon laquelle l'ESB serait bien une maladie transmise par les ovins pose le problème de son éventuelle transmission, actuelle ou future, à d'autres espèces animales, notamment celles qui entrent dans le cycle de la consommation humaine. Cette question peut être abordée sous deux aspects principaux : la transmission de l'ESB par voie expérimentale et les risques de transmission " naturelle ". - la transmission " naturelle " En ce qui concerne la transmission " naturelle ", peu de données sont aujourd'hui disponibles. Il semble néanmoins que la " barrière d'espèce " remplit, au moins partiellement, sa fonction de protection des espèces contre les affections touchant les autres espèces, même si elle a parfois été franchie par l'agent responsable de l'ESB. Quelques exemples peuvent être cités. Ainsi, un certain nombre de chats britanniques (69) et un chat norvégien ont été atteints d'une forme jusqu'alors inconnue d'encéphalopathie spongiforme transmissible. L'étude de la souche responsable a montré qu'il s'agissait de la maladie bovine, celle-ci ayant été transmise à l'évidence par la voie alimentaire. Ce mode de contamination s'explique par l'utilisation de déchets bovins dans la fabrication des aliments pour animaux domestiques. Par ailleurs, un cas - et un seul semble-t-il - de contamination d'un singe par voie alimentaire a été décrit. Il s'agit d'un singe rhésus né en 1982 et acheté par le parc zoologique de Montpellier à un zoo anglais. Ce singe, euthanasié en 1992, présentait une forme de maladie de Creutzfeldt-Jakob atypique comparable à celle développée par les singes soumis à des injections de produits contaminés. En outre, cinq espèces de ruminants sauvages vivants dans des zoos britanniques ont développé des encéphalopathies spongiformes, après avoir été infectés très probablement par des aliments contenant des produits bovins contaminés. Enfin, comme on l'a vu, il existe une encéphalopathie transmissible du vison, la contamination se produisant là aussi très probablement à la suite de l'absorption de viandes contaminées en provenance de carcasses de moutons, voire de bovins pour les cas les plus récents. Des expériences récentes ont en effet montré que la " barrière d'espèce " entre le bovin et le vison était particulièrement faible. - la transmission " expérimentale " La transmissibilité " naturelle " de l'ESB reste donc relativement peu fréquente. En revanche, dans le cadre de la recherche médicale sur les encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles et sur les agents transmissibles non conventionnels, les chercheurs ont fait de nombreuses tentatives de transmission " artificielle " de la maladie pour en étudier la transmissibilité. Ces travaux ont mis en lumière de nombreux éléments relatifs à la transmissibilité, tant sur les espèces susceptibles d'être contaminées que sur les paramètres de la transmission. Les expérimentations tendant à montrer que la " barrière d'espèce " pouvait être franchie ont concerné de nombreuses espèces d'animaux. L'inoculation de broyats de cerveaux provenant de bovins malades a ainsi permis de transmettre l'ESB à des espèces très différentes : souris, chèvre, mouton, vache, vison, ouistiti et autres singes, avec des périodes d'incubation plus ou moins longues. En revanche, le lapin et la poule n'ont pu être contaminées, y compris par injections directes intracérébrales. Les expériences menées sur le porc ont montré que celui-ci pouvait être atteint mais qu'il présentait une certaine résistance. Enfin, le hamster n'a pu être infecté directement mais la maladie peut lui être transmise par l'intermédiaire d'une souris préalablement contaminée. Par ailleurs, l'infection par voie orale a été testée avec succès sur plusieurs races de souris ayant ingéré des broyats d'agneaux malades. Il apparaît, au vu de toutes ces recherches, que le franchissement de la " barrière d'espèce " est fonction de plusieurs paramètres. La voie d'inoculation est déterminante. Comme le souligne M. Dominique Dormont, la contamination suppose l'injection de dix fois plus de broyat de cerveau par voie intraveineuse que par voie intracérébrale, de 25.000 fois plus par voie sous-cutanée et de 125.000 fois plus par voie orale. La voie intracérébrale est donc bien la plus infectante. Cette observation est plutôt positive en ce qui concerne l'ESB car elle va dans le sens d'une faible transmissibilité aux autres espèces en dehors d'actions spécifiques en laboratoire. Par ailleurs, il faut souligner que le caractère plus ou moins virulent de la souche de prion considérée, que le caractère plus ou moins infectieux des tissus injectés ainsi que la dose injectée conditionnent également la transmissibilité. Ainsi, la transmissibilité de l'ESB à d'autres espèces animales semble particulièrement rare par des voies " naturelles " ou " spontanées ", notamment par la simple voie alimentaire. Cependant, le succès des transmissions réalisées en laboratoire montre que celles-ci sont possibles même si leur caractère reste théorique en raison des conditions extrêmes dans lesquelles elles sont réalisées. C.- L'ESB EST-ELLE TRANSMISSIBLE À L'HOMME ? Cette question est, à l'évidence, la plus importante de toutes et les incertitudes sont particulièrement nombreuses en ce qui la concerne. Elle en suggère immédiatement une autre : sommes-nous, oui ou non, à la veille d'une épidémie humaine d'ampleur comparable à l'épizootie bovine qui frappe la Grande-Bretagne ? Pourquoi est-elle posée ? Elle l'est non pas en raison du nombre de cas d'ESB répertoriés en Grande-Bretagne ou en France, mais parce qu'une nouvelle forme de la maladie de Creutzfeldt-Jakob semble être apparue en Grande-Bretagne (11 cas) et en France (1 cas) quelques années après le développement de l'ESB. Le problème est donc de savoir si un lien peut être établi entre les cas d'ESB et le nombre de patients atteints par la forme nouvelle de la maladie de Creutzfeldt-Jakob. En d'autres termes, les patients présentant cette maladie sont-ils susceptibles d'avoir été infectés par absorption de tissus bovins contaminés ? Chacun mesure bien l'importance de cette question. Malheureusement, il semble qu'elle doive demeurer sans réponse encore un moment et qu'il faille, pour une durée aujourd'hui difficile à préciser, se contenter d'hypothèses, de doutes et de probabilités. On ne reviendra pas ici sur les formes connues jusqu'à présent de la maladie de Creutzfeldt-Jakob - elles ont été décrites ci-dessus - qui, à l'exception des cas très rares de contamination iatrogène, ne font au demeurant pas intervenir de mécanismes de transmission. Seront donc seules abordées les interrogations concernant la transmission de la forme atypique de la maladie de Creutzfeldt-Jakob. Le petit nombre de connaissances sur la maladie de Creutzfeldt-Jakob s'est trouvé remis en cause le jour où est apparue une nouvelle forme de cette maladie en Grande-Bretagne. Contrairement aux cas précédemment enregistrés, il s'agissait de 11 patients ayant moins de trente ans, auxquels il faut ajouter un cas en France. L'examen neuropathologique de ces malades a montré qu'ils présentaient, malgré la similitude de signes cliniques, des lésions particulières et identiques qui n'avaient jamais été décrites auparavant et qui pourraient être liées à une souche de prion. Cette forme nouvelle de la maladie de Creutzfeldt-Jakob a été qualifiée d'" atypique ". La déclaration du ministre britannique de la santé à la Chambre des communes le 20 mars 1996 faisant état d'une contamination possible de l'homme par l'agent de l'ESB a eu le mérite, faute de preuves scientifiques, de poser clairement le problème. Le " faisceau d'indices " tendant à rendre crédible cette hypothèse s'en est trouvé renforcé par le fait que les 11 cas britanniques n'appartenaient pas à des catégories génétiquement " à risques ", qu'ils n'avaient suivi aucun traitement potentiellement contaminant et qu'ils étaient dispersés sur l'ensemble du territoire britannique, ce qui exclut la possibilité d'une épidémie locale. Quelle peut être la cause de cette nouvelle maladie ? Pour M. Dominique Dormont, l'hypothèse la plus probable est celle de la transmission de l'ESB à l'homme, et il ajoute " Ce n'est qu'une hypothèse, il n'y a aujourd'hui aucune preuve, mais je ne vois pas d'hypothèse plus probable. " Dans le rapport qui a été présenté à la presse le 7 juin dernier et qu'il a remis au Gouvernement le 30 septembre, à la demande du ministre de l'agriculture, du secrétaire d'Etat à la santé et du secrétaire d'Etat à la recherche, M. Dominique Dormont dresse l'état exact des connaissances sur les maladies à prion, sur l'ESB et sur sa transmissibilité éventuelle à l'homme. Le rapport remarque que la similitude des lésions neuropathologiques des 12 patients atteints de la nouvelle forme de maladie de Creutzfeldt-Jakob suggère une origine commune de cette maladie. Toutefois, il indique que rien jusqu'à présent ne prouve la transmissibilité à l'homme de l'ESB et que les recherches en cours, notamment en Grande-Bretagne, donneront des résultats qui seront connus dans deux ans. C'est donc à l'issue de ce délai que la preuve de la transmissibilité sera, le cas échéant, faite. Pour l'instant, il faut se contenter de suppositions et de probabilités, voire d'intime conviction, mais comme l'a souligné M. Dominique Dormont devant la mission, " L'hypothèse la plus probable est celle de la transmission de l'ESB à l'homme ". Que faut-il penser, dans ce contexte, des preuves de transmissibilité qui auraient été apportées dans un article du " Lancet " paru le 24 octobre dernier sur les travaux du professeur John Collinge de l'" Imperial college school of medicine " de Londres ? En fait, malgré les annonces faites par la presse britannique, relayée par la presse française, l'équipe du professeur Collinge ne prétend pas avoir apporté la preuve définitive de la transmissibilité à l'homme. Elle fait cependant état d'éléments nouveaux qui ne font que renforcer les arguments en faveur de cette transmissibilité. Quels sont ces éléments ? Il s'agit de similitudes ignorées jusqu'à présent entre la nature biochimique des protéines PrP (ou prion), en particulier pour ce qui est du nombre de molécules de sucre fixées sur ces protéines, les glycoformes. L'équipe britannique a d'abord montré que le pourcentage de ces glycoformes était très différent dans le cas de l'encéphalopathie des bovins et dans celui de la maladie ovine. Elle a dans un second temps mis en évidence que le pourcentage rencontré chez les patients atteints de la maladie de Creutzfeldt-Jakob atypique était " strictement identique " à celui constaté chez les animaux de laboratoire auxquels l'ESB avait été transmise expérimentalement. Il y aurait donc entre l'ESB et la MCJ atypique une similitude de " signature biochimique ". Ce " fait nouveau " a été confirmé à la mission le 12 novembre dernier par M. Dominique Dormont, qui a conclu ainsi sur ce point : " L'ensemble de ces faits indique que l'agent bovin est très probablement passé à l'homme (...). Les investigations entreprises depuis le 20 mars dernier ont toutes conduit à des résultats qui ont conforté l'hypothèse de passage de l'agent bovin à l'homme, sans démontrer toutefois formellement qu'il s'était produit. " 3.- SUR L'ÉVOLUTION FUTURE DE L'ESB Le problème de l'évolution de l'ESB dans les années à venir ne peut être isolé de celui de la variante de la maladie de Creutzfeldt-Jakob, dans la mesure où il apparaît à peu près certain que ces deux maladies sont liées. Mais il est aujourd'hui évidemment très difficile, voire impossible, de faire des prévisions fiables, tant pour l'une que pour l'autre. Une extrême prudence s'impose à tous en la matière et il serait particulièrement irresponsable de prendre systématiquement le parti de rassurer si un danger existe réellement. Rassurer n'est pas une fin en soi : si un risque existe, autant le prendre en compte. C'est pourquoi, même si les risques d'épidémie sont peu importants, que ce soit pour l'ESB ou la MCJ, le Rapporteur se gardera, dans les deux cas, d'avancer ou de prétendre qu'ils sont inexistants. Les problèmes liés à l'" explosion " de l'ESB semblent maintenant pris en compte efficacement que ce soit au Royaume-Uni ou en France et même dans l'ensemble des pays de l'Union européenne. Au nom du principe de précaution, toutes les mesures ont été prises pour éviter que les cas se multiplient. Le fait que 160.000 animaux aient été touchés au Royaume-Uni montre certes que ces mesures ont été tardives. Une fois prises, elles ont néanmoins fonctionné, comme le montre la forte diminution du nombre de cas après l'interdiction des farines de viandes dans ce pays. Même si l'existence de nombreux animaux " nés après l'interdiction des farines " a pu conduire à s'interroger sur l'éventualité d'une progression de la maladie dont la cause serait autre que l'alimentation des bovins, l'interdiction des farines a donné les effets escomptés. La diminution rapide du nombre de bêtes malades a conduit des scientifiques britanniques à " modéliser " l'évolution de la maladie dans un but qui était, à l'évidence, de rassurer les consommateurs. Cette attitude discutable s'est illustrée dans un article paru dans la revue " Nature " du 29 août dernier sous la signature de Roy Anderson, dont la conclusion était que l'ESB s'éteindra " naturellement " en Grande-Bretagne en 2001. Cet article est très rassurant mais, comme l'a souligné devant notre mission Mme Annick Alpérovitch, membre du comité sur les encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles et les prions, il est fondé sur des hypothèses fortes qui peuvent être qualifiées de " péremptoires ". Quant à Mme Jeanne Brugère-Picoux, sa conviction est qu'il est difficile d'admettre que l'ESB pourrait disparaître d'ici 2001. En effet, pour justifier une telle affirmation, il faudrait savoir quelle est la cause réelle de la contamination des animaux dits " NAIF ". Si cette contamination n'est pas liée à l'utilisation des farines, le raisonnement d'Anderson est inopérant. Si l'hypothèse formulée par Mme Brugère-Picoux, à savoir que l'ESB n'est pas le résultat de la transmission d'un agent ovin aux bovins mais que les farines anglaises contaminées ont " amplifié " un agent bovin en sommeil mais préexistant se révélait exacte, la situation serait infiniment moins favorable et l'article d'Anderson pourrait faire montre d'un optimisme infondé. Ainsi, à ce stade, la mission ne peut formuler aucune conclusion ni faire état d'aucune prévision quant à l'évolution de l'épidémie d'ESB. La faiblesse du nombre d'animaux touchés en France (26 cas recensés à ce jour contre plus de 160 000 en Grande-Bretagne) et la sévérité des mesures prises par les pouvoirs publics de notre pays conduisent néanmoins à penser que nous ne sommes pas à la veille d'une épidémie d'une ampleur comparable à celle qui est survenue au Royaume-Uni. Le problème de l'évolution du nombre de cas de la variante de la maladie de Creutzfeldt-Jakob est abordé ici du fait de la forte probabilité que le développement de cette affection est effectivement lié à l'épidémie d'ESB. Si tel est bien le cas, l'éradication progressive de l'ESB devrait entraîner une faible progression des cas de MCJ atypique. Toutefois, là encore, votre Rapporteur se gardera de vouloir rassurer à l'excès. Nul ne sait aujourd'hui combien de contaminations ont pu avoir lieu, notamment en Grande-Bretagne, avant l'interdiction des farines. La longueur de l'incubation, qui dure plusieurs années, doit conduire, en toute logique, à envisager l'apparition d'un certain nombre de cas dans les années à venir. Il est à l'heure actuelle impossible de faire état d'éléments plus précis, car comme l'a souligné Mme Annick Alpérovitch devant la mission, l'incertitude est renforcée par l'existence d'un " paramètre clé qui est totalement inconnu, à savoir le temps de latence entre l'infection et le début des signes cliniques. " Si cette latence est courte (4 ou 5 ans), le nombre de cas restera faible mais si la période d'incubation atteint 10 ans, il sera vraisemblablement plus important. Il faut en être conscient dès maintenant : de nouveaux cas, non décelés à ce jour, apparaîtront en raison de contaminations anciennes. Ce n'est pas pour autant qu'il faudra parler d'épidémie. En dehors de ces cas bien spécifiques liés à une infection antérieure, l'ensemble des mesures portant sur l'interdiction des farines de viandes, celles entraînant une restriction des échanges et celles interdisant la consommation de certains tissus bovins (" abats spécifiés ") permettra vraisemblablement d'éviter de nouvelles contaminations. Si l'ampleur des incertitudes sur les maladies à prions explique pour une bonne part la gravité de la crise subie par la filière bovine, les nombreux dysfonctionnements qui se sont manifestés à son occasion sont également à son origine. C.- LA GRAVITÉ DES DYSFONCTIONNEMENTS Les dysfonctionnements à la fois mis en évidence par la crise et ayant contribué à son développement doivent être déplorés à de nombreux égards : la recherche s'est tardivement mobilisée, la filière bovine était déjà très fragilisée, les contrôles incertains, enfin, la réponse communautaire s'est trouvée aux prises avec les contradictions de la construction européenne. 1.- LA RECHERCHE TARDIVEMENT MOBILISÉE Au nombre des dysfonctionnements mis à jour par la crise de l'ESB, celui qui concerne la recherche vétérinaire et médicale n'est sans doute pas le moindre. Certains vont jusqu'à affirmer que la recherche ne s'est toujours pas réellement mobilisée sur ce thème. Pour ce qui est de la France, il faut, pour porter une juste appréciation sur ce point, prendre en compte les 26 cas d'ESB enregistrés dans notre pays. Même si l'impact médiatique et les retombées économiques de cette crise ont été considérables, sa gravité reste, à l'heure actuelle contenue. On ne peut donc raisonnablement considérer la recherche française comme responsable, faute d'avoir pris le problème au sérieux, d'une épidémie qui, en réalité, ne s'est jamais déclarée en France. En revanche, une telle épidémie a effectivement touché la Grande-Bretagne qui a enregistré, on le sait, 160 000 cas d'ESB et dont les instituts de recherche se sont fortement mobilisés sur ce thème. La recherche française ne doit donc pas être prise comme bouc émissaire dans l'affaire de l'ESB, même si l'on ne peut que regretter que la prise de conscience de son importance ait été relativement tardive. A tout le moins, elle a manqué d'intuition et pratiquement délaissé un secteur potentiellement majeur et en plein développement. Le caractère tardif de la mobilisation des instituts de recherche français apparaît clairement, pour des raisons déjà évoquées, si l'on compare notre situation avec celle du Royaume-Uni. A.- LA RECHERCHE BRITANNIQUE TRÈS IMPLIQUÉE L'Europe de la recherche reste à faire : les équipes qui travaillent sur l'ESB dans les différents pays européens n'ont manifestement que peu de contacts et il semble qu'elles n'échangent que très rarement des informations. Ainsi, comme le souligne le rapport Dormont, la connaissance, pour les chercheurs français, des recherches menées par les équipes britanniques permettrait d'orienter de façon nettement plus efficace les travaux de leurs propres laboratoires. M. Dominique Dormont regrette en particulier qu'aucune publication de la liste exhaustive des programmes de recherche menés outre-Manche n'ait été réalisée et que leur analyse critique soit donc impossible à réaliser. Faute d'informations plus précises, M. Dominique Dormont indique cependant dans son rapport que " ... les études menées en Grande-Bretagne constituent la contribution majeure aux réponses apportées sur les risques liés à l'ESB ". Ce qui, à tout le moins, apparaît naturel. Selon des informations fournies à la mission par M. François Grosclaude, directeur scientifique du secteur des productions animales de l'INRA, cet effort de recherche est ancien et approfondi. Il a indiqué en particulier que la Grande-Bretagne poursuit des recherches sur la tremblante du mouton depuis une quarantaine d'année et que les Britanniques ont, depuis 1986, regroupé les programmes de recherche au sein d'un institut de santé animale. Cette situation contraste nettement avec la dispersion des efforts en France, sur laquelle on reviendra ultérieurement. Il semble par ailleurs que les recherches menées sur la tremblante du mouton aient permis aux Britanniques d'avancer beaucoup plus rapidement dans celles portant sur l'ESB, cette mobilisation préalable ayant facilité la même démarche sur l'ESB. Entre 1988 et 1992, les crédits consacrés à cette maladie ont été multipliés par six, et en 1993, 75 chercheurs travaillaient sur ces questions. Cette forte mobilisation britannique n'a pas été pour rien dans l'attitude inverse constatée en France, dans la mesure où, au début des années 90, quand certains organismes français de recherche ont envisagé de se lancer sur ce type d'études, la comparaison avec l'Angleterre, beaucoup plus avancée, les a finalement découragés. B.- LA RECHERCHE FRANÇAISE JUSQU'EN 1992 En ce qui concerne la recherche sur l'ESB en France, l'année 1992 apparaît à beaucoup d'égards comme une date charnière. Jusqu'à cette date, force est de constater - et de regretter - que le problème de l'ESB n'est pas considéré comme prioritaire. En avril 1992, le ministre de la recherche et de la technologie, M. Hubert Curien, charge M. Dominique Dormont, du service de santé des Armées, responsable d'un laboratoire du Commissariat à l'énergie atomique, de rédiger un rapport sur l'ESB, en posant dès cette date le problème d'un éventuel développement de cette maladie et de sa possible transmission à l'homme. Outre son analyse scientifique de premier plan, ce rapport dresse un bilan peu élogieux de l'état de la recherche française en la matière et plaide vigoureusement en faveur d'un effort réel. C'est après la publication de ce document et en en suivant les recommandations que l'ESB a réellement été prise en compte, grâce à l'envoi par M. Curien en octobre 1992 d'une lettre à tous les organismes de recherche destinée à les mobiliser. Jusqu'en 1992, les recherches françaises sur l'ESB se concentrent dans un nombre extrêmement réduit de laboratoires et sont la plupart du temps réalisées plus par des chercheurs isolés que par de véritables équipes. Cette quasi-absence d'intérêt pour cette maladie ne traduit pas, il faut le souligner, une quelconque incurie de la part du système français de recherche. Comme l'ont reconnu un certain nombre de personnalités auditionnées par la mission, ce n'est pas, à cette époque, les crédits qui font défaut, mais plutôt l'intérêt scientifique des chercheurs. L'ESB apparaît alors comme un phénomène britannique qui ne retient guère l'attention des chercheurs français en raison, on l'a vu, de l'avance prise par les britanniques, mais aussi de la faible probabilité de voir cette maladie se développer en France, des risques de contagion inhérents à la manipulation des tissus très infectés qui auraient pu déclencher une épizootie et enfin de l'existence du dogme scientifique de la " barrière d'espèce " qui semblait alors infranchissable. Au cours de ces années, pas plus l'INSERM que l'INRA ou le CNRS n'ont développé de structures spécifiques chargées d'étudier cette maladie. Les initiatives ont toujours été individuelles et elles ont rarement été soutenues par la direction scientifique de ces différents organismes. Comme l'a souligné M. Raymond Bastin, secrétaire perpétuel de l'Académie de médecine, l'effet " mode " a lui aussi joué et l'ESB n'était pas à la mode. L'exemple de l'INRA illustre particulièrement bien cette situation. Auditionnée par la mission, Mme Jeanne Brugère-Picoux, professeur à l'école nationale vétérinaire d'Alfort, a indiqué qu'elle avait créé sur ce thème un laboratoire à l'INRA en 1988, laboratoire dont l'INRA s'est rapidement désintéressé et qui, à partir de 1990-1991, n'a plus reçu de crédits. Cet état d'esprit a été confirmé à la mission par les différentes personnes appartenant à l'INRA qu'elle a entendues. Ainsi, M. François Grosclaude, directeur scientifique du secteur des productions animales de l'INRA, a-t-il indiqué que son organisme avait privilégié les recherches sur les bactéries, notamment les salmonelles et les listéria, qui présentaient les risques les plus graves pour la population. Cette position ne peut être critiquée sur le fond, et votre Rapporteur n'a aucunement l'intention de faire de la démagogie facile en mettant en cause telle ou telle direction scientifique des organismes de recherche. Il appartient à ceux-ci de mettre en perspective et de sérier les efforts de recherche les plus urgents dans un contexte de rareté des crédits. Avant 1992, l'ESB n'apparaissait pas comme une priorité, soutenir le contraire reviendrait à dire qu'il aurait fallu que les organismes nationaux abandonnent leurs travaux sur des maladies répandues et dangereuses en orientant les crédits sur d'autres dont on ne pouvait prévoir l'essor. Il est d'ailleurs particulièrement significatif de noter que les seuls organismes ayant soutenu les travaux de M. Dominique Dormont sont ceux qui sont les plus éloignés des circuits de la recherche " classique ", comme le Commissariat à l'énergie atomique ou la Délégation générale pour l'armement du ministère de la Défense, ces deux organismes lui ayant permis ainsi qu'à son équipe de travailler sur l'ESB. Par la suite, le laboratoire de pathologie bovine du CNEVA de Lyon s'est intéressé à l'ESB ainsi que quelques laboratoires isolés comme le laboratoire de neurochimie des communications cellulaires en pathologie humaine de l'Hôpital Saint-Louis, l'Unité U 360 de l'INSERM, un laboratoire de l'Institut Pasteur à Lille, le laboratoire de neuropathologie de l'Hôpital de la Salpétrière, enfin, l'association France Hypophyse dont l'intérêt portait plus particulièrement sur les problèmes liés à l'hormone de croissance. Au total, en 1992, l'ensemble de ces recherches était mené par 9 chercheurs à temps plein et 14 chercheurs à temps partiel, relevant de 9 administrations différentes. C.- LA RECHERCHE FRANÇAISE APRÈS 1992 La publication en 1992 du premier rapport Dormont a servi de révélateur à une situation de très faible mobilisation. La lettre de M. Hubert Curien qui a suivi la publication de ce rapport était destinée à pousser les organismes de recherche à remédier à cette insuffisance. Les résultats de cet appel à la mobilisation ont été relativement décevants. Il faut toutefois souligner, à partir de cette époque, l'effort entrepris par l'INSERM, en particulier par le biais de la mise en place d'un réseau de surveillance épidémiologique de la maladie de Creutzfeldt-Jakob. Par ailleurs, à partir de 1992, l'INSERM a soutenu les études épidémiologiques conduites sur cette même affection par Mme Annick Alpérovitch. Pour ce qui est des autres organismes, les résultats de l'" initiative Curien " de 1992 ont donc été plutôt décevants dans un premier temps et ce n'est qu'en 1994 que l'INRA s'est intéressé réellement à l'ESB. A partir de 1992, l'INRA avait été contacté par des éleveurs de moutons dont les troupeaux étaient atteints de la tremblante. Entre 1992 et 1994, des réunions d'information et de concertation ont eu lieu pour aboutir à la mise en place d'un programme de recherche sur la tremblante des ovins. L'INRA s'est alors employé à faire collaborer les différents laboratoires qui travaillaient en France sur le même sujet, mais sans étudier directement l'ESB, ce que l'on ne peut que regretter. En 1994, le ministère de la recherche a organisé un séminaire de sensibilisation et en 1995 un appel d'offres a été lancé par le secrétaire d'Etat à la recherche sur le thème de la biopathologie associée aux prions. Cette procédure a permis de recenser de manière exhaustive le potentiel français de recherche sur les encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles. Cette démarche dont il faut souligner l'efficacité a permis, entre 1994 et 1995, de faire passer le nombre d'équipes de 12 à 16, le nombre de chercheurs de 22 à 40 et le budget disponible de 18 à 37 millions de francs dont 4,6 millions de francs de crédits incitatifs. Pour 1996, ces crédits incitatifs se sont élevés à près de 9 millions de francs. L'année 1996 qui vient de s'achever apparaîtra, avec quelque recul, comme un tournant dans la prise de conscience de la gravité de l'ESB, qui s'est notamment traduit par l'affirmation de la recherche sur cette maladie comme priorité. C'est par la voix de M. François d'Aubert, secrétaire d'Etat à la recherche, que le gouvernement a annoncé le 11 avril dernier le lancement d'un plan d'action pour une " mobilisation accrue de la recherche publique " prévoyant notamment un doublement des moyens qui lui sont consacrés. En 1997, le nombre de chercheurs devrait donc passer de 40 à 80 et le montant des crédits de 37 à 69 millions de francs. Le 17 avril, le secrétaire d'Etat mettait en place un comité d'experts inter-organismes, couvrant l'ensemble des aspects du dossier, présidé par M. Dominique Dormont. Cette mobilisation s'est encore accrue, après la publication du rapport du comité d'experts dit " rapport Dormont ", avec l'annonce par le gouvernement, le 6 juin, de plusieurs objectifs à court terme : renforcement des réseaux épidémiologiques existants pour l'homme et pour l'animal, constitution de banques de cerveaux, de tissus et de liquides biologiques, développement des études épidémiologiques moléculaires, renforcement de la recherche fondamentale sur la barrière d'espèce. Par ailleurs, le 13 juin, le secrétaire d'Etat annonçait que 76 équipes de l'INSERM, 73 équipes du CNRS et 20 équipes du CEA acceptaient de travailler sur les encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles et les prions. Enfin, dans une déclaration du 27 juin, le premier ministre annonçait officiellement l'intensification de l'effort de recherche, en premier lieu sur " les modes de transmission naturelle de l'ESB à l'homme pour en connaître les mécanismes réels " et que 22 millions de francs venaient d'être affectés à de nouveaux programmes de recherche. Cette politique menée par le gouvernement a été complétée par une forte action sur la Commission de Bruxelles afin que l'Union européenne se mobilise aussi et qu'elle augmente son effort de recherche. Cette " pression " du gouvernement français semble avoir été particulièrement efficace. Le volontarisme affiché depuis quelques mois par le gouvernement français doit être souligné. Il devrait permettre en particulier de rompre le cloisonnement entre les équipes et les organismes de recherche, qui se traduit par des dysfonctionnements insupportables. Cependant, même si l'effort de recherche qu'entreprend la France est positif, l'on ne peut manquer de s'interroger sur son utilité véritable. On peut ainsi se demander si à quelques années d'écart, on ne va pas refaire les mêmes études que celles qui ont été réalisées en Grande-Bretagne. Selon les informations dont dispose votre Rapporteur, la plus grande opacité règne encore sur ce point. Il aurait vraisemblablement été plus efficace, comme l'a suggéré devant la mission M. Gabriel Blancher, président de la commission des maladies infectieuses et parasitaires de l'Académie de médecine, de créer un organisme spécifique de concertation à l'échelle européenne pour éviter la dispersion de l'effort de recherche et, dans un second temps seulement, après recensement des travaux déjà réalisés, d'entreprendre des études définies et réparties par cet organisme. 2.- LA FILIÈRE BOVINE STRUCTURELLEMENT FRAGILISÉE La crise agricole précédemment analysée est survenue dans un contexte particulier, où les caractéristiques de l'offre comme de la demande de produits bovins sont autant d'éléments de fragilité, qu'il importe d'exposer. Une sorte de " radiographie " de l'ensemble de la filière et de l'alimentation des bovins, deux thèmes qui ont donné lieu à des controverses, sera également tentée pour dessiner les grandes lignes d'une filière dont la complexité est renforcée par une opacité certaine, les comportements de ses différents acteurs ne relevant pas toujours de la transparence souhaitable. L'offre dans l'ensemble du secteur bovin est un élément de fragilité parce qu'elle est quantitativement importante, que les produits y sont très différenciés et que les intervenants de la filière sont nombreux. a1.- Une offre intérieure importante Selon l'enquête " Structure des exploitations " du ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation, la France comptait en 1995 un nombre total de 344 500 exploitations ayant des bovins : 113 100 laitières pures, 152 200 allaitantes pures, 48 100 exploitations mixtes et 31 100 exploitations sans vaches. En décembre 1995, le cheptel bovin total représentait 20,76 millions de têtes (soit le quart du cheptel bovin de l'Union européenne), dont 4,62 millions de vaches laitières et 4,16 millions de vaches allaitantes. Notons qu'après avoir augmenté de moitié entre 1950 et 1975 de 16 à 24 millions de têtes, le cheptel bovin français a régulièrement décru depuis l'instauration en 1984 des quotas laitiers. La production bovine atteignait en France en 1995, 1,9 million de tonnes, dont 1,564 million de tonnes pour les " gros bovins " (taurillons, boeufs, génisses, vaches) et 336 000 tonnes pour les veaux, pour une consommation de 1,6 million de tonnes, ceci faisant de notre pays le premier consommateur avant l'Italie et le premier producteur avant l'Allemagne de viande bovine de l'Union européenne. Ces chiffres montrent clairement l'importance du secteur bovin pour l'agriculture française et le retentissement inévitable que la crise de l'ESB telle qu'elle s'est manifestée depuis mars 1996 ne pouvait dès lors manquer d'avoir sur nos équilibres économiques, sociaux, territoriaux. Il faut y ajouter une particularité française qui réside dans l'importance relative du cheptel allaitant. Le cheptel français de vaches allaitantes est le plus important d'Europe, représentant, en décembre 1995, 37 % de l'ensemble du cheptel communautaire. Par ailleurs, alors que dans l'ensemble de l'Union européenne, la viande bovine est issue pour près de 70 % du cheptel laitier et pour environ 30 % du cheptel allaitant, le nombre de vaches laitières étant presque deux fois plus élevé que celui des vaches allaitantes (21 millions de têtes au lieu de 11), en France, les deux cheptels ont pratiquement la même importance (autour de 4 millions de têtes), en sorte que la part de la viande issue de chacun d'entre eux est équivalente. L'instauration en 1984 d'un système de quotas dans le secteur laitier a eu pour effet d'y bloquer le développement du troupeau, qui évolue désormais en fonction du quota européen et des gains de la productivité laitière, le cheptel laitier diminuant ainsi, à quota constant, de 1 à 2 % par an. Entre 1983, année qui a précédé la mise en place des quotas laitiers et 1995, le troupeau de vaches laitières a diminué de 36 % et celui de vaches allaitantes a augmenté de 44 %, cet accroissement s'étant accompagné d'un rajeunissement sensible des chefs d'exploitation et d'un agrandissement des troupeaux. Trois vaches sur quatre étaient laitières en 1970 ; en 1996, elles ne sont plus qu'un peu moins de trois sur cinq. La part de la viande provenant du troupeau allaitant a tendance dès lors à progresser en valeur relative ; représentant aujourd'hui la moitié de l'ensemble, elle devrait en constituer 60 % en l'an 2000. Ces données sont résumées dans le tableau suivant :
(Source : Estimations institut de l'élevage) Plus centré que ses partenaires de l'Union européenne sur les animaux allaitants, l'élevage français ne peut ainsi qu'être particulièrement sensible à toutes les évolutions susceptibles d'affecter le marché de la viande bovine. Il faut rappeler une fois encore que l'élevage bovin français est souvent localisé dans des zones déjà en difficulté, où il apparaît comme la seule activité envisageable. Le bassin allaitant couvre ainsi dans notre pays plusieurs régions dont la situation est fragile (Bourgogne, Massif central, Sud Ouest) malgré le savoir-faire traditionnel de leurs éleveurs et la présence de races à viande de grande qualité (Limousine, Charolaise, Maine Anjou, Blonde d'Aquitaine, Salers, Aubrac...). a2.- Des produits très différenciés A ces premiers éléments de fragilité, s'ajoute la complexité du marché lui-même ; la production de viande bovine est en effet peu homogène, à la différence par exemple de celle de lait et comporte une palette assez large de produits ayant chacun sa destination et ses particularités. La viande bovine a plusieurs origines. La " viande rouge ", dite aussi " de gros bovins ", ou " de boeuf " provient de quatre catégories d'animaux : - les vaches de réforme, qui sont des mères du troupeau laitier et allaitant remplacées après plusieurs vêlages ; elles sont abattues en général à 5 ou 6 ans, mais vivent parfois jusqu'à 10 ans (soit 43 % de la production d'ensemble) ; - les génisses, femelles qui ne sont pas gardées pour la reproduction, abattues à 24 ou 36 mois, exceptionnellement à 40 mois si on leur autorise un vêlage (15 % des tonnages produits) ; - les taurillons, mâles non castrés, engraissés rapidement pour être abattus jeunes, en principe entre 15 et 17 mois pour les taurillons issus de vaches laitières et entre 20 et 24 mois pour les taurillons de races à viande (33 % de l'ensemble) ; - les boeufs, mâles castrés, engraissés plus lentement et abattus à l'âge de 30 ou 40 mois (9 % de l'ensemble). La " viande blanche " ou " rosée " est constituée, elle, par les veaux de boucherie abattus entre 3 et 5 mois à un poids de carcasse voisin de 120 kilos. Depuis trente ans et, plus encore depuis la mise en place des quotas laitiers, la part relative de l'offre de taurillons s'est beaucoup accrue en France et, en général, dans l'Union européenne, au détriment de celle de boeufs et de veaux de boucherie. Ce qui est recherché en effet avec ces animaux est une faible immobilisation du capital par la rotation la plus rapide possible ; ils sont donc nourris de manière intensive, offrant ainsi un coût de production et donc un prix de vente bas. Mais le goût de cette viande convient mal aux consommateurs français et l'exportation de ce produit d'importance croissante apparaît comme inévitable ; la France produit ainsi chaque année environ 600 000 tonnes de viande de taurillons, alors qu'elle n'en consomme pratiquement pas. La proportion des vaches de réforme et des génisses dans l'ensemble des tonnages abattus tend en revanche à se maintenir. Il faut noter aussi - et c'est essentiel - que le poids des animaux finis progresse régulièrement, que les animaux sont de plus en plus lourds. D'après les indications fournies par l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture, entre 1987 et 1993, pour l'ensemble de l'Union européenne, la progression annuelle moyenne a été de 2,2 kilos pour les taureaux, de 3,8 kilos pour les boeufs, de 2,9 kilos pour les vaches, d'1,5 kilo pour les génisses et d'1 kilo pour les veaux. Cette évolution est due notamment aux progrès génétique et technique et à la volonté des éleveurs de compenser l'insuffisance du prix du kilo par un poids de carcasse plus important. Il paraît intéressant également de situer l'abattage tel qu'il est pratiqué en France par rapport à celui de ses partenaires européens. La structure des abattages diffère en effet sensiblement selon les Etats membres. Selon les informations transmises par l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture, les pays à dominante laitière (Danemark, Pays-Bas et Belgique) abattent principalement des vaches, cette proportion étant d'autant plus élevée que le pays concerné produit relativement moins de " gros bovins " mâles grâce à une production de veaux de boucherie (tel est le cas des Pays-Bas). Les pays principalement producteurs de mâles sont spécialisés dans la production de boeufs (Irlande, Royaume-Uni) ou de taurillons (Allemagne, Danemark, Italie, Espagne et Grèce). Les pays du Sud de l'Europe pratiquent également l'engraissement des veaux de boucherie et des broutards importés. Quant à la production de veau, elle est surtout le fait des Pays-Bas, de la France et de l'Italie, qui totalisent plus de 80 % de la production européenne. Par rapport à ces pays, la France pratique des abattages plus diversifiés, principalement de vaches, mais aussi de taurillons, de boeufs et de veaux de boucherie. La prédominance des vaches dans les abattages français s'explique par les exportations d'animaux maigres en vif vers le Sud de l'Europe. Quant au nombre de bêtes abattues dans la catégorie des bovins mâles (taurillons, boeufs, veaux de boucherie), il représente environ 60 % du potentiel des veaux mâles nés en France. Il existe en outre des différences notables portant sur le poids et la qualité des carcasses. Elles doivent être rapprochées de l'importance du cheptel allaitant, et plus particulièrement de races très productives telles que la race charolaise, dans le cheptel bovin total. Les carcasses de " gros bovins " les plus lourdes se trouvent en Belgique, en France et en Irlande, pays où le cheptel allaitant représente entre 45 et 50 % du cheptel total. Le poids est lié également aux durées d'engraissement : les boeufs irlandais abattus vers 22-24 mois sont ainsi plus légers que les boeufs français abattus vers 30-36 mois (374 kilos au lieu de 405 kilos en 1993). La question de l'alimentation de ces divers types d'animaux a été très controversée ; il paraît indispensable pour faire la lumière sur ce point, de se référer aux propos très clairs tenus devant la mission par M. Jacques Robelin, chef du département " Elevage et nutrition des animaux " à l'INRA. M. Robelin a ainsi rappelé qu'il faut distinguer le troupeau allaitant, le troupeau laitier et les veaux issus de ces troupeaux. S'agissant des vaches du troupeau allaitant, au nombre d'environ 4 millions, situées dans la diagonale qui va du sud-ouest à l'Alsace, il a souligné qu'elles " consomment essentiellement des fourrages ; elles vêlent en tout début d'année ; les veaux boivent le lait de leurs mères pendant deux ou trois mois, puis vont à l'herbe avec elles tout en continuant à boire du lait, en plus faible quantité cependant car ces animaux n'en ont pas beaucoup ; les veaux mangent de plus en plus d'herbe jusqu'à l'automne, époque où ils deviendront des broutards. A l'automne, les vaches rentrent à l'étable où elles reçoivent du fourrage conservé, généralement du foin. L'alimentation des vaches allaitantes est constituée pour plus de 95 % par du fourrage, auquel on ajoute parfois des aliments concentrés en fin d'été en cas de sécheresse. " En ce qui concerne le troupeau de vaches laitières, qui représente lui aussi environ 4 millions d'animaux, il regroupe deux catégories : le troupeau semi-intensif de montagne et un troupeau intensif qu'on appelle généralement " de l'ouest ". Les vaches laitières de montagne sont des animaux, notamment de race Montbéliarde, Salers ou Brune des Alpes, dont la production laitière est relativement modérée. Selon les indications fournies par M. Jacques Robelin, leur alimentation " est essentiellement basée sur le pâturage l'été et la consommation de fourrages conservés, foin ou ensilage, l'hiver. Ces vaches reçoivent une petite quantité de concentrés, de l'ordre de 5 à 10 % de leur ration, au maximum 15 % lorsque leurs besoins sont plus élevés, c'est-à-dire au moment du pic de lactation. " Quant au troupeau intensif de l'ouest, il est constitué de vaches de races essentiellement Holstein et Normande, dont le niveau de production est plus élevé. " Leur ration de base est également constituée, pour environ 80 %, d'herbe, soit pâturée soit coupée, et de fourrages tels que de l'ensilage de maïs. (Ces animaux) ont de très forts besoins nutritionnels et leur ration est donc complétée par des aliments concentrés, c'est-à-dire un mélange de céréales et de tourteaux généralement, jusqu'à environ 20 à 25 % de leur ration au pic de lactation lorsqu'ils atteignent plus de 40 kilos de lait par jour. " Enfin, les veaux issus de ces troupeaux laitiers ou allaitants sont en partie utilisés pour le renouvellement du troupeau, pour les femelles, ou pour la production de boeuf, qui est très indifférenciée dans la mesure où elle va du veau de boucherie au boeuf au sens strict et à la vache de réforme. Les veaux de boucherie, qui fournissent environ 10 % de la production de viande bovine, sont essentiellement issus des troupeaux laitiers. " Pendant environ trois mois (ils) reçoivent exclusivement un aliment d'allaitement, ce qui donne une viande caractéristique blanche. " Quant aux jeunes bovins, qui sont soit issus du troupeau laitier - pour la plupart - soit broutards, " ils reçoivent une alimentation relativement énergétique, composée généralement d'ensilage de maïs ou d'herbe plus des concentrés, car étant abattus tôt, à vingt mois environ, une forte croissance leur est demandée. " Les productions plus traditionnelles, boeufs ou génisses, suivent des systèmes de production beaucoup plus lents utilisant de l'herbe et du pâturage l'été et des fourrages conservés l'hiver. Vers l'âge de trois ou quatre ans, ils sont soumis à une période d'engraissement de l'ordre d'un mois au cours de laquelle ils reçoivent 5 à 10 % de concentrés, puis ils sont abattus. Résumant ce panorama de l'alimentation animale, M. Jacques Robelin concluait ainsi : " (...) 90 % des bovins mangent plus de 90 % de fourrage. Leur ration est éventuellement complétée, pour les animaux à plus forts besoins, par des concentrés. Deux chiffres à retenir : 100 millions de tonnes de fourrages consommés par des bovins, environ 4 millions de tonnes de concentrés. " M. Jacques Robelin a également donné à la mission un point de vue très éclairant sur le sens qu'avait eu le recours aux farines animales dans l'alimentation des bovins. Rappelant d'abord que " l'utilisation de farines animales n'est pas une nécessité nutritionnelle (...). Ce qui est une nécessité, c'est de rééquilibrer l'alimentation des ruminants avec des acides aminés et plus précisément avec des lysines et méthionines. ", il a indiqué que " les farines animales qui ont été utilisées au début des années 80 l'ont été, je pense, parce qu'elles fournissaient des protéines moins onéreuses que les tourteaux, ce qui n'est plus le cas aujourd'hui. Quoi qu'il en soit, on peut actuellement tout à fait nourrir les animaux - et on le fait d'ailleurs - avec des tourteaux, d'autant qu'ils sont en partie protégés de la dégradation microbienne, ce qui permet à une plus grande quantité de lysines et de méthionines de traverser le rumen. Les farines animales ont donc été, à mon avis, utilisées pour des raisons strictement économiques. " Evoquant par ailleurs l'image véhiculée par de nombreux médias à l'occasion de la crise d'herbivores transformés en carnivores, il a précisé que ce n'était " pas la nutrition animale qui a rendu les ruminants carnivores : vous savez certainement que très fréquemment les vaches ou les brebis laissées dans la nature mangent leur placenta. Certains disent que c'est pour protéger l'espèce : la mère mangerait le placenta de façon qu'on ne voie pas qu'un petit est né. Je ne sais pas si cette explication est la bonne mais, en tout cas, ces animaux avaient pensé à être carnivores avant qu'ils n'y soient incités. " Il faut donc insister vigoureusement sur ce point : comme on l'a indiqué précédemment, l'alimentation des bovins en France se fait essentiellement à l'herbe et aux fourrages, principalement pour le troupeau allaitant. Le confirment également les indications fournies par l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), selon lesquelles l'utilisation des farines animales a toujours été très faible dans l'alimentation des herbivores, de l'ordre de 40 000 à 50 000 tonnes par an, soit à peine 9 g par an et par vache laitière. L'utilisation de farines de viande et d'os est au demeurant interdite dans les aliments pour ruminants depuis l'intervention de l'arrêté du 24 juillet 1990 modifié par l'arrêté du 28 septembre de la même année. a3.- Une filière aux intervenants nombreux Particulièrement complexe, la filière bovine, qui n'a jamais réussi à mettre en oeuvre une véritable politique de filière, comporte, outre les éleveurs, de nombreux autres intervenants. Il faut mentionner en premier lieu les entreprises de commerce de bovins vivants. Au nombre de 3 900 dont 112 groupements de producteurs, elles regroupent 7 900 salariés dont 1 400 en groupements et réalisent un chiffre d'affaires légèrement supérieur à 50 milliards de francs (soit un chiffre d'affaires moyen par entreprise de 10 à 15 millions de francs). Ces entreprises assurent un lien essentiel avec les éleveurs dans toutes les parties du milieu rural. Elles sont principalement tournées vers l'exportation, 50 % du commerce étant constitué par des échanges d'animaux reproducteurs et de bovins destinés à l'engraissement. Les entreprises d'abattage, de transformation et de commerce en gros des viandes sont elles au nombre de 1 798, dont 971 pour l'industrie et 827 pour le commerce de gros ; elles emploient 50 500 salariés (41 000 dans l'industrie, 9 500 dans le commerce de gros) pour un chiffre d'affaires global de 70 milliards de francs, soit 100 millions de francs de chiffre d'affaires moyen par entreprise. Ce secteur est fortement concentré, puisque 6 groupes composés de 21 entreprises traitent la moitié du marché français. Dans le même temps, on observe que plus de 50 % des entreprises réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 40 millions de francs ; ces PME sont un facteur décisif de valorisation de la production française. S'agissant des entreprises de distribution, on note la part décisive prise par les grandes et moyennes surfaces, qui détiennent 50 % des parts de marché, la restauration hors foyer en représentant 25 %, les bouchers détaillants, au nombre de 25 000 (dont 7 000 acheteurs en vif), 20 %, les 5 % restant correspondant aux entreprises de plats cuisinés et aux industriels. Il faut noter que plus de 70 % des achats des ménages sont effectués dans les grandes et moyennes surfaces et que quatre chaînes de distribution réalisent à elles seules 70 % du chiffre d'affaires total de la distribution agro-alimentaire moderne, trois d'entre elles ayant d'ailleurs des participations financières importantes dans des outils d'abattage et de transformation de viandes de boucherie. Les marchés aux bestiaux constituent un outil essentiel du fonctionnement de la filière ; au nombre de 200, dont 47 significatifs, ils permettent l'échange de 3,5 millions de têtes de bétail par an, soit 40 % de la production pour un volume global de transactions de 20 milliards de francs. Ils constituent un moyen décisif de concentration de l'offre des producteurs et assurent l'établissement des cotations du prix de la viande. Les 250 abattoirs ont traité en 1995 1,4 million de tonnes de gros bovins. 100 d'entre eux sont privés, la part des abattages réalisés en abattoirs privés étant d'ailleurs d'environ 65 %. Notons qu'un effort considérable de modernisation à des fins de mise aux normes sanitaires communautaires a été réalisé au cours des dernières années. Le mouvement de concentration des abattoirs s'est par ailleurs récemment amplifié, 74 d'entre eux assurant 80 % des volumes nationaux. Les petits abattoirs locaux jouent toutefois un rôle irremplaçable auprès des producteurs dans nos régions. Enfin, les 1 500 ateliers de découpe ont traité 1 million de tonnes en 1994. La nature des produits commercialisés par ces derniers a beaucoup évolué en dix années ; c'est ainsi que les carcasses qui correspondaient à 53 % de la demande intérieure en 1985 n'en représentent plus que 30 %, alors que les tonnages de viande hachée ont pratiquement doublé et qu'ils représentent près de 20 % de la consommation. B.- UNE DEMANDE INTÉRIEURE ÉVOLUTIVE b1.- La diminution tendancielle de la consommation Comme M. Daniel Perrin, directeur de l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL), l'a rappelé aux membres de la mission, depuis le début des années 60, la consommation de viande bovine enregistre dans notre pays, qui est pourtant le premier consommateur de cette viande en Europe, un mouvement de diminution structurelle ; c'est ainsi qu'en 1960, pour 100 kilos de viande consommée par les Français, un peu moins de 40 kilos concernaient la viande de boeuf ; le rapport n'est plus en 1996 que de 23 ou 24 pour 100 kilos. On constate de la même façon que, depuis plus de dix ans, la consommation de viande bovine diminue chaque année d'un point, un point et demi, cette baisse pouvant aller jusqu'à 3 ou 4 % certaines années. Le laboratoire de recherche sur la consommation de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) a récemment tenté d'élucider les causes de cette désaffection pour la viande bovine et, plus largement, pour l'ensemble des produits carnés. Il cite notamment le phénomène de saturation découlant de trente années de forte croissance de la consommation de viande - sur une plus longue période, on peut noter qu'en France, la consommation de viande en général est passée de 19 kilos par habitant et par an en 1790 à 40 kilos en 1890, puis à 79 kilos au début des années 60 pour atteindre aujourd'hui 90 kilos -, le manque d'innovation dans la présentation du produit et une quasi-absence de publicité et d'identification de la viande. Sur ce dernier point, il faut signaler que les dépenses de promotion et de publicité sont dix fois plus importantes dans le secteur laitier ; on peut remarquer également que, pour la viande, près de 70 % de l'information donnée aux consommateurs est issue de communications collectives, alors que, dans les autres secteurs agro-alimentaires, la communication est effectuée pour 80 à 90 % par des opérateurs privés. De même, toujours selon l'INRA, " la vente de viande de boucherie sous marque est d'apparition récente et ne concerne qu'un très faible pourcentage du marché. L'essentiel demeure une offre de produits frais indifférenciés, tout reposant sur la confiance faite au boucher ou à une enseigne de distribution. " Les recommandations nutritionnelles sont elles aussi largement à l'origine du déclin de la consommation bovine : dans les années 50, comme l'ont montré les travaux de l'INRA, la viande rouge était considérée comme l'aliment fortifiant par excellence, d'ailleurs très associé à la notion de virilité, mais depuis le début des années 80, les diététiciens ont insisté sur les qualités de la volaille considérée comme moins grasse que les autres viandes. La viande bovine a particulièrement subi le discrédit qui a frappé l'ensemble des produits carnés, accusés de favoriser tout particulièrement les maladies cardio-vasculaires. Il apparaît également, toujours selon les travaux de l'INRA, que la production française de viande bovine est de plus en plus concurrencée par celle des viandes étrangères ; le volume des échanges intra-communautaires dans ce secteur a ainsi été multiplié par trois entre 1978 et 1992. En outre, les grandes et moyennes surfaces (GMS) qui contrôlent plus de 70 % des ventes de viande bovine aux ménages et environ 55 % de la consommation totale recouraient peu - jusqu'à une date très récente - aux produits bovins français, les variations saisonnières de la production nationale, son rapport qualité-prix jugé trop élevé, la couleur et la tenue de la viande, l'alourdissement des carcasses étant perçus comme autant de handicaps par les GMS. Il faut ajouter à ces causes spécifiques l'impact du ralentissement de la croissance démographique et, surtout, les effets de la crise économique, qui a réduit le pouvoir d'achat des ménages, comme M. Gérard Chappert, président du MODEF, l'a fait valoir aux membres de la mission. M. Louis Orenga, directeur du Centre d'information des viandes a exprimé le même point de vue, estimant que " depuis deux ans, la crise économique a fini par peser sur la consommation de viande des ménages à revenus moyens et modestes, qui étaient ceux qui avaient le moins diminué leur consommation. " Et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes pouvait indiquer dans une publication de janvier 1995 : " sur une longue période, ce sont les produits dont le prix a le plus augmenté qui ont vu leur consommation baisser sensiblement (cas du boeuf et surtout du veau), alors que les autres ont mieux résisté (mouton ou porc) ou ont progressé (volailles). " La décroissance de la consommation de produits bovins est donc avérée et ses causes sont multiples. L'équilibre offre-demande, sérieusement mis à mal avec la crise de marché entraînée par l'ESB, était d'ailleurs déjà fortement compromis avant mars 1996, le marché étant excédentaire depuis la fin de 1995 : la consommation était en stagnation, cependant que la production s'accroissait - après une baisse en 1993 et 1994, la production de viande bovine avait progressé en 1995 de 5 % par rapport à l'année précédente - sous l'effet de l'augmentation du cheptel (+ 0,7 % par an environ en 1994 puis en 1995), de la diminution du nombre des veaux de boucherie et de l'augmentation du poids moyen des animaux. Des études prospectives menées par l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL) laissaient ainsi escompter pour 1996 un excédent global en viande bovine évalué à 300 000 tonnes. Il est également essentiel de remarquer qu'avant la crise, en février 1996, un groupe stratégique de réflexion constitué à la demande de M. Philippe Vasseur, ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation, avait commencé à se pencher sur les perspectives d'évolution de l'équilibre offre/demande dans le secteur bovin et que la Fédération nationale bovine avait annoncé une crise dans la filière en 1998 si des mesures de maîtrise de l'offre de production n'intervenaient pas rapidement. Notons enfin que le déclin relatif de la viande bovine au profit d'autres produits carnés est un phénomène de long terme. M. Michel Teyssedou, président de la Chambre d'agriculture du Cantal, a fait remarquer ainsi à la mission que la répartition de la production mondiale des viandes entre les différentes espèces avait profondément changé depuis les années 50, ce que fait apparaître le tableau suivant :
(source : INRA) M. Teyssedou indiquait également que la hiérarchie des prix à la production entre les différentes espèces s'était inversée.
(source : INRA) Ainsi, en 1950, les prix variaient peu d'une espèce à l'autre, la volaille étant la plus chère. En 1990, en revanche, les prix enregistraient des écarts très importants d'une espèce à l'autre, la volaille étant devenue l'une des moins chères. Cette évolution s'est sans doute marquée encore plus nettement avec la réforme de la politique agricole commune, qui a conduit à une baisse du prix des céréales diminuant le prix de revient des " viandes blanches " et accentuant ainsi la hausse du prix relatif de la viande bovine. b2.- Les exigences nouvelles du consommateur Outre ces données quantitatives, il faut remarquer que le consommateur de viande bovine est devenu de plus en plus exigeant. Directeur du Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC), M. Robert Rochefort a montré que les préoccupations sanitaires pèsent désormais de tout leur poids sur la demande de produits alimentaires. " On ne se nourrit plus seulement, indiquait-il, pour s'alimenter, mais pour faire du bien à son corps. La contrepartie est qu'un doute sur la santé entraîne une réaction très vive des consommateurs ". M. Louis Orenga, directeur du Centre d'information des viandes, indiquait de la même façon que " le consommateur a de plus en plus peur pour sa santé et des réticences croissantes vis-à-vis de l'agro industrie, des progrès technologiques mal maîtrisés. Comme la viande est l'archétype du produit frais, dont on attend qu'il soit entièrement naturel, on ne lui pardonne rien. " Exigeant sur la sécurité des produits, le consommateur de viande bovine veut aussi de plus en plus en connaître la provenance. Une étude menée au début du mois de septembre par le Centre d'information des viandes a révélé ainsi que 90 % des consommateurs français estimaient indispensable de pouvoir connaître l'origine de la viande qu'ils achètent. Citons là encore M. Louis Orenga : " Le consommateur, qui perçoit la viande rouge comme un produit cher, ne supporte plus de ne pas connaître l'origine de ce qu'il achète, une information qu'il considère comme un droit. Il a donc un sentiment de non transparence volontaire ". Cette préoccupation est, il faut le noter, depuis longtemps partagée par les responsables de la filière ; M. Joseph Daul, président de la Fédération nationale bovine et de l'interprofession bétail-viande (Interbev) a ainsi indiqué aux membres de la mission que son organisation réfléchissait déjà depuis deux années à la mise au point d'un marquage d'origine pour la viande bovine française afin de répondre à l'attente du consommateur ; un tel projet se heurtait toutefois à la réglementation communautaire. Un logo " viande française " avait même été imaginé en février 1996, donc avant la survenance de la crise de l'ESB, ce qui explique que la mise en place de ce dispositif ait pu être annoncée par M. Philippe Vasseur, ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation, dès le 25 mars 1996. D'une façon générale, le consommateur souhaite que le produit viande bovine bénéficie d'une véritable " traçabilité ", que soit garantie une continuité d'information d'un bout à l'autre de la chaîne, " de l'étable à l'étal ", " de la fourche à la fourchette ". Il souhaite de plus en plus, au moment de l'achat chez le distributeur, pouvoir identifier l'élevage dont provient l'animal. Notre pays dispose certes depuis 1978 d'une identification permanente généralisée (IPG) de son troupeau bovin placée dans chaque département sous la responsabilité d'un établissement départemental de l'élevage (EDE) ; ce dispositif original a d'ailleurs été modernisé en mars 1995. Tout bovin doit être ainsi identifié avec quatre repères : une boucle portant un numéro de travail posée à l'oreille gauche par l'éleveur au plus tard 48 heures après la naissance, ce numéro étant unique dans le cheptel ; une boucle à l'oreille droite portant le numéro national à dix chiffres (les deux premiers étant ceux du département considéré), ce numéro unique en France étant posé par l'agent identificateur au plus tard 4 mois après la naissance ; des indications portées par l'éleveur sur un registre des bovins, relatives, outre aux numéros de l'animal, à son sexe, sa race, sa date de naissance et son origine (né dans le cheptel ou acheté) ; enfin, un document d'accompagnement des bovins (DAB), qui mentionne entre autres la race de l'animal, celles de son père et de sa mère et le numéro de son cheptel de naissance. Ce système, qui prévoit pour chaque animal une véritable carte d'identité, paraît efficace. Pourtant, lors de son audition par la mission, M. Jacques Chesnaud, président de la Confédération française de la boucherie, boucherie-charcuterie, traiteurs a fait remarquer, qu'avant la crise, le DAB n'était pas ou était mal rempli dans 75 % des cas, cette situation ayant, il est vrai, toujours selon les propos de M. Chesnaud, évolué depuis mars 1996. De surcroît, la " traçabilité " du produit reste encore mal assurée au-delà d'un certain stade. Les abattoirs étant aujourd'hui informatisés, l'on peut retrouver le numéro d'identification de l'animal sur chaque carcasse ; mais il devient très difficile de retrouver sur chaque morceau de viande, une fois la carcasse désossée chez le distributeur ou chez le détaillant, le numéro de l'animal dont il provient.... Il est vrai, là aussi, que la crise, avec la mise en place du logo " VBF ", aura beaucoup fait avancer les choses. Le consommateur est également de plus en plus demandeur de produits de qualité. M. Louis Orenga, directeur du Centre d'information des viandes, indiquait ainsi que 20 % des consommateurs estimaient anormal de ne pas trouver dans le secteur bovin des signes de qualité comme il en existe pour la volaille ou le vin. Or, dans le secteur de la viande bovine, la politique de la qualité n'a eu qu'un développement très limité. Un seul produit, le " taureau de Camargue ", bénéficie d'une appellation d'origine contrôlée (AOC), seulement depuis septembre 1996, alors que cette certification concerne près de 50 % de la production viticole et 33 fromages. Il faut toutefois rappeler que " l'appellation d'origine contrôlée " est plus une garantie d'origine que de qualité. Le " label rouge " apporte au consommateur la garantie d'un cahier des charges rigoureux homologué par la Commission nationale des labels et contrôlé par des organismes certificateurs indépendants. Alors qu'il représente 30 % des ventes dans le secteur de la volaille, il ne correspond qu'à 2 % du marché de la viande bovine et reste peu connu du grand public. Il existe également des labels régionaux, au nombre de 6 actuellement, qui devraient disparaître avec le nouveau règlement communautaire relatif aux appellations d'origine protégée et indications géographiques protégées. En toute hypothèse, la part de la viande bovine sous signe de qualité présente sur le marché était limitée avant la crise ; l'ensemble des viandes bovines vendues sur la base d'un cahier des charges qualitatif sans recourir nécessairement à des marques collectives de certification était évalué à seulement 10 ou 15 % du marché. On terminera cette évocation des exigences du consommateur en observant qu'il existe traditionnellement en France une inadéquation entre l'offre et la demande intérieures et que le marché de la viande bovine dans notre pays dépend donc étroitement, tant pour ses débouchés que pour son approvisionnement, des échanges extérieurs. La France accuse ainsi un déficit en quartiers arrière, qui correspondent aux morceaux à griller et à rôtir, ainsi qu'en vaches de réforme laitières ; ceci s'explique par le goût des consommateurs, qui préfèrent traditionnellement les morceaux " nobles " et par l'adaptation de l'industrie au traitement de carcasses légères de vaches de réforme à faible prix. Inversement, le marché français présente traditionnellement un excédent en quartiers avant, qui sont les morceaux à bouillir, en taurillons (dont 80 % de la production doivent être exportés) et en veaux allaitants qui sont ensuite engraissés de façon intensive en Italie et en Espagne. Enfin, le consommateur français a une préférence pour la viande issue d'animaux femelles... La production de génisses et de vaches de réforme représente 58 % de l'ensemble (respectivement 15 % et 43 %), mais 82 % de la consommation. Si le rapport entre la production et consommation est quasiment équilibré pour les boeufs, qui représentent 9 % de la production et 10 % de la consommation, il est en revanche nettement déséquilibré - en sens inverse de ce qui se passe pour les animaux femelles - pour les taurillons et jeunes bovins, qui contribuent pour 33 % à la production mais n'entrent que pour 8 % dans la consommation. C.- UNE DEMANDE EXTÉRIEURE CAPTIVE c1.- La dépendance à l'égard des pays de l'Union européenne Le secteur bovin présente traditionnellement en France une grande dépendance à l'égard de la demande des Etats membres de la Communauté. Les membres de la mission ont pu mesurer cette dépendance à travers les données chiffrées présentées par M. Jean-Marie Demange, ancien chef du bureau de la politique agricole extérieure du ministère de l'économie. En 1995, indiquait M. Demange, notre pays a exporté ainsi pour 16 milliards de francs de produits bovins, dont 8 milliards de francs d'animaux vivants, 6,6 milliards de francs de viande fraîche et réfrigérée, 1,2 milliard de francs de viande congelée, les conserves n'ayant qu'une place tout à fait limitée. Mais il faut noter que la destination européenne représentait 7,6 milliards de francs (sur 8 milliards) pour les animaux vivants et 6,2 milliards de francs (sur 6,6 milliards) pour la viande fraîche et réfrigérée. Pour ces deux produits, 95 % des flux d'exportation sont ainsi dirigés vers nos partenaires de l'Union européenne ; il est donc essentiel pour notre élevage bovin que ces marchés restent toujours fortement demandeurs. Dans le secteur des viandes congelées, en revanche, sur 1,2 milliard de francs exportés en 1995, près de 500 millions l'étaient en direction de l'Europe communautaire ; quant aux conserves, composées pour l'essentiel de " corned beef ", elles sont traditionnellement dirigées surtout vers les pays tiers. Ainsi, la quasi totalité des exportations de notre filière viande bovine s'opère vers les pays de l'Union européenne (5). Le principal importateur d'animaux vivants est l'Italie, qui représentait en 1995 plus de 67 % de nos exportations, soit 5,3 milliards de francs et un million d'animaux ; l'Espagne figure en seconde position, à hauteur, toujours pour 1995, de 1,5 milliard de francs (soit 20 % de l'ensemble) et pour 500 000 animaux. Ces deux pays totalisent donc 87 % de nos ventes, les autres Etats importateurs étant l'Allemagne (3 %), l'Union économique belgo-luxembourgeoise (3 %) et la Turquie (2 %). Nos exportations d'animaux vivants sont donc largement concentrées sur l'Italie et l'Espagne, qui se sont spécialisées dans l'engraissement de nos taurillons et surtout de nos broutards. Il est clair qu'une réduction de la demande de ces deux pays telle qu'on l'a observée entre mars et juin 1996 ne pouvait avoir que de fortes répercussions sur la situation de notre élevage bovin. Pour le secteur de la viande fraîche et réfrigérée, le marché est un peu plus atomisé et comprend quatre grandes destinations : ainsi, en 1995, l'Italie (pour 2,1 milliards de francs, soit 33 % de l'ensemble), l'Allemagne (1,8 milliard de francs, soit 28 %), la Grèce (1 milliard de francs, 16 %) et le Portugal (560 millions de francs, 8 %). Ces pays représentent 75 à 80 % de nos exportations. Les données apparaissent enfin plus complexes pour les exportations de viande congelée ; un certain nombre d'acheteurs sont en effet des pays tiers et les ventes y sont beaucoup plus atomisées. Notre principal acheteur est l'Égypte, vers laquelle nous avons exporté à hauteur de 215 millions de francs en 1995 (17 % de l'ensemble), suivie du Royaume-Uni (190 millions de francs, 16 %), de l'Allemagne (109 millions de francs, 9 %), de la Grèce (80 millions de francs, 7 %) et du Maroc (63 millions de francs, 5 %). Ces différents éléments chiffrés révèlent la dépendance étroite de notre pays à l'égard de certains de nos partenaires de l'Union européenne et tout particulièrement de notre voisin transalpin. La diminution de la consommation de viande bovine observée au printemps 1996 a sans doute peu gêné les Italiens, à qui il a suffi de freiner leurs flux d'importations, alors qu'elle aura beaucoup pesé sur les producteurs français d'animaux maigres (taurillons, broutards) habitués à exporter leurs animaux à des fins d'engraissement vers l'Europe du Sud. c2.- Les possibilités réduites d'exportations vers les pays tiers Outre cette dépendance structurelle vis-à-vis des marchés de certains pays de l'Union européenne, le secteur bovin est affecté depuis plusieurs années par les faibles possibilités offertes par les marchés des pays tiers. Les échanges avec ces pays sont en réalité assez limités, ne s'opérant souvent que moyennant d'importantes concessions sur les prix ; les pays tiers manifestent de surcroît traditionnellement une réelle défiance à l'encontre de la viande bovine européenne, pour des raisons principalement sanitaires mais au nombre desquelles l'opportunisme économique a bien évidemment sa part. On l'a bien vu au début de la crise de l'ESB, en mars 1996, lorsque les marchés de plusieurs pays se sont fermés aux exportations de l'Union européenne, cette défiance étant réapparue au cours de l'été, quand une étude scientifique britannique a laissé craindre une éventuelle transmissibilité de l'ESB par le lait. Il faut rappeler que les échanges internationaux de viande bovine étaient estimés en 1994 à 4,9 millions de tonnes, soit 9 % de la production mondiale. La viande bovine reste la première viande échangée à travers le monde, même si les ventes semblent avoir diminué en 1995 de 8 %. Son marché comporte deux zones très différenciées et pratiquement étanches, à la suite de la décision prise en 1926 par le gouvernement américain de fermer ses frontières à toutes les importations de viande en provenance d'Amérique du Sud, invoquant les risques liés à la fièvre aphteuse. Depuis lors, une barrière sanitaire sépare le marché dit " propre ", indemne de cette maladie, du marché dit " sale ", les prix de la viande en territoire " indemne " étant d'ailleurs supérieurs de 30 à 50 % à ceux de l'autre zone. Mais les accords du cycle de l'Uruguay prévoient une plus grande fluidité des échanges. Le marché Pacifique est le plus important avec 3 millions de tonnes et comporte deux pôles d'importation : l'Asie du sud-est est le plus porteur, avec 1,2 million de tonnes importées en 1994 (dont 814 000 tonnes par le Japon) ; le marché asiatique connaît depuis plusieurs années des taux de progression à deux chiffres, du fait du développement économique de ces pays ainsi que de l'incapacité dans laquelle se trouvent la plupart d'entre eux de satisfaire leurs besoins croissants de consommation en viande bovine. Les importations des pays d'Asie auraient augmenté de 400 % en dix ans, en faisant le premier marché mondial et le Japon devenant le deuxième acheteur de viande bovine dans le monde, juste après les Etats-Unis, mais ce rapport pourrait s'inverser en 1996... L'autre pôle d'importation est constitué par l'Amérique du Nord avec 1,8 million de tonnes importées en 1994. Le marché Pacifique est approvisionné par l'Australie, premier exportateur mondial avec 1 million de tonnes, l'Amérique du Nord (6), les Etats-Unis étant le deuxième exportateur du monde avec 850.000 tonnes et la Nouvelle-Zélande. Il est traditionnellement limité pour les autres pays producteurs et donc tout particulièrement ceux de l'Union européenne pour des raisons tenant aux contraintes sanitaires passées. Mais cette limitation tient aussi aux accords conclus dans le cadre du GATT, qui ont prévu que les restitutions communautaires pour l'exportation de viande bovine vers le Japon, la Corée du Sud, Taïwan, Singapour, la Malaisie et la Papouasie-Nouvelle Guinée sont fixées au taux zéro. Le marché Atlantique, qui est le seul auquel les Etats européens ont aujourd'hui véritablement accès porte, quant à lui, sur près de 2 millions de tonnes et comprend trois pôles d'importation : l'Afrique et le Moyen-Orient avec 832 000 tonnes importées en 1994, puis la Communauté des Etats indépendants (CEI), tout particulièrement la Russie, et les pays d'Europe centrale et orientale avec 660 000 tonnes importées en 1993, dont 420 000 tonnes pour la seule Russie, enfin l'Union européenne avec 500 000 tonnes importées en 1994. Le marché Atlantique est alimenté essentiellement par l'Union européenne pour 1 million de tonnes et par les Etats d'Amérique du Sud (Brésil et surtout Argentine et Uruguay) pour 850 000 tonnes. Ajoutons que, selon le rapport publié le 18 novembre 1996 par l'Organisation mondiale du commerce (OMC), les exportations de viande bovine du Brésil et de l'Uruguay devraient progresser sensiblement, mais non celles de l'Argentine. Si le marché Pacifique connaît une expansion annuelle d'environ 11 % du fait de la croissance des pays asiatiques, le marché Atlantique régresse lui d'environ 10 % par an, principalement à cause de la stagnation économique observée dans les pays européens. Ceux-ci cherchent évidemment à accéder au marché Pacifique, très prometteur ; des négociations sont ainsi en cours depuis deux années avec le Japon et la Corée, pour que ces pays acceptent les viandes communautaires et notamment françaises, tout particulièrement dans le secteur du veau de boucherie. L'Europe reste, il faut l'observer, une puissance sur les marchés internationaux, puisque 16 % de sa production est exportée et qu'elle constitue le deuxième exportateur mondial après l'Australie, à peu près à parité avec les Etats-Unis avec environ 850 000 tonnes. Cette situation doit toutefois être relativisée du fait des incertitudes qui pèsent sur la solvabilité de certains pays importateurs, tout particulièrement la Russie dont les besoins sont importants, de l'excessive dépendance des exportations vis-à-vis du système des restitutions, celles-ci pouvant atteindre jusqu'à 40 % de la valeur des produits et enfin des critiques portées sur les effets des exportations européennes sur l'élevage traditionnel des pays d'Afrique. Obstacles sanitaires, limitations imposées par le GATT, réticences des instances communautaires à financer des aides à l'exportation... bien des éléments se conjuguent ainsi pour limiter les possibilités de notre filière bovine sur les marchés tiers. Ajoutons à cela, comme l'estimait M. Laurent Spanghero, président de la Fédération nationale des industries et du commerce de gros des viandes, un recours insuffisant de notre pays aux techniques du crédit comme le pratiquent les Etats-Unis et parfois, en dépit de réels succès, un usage peut-être frileux de la voie diplomatique pour conquérir des marchés. Face au développement de l'ESB en Grande-Bretagne et au risque de transmission de cette maladie à l'homme, le gouvernement français a édicté un ensemble de mesures réglementaires cohérentes. Prises au nom du " principe de précaution ", ces mesures sont destinées à prévenir le développement de l'ESB dans le cheptel français, et le très petit nombre de cas constatés dans notre pays conduit à considérer qu'elles sont pertinentes. Elles feront l'objet d'une analyse détaillée dans la seconde partie de ce rapport et seront évoquées ici seulement pour mémoire dans la mesure où elles concernent directement le problème des contrôles. Tout au long de ses travaux, l'une des préoccupations de votre mission d'information a en effet été d'apprécier si les mesures arrêtées par le gouvernement ont été mises en oeuvre avec efficacité et discernement. Sur la base des nombreuses auditions au cours desquelles ce problème a été abordé et des contacts qu'il a pu avoir avec différents responsables, votre Rapporteur doit malheureusement faire état d'un sentiment pour le moins mitigé. Si les contrôles ont en apparence été nombreux, leur mise en oeuvre a néanmoins fait apparaître des ambiguïtés ou des insuffisances. Les principales décisions dont l'application a nécessité d'être contrôlée sont celles relatives aux différents embargos et restrictions à l'importation concernant les bovins eux-mêmes, certains de leurs organes et les farines de viande et d'os (FVO). Dès le 13 août 1989, la France restreignait les importations de farines animales en provenance du Royaume-Uni et elle interdisait en 1992 les tissus à risque dans les aliments pour les jeunes enfants. En septembre 1994, une décision soumettait l'introduction sur le territoire de bovins de moins de 6 mois en provenance de Grande-Bretagne à autorisation des services vétérinaires. Le 1er juin 1995, un nouvel arrêté autorisait l'importation des viandes fraîches sous conditions mais maintenait l'interdiction de celle des tissus ou organes de bovins et des déchets animaux. Enfin, après les déclarations du ministre britannique de la santé du 20 mars 1996, la France interdisait toute importation de viande bovine, de bovins vivants et de produits à base de tissus bovins en provenance du Royaume-Uni. L'ensemble de ces dispositions contraignantes a fait l'objet de contrôles qui s'exercent à différents niveaux et relèvent de différentes administrations selon les textes sur la base desquels ont été prises les mesures considérées. Ainsi, les infractions au code rural relèvent des services vétérinaires du ministère de l'agriculture, celles au code de la consommation de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), celles au code des douanes de la direction générale des douanes et des droits indirects. Votre Rapporteur examinera successivement ces trois catégories de contrôles avant d'aborder le problème spécifique des farines de viandes et d'os (FVO). B.- LES CONTRÔLES EFFECTUÉS PAR LE MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE Le code rural a confié aux services vétérinaires la responsabilité première des contrôles sanitaires sur les animaux et les viandes destinés à l'alimentation humaine. Ces services sont ainsi chargés du contrôle des conditions d'abattage, d'équarrissage et d'élevage ; ils ont un rôle éminent dans la lutte contre les maladies contagieuses qui doivent leur être obligatoirement déclarées et détiennent notamment, depuis la loi du 10 février 1994, des pouvoirs importants en matière d'importations et d'échanges intra-communautaires. Le code rural contient des dispositions relatives aux importations et échanges intracommunautaires d'animaux et de produits d'origine animale (articles 275-1 à 275-12) ainsi qu'aux sanctions (articles 325 à 341). La disposition fondamentale est constituée par l'article 275-1 du code rural, qui prévoit que les animaux vivants ou leurs produits et les denrées animales ou d'origine animale doivent, pour entrer en France, répondre aux conditions sanitaires fixées par le ministre de l'agriculture ; cet article prévoit également que celui-ci peut prendre les mesures préventives nécessaires en cas de danger pour l'alimentation humaine ou animale, ces mesures pouvant aller jusqu'à la mise en quarantaine. Ce texte constitue le fondement légal des arrêtés d'interdiction d'importation et de commercialisation des produits suspects qui ont été pris par le ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation et, en particulier, des deux arrêtés du 21 mars 1996 qui ont interdit l'introduction en France des animaux et viandes britanniques, ainsi que des produits préparés à partir de celles-ci. Les articles L.275-2 à L.275-12 édictent par ailleurs un certain nombre de règles concernant les importations et les échanges intra-communautaires et organisent les procédures de contrôle. Ces prescriptions sont sanctionnées par l'article 337 du code rural, qui prévoit des sanctions délictuelles (2 ans d'emprisonnement et 100 000 francs d'amende, pouvant être portés à 5 ans d'emprisonnement et à 500 000 francs d'amende lorsque les infractions ont entraîné des atteintes graves pour la santé humaine ou animale) pour toutes les infractions aux dispositions précitées. Il faut noter que les contrôles opérés par les services vétérinaires depuis le début de la crise n'avaient donné lieu, à la date du 15 octobre 1996, à aucune transmission de procès-verbaux aux tribunaux sur le fondement du code rural, situation qui ne peut manquer de surprendre. Interrogé sur les motifs qui seraient susceptibles de l'expliquer, M. Jacques Toubon, garde des Sceaux, ministre de la Justice, l'a mise sur le compte d'" une question de culture ", " la direction générale de la concurrence et de la consommation (ayant) une culture de l'action pénale qui est éminente (et que) d'autres services (n'ont) peut-être pas au même point. " C.- LES CONTRÔLES RELEVANT DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA CONCURRENCE, DE LA CONSOMMATION ET DE LA RÉPRESSION DES FRAUDES (DGCCRF) L'activité de contrôle menée par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) est fondée sur le code de la consommation. Ce sont donc d'éventuelles infractions à ce code et aux décisions prises pour son application qui seront recherchées par ses services. Les principales infractions auxquelles les mesures prises dans le cadre de la crise de la vache folle sont susceptibles d'avoir donné lieu sont la tromperie sur les qualités substantielles de la chose (article L.213-1 du code de la consommation), la falsification des marchandises (article L.213-3), de la publicité mensongère (article L.121-1 et L.121-6) ainsi que l'utilisation de signes d'identification falsifiés (article L.217-6 et L.217-7). Ainsi la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes s'attache-t-elle par exemple à rechercher si des viandes commercialisées sous un label " viande française " ne sont pas en réalité d'origine étrangère ou si des aliments présentés comme " fabriqués en France " ne sont pas composés à partir d'élément produits à l'étranger. Pour réaliser de tels contrôles, les services de la DGCCRF effectuent des enquêtes directes chez les fabricants d'aliments ou chez les grossistes en viandes. Ils peuvent procéder à des prélèvements - ce qui est fréquemment réalisé dans un domaine autre que celui qui nous intéresse ici à titre principal, celui de la recherche des substances anabolisantes interdites -et, surtout, ils examinent l'ensemble des documents retraçant les acquisitions de viandes ou de matières premières entrant dans la fabrication d'aliments pour le bétail. Ainsi, à chaque stade de la fabrication ou de la commercialisation, la DGCCRF enquête pour déceler les pratiques interdites et pour repérer les marchandises éventuellement non conformes. Le champ d'application de ces contrôles est, en matière alimentaire, particulièrement vaste, puisqu'il couvre aussi bien l'alimentation animale que les produits destinés à l'alimentation humaine d'origine bovine ou contenant des dérivés d'origine bovine tels la gélatine - notamment les aliments pour les jeunes enfants -, ainsi que l'origine des viandes notamment au regard du logo VBF, les produits cosmétiques dans lesquels entrent des produits d'origine animale et, enfin, les engrais. Il faut noter en outre que le code de la consommation fait une large place aux procédures dites d'autocontrôle qui doivent être mises en oeuvre par les professionnels eux-mêmes, et dont l'application fait l'objet de vérification de la part de la DGCCRF. Au total, depuis la mise en place des différentes mesures d'embargo et à la date du 2 juillet 1996, 10 495 contrôles avaient été effectués dans 168 abattoirs, dans 201 ateliers de découpe, chez 730 grossistes en viande, dans 3 263 grandes et moyennes surfaces, chez 3 488 bouchers, 1 413 restaurants et 221 fabricants de produits à base de viande et 1 011 collectivités (restaurants scolaires, hôpitaux, maisons de retraite). Les résultats de ces contrôles ont révélé relativement peu de fraudes. En matière de publicité mensongère, 61 procès verbaux ont été dressés, dont 7 concernaient de la viande d'origine britannique vendue comme viande française. Par ailleurs, de nombreux produits ont dû être retirés de la vente, notamment dans les grandes surfaces, en particulier 1 300 kilos de plats cuisinés et 1 093 kilos d'abats. Parmi ces procès-verbaux, une part importante, environ les deux tiers, ont justifié une transmission aux Parquets qui ont ordonné des enquêtes complémentaires ou des informations judiciaires. De nombreuses procédures sont en cours mais le ministère de la Justice n'a pas pour l'instant décidé de regrouper l'ensemble de ces affaires au niveau national dans une procédure unique. L'ensemble des contrôles réalisés par la DGCCRF semble donc, au vu des éléments dont dispose votre Rapporteur, s'être déroulé dans des conditions acceptables, même s'ils auraient sans doute pu être plus nombreux et plus systématiques dans un domaine où le mieux ne peut pas être l'ennemi du bien. Les contrôles douaniers ont été opérés sur le fondement de l'arrêté du 21 mars 1996 pris dans le cadre de la législation douanière. Rappelons qu'il interdit strictement l'importation de viandes bovines, de bovins vivants et de produits dans lesquels entrent des tissus bovins en provenance du Royaume-Uni. Il s'agit d'un embargo total sans dérogation possible. Les services des douanes ont aussi à contrôler la mesure d'embargo prise au niveau communautaire par la Commission européenne le 26 mars 1996 qui transpose à l'ensemble des pays de la Communauté la décision adoptée par le gouvernement français quelques jours avant. Afin de contrôler ces mesures d'interdiction, la direction des douanes a mis en place un dispositif particulier au niveau national et territorial, dispositif que M. Pierre-Mathieu Duhamel, directeur général des douanes et droits indirects, a qualifié de " vigipirate sanitaire " lors de son audition par la mission d'information. En ce qui concerne les contrôles relatifs aux importations de viandes, qui sont effectués par 6 400 agents des douanes renforcés par 400 enquêteurs spécialisés, il semble que les mesures édictées ont été globalement efficaces, sauf dans la période qui a immédiatement suivi leur mise en place. Entre le 21 mars 1996, date de l'embargo décidé par la France et la fin août 1996, 101 000 contrôles avaient été effectués, dont les trois quarts aux abords des frontières, le quart à l'intérieur du territoire. Sur ce total, 249 se sont révélés positifs mais dans 171 cas les services vétérinaires ont finalement accordé une autorisation d'introduction. Les 78 cargaisons restantes, soit au total 360 tonnes de viande, ont été refoulées. La quasi totalité de ces fraudes a été enregistrée dans les jours qui ont suivi l'embargo et l'on peut raisonnablement penser qu'une part significative des opérations en cause avaient été engagées avant le 21 mars. A côté de ce dispositif " coup de poing ", la direction générale des douanes a lancé des vérifications a posteriori portant sur les déclarations d'échange de biens (DEB) pour la période allant de janvier 1993 à mai 1996, dans le but de contrôler le contenu des éléments documentaires fournis par les importateurs eux mêmes sur la nature des produits qu'ils achètent. Ce contrôle documentaire a porté en priorité sur la période la plus récente, c'est à dire celle qui a suivi immédiatement la mise en oeuvre de l'embargo de mars 1996. Selon les indications fournies à la mission par M. Pierre-Mathieu Duhamel, directeur général des douanes et droits indirects, les irrégularités relevées ont été peu nombreuses, puisqu'elles n'ont concerné que huit entreprises pour une valeur de 3,2 millions de francs. On peut donc considérer que, pour cette période, globalement, les mentions portées sur les déclarations d'échanges de biens correspondaient bien aux produits mentionnés sur les factures en possession des importateurs. Un contrôle de même type a été mis en oeuvre pour la période s'étendant entre janvier 1993 et mars 1996 pour vérifier que les marchandises qui faisaient à l'époque l'objet d'une prohibition relative - les farines de viandes et d'os - n'avaient pas été introduites irrégulièrement en France. Il faut noter à ce propos que le contrôle de l'application d'un dispositif contraignant est beaucoup plus difficile pour ces produits que pour les bovins vivants et les carcasses qui peuvent donner lieu à des contrôles à la circulation relativement faciles à opérer. Il n'en va pas de même pour les farines de viande qui sont conditionnées dans des sacs et transportées dans des camions qui ne présentent pas de caractéristiques particulières. E.- LE CAS PARTICULIER DES FARINES DE VIANDES ET D'OS (FVO) Il n'est pas inutile de préciser que l'expression " farines de viandes " recouvre une réalité diverse et qu'elle ne désigne pas toujours le même produit chaque fois qu'elle est employée. Les ambiguïtés, voire les confusions, sont donc fréquentes, y compris lors des auditions de la mission d'information. Il existe en fait plusieurs types de farines : des farines de viandes proprement dites, des farines de volailles, des farines de plumes et même des farines de biscuits, toutes étant, à des degrés divers, intégrées dans des aliments pour animaux, la plupart du temps en petites quantités. La confusion vient souvent du fait que les farines de volailles, qui sont effectivement des farines de viandes, n'ont jamais été interdites d'importation, car elles sont destinées seulement à la fabrication d'aliments pour chiens et chats. Cette confusion est elle-même accrue par le fait que certains parlent aussi, non pas de farines de volailles mais de farines pour volailles. Il faut d'ailleurs signaler que lors des auditions de la mission, les différentes terminologies relatives aux farines sont fréquemment employées les unes pour les autres. Par exemple, il est arrivé qu'à une question posée sur les farines de volailles, l'intervenant réponde comme s'il avait compris qu'elle portait sur les farines pour volailles. Cette confusion sur les " appellations " n'est certainement pas étrangère à celle plus grande encore qui règne sur les chiffres relatifs aux importations et à leur origine géographique. e1.- L'évolution de la réglementation relative aux importations de farines de viande Il faut rappeler que c'est en 1988 qu'une enquête épidémiologique établissait en Grande-Bretagne le lien entre la maladie de la " vache folle " et les farines de viandes, ce qui conduisait les autorités britanniques dès le 18 juillet 1988 à en prohiber l'utilisation dans la fabrication des aliments pour ruminants, sans toutefois en interdire l'exportation. Ce n'est que plus d'un an après - ce délai étant difficile à accepter et encore plus difficile à expliquer par la seule absence de communication de la part de la Grande-Bretagne - qu'était publié au Journal officiel du 13 août 1989 un " avis aux importateurs de farines de sang, de farines et de poudres de viandes, d'abats et d'os et de cretons originaires du Royaume Uni ", malgré l'absence à cette date de cas d'ESB déclaré en France. Edictant l'interdiction d'importer ces produits, il prévoyait que les services vétérinaires pourraient néanmoins délivrer des dérogations à cette mesure si les farines n'étaient pas destinées aux ruminants. Restait donc possible l'importation de farines destinées à l'alimentation des porcs et des volailles, ainsi que des farines de volailles destinées à l'alimentation des chiens et des chats. A ce stade, aucune interdiction n'était établie concernant les farines en provenance d'Irlande. Un deuxième avis, publié au Journal officiel du 15 décembre 1989, a complété ce dispositif. Il a étendu l'interdiction à l'Irlande et limité les dérogations susceptibles d'être accordées par les services vétérinaires aux seules entreprises disposant d'usines spécialisées dans lesquelles ne sont pas produits d'aliments pour ruminants. Après l'entrée en vigueur de cet avis, des importations de farines de volailles ou de farines pour porcs ou pour volailles restaient possibles, y compris en provenance du Royaume Uni et de République d'Irlande, sous réserve de dérogations expresses des services vétérinaires. Ces dérogations ne pouvaient être accordées qu'au vu de la marchandise et elles conditionnaient l'octroi des documents de dédouanement par la direction des douanes. Ce n'est encore qu'un an après la première mesure d'interdiction d'importation qu'un arrêté " relatif à l'alimentation animale " a interdit, le 24 juillet 1990, l'utilisation des farines de viandes dans la confection d'aliments pour bovins. Même si cet arrêté ne concerne pas directement les importations de farines, il complète le dispositif mis en place par les deux avis aux importateurs. En 1993, un nouvel avis aux importateurs autorisait à nouveau l'ensemble des importations de farines de viande en provenance de la République d'Irlande tandis que celles venant du Royaume Uni restaient interdites. Il faut souligner qu'à aucun moment les farines de viandes en provenance d'autres pays de la Communauté européenne n'ont été interdites d'importation, y compris celles provenant de Belgique, bien qu'il existe des interrogations quant à un éventuel " recyclage " de farines de viandes britanniques dans ce pays. e2.- Evolution des importations de farines depuis 1989 Comment ont fonctionné les contrôles destinés à assurer l'application de ces interdictions et à sanctionner leur non-respect ? En d'autres termes, des farines ont-elles été importées irrégulièrement ? Cette question est importante dans la mesure où la crise de la vache folle a connu en France un rebondissement suite à la publication le 13 juin 1996 par " Le Monde " d'un article intitulé " Vache folle : la Grande-Bretagne a exporté massivement des farines animales contaminées. La France en a été l'acheteur principal ". Cet article révélait que la Grande-Bretagne avait largement exporté des produits qu'elle interdisait sur son propre sol et un graphique montrait qu'en 1991, la France avait importé d'Angleterre environ 15 000 tonnes de " viande et farines bovines ", cette dernière notion étant particulièrement peu rigoureuse. La question relative aux quantités importées à partir de 1989 a été posée au cours des auditions de la mission notamment à MM. Yves Galland, ministre délégué aux Finances et au commerce extérieur, Pierre-Mathieu Duhamel, directeur général des douanes, Philippe Guérin, directeur général de l'alimentation et Yves Montécot, président du syndicat national des industriels de la nutrition animale. Les différentes séries statistiques fournies par ces intervenants ne sont pas cohérentes entre elles et l'on ne peut être que très surpris à la lecture de ces chiffres qui, lorsqu'ils sont semblables, ne recouvrent pas les mêmes notions. Ainsi M. Yves Galland a-t-il fourni à la mission lors de son audition deux séries statistiques différentes, sur les " farines importées d'Irlande " (tableaux n° 1 et n° 2) : Tableau n° 1 Chiffres donnés par M. Yves Galland
Tableau n° 2 Chiffres donnés par M. Yves Galland
L'on peut noter que les chiffres figurant dans le tableau n° 2 recouvrent en partie les chiffres transmis à la mission le 30 octobre 1996 par le directeur général des douanes et droits indirects et le directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (tableau n°3). Tableau n° 3 Chiffres fournis par le directeur général des douanes et droits indirects et le directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
Par ailleurs, les chiffres du tableau n° 1 peuvent correspondre pour les années 1993 à 1995 à ceux donnés par M. Yves Montécot pour les importations de " farines avec dérogations " (sans précision sur la provenance) (tableau n° 4) : Tableau n° 4 Chiffres donnés par M. Yves Montécot
Enfin, deux séries de chiffres sont identiques, celle donnée par M. Yves Galland pour les " importations de farines en provenance du Royaume Uni " et celle fournie par M. Philippe Guérin, directeur général de l'alimentation au ministère de l'agriculture, pour les importations " globales " de farines, tous pays confondus, y compris la Belgique, ce qui, à l'évidence, recouvre deux notions très éloignées l'une de l'autre. Cette série figure dans le tableau suivant : Tableau n° 5
La fin de cette série est compatible (sous réserve de désigner la même marchandise) avec les chiffres du tableau n° 4 fournis par M. Yves Montécot pour les années 1993-1995 mais pas pour les années antérieures à 1990, le début de la série (1986-1992) étant lui-même peu éloigné de celle donnée à la mission par le directeur général des douanes et le directeur général de la concurrence. Enfin, dernières données chiffrées, celles de M. Pierre-Mathieu Duhamel, directeur général des douanes et droits indirects, qui, à la suite d'une erreur de transcription (7), fait état lors de son audition par la mission (le 4 septembre 1996) de 153 900 tonnes de " farines animales d'origine britannique " importées en France entre janvier 1993 et mars 1996 dont 1 262 tonnes seraient irrégulières alors qu'il évoque en fait la totalité des importations en provenance des pays de l'Union européenne. C'est à la suite de cette erreur que le journal " Le Monde " a publié le 11 septembre un article rendant public ce chiffre de 153 900 tonnes de farines britanniques importées. Le 10 septembre au soir, deux communiqués étaient publiés, l'un par M. Yves Galland, l'autre par M. Alain Lamassoure, confirmant l'un et l'autre que ces 153 900 tonnes concernaient bien les " importations de farines de viande d'origine européenne " et que seules 3 630 tonnes étaient d'origine britannique. Enfin, dans un courrier en date du 3 octobre 1996 adressé à Mme Evelyne Guilhem, présidente de la mission, MM. Pierre-Mathieu Duhamel et Christian Babusiaux attribuent effectivement ces 153 900 tonnes à l'ensemble des pays de l'Union européenne et corrigent même ce chiffre, en le portant à 172 435 tonnes. Ils précisent par ailleurs que, pour le Royaume-Uni, les introductions, qui s'élevaient à 14 171 tonnes avant vérification, sont ramenées après vérification, à 1 640 tonnes. Sur ces 1 640 tonnes, seules 53 tonnes seraient peut-être illicites sans qu'il soit possible d'avoir davantage de certitude car l'entreprise importatrice a depuis déposé son bilan. En l'état actuel des données dont il dispose, le Rapporteur se doit d'indiquer qu'il ne lui est pas possible, à titre personnel, de confirmer ou d'infirmer les chiffres totalement contradictoires qui ont été fournis à la mission en ce qui concerne les importations de farines en provenance du Royaume-Uni. Il est impossible de se faire une opinion sur la réalité des chiffres, tant est grande l'ampleur des divergences que l'on constate entre eux. Manifestement, la plupart des personnes qui se sont exprimées sur ce sujet manquent pour le moins de rigueur. Le tableau ci-contre a été envoyé à la mission par MM. Duhamel et Babusiaux. Il a paru intéressant à la mission de le publier à titre d'information, sans que cela signifie qu'elle le valide, dans la mesure où il ne correspond pas aux déclarations faites devant elle. e3.- La controverse relative aux farines d'origine britannique ou irlandaise L'un des points sur lesquels sont revenues plusieurs personnalités auditionnées par la mission concerne des farines de viandes qui auraient été baptisées " britanniques " par erreur alors qu'elles étaient en fait d'origine irlandaise. Cette différence est importante car elle porte sur des importations réalisées à partir de 1993, année au cours de laquelle les importations irlandaises furent de nouveau autorisées tandis que celles en provenance du Royaume-Uni restaient prohibées. Tableau des importations de farines et de poudres de viandes et d'abats impropres à la consommation humaine, cretons, après contrôle des déclarations d'échange de biens (DEB),
NB. : - nr : non repris dans la publication annuelle de la douane, les importations originaires du pays considéré représentant moins de 9 KF sur l'année. - A partir de 1993, les quantités collectées dans le cadre des échanges intra-communautaires (DEB) ne concernent que les opérateurs réalisant plus de 700 KF d'introduction sur un an. Alors que l'on aurait pu penser a priori que des farines anglaises avaient été " camouflées " pour être importées sous une fausse provenance irlandaise, tous les intervenants auditionnés par la mission affirmèrent l'inverse, à savoir que des farines irlandaises s'étaient, par erreur, vu attribuer une origine britannique. Chacun d'entre eux a justifié ses affirmations par le contenu du " rapport Galland ", dont s'est fait lui-même l'écho M. Pierre-Mathieu Duhamel, directeur général des douanes, lors de son audition. Or un tel rapport n'existe pas. Aucun document de ce type n'a été publié sous la signature du ministre. Seul un dossier de presse a été distribué lors d'une conférence de presse du 23 juillet 1996, dossier qui contient deux courtes notes sur l'ESB et les farines de viandes.Il ressort de ces notes que les statistiques concernant les importations de farines de viandes sont sujettes à caution car " des erreurs matérielles ont été commises dans l'établissement des déclarations en douane ". Ceci aurait conduit à déclarer britanniques des farines irlandaises, ce qui aurait laissé croire que des farines britanniques interdites avaient été importées. De telles erreurs auraient été rendues possibles par l'intervention de négociants anglais dans la vente de farines irlandaises. Par ailleurs, M. Yves Galland donne plusieurs exemples de sociétés ayant déclaré importer des farines de viandes britanniques - interdites - alors qu'elles importaient en fait des farines de volailles, des farines de biscuits ou des farines de plumes. Ces dernières informations, dont la crédibilité n'apparaît pas clairement, ne permettent pas non plus d'affirmer que l'embargo n'a pas été tourné. On peut se demander - sans pouvoir toutefois apporter de preuve à l'appui de cette interprétation - s'il n'a pas existé un circuit de " blanchiment " de farines britanniques qui auraient été systématiquement débaptisées pour être dénommées irlandaises. L'erreur citée par M. Yves Galland aurait alors une autre signification que celle qu'il lui attribue : elle tiendrait à ce que certaines cargaisons auraient pu être été incomplètement " truquées ", une partie d'entre elles conservant par erreur leur véritable identité. Enfin, la lecture du tableau établi par la direction générale des douanes figurant ci-dessus fait apparaître une très forte augmentation à partir de 1993 des tonnages de farines importées de Belgique. Au vu de cet élément, on ne peut s'empêcher d'envisager l'hypothèse selon laquelle ce pays aurait pu accueillir des farines britanniques cherchant à faire oublier leur provenance... Il est pour le moins surprenant que ce problème n'ait jamais été évoqué devant la mission par les responsables des contrôles. Ainsi, il est manifestement impossible, malgré - ou à cause de - l'existence de multiples statistiques, de savoir si des farines de viandes ont été ou non importées frauduleusement. Cette interrogation porte un grave préjudice à la crédibilité de l'ensemble des propos tenus sur les autres contrôles dont les responsables ont affirmé à la mission qu'ils avaient parfaitement fonctionné. Il ne s'agit absolument pas ici de mettre en cause les personnes qui, à différents niveaux, ont effectué une tâche souvent difficile. Ce sont les structures dans lesquelles s'exercent les contrôles, dispersées, fractionnées, voire, parfois, presque rivales, qui sont à l'origine d'un manque de cohérence et, finalement, d'efficacité, particulièrement déplorable compte tenu de la nature des enjeux - rien moins que la santé de la population - en cause dans ce dossier. 4.- UNE RÉPONSE COMMUNAUTAIRE AUX PRISES AVEC LES CONTRADICTIONS DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE " Jamais l'Union européenne n'avait eu à traiter un sujet de santé publique aussi complexe. Or, depuis 1989, elle a pris à mon sens les mesures qu'appelait l'état des connaissances scientifiques, les adaptant ensuite régulièrement ". Ce jugement en forme de satisfecit a été porté devant la mission par M. Michel Barnier, ministre délégué aux affaires européennes. S'il signifie que les décisions prises furent toujours les bonnes et que leur lisibilité fut satisfaisante, votre Rapporteur ne peut y souscrire. L'actuel Commissaire européen à l'agriculture, M. Franz Fischler, l'a reconnu lui-même lors de son audition : " La crise de l'ESB a véritablement fait trembler la Communauté sur ses bases et nous en ressentirons très longtemps les effets tant sur le plan économique que sur le plan politique ". Le Parlement européen a considéré les soupçons de mauvaise administration communautaire suffisamment importants pour justifier la création d'une commission temporaire d'enquête en matière d'ESB, décidée en juillet 1996. Avec la présidente de la mission, Mme Evelyne Guilhem, le rapporteur s'est rendu à Bruxelles pour rencontrer le président de cette commission, M. Reimer Böge, et son rapporteur, M. Manuel Medina Ortega. Sans préjuger des résultats de leurs travaux, cet échange de vues laisse à penser que les conclusions des rapports de ces deux instances devraient en partie se recouper. Les dysfonctionnements dans le processus décisionnel de l'Union européenne qui seront analysés ci-dessous semblent devoir s'expliquer par trois raisons qui traduisent toutes des insuffisances dans la construction européenne : - la priorité donnée aux exigences économiques du marché unique sur la prise en compte des préoccupations de santé publique ; - une incapacité à faire prévaloir l'intérêt général communautaire sur les intérêts particuliers nationaux ; - une mauvaise articulation entre des soit-disant décisions politiques et des soit-disant avis scientifiques. A.- MARCHÉ UNIQUE CONTRE DROIT À LA SANTÉ : UN COMBAT INÉGAL L'Union européenne que nous connaissons aujourd'hui est la fille du Marché commun et de la Communauté économique européenne. Le principe de libre circulation des marchandises à l'intérieur des pays de la Communauté fut le fondement de la construction européenne, et considéré comme l'aune à laquelle mesurer les progrès accomplis. Ce principe s'est concrétisé dans les faits le 1er janvier 1993, date de la mise en place du Marché unique, qui a supprimé tout contrôle aux frontières intérieures. La liberté de circulation ne saurait toutefois être considérée comme entraînant la liberté de contamination. Elle doit s'accommoder de la nécessité d'assurer la sécurité des consommateurs et la protection de leur santé. Même si les frontières n'ont jamais arrêté d'agents infectieux, l'augmentation des déplacements des personnes et des échanges de marchandises est de nature à renforcer les risques de propagation d'une épidémie. Les exigences sanitaires doivent donc primer, aujourd'hui encore plus qu'hier, sur les intérêts économiques. Or c'est bien là que le bât blesse. La santé publique, dans les textes ou dans les faits, n'est pas suffisamment prise en compte par l'Union européenne. Il existe un écart considérable entre les compétences de la Communauté en matière de libre circulation des marchandises et celles qu'elle détient dans le domaine de la santé publique. Alors que la santé, préalable à tout épanouissement de l'homme, devrait être l'une des premières préoccupations du Traité, elle en est, en droit comme en réalité, l'une des dernières de la construction européenne. La raison en est une application rigoureuse du principe de subsidiarité, qui nous rend dépendants du moins zélé de nos partenaires. Il est pour le moins paradoxal de constater que les pressions sont plus nombreuses - et plus efficaces - en faveur de la protection des oiseaux sauvages - un thème de bataille privilégié pour les pays nordiques - que pour la protection de la santé de nos contemporains. La crise de la " vache folle " apparaît sous cet angle comme une conséquence presque prévisible de l'oubli de la santé publique dans la construction européenne. a1.- Un contexte politique et économique peu favorable aux préoccupations sanitaires Le contexte politique et économique dans lequel surgit, à la fin des années 1980 et aux débuts des années 1990, la première crise de l'ESB joue un rôle important dans la compréhension de la crise. Politiquement tout d'abord, la priorité des priorités est la réalisation du grand marché intérieur, présenté comme source de richesses et d'emplois. La tâche était immense et considérée comme urgente en raison du ralentissement de la croissance. Elle nécessitait l'adoption de plus de 300 directives communautaires et ce travail mobilisait toutes les énergies humaines et budgétaires. Économiquement ensuite, la situation d'excédent permanent qui caractérisait le marché communautaire de la viande bovine depuis le début des années 1980 s'était encore aggravée, du fait notamment de toute une série d'événements : réunification allemande, guerre du Golfe, évolution des relations avec l'Europe de l'Est et... apparition de la maladie de la vache folle. Ce déséquilibre du marché ne pouvait être résorbé que par des achats croissants de viande bovine à l'intervention. " Le marché communautaire a connu, de 1990 à 1992, une crise sans précédent, note un rapport de 1994 de la Cour des comptes des Communautés européennes, qui dès l'exercice 1991 a conduit à une explosion des dépenses budgétaires de la Communauté dans ce secteur ". Si l'on ajoute à ces deux éléments la préoccupation d'un Commissaire européen à l'agriculture soucieux, avant tout de défendre les intérêts des producteurs de viande bovine, on tient là, plus que dans l'hypothèse, relayée par les médias, d'une campagne orchestrée de désinformation, la véritable explication de l'état d'esprit qui prévalait dans les institutions européennes de minimiser, autant que faire ce pouvait, les conséquences de l'ESB. a2.- Une méconnaissance du droit à la santé Pour comprendre le peu d'importance attaché à la santé publique dans les institutions européennes, la simple lecture de l'organigramme de la Commission est édifiante. On y chercherait en vain un Commissaire responsable en titre de la santé publique, ou même une direction générale. Il existe simplement un directeur " santé publique et sécurité du travail " rattaché au directeur général de l'emploi, des relations industrielles et des affaires sociales (DG V), qui lui-même dépend du Commissaire européen à l'emploi, aux affaires sociales et aux relations avec le Comité économique et social. Un chiffre illustre ces rapports de force : le domaine de la santé publique, toutes préoccupations confondues, emploie environ une centaine de personnes à la Commission, soit dix fois moins que le nombre de celles travaillant pour la direction générale de l'agriculture. Cette situation de fait a un fondement juridique. La protection de la santé publique n'était pas explicitement mentionnée dans le traité de 1957 instituant la Communauté économique européenne, et les initiatives communautaires en ce domaine sont restées très limités jusqu'au traité de Maastricht. C'est en 1977 qu'un Conseil européen est réuni pour la première fois au niveau des ministres de la santé. Et il a fallu encore attendre 1985 pour qu'une première initiative en santé publique, concernant la lutte contre le cancer, soit étudiée à la demande de la France au niveau communautaire. Le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, n'a comblé que partiellement cette lacune. Il a créé dans le Traité instituant la Communauté européenne un titre X, intitulé " Santé publique ", comprenant un article unique, l'article 129, dont les dispositions essentielles sont les suivantes : " 1. La Communauté contribue à assurer un niveau élevé de la santé humaine en encourageant la coopération entre les Etats membres et, si nécessaire, en appuyant leur action. L'action de la Communauté porte sur la prévention des maladies, et notamment des grands fléaux, y compris la toxicomanie, en favorisant la recherche sur leur cause et leur transmission ainsi que l'information et l'éducation en matière de santé. Les exigences en matière de santé sont une composante des autres politiques de la Communauté. (...) 4. Pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au présent article, le Conseil adopte : - (...) des actions d'encouragement, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres; - (... ) des recommandations". On mesure à la lecture des termes employés - contribution, actions d'encouragement, recommandations - la faible portée, essentiellement incitative, de l'article 129. Cet article ne consacre expressément aucun droit à la santé et n'institue ni politique commune, ni même une simple politique du type de celles existant, selon les dispositions de l'article 3 du Traité, dans le domaine social, l'environnement ou la coopération au développement. Bien au contraire, l'interdiction de toute action d'encouragement à l'harmonisation des dispositions législatives et réglementaires incite à une interprétation extensive du principe de subsidiarité et empêche toute action commune d'envergure de santé publique. Le principal apport de cet article est essentiellement de reconnaître la santé comme une composante des autres politiques communautaires. Or, de l'aveu même de la Commission, ce principe demeure insuffisamment appliqué. Dans de nombreux secteurs, on s'interroge encore sur la meilleure façon d'intégrer les exigences de santé dans une politique donnée ou sur la manière et les critères permettant de juger de la réussite ou de l'échec de cette démarche. Il est particulièrement révélateur de constater, que tout au long de la crise de la vache folle, les ministres de la santé ne se sont réunis qu'une seule fois, lors d'un Conseil extraordinaire convoqué le 31 mars 1994 à la demande de l'Allemagne, pour examiner la situation concernant la maladie de Creutzfeldt-Jacob (MCJ) et son lien éventuel avec l'ESB. A la suite de ce Conseil, qui a estimé que toutes les mesures nécessaires avaient été prises, la seule décision tangible a été de décider de mener, dans le cadre des travaux sur les maladies transmissibles, une étude plus approfondie sur la MCJ et sur ses causes. Au niveau communautaire comme au niveau national, la crise de l'ESB a été intégralement gérée par les ministres de l'agriculture qui, " de par leur fonction, quelle que soit leur nationalité, ont plutôt tendance à sous-estimer la maladie ou ses répercussions parce qu'ils sont là pour défendre les intérêts de l'agriculture ", a rappelé devant la mission Mme Edith Cresson, Commissaire européen à la recherche. Dans ce contexte, il n'est donc pas réellement surprenant d'entendre M. Henri Nallet, conseiller d'Etat, ancien ministre de l'agriculture, déclarer : " Pour ce qui concerne les grands principes de fonctionnement de notre Communauté, il est clair que la santé humaine n'est pas l'un de ses objectifs majeurs. En juin 1990, j'ai entendu parler des règles de la concurrence avant de la santé humaine ". a3.- L'obsession d'un marché unique L'article 36 du Traité instituant la Communauté européenne reconnaît parmi les dérogations à la libre circulation des marchandises " la protection de la santé et de la vie des personnes ". Tout en reconnaissant aux Etats membres la possibilité de décider de leur niveau de protection de santé publique, la Cour de justice des Communautés européennes a limité au respect d'une double condition le recours à une dérogation pour assurer la protection de la santé du consommateur. Premièrement, le risque " doit être mesuré, non à l'aune de considérations d'ordre général, mais sur la base de recherches scientifiques pertinentes " ( arrêt Van der Beldt du 14 juillet 1994 sur la teneur en sel des pains belges). Un Etat ne peut donc fixer, pour les produits importés, des exigences plus sévères que celles auxquelles ils répondent déjà, sauf s'il démontre que ces exigences sont justifiés d'un point de vue scientifique. Deuxièmement, la dérogation introduite doit être appropriée et non excessive par rapport au but recherché. Par ailleurs, toujours selon la jurisprudence de la Cour, les dérogations de l'article 36 ne peuvent être invoquées dans les domaines qui font l'objet de réglementation commune ou harmonisée, cette harmonisation étant considérée comme réalisée en matière vétérinaire (élevage et protection des animaux) et phytosanitaire. On comprend mieux, au vu des textes et de la jurisprudence, l'état d'esprit qui inspire les actions des fonctionnaires de la Commission européenne : éviter le fractionnement du marché intérieur et garantir la liberté de circulation des marchandises. La première crise de l'ESB, survenue au printemps 1990, nous fournit une illustration de cet état d'esprit. Le 30 mai 1990, la France décidait de suspendre temporairement toutes les importations d'animaux vivants et de produits agricoles d'origine bovine en provenance du Royaume-Uni. Elle justifiait cette décision par l'évolution des connaissances scientifiques sur l'ESB et sa propagation, c'est à dire la possibilité de transmission verticale et horizontale de la maladie entre animaux et les interrogations nouvelles sur sa transmissibilité à l'homme. Un embargo de même nature était mis en place par l'Allemagne et l'Italie. Un Conseil extraordinaire des ministres de l'agriculture, réuni les 5 et 6 juin 1990, permit d'éviter, mais de justesse, l'épreuve de force, en La base juridique des interventions vétérinaires de l'Union européenne  Pour accroître la productivité en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi que l'emploi optimum des facteurs de production, et pour garantir la sécurité des approvisionnements, tous objectifs que l'article 39 du Traité fixe à la politique agricole commune, les garanties vétérinaires sont indispensables. Pour autant, ces mêmes mesures peuvent et doivent être envisagées selon une finalité plus large, en particulier la protection des consommateurs et de la santé. En l'absence de stipulation expresse du Traité, la Cour de Justice des Communautés européennes a tranché la question du choix de la base juridique en privilégiant la nature agricole de ces mesures. Selon cette jurisprudence fixée en 1986 (arrêt du 23 février 1986 affaire 68/86 Grande-Bretagne contre Conseil ; arrêts du 16 novembre 1989, affaires C-131/87 et C-11/88 Commission contre Conseil), la Cour fonde son interprétation sur deux considérations : - les exigences d'intérêt général s'imposent aux institutions communautaires compétentes pour réaliser les objectifs de la PAC. Au nombre de ces exigences figurent la protection des consommateurs ou de la santé ou de la vie des personnes et des animaux ; - les dispositions spécifiques du Traité relatives à l'agriculture, qui résultent de l'article 38 paragraphe 2 du Traité, sont d'application prioritaire par rapport aux règles générales prévues pour l'établissement du marché commun. Conformément au raisonnement juridique selon lequel la loi spéciale déroge à la loi générale, les dispositions générales du Traité ne s'appliquent aux produits agricoles qu'à la condition qu'aucune disposition contraire ne soit prévue dans son chapitre agricole. Pour la Cour de Justice, l'article 43 du Traité constitue donc l'unique base juridique possible pour toutes les mesures de nature agricole, y compris vétérinaires, même si leur finalité est aussi la protection des consommateurs ou de la santé. La Cour a ainsi mis fin à la pratique suivie par le Conseil d'utiliser, en matière vétérinaire, la double base juridique de l'article 43 (agriculture) et de l'article 100 (harmonisation des législations). A l'époque, cette pratique tenait à des préoccupations relatives à la formation de la volonté du Conseil, l'article 100 prévoyant une adoption à l'unanimité alors que l'article 43 permet de décider d'adopter une disposition par un vote à la majorité qualifiée. La Cour de Justice a refusé qu'il puisse s'agir d'un précédent aboutissant à restreindre le champ d'application de l'article 43 du Traité. Dès lors que c'est en considération de la seule nature agricole ou non de la mesure que s'effectue le choix de la base juridique, on peut légitimement penser que ni l'Acte unique ni le Traité sur l'Union européenne n'ont été de nature à fragiliser cette jurisprudence. Tout au plus peut-on relever que l'extension du vote à la majorité qualifiée au Conseil (article 100 A -harmonisation intérieure- ou 129 A -protection des consommateurs) a fait perdre à cette question de son intensité en termes de procédure institutionnelle, encore qu'elle demeure à l'égard de l'intervention du Parlement européen (consulté au titre de l'article 43, " co-décideur " au titre des articles 100 A ou 129 A). Même si elle résulte d'une interprétation jurisprudentielle, cette solution s'impose au législateur communautaire. En revanche, à l'occasion d'une révision des Traités, le " constituant communautaire " est tout à fait dans son rôle s'il estime nécessaire de la remettre en cause. L'actuelle Conférence intergouvernementale en donne l'occasion. Faut-il la saisir ? Les dysfonctionnements mis en lumière à l'occasion de la crise de l'ESB montrent que le choix d'une base agricole exclusive n'a pas garanti le plus haut degré d'efficacité des mesures vétérinaires. L'enseignement essentiel est la complexité des problèmes qui imposent de dépasser une approche strictement agricole, au sens de l'organisation d'un marché, pour prendre en compte les impératifs liés à la santé animale, à la santé humaine et aux garanties demandées par le consommateur. Il est clair désormais que les décisions à prendre ont un aspect scientifique et sanitaire, rendent nécessaires des harmonisations de législations en matière d'étiquetage, posent des problèmes quant à l'organisation des contrôles, imposent de prendre en compte, si nécessaire, des exceptions à la liberté des échanges avec les pays tiers. Toutes ces mesures doivent donc être coordonnées. C'est pourquoi il apparaît indispensable de privilégier désormais la finalité des mesures vétérinaires en les replaçant dans ce contexte général. Or, le choix de la base juridique est susceptible d'avoir des conséquences sur la détermination du contenu même des mesures prises. En effet, il décide des intervenants lors de la préparation des propositions par la Commission, de leur discussion au Conseil et au Parlement européen, jusque dans leur mise en oeuvre et leur contrôle. C'est la raison pour laquelle il conviendrait de permettre que les mesures vétérinaires puissent, en tant que de besoin, être proposées et adoptées sur une double base juridique en les faisant entrer dans le champ du titre XI du Traité relatif à la protection des consommateurs, soit par un article additionnel soit par une révision de l'article 129. invitant la Commission à limiter davantage les exportations britanniques de viande bovine, notamment celles de viandes non désossées, qui devront désormais provenir exclusivement d'exploitations où aucun cas d'ESB n'a été confirmé au cours des deux années précédentes. Cette dernière mesure est considérée comme allant au-delà des recommandations des experts du Comité scientifique vétérinaire. Selon le compte-rendu détaillé du Conseil, le Commissaire en charge de l'agriculture de l'époque, M. Ray Mac Sharry, dont l'attitude est qualifiée de " très fermée ", avait estimé dans son exposé introductif, qu'aucune mesure complémentaire n'était justifiée au plan légal et scientifique. Une dizaine de jours plus tard, le 14 juin 1990, le même Commissaire déclarait à Strasbourg que toute action unilatérale de la part d'Etats membres en ce qui concerne le libre mouvement des biens dans la Communauté était inacceptable et que, " si elle a lieu, comme dans ce cas, sans la pleine consultation ou sans le moindre avertissement, elle soulève des doutes sérieux quant à l'engagement de certains Etats membres en ce qui concerne les dispositions essentielles de la législation communautaire ". Quelques jours auparavant, le 8 juin 1990, le président de la Commission européenne, M. Jacques Delors, avait déclaré " qu'il y allait de la crédibilité de la construction européenne dans une certaine mesure. Quel désordre cela aurait été si chaque pays prenait les mesures qui lui convenaient en fonction d'avis scientifiques divers et aussi en fonction d'arrière-pensées commerciales et nationales. Comment pouvons nous expliquer qu'il faut aller plus loin dans la construction européenne et donner l'image d'un désordre ou d'un antagonisme. Ce n'était pas possible. Je me suis réjoui de cet accord et aussi du fait qu'il y ait eu un consensus sur le diagnostic scientifique car si chacun des experts peut défendre ses intérêts ou sa conception des choses, on n'en sort plus ". Une fois ce premier exemple remis en mémoire, il paraît moins étonnant que les mêmes réflexes de défense du marché unique aient resurgi lors de la seconde crise communautaire de l'ESB en 1996. Le 6 février 1996, cinq Länder allemands décident d'interdire les importations de viande bovine originaire du Royaume-Uni déclarée impropre à la consommation. La Commission répond à cette mesure le 13 février par une lettre de " pré-infraction " demandant aux autorités fédérales ce qu'elles comptent faire pour forcer les Länder récalcitrants à se conformer aux règles du Marché unique. Mais l'embargo décidé par la Communauté le 27 mars à la suite de la déclaration du ministre de la santé britannique met fin à la procédure. Une appréciation rapportée aux membres de la Commission par Mme Edith Cresson, Commissaire européen à la recherche, résume l'atmosphère dans laquelle a été prise cette décision : " Lorsqu'on a décidé l'embargo sur les produits britanniques, j'ai entendu le Commissaire à la concurrence annoncer que c'était la fin du marché unique ". Cette décision d'embargo, en raison des véritables traumatismes qu'elle engendre, marque le début d'une certaine évolution dans l'attitude communautaire : désormais, on ne pourra plus laisser complètement de côté les problèmes de santé publique. C'est ainsi que le 11 septembre 1996, la France interdit les importations de tissus sensibles extraits de bovins de plus de six mois ou d'ovins et caprins de plus de 12 mois en provenance des autres pays de l'Union européenne ainsi que du reste du monde, à l'exception de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande. La Commission dénonce aussitôt une telle décision comme portant atteinte au Marché unique européen mais elle prend la peine de souligner, par la voie de son porte-parole, que des mesures semblables " devraient être prises au niveau de l'Union européenne " et que cette attitude est " dans la ligne ce qu'a proposé Franz Fischler ", l'actuel Commissaire européen à l'agriculture. Cette réaction traduit bien l'embarras qui est celui aujourd'hui de la Commission européenne vis à vis des questions de santé : elle est désormais consciente de leur importance mais ne sait comment traduire celle-ci dans les faits. L'attitude qu'elle préconise : attendre et lui faire confiance, ne peut toutefois être considérée comme satisfaisante. La libre circulation des marchandises demeure la pierre angulaire de la construction européenne, et toute mesure susceptible de remettre en cause la première est toujours considérée comme un danger pour la seconde. La motivation d'une décision nationale par des exigences de santé publique est interprétée comme constituant le paravent de préoccupations commerciales. Ce soupçon systématique s'explique par l'absence d'une véritable politique communautaire de santé publique. Faute de textes suffisamment ambitieux, faute de personnes suffisamment responsables, faute de moyens suffisamment importants, la santé publique ne peut jouer son rôle de contrepoids aux intérêts économiques. C'est l'explication première aux dysfonctionnements que nous allons maintenant détailler. B.- INTÉRÊTS NATIONAUX CONTRE INTÉRÊT COMMUNAUTAIRE : UNE FAIBLESSE COUPABLE Ce qui frappe le plus dans la gestion de la crise de l'ESB par la Communauté, c'est l'incapacité de la Commission à faire prévaloir l'intérêt communautaire sur les égoïsmes nationaux, en particulier britannique. Ce constat est particulièrement flagrant dans trois domaines : la collecte des informations épidémiologiques, les exportations de farines animales et la mise en oeuvre des contrôles vétérinaires communautaires. b1.- Des informations déficientes Il faut le déplorer : il n'existe pas au niveau communautaire un système assurant de manière fiable une surveillance épidémiologique digne de ce nom. Comme le constatait la Commission dans un document de travail de 1996 : " les systèmes développés jusqu'ici réussissent d'autant moins s'ils se bornent à une relation formelle entre institutions, sans incitation au partenariat entre les praticiens de la surveillance...Trop souvent, les systèmes existants ont été instaurés sans objectifs clairement affichés et n'ont pas été soutenus par la mise en place effective de critères épidémiologiques et de standards scientifiques rigoureux ". L'inexistence d'un réseau de surveillance épidémiologique a eu pour conséquence le cloisonnement des informations sur l'ESB et l'incapacité à définir une réponse communautaire coordonnée. Or la libre circulation de l'information est le corollaire de la libre circulation des marchandises. La Communauté a sans aucun doute sous-estimé au départ le problème de l'ESB, faute de disposer de données complètes et fiables sur la situation sanitaire en Grande-Bretagne. M. Henri Nallet, ancien ministre de l'agriculture, résume ainsi son impression sur ce point : " Nous avons eu le sentiment que tout n'était pas transparent. Les informations que nous avons reçues et sur lesquelles nous avons travaillé en 1990 provenaient de revues scientifiques que nous pouvions nous procurer , des journaux de la grande presse britannique, mais pas de notes, même sur papier blanc, provenant du ministère de l'agriculture britannique. Je ne suis pas sûr que tout ait été dit ". M. Franz Fischler, commissaire européen à l'agriculture, partage ce sentiment même s'il l'exprime de manière plus diplomatique : " Il est vrai que cela a été une erreur de la part du Royaume-Uni de n'avoir pas pris la peine d'informer ni la Commission ni les Etats membres de l'évolution de la situation et surtout de la réalité d'un soupçon formulé par les scientifiques et étayé par l'apparition de dix nouveaux cas de maladie de Creutzfeldt-Jacob. Il est vrai que la politique d'information n'a pas répondu au minimum auquel on peut s'attendre entre partenaires ". C'est peu de dire que le Royaume-Uni n'a pas fait preuve, lors de la crise de l'ESB, d'un esprit communautaire très développé, même si cette politique de non-communication est probablement due en partie à une méconnaissance par les Britanniques eux-mêmes de l'étendue de la maladie sur leur territoire. En juillet 1988, le Royaume-Uni a décidé l'abattage des animaux suspects accordant aux éleveurs une compensation égale à seulement 50% du prix des carcasses détruites. Pour ne pas perdre de l'argent, beaucoup de fermiers anglais ont ainsi été incités à se débarrasser des cas suspects sans les déclarer. M. Guy Legras, directeur général de l'agriculture à la Commission européenne, a insisté sur l'incongruité de cette décision : " C'était là selon moi la première erreur grave commise dans la gestion de cette crise. N'indemniser un agriculteur qu'à 50%, c'est accepter qu'il ne fasse pas ce qu'il doit faire ". Selon certaines études, à peine 60% des vaches anglaises atteintes de l'ESB étaient clairement identifiées en 1992, et seulement 40% en 1993 et 1994. En 1995, les Britanniques auraient consommé 1,5 million de vaches infectées. Mais cette politique de l'autruche pratiquée longtemps par le gouvernement anglais n'explique pas tout. La violence des réactions du Royaume-Uni devant ce qu'il dénonce comme un complot contre le boeuf britannique laisse effectivement penser, comme ont su le suggérer à la mission MM. Henri Nallet et Franz Fischler, que le gouvernement britannique a volontairement pratiqué la rétention d'informations. Le Royaume-Uni a fait le choix de la confrontation politique contre celui de la coopération scientifique. Cette stratégie, qui trouve probablement son explication au moins partielle dans la situation de politique intérieure britannique, s'est exprimée de la manière la plus brutale lors des débats concernant la levée éventuelle de l'embargo sur les dérivés de boeuf britanniques : la gélatine, le suif et le sperme. Une experte vétérinaire danoise, Mme Suzanne Ammendrup, a fait état devant la commission d'enquête du parlement européen " d'énormes pressions politiques " qu'elle a subies à cette occasion, avec ces collègues, de la part de certains délégués britanniques. L'existence, d'une manière plus générale, de telles pressions est confirmée par Mme Edith Cresson, Commissaire européen à la recherche : " Vous m'avez demandé s'il y a eu des pressions sur les scientifiques anglais. Personnellement, je pense que oui, en tout cas sur les vétérinaires. Beaucoup de Britanniques me l'ont dit ". D'une manière plus ouverte, après la décision du Comité vétérinaire permanent des 20 et 21 mai 1996 de maintenir l'embargo contre les dérivés de boeuf britannique, le Royaume-Uni a décidé d'adopter une politique d'obstruction systématique au bon fonctionnement des institutions européennes. Il s'est opposé, par exemple, à l'adoption d'un programme de protection civile, a bloqué la convention sur les faillites ou menacé de faire obstacle à l'adoption de la convention Europol. Les malfrats, premiers bénéficiaires de la crise de l'ESB : nous sommes bien loin des préoccupations touchant à la santé des consommateurs ! Il est toutefois probable que cette politique de rétention ou de dissimulation de l'information n'est pas le fait des seuls Britanniques. " Les Etats font-ils preuve de transparence et de sincérité ? Bien sûr que non." a déclaré Mme Edith Cresson, s'étonnant presque de la naïveté de la question. La lecture des statistiques officielles au 1er septembre 1996 nous apprend que le Royaume-Uni aurait enregistré depuis 1986 165 649 cas d'ESB, l'Irlande 140, le Portugal 44, la France 26, l'Allemagne 4, l'Italie 2 et le Danemark 1. La Belgique, l'Espagne et les Pays-Bas n'auraient recensé aucun cas. " Je suis relativement sceptique à l'égard des pays qui déclarent n'avoir aucun cas de maladie " a déclaré Mme Edith Cresson. Cette immunité est effectivement pour le moins surprenante, lorsque l'on sait que les négociants britanniques ont continué à exporter des veaux jusqu'au 26 mars 1996 - veille de l'embargo communautaire - et que les farines animales potentiellement contaminées ont continué à franchir les frontières jusqu'au 1er août 1996. Selon les estimations des scientifiques, environ 57 000 des bovins exportés par le Royaume-Uni ces dix dernières années (équivalant à l'incidence de 2-3% de la maladie dans les troupeaux britanniques) auraient dû contracter la maladie. Est-il réellement crédible dans ces conditions que des pays soient mystérieusement épargnés par l'épidémie ? Les déclarations récentes d'un responsable du ministère belge de l'agriculture selon lesquelles les bovins qui présentent des signes d'encéphalopathie sont suspectés de rage et abattus apportent un premier élément d'explication à ce mystère. On le constate, la Communauté n'a pas su imposer la transparence des informations entre les Etats membres et la mise en place d'un réseau de surveillance fiable et efficace. Le résultat est qu'on ne dispose toujours pas de critères communs permettant de comparer de manière précise le niveau de l'incidence de l'ESB et de la MCJ entre les Etats membres. A la suite de questionnaires sur la MCJ envoyés en 1996, la Commission constatait ces difficultés de comparaison dans un document de travail en date du 16 novembre 1996: " les définitions utilisées varient, la méthode et le moment du diagnostic sont différents, les valeurs absolues concernées sont très faibles et la période de latence est longue. Enfin, aucun Etat membre ne dispose de données longitudinales compatibles ". b2-. La libre circulation des farines animales potentiellement contaminées L'un des points les plus difficiles à comprendre quand on examine la chronologie des décisions nationales d'une part, communautaires de l'autre, est le retard mis par la Commission à tirer les conséquences de l'interdiction d'utiliser les protéines animales dans l'alimentation des ruminants, édictée en juillet 1988 par le Royaume-Uni. Avec beaucoup d'inconscience ou de cynisme, le Royaume-Uni n'a pas accompagné cette interdiction nationale d'une interdiction d'exportation. Pourquoi, au vu de cette attitude, la Commission n'a-t-elle décrété au niveau communautaire l'interdiction d'exportation des farines animales anglaises ? Pourquoi a-t-il fallu attendre cinq années pour que la Commission se décide enfin à adopter le 27 juin 1994 une décision (décision 94/381) similaire à l'interdiction britannique ? Comment expliquer cette incroyable passivité alors qu'il était communément admis, dès cette époque, que l'origine la plus probable de l'ESB était due à la consommation de farines fabriquées à partir de carcasses d'animaux eux-mêmes infectés ? Les chiffres officiels des douanes britanniques, cités dans la parution du 13 juin 1996 de " Nature ", montrent qu'après l'interdiction de juillet 1988, le Royaume-Uni a continué d'exporter de très grosses quantités de farines animales potentiellement infectées, principalement à destination des pays de l'Union européenne. La baisse des prix aidant, les exportations de farines britanniques ont plus que doublé en 1989 par rapport à 1988 (plus de 30 000 tonnes contre moins de 15 000) et se montaient encore à 25 000 tonnes en 1991, alors même qu'un certain nombre de pays avaient édicté des mesures d'interdiction. Une décision d'embargo des farines britanniques prise à cette époque aurait très certainement permis de limiter l'expansion de la maladie. Pourquoi n'est-elle pas intervenue ? La Commission justifie son inaction par l'absence de base juridique l'habilitant à décréter un embargo sur les farines animales britanniques. Elle affirme qu'elle ne pouvait prendre cette décision qu'à compter du 1er janvier 1994, sur le fondement de la directive 92/118 réglementant le commerce des protéines animales. Voilà l'explication donnée au fait qu'elle s'est contentée dans un premier temps, ainsi que le recommandait le Comité vétérinaire permanent dans sa réunion des 12 et 13 décembre 1989, d'inviter les Etats membres à interdire, par des mesures nationales, les importations de farines en provenance du Royaume-Uni... " Une telle façon de procéder peut paraître curieuse aujourd'hui ", veut bien reconnaître l'actuel Commissaire européen à l'agriculture M. Franz Fischler, " mais à l'époque, (elle) était le seul moyen de résoudre le problème ". En fait, M. Franz Fischler omet de préciser que, à cette date, une controverse opposait les services communautaires entre eux sur la portée exacte des compétences de la Commission en ce domaine. Dans deux notes en date des 13 février et 13 mars 1990, destinées au Commissaire européen à l'agriculture de l'époque, M. Ray Mac Sharry, M. Guy Legras, directeur général de l'agriculture, préconisait un embargo sur les farines animales britanniques en se fondant sur la directive du Conseil du 11 décembre 1989 relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges communautaires (et plus précisément sur son article 9, paragraphe 4) dont le délai de transposition expirait le 31 décembre 1991. Le service juridique de la Commission s'y est alors opposé, s'indignant d'une telle prétention, par une note du 26 février 1990 signée J.L. Iglésias, au motif qu'" une disposition d'une directive dont le délai de transposition n'est pas encore expiré ne saurait constituer une base juridique valable pour une décision de la Commission visant à imposer des obligations aux Etats membres de façon immédiate ". Cette discussion apparaît aujourd'hui totalement surréaliste : alors que l'incendie est en train de se propager à l'ensemble des Etats membres, on discute pour savoir s'il est légal de prévenir de nouveaux foyers ! Il semble dès lors bien facile de se féliciter, comme le fait M. Franz Fischler, " qu'en 1991, un questionnaire envoyé par la Commission aux différents Etats membres a montré que tous avaient édicté une interdiction d'importation, la plupart dès 1989 "... Ceci ne saurait à nos yeux constituer rétrospectivement une excuse à l'inaction de la Communauté. Faute d'interdire les exportations de farines britanniques, la Commission aurait à tout le moins pu interdire, à l'instar du Royaume-Uni, leur usage dans l'alimentation des ruminants. Saisi de cette question par les Etats membres, le Comité scientifique vétérinaire répond le 8 janvier 1990 qu'une telle mesure ne s'impose pas. Invraisemblable ! Il recommande à chaque Etat d'apprécier son propre niveau de risque et de prendre sur cette base les mesures appropriées. Il conseille également à la Commission de lancer une étude sur les méthodes d'équarrissage. Les résultats de cette étude ne seront connus qu'en avril 1994. C'est sur leur fondement que la Commission adopte finalement en juin 1994 l'interdiction des farines de mammifères dans l'alimentation des ruminants et définit les traitements thermiques requis pour la fabrication des farines de viande. L'absence de consensus parmi les Etats membres pour décider l'interdiction des farines animales dans l'alimentation des ruminants dès 1990 s'explique par le fait que ceux qui se considèrent indemnes d'ESB estiment inutile de prendre des précautions qui pénaliseraient tout un secteur économique. De fait, à la date de novembre 1991, seuls le Danemark, la France, l'Irlande, les Pays-Bas et, bien sûr le Royaume-Uni, ont introduit une telle interdiction dans leur réglementation. Dans les deux cas que nous venons d'étudier, nous constatons que les incertitudes administratives et scientifiques ont débouché sur une carence de décision de la part de la Communauté, faute d'une volonté politique clairement exprimée. Nous reviendrons ci-dessous sur les dysfonctionnements de la procédure décisionnelle communautaire, mais ceci suffit déjà pour affirmer que l'intérêt communautaire de santé publique n'a pu s'imposer face aux intérêts économiques nationaux. Entre juin 1990 et mai 1994, la Communauté européenne n'effectue aucune inspection au Royaume-Uni afin de s'assurer du respect de la réglementation concernant la lutte contre l'ESB. Or les dernières inspections de 1990, effectuées dans la perspective de l'achèvement du Marché unique, avaient constaté, comme l'a expliqué le directeur général de l'agriculture, M. Guy Legras " un certain nombre d'insuffisances, concernant notamment l'identification et la traçabilité des animaux ". Dans de nombreux cas, la viande exportée par le Royaume-Uni ne respectait pas les prescriptions relatives à la découpe et à la séparation des abats ainsi que des tissus nerveux et lymphatiques. La détermination de l'origine des animaux livrés aux abattoirs n'est pas systématiquement assurée. Les farines exportées présentent des défauts d'étiquetage. Toutes ces carences auraient dû conduire logiquement à renforcer les contrôles, certainement pas à les supprimer. Le Commissaire européen à l'agriculture, M. Franz Fischler, a reconnu la gravité de l'absence de ces contrôles : " S'il y a eu un manquement, c'est dans la mise en oeuvre (des) mesures et dans leur contrôle, car celui-ci a été déficient. C'est ainsi que l'on a pu démontrer que l'alimentation à partir de farines de viandes et d'os a continué après l'interdiction. Cela a conduit de nouveaux cas de maladie qui auraient pu être évités ". Pourquoi les contrôles communautaires ont-ils été suspendus pendant quatre années à partir de juin 1990 ? M. Lars Hoelgaard, directeur " Qualité et santé " à la direction générale de l'agriculture, avec qui votre Rapporteur et votre Président se sont entretenus à Bruxelles, ne l'a manifestement toujours pas compris. Il leur a affirmé que la poursuite des inspections avaient été demandée et a paru partager leur étonnement devant leur interruption. Invraisemblable ! M. Guy Legras, plus enclin semble-t-il à rechercher la cause du mystère, tout en reconnaissant franchement l'insuffisance des contrôles communautaires, l'a expliqué à la mission par trois raisons. " Pourquoi n'avons-nous pas fait davantage ? Tout d'abord parce que nous n'avions pas les effectifs nécessaires ". L'office d'inspection vétérinaire, créé fin 1991, est chargé de contrôler l'ensemble des directives communautaires en matière vétérinaire, la mise en oeuvre du marché unique et l'application des directives relatives au commerce avec les pays tiers. Des tâches bien nombreuses pour la trentaine d'inspecteurs dont dispose en tout et pour tout l'office d'inspection... " La deuxième raison, poursuit M. Guy Legras, est que 1991, 1992 et 1993 ont été les années de mise en place du marché unique ". Cet argument, nous le constatons, revient comme un leitmotiv et ne fait que confirmer la faiblesse, déjà dénoncée, de l'intérêt accordé aux préoccupations de santé publique par l'administration communautaire. Enfin, dernière et ultime raison, M. Legras dénonce " le système actuel (qui) ne peut marcher. Il repose sur le principe de subsidiarité, c'est à dire que chaque membre procède lui-même aux contrôles chez lui, étant entendu que la Communauté n'est pas réellement en mesure de vérifier que ces contrôles sont effectifs ". Votre rapporteur partage pleinement cette dernière appréciation. Il existe un écart incompréhensible entre la compétence accordée à la Commission sur les textes et celle attribuée aux Etats membres sur les contrôles. Une telle conception apparaît très dangereuse, voire suicidaire, car elle conduit à confier la sécurité sanitaire au moins diligent des partenaires de l'Union. Les trois raisons à l'inaction communautaire avancées par M. Guy Legras n'exonèrent toutefois pas la Commission de sa responsabilité. La tentation est grande d'accuser une fois de plus le Royaume-Uni et on ne peut que prendre acte des propos de M. Franz Fischler lorsqu'il déclare : " Le fait est qu'entre 1991 et 1994, selon la Commission, la Grande-Bretagne n'a pas procédé aux contrôles nécessaires quant à l'application des mesures prises sur l'ESB. C'est un manquement considérable, je ne peux le contester ". Mais il paraît tout aussi incontestable que, dans cette affaire, la Commission a manqué de vigilance et de fermeté. Face au constat des ratés des inspections britanniques et de l'expansion de la maladie dans les différents pays de l'Union européenne, sa passivité peut être assimilée à une coupable négligence dont les causes sont peut-être à rechercher dans l'organisation interne des services vétérinaires européens. A la demande expresse de M. Guy Legras, un audit interne a été mené sur le fonctionnement de la direction générale de l'agriculture. Malheureusement, ni votre présidente ni votre Rapporteur n'ont pu avoir officiellement accès aux deux volumes qui contiendraient les conclusions de cet audit. Ils croient toutefois savoir que ce rapport, qui devrait être rendu public, serait particulièrement accablant pour le fonctionnement des services vétérinaires européens. Il ne peut être non plus totalement exclu, même s'il n'existe sur ce point aucune certitude, que la Commission ait cédé à des pressions des services vétérinaires britanniques. Devant la commission d'enquête du Parlement européen, M. Hoelgaard a ainsi fait état d'une " réunion tumultueuse " de juin 1992 qui a opposé trois responsables vétérinaires de l'Union européenne au chef du service britannique, M. Keith Meldrum. C.- AVIS SCIENTIFIQUES CONTRE DÉCISIONS POLITIQUES : UNE ARTICULATION DÉFAILLANTE La procédure de prise de décision communautaire en matière de protection sanitaire, qui relève de ce qu'il est convenu d'appeler les règles de la comitologie, est un peu complexe. Tout projet de mesure de la Commission doit d'abord faire l'objet d'un avis du Comité scientifique vétérinaire (CSV). La proposition de la Commission, préparée à partir de cet avis, est soumise ensuite au Comité vétérinaire permanent (CVP), qui comprend les chefs des services vétérinaires des Etats membres et joue le rôle d'un comité de réglementation. Il statue à la majorité qualifiée, conformément à la pondération des voix prévue à l'article 148.2 du Traité. Si cette majorité est atteinte, la Commission peut adopter sa décision. Dans le cas contraire, la proposition de la Commission remonte au Conseil qui statue lui aussi à la majorité qualifiée. Dans le cas où cette majorité qualifiée ne serait pas atteinte sans pourtant qu'une majorité simple se soit dégagée contre la proposition, la Commission récupère le pouvoir de décision. Cette procédure est censée répondre à deux principes : le primat du politique sur le scientifique et la prise en compte des intérêts des 15 Etats membres. Dans les faits, nous allons le constater, elle aboutit le plus souvent à inciter les politiques à abdiquer leur responsabilité et à s'en remettre entièrement aux avis des scientifiques, qui apparaissent alors comme les véritables décideurs. c1.- Une volonté politique inexistante face aux avis scientifiques " La Commission accorde une attention toute particulière aux recommandations scientifiques, a déclaré à la mission M. Franz Fischler, commissaire européen à l'agriculture. Cela n'a été nulle part aussi patent que dans le contexte de l'ESB. Ce sont les avis scientifiques qui sont à la base de toutes nos décisions. Toute décision qui ne reposerait pas sur une base scientifique établie pourrait d'ailleurs facilement être attaquée devant la Cour de Justice des Communautés européennes ainsi que devant l'Organisation mondiale du commerce ". Cette attitude n'a manifestement pas été propre à M. Fischler. Selon M. Guy Legras, " les trois commissaires successifs qui ont traité cette affaire ont donné pour instruction constante de suivre l'avis du comité scientifique. Mais peut-on agir autrement dans une matière aussi spécialisée ? Au nom de quoi la Commission et les ministres de l'agriculture pourraient-ils repousser les recommandations faites par les scientifiques les plus compétents dans ce domaine ? Et que se serait-il passé si nous avions pris des mesures beaucoup plus drastiques et déclenché une crise encore plus grave ? On nous aurait traités d'irresponsables ". Comme votre Rapporteur a déjà eu l'occasion de l'exposer, il n'est pas dans la mission des scientifiques de se substituer aux politiques. Les membres de chacun de ces deux groupes ont des compétences et des responsabilités propres et toute confusion des genres est à bannir. " La Commission, qui n'est pas composée de scientifiques, a tendance à suivre les orientations qui ont été définies par le comité vétérinaire ", tente d'expliquer Mme Edith Cresson. " En fait, elle entérine ce que pense la majorité du Comité vétérinaire. Comme le Comité vétérinaire a évolué considérablement dans ses appréciations, la Commission a fait de même ". On ne peut s'empêcher de penser au mot d'esprit d'Edgar Faure selon lequel ce n'est pas la girouette qui tourne mais le vent ! A cette conception du degré zéro de la politique, entièrement soumise aux variations des recherches scientifiques, nous préférons celle qui s'efforce de concilier les vérités et incertitudes scientifiques avec le principe de responsabilité devant l'avenir, qui devrait animer tout homme politique. Ce rapport n'est pas le lieu pour l'expliciter longuement, mais elle peut être esquissée par l'évocation de ces quelques lignes extraites de la préface de Raymond Aron à l'ouvrage de Max Weber " Le savant et le politique " : " Les choix auxquels est effectivement condamné l'homme historique, parce que la science est limitée, l'avenir imprévisible et que les valeurs sont, à courte échéance, contradictoires, ne sont pas démontrables. Mais la nécessité de choix historiques n'implique pas que la pensée soit suspendue à des décisions essentiellement irrationnelles et que l'existence s'accomplisse dans une liberté qui refuserait de se soumettre même à la Vérité ". C'est ce qui laisse à penser qu'il est sans doute excessif - voire faux - d'affirmer de façon péremptoire que la seule attitude responsable possible dans la gestion de la crise de l'ESB est celle qui fut adoptée. c2.- Des comités vétérinaires scientifico-politiques Il existe au niveau communautaire, nous l'avons déjà indiqué, deux comités vétérinaires qui remplissent le rôle d'experts auprès de la Commission : le comité scientifique vétérinaire et le comité vétérinaire permanent. · Le comité scientifique vétérinaire Le comité scientifique vétérinaire, qui a été créé en 1981, est composé d'une soixantaine de membres nommés pour trois ans par la Commission sur proposition des Etats, renouvelables autant de fois que le souhaite la Commission. Ce comité est divisé en trois sections d'importance égale chargées respectivement des problèmes vétérinaires et des questions touchant la santé publique et animale. Il a pour mission de fournir à la Commission, en amont de ses décisions, une expertise scientifique impartiale. Il peut faire appel à des experts sur certains sujets très spécialisés. Un certain nombre d'avis rendus par le comité scientifique sur l'ESB ont été contestés. Certains soulignent tout d'abord qu'il a systématiquement affirmé, jusqu'à la déclaration du ministre de la santé britannique du 20 mars 1996, que les risques de transmission de l'ESB à l'homme étaient très réduits. D'une manière plus générale, la critique la plus véhémente émane d'un professeur allemand, M. Oskar Riedinger, chargé de cours en matière d'élimination des déchets animaux à l'Université de Hohenheim, qui, après avoir été entendu par la commission d'enquête du Parlement européen, a remis un document de travail en date du 30 octobre 1996 dans lequel il précise : " Les membres du comité scientifique vétérinaire prennent des décisions incompréhensibles et impossibles à mettre en oeuvre, cependant que leurs recommandations sont en contradiction avec des connaissances fondamentales et théoriques établies de longue date en médecine humaine et vétérinaire ". Ses reproches visent tout particulièrement les avis du comité scientifique qui ont servi de base aux directives communautaires relatives aux règles de fabrication des farines animales : " La recommandation présentée en ce qui concerne la décision de la Commission de 1992, et en particulier celle de 1994, recommandation tendant à autoriser des températures ne dépassant pas 80 à 100° pour le traitement des matières premières à haut risque, va à l'encontre de la pratique expérimentale quotidienne des spécialistes concernés. La liberté scientifique, qui ne peut évidemment se concevoir que comme une liberté responsable, a été détournée sans vergogne à l'avantage financier de quelques groupements d'intérêts. L'image de la science s'en est préjudiciée pour longtemps ". M. Lars Hoelgaard, directeur en charge de la qualité et de la santé à la Commission, que votre présidente et votre Rapporteur ont rencontré à Bruxelles, a également soulevé le problème de la fiabilité et de l'indépendance des sources du comité scientifique en rappelant que ce dernier n'avait pu disposer, au moment où il discutait des méthodes acceptables pour la préparation de la gélatine au Royaume-Uni, d'un rapport particulièrement pertinent sur le sujet, commandé à un institut de recherche par l'Association européenne des producteurs de gélatine. Une réforme des conditions de fonctionnement du comité scientifique apparaît aujourd'hui indispensable. Il gagnerait à être plus indépendant, plus équilibré et plus ouvert sur l'extérieur. Il apparaît tout d'abord souhaitable de renforcer l'indépendance du comité par rapport à la Commission. Pour ce qui est de sa composition notamment, une partie de ses membres pourrait être choisie non pas directement par la Commission mais par cooptation des scientifiques déjà nommés. Ses réunions ne devraient pas systématiquement se tenir à Bruxelles mais aussi dans d'autres villes européennes. Par ailleurs, la composition du comité scientifique devrait être mieux équilibrée. Malgré certaines tentatives pour varier les compétences en faisant appel à des épidémiologistes, des virologistes, des spécialistes de l'hygiène alimentaire et des représentants d'autres professions, les vétérinaires demeurent surreprésentés. Le Conseil européen des 29 et 30 avril 1996 a reconnu implicitement ce défaut en acceptant, à la demande pressante de la France et tout spécialement du Président Jacques Chirac, la création d'un comité multidisciplinaire. Ce nouveau comité, dont le rôle est de conseiller la Commission pour les aspects les plus importants de l'ESB, regroupe des personnalités variées qui couvrent l'ensemble des disciplines de base des sciences du vivant. Il n'a cependant pas vocation à remplacer le Comité scientifique vétérinaire. Enfin, il serait sans doute souhaitable d'ouvrir le Comité scientifique à des personnalités extérieures à la Communauté européenne, ce qui permettrait d'aplanir certains problèmes liés aux nationalités. Le fait par exemple que le sous-groupe ESB du comité scientifique soit présidé par un vétérinaire anglais, M. Raymond Bradley, qui travaille pour le ministère de l'agriculture de son pays, a donné lieu à de nombreux commentaires, pas tous bienveillants. De manière générale, on note une sureprésentation des experts britanniques au sein des différents comités chargés de l'ESB depuis le début des années 90. N'a-t-on pas ainsi permis aux Britanniques de jouer le double rôle de juge et partie ? " En ce qui concerne la Grande-Bretagne ", explique ainsi Mme Edith Cresson, " ses représentants sont très présents dans l'administration de la Commission au plus proche de l'endroit où sont préparés les textes. Comme ils ont une certaine habitude d'être minoritaires, ils interviennent très en amont dans les processus de décision. " Le Commissaire européen à l'agriculture, M. Franz Fischler, n'a pas critiqué une seule fois le comité scientifique vétérinaire lors de son audition par la mission d'information, ce qui ne l'a pas empêché de conclure sa présentation liminaire par ces mots: " Nous devons peut-être commencer de réfléchir aux moyens d'améliorer nos mécanismes de décision et d'optimiser l'apport scientifique qui doit constituer la base sur laquelle reposent nos décisions. Telles sont les tâches principales qui s'imposent aujourd'hui ". Voilà des propos qui ressemblent à s'y méprendre au début d'un aveu ... · Le comité vétérinaire permanent Le comité vétérinaire permanent est composé de deux représentants des autorités vétérinaires de chaque Etat membre, soit un total de 30 personnes. Il est chargé de donner des avis " techniques ", sur la base des rapports du comité scientifique. Son mode de décision est particulièrement révélateur de l'ambiguïté entre avis scientifique et avis politique. Il prend ses décisions à la majorité qualifiée, chaque expert disposant d'un nombre de voix qui est fonction de l'importance du pays qu'il représente: une telle procédure dont le caractère surprenant n'a pas échappé aux auteurs de l'ouvrage intitulé " L'affolante histoire de la vache folle " (Martin Hirsch et Philippe Duneton, Ed. Balland, 1996) qui constatent : " De deux choses l'une. Ou bien l'on part du présupposé que chaque expert se vaut scientifiquement et, dans ce cas on ne voit pas pourquoi l'opinion du Luxembourgeois vaudrait infiniment moins que celle de l'Allemand, ou celle du Néerlandais moins que celle de l'Italien. Ou bien l'on considère qu'il s 'agit d'un avis politique et, alors, nul besoin de réunir des scientifiques ". Les exemples sont nombreux de ces décisions politico-scientifiques. La prise de position du 10 avril 1996 des experts du Comité vétérinaire permanent contre un allégement de l'embargo en faveur des gélatines de viande bovine a été interprétée comme une opinion davantage politique que scientifique compte tenu du fait qu'elle allait à l'encontre de l'avis des experts de l'Organisation mondiale de la santé et du groupe d'experts scientifiques indépendants réunis par la Commission. Un tel mélange des genres, répétons le encore une fois, est malsain car il ne permet pas d'établir clairement les responsabilités et entretient la confusion sur les véritables motifs des décisions. c3.- Les retards de la recherche communautaire Un plan d'action pour la recherche dans le domaine des encéphalopathies spongiformes transmissibles a été adopté par le Conseil du 5 décembre 1996, sur la base des conclusions d'un rapport commandé au professeur Weissmann. Il comporte cinq priorités : la recherche clinique et épidémiologique sur les encéphalopathies spongiformes (ES) humaines, l'agent infectieux et ses mécanismes de transmission, le diagnostic des ES, l'évaluation du risque de contracter les ES et les traitements/prévention des ES. Par le montant de son budget - 50,7 millions d'écus - et la variété des thèmes abordés, ce plan d'action est le premier programme qui prend réellement acte du caractère prioritaire de ces recherches. Une des originalités de ce programme, dont il faut se féliciter, est l'importance inhabituelle des sommes consacrées (5 millions d'écus) à la coordination des activités nationales, car il s'agit de créer un réseau de centres nationaux, d'informatiser ce réseau, de créer des banques de données et d'organiser des actions de formation. Pour apprécier les volumes budgétaires en jeu, il n'est sans doute pas inutile de comparer ces 50 millions d'écus aux 858 millions d'écus qui ont d'ores et déjà été dépensés pour indemniser les éleveurs européens touchés par la crise de la vache folle, auxquels doit venir s'ajouter la deuxième tranche de 500 millions d'écus débloquée en septembre 1996. Ce plan d'action était d'autant plus attendu que, si la Communauté n'était pas restée totalement inactive, force est de constater que les programmes de recherche mis en oeuvre n'avaient jusqu'à présent pas été à la hauteur des problèmes posés par l'ESB. Le point 5 des conclusions du Conseil extraordinaire de l'agriculture du 6 juin 1990 disposait que " le Conseil invite la Commission à entreprendre un programme de recherche sur l'ESB au niveau communautaire ". De fait, trois projets ont été lancés sur l'indentification de la nature de l'agent infectieux, l'examen des tissus cérébraux des bovins suspectés d'ESB et la détermination des risques de transmission par les farines de viandes et d'os. Mais le budget dégagé n'était que de 1 million d'écus, somme que l'on aurait du mal à considérer comme traduisant la reconnaissance d'un caractère prioritaire à l'action concernée... Depuis 1992, la Communauté a financé un certain nombre d'autres projets sur le prion et la surveillance de la maladie de Creutzfeldt-Jacob, que Mme Edith Cresson, commissaire européen à la recherche, a détaillés dans son intervention devant notre mission. Mais, là encore, les sommes dégagées ne sont pas suffisantes, de l'aveu même du Commissaire européen à la recherche : " Malheureusement, les crédits sont relativement limités et nous empêchent d'accepter des projets, y compris de bons projets. Nous avons reçu dans la dernière période 1709 propositions. Nous en avons retenu 300, alors que 600 auraient mérité de l'être ". On peut regretter que l'ampleur des incertitudes qui demeurent sur l'ESB n'ait pas fait sauter le verrou budgétaire. Mme Edith Cresson en fait régulièrement la difficile expérience: " Je n'ai pas beaucoup de mal avec les ministres de la recherche, en général, ils sont de mon avis, mais naturellement ils sont terrorisés par les réflexions qu'ils ne manquent pas d'entendre de retour dans leur capitale où les ministres des finances se montrent particulièrement stricts et sourd à toutes ces demandes ". Au terme de cette analyse qui a fait apparaître un certain nombre de dysfonctionnements dans la gestion de la crise de l'ESB par les institutions européennes, il reste à s'interroger sur le point de savoir si l'attitude de la commission a évolué et si elle a su tirer les leçons de cette crise. Il est bien sûr encore trop tôt pour répondre complètement à cette question. Le rapport de la commission d'enquête du Parlement européen devrait contribuer à formuler des recommandations et il conviendra de suivre attentivement les suites qui y seront données. S'il apparaît que la Commission européenne semble désormais prêter plus d'attention aux risques sanitaires et aux questions de santé publique, la façon dont certains dossiers ont été récemment traités fait craindre qu'il soit vain d'espérer une évolution durable des esprits sans modification importante des pratiques et des textes. Quelques exemples permettront d'illustrer ce point de vue. Le premier concerne le projet de la Commission de création d'une Agence européenne d'inspection sanitaire et phytosanitaire qui viendrait remplacer l'actuel Office vétérinaire. Cette agence indépendante, financée essentiellement par des recettes fiscales, bénéficierait d'une autonomie administrative et financière lui permettant d'agir rapidement et efficacement. Son statut garantirait l'indépendance des inspecteurs, et, partant, sa crédibilité. Elle apparaît comme un des éléments indispensables à la création d'un climat de confiance à l'égard de la libéralisation des échanges dans le secteur des produits de l'élevage. Pourtant, malgré l'évident intérêt d'un tel organisme, ce projet semble rencontrer des difficultés à aboutir rapidement. La seule décision concrète actuellement adoptée est le transfert de l'Office à Dublin, un déménagement qui, outre son coût, n'est pas de nature à court terme à améliorer la situation, plusieurs inspecteurs ayant indiqué qu'ils refusaient d'aller s'installer en Irlande. Dans l'attente d'une décision définitive, la seule solution sera l'engagement d'agents temporaires. Le deuxième exemple est encore plus inquiétant. Afin de mettre en oeuvre l'avis des experts de l'Organisation mondiale de la santé qui recommandaient le 3 avril 1996 de " veiller à ce que les tissus susceptibles de contracter l'agent responsable de l'ESB n'entrent pas dans la chaîne alimentaire (humaine et animale) ", le Commissaire à l'agriculture Franz Fischler a proposé l'exclusion des chaînes alimentaires animale et humaine des tissus et organes risquant de transmettre l'ESB ou la tremblante du mouton. Cette mesure apparaît d'autant plus indispensable que l'on ne peut être sûr que l'agent de l'ESB ne peut se transmettre à d'autres ruminants, en particulier les moutons. La proposition d'exclure les tissus potentiellement dangereux est donc la seule mesure fiable qui permette d'assurer que l'homme n'entrera pas en contact avec l'agent de l'ESB. Malgré l'avis favorable du comité scientifique vétérinaire, les experts du comité vétérinaire permanent se sont prononcés contre de telles mesures. Parmi les arguments avancés pour justifier leur position, on trouve pêle-mêle arguments économiques - couper en deux les carcasses d'ovins pour en retirer la moelle épinière est une technique très coûteuse - et scientifico-politiques - l'incidence de la tremblante, dont rien ne prouve qu'elle soit, même sous une forme modifiée, dangereuse pour l'homme, n'a été attestée que dans un nombre limité d'Etats membres. Bref, nous retrouvons dans cette discussion les mêmes arguments que ceux déjà employés en 1990 lorsqu'on s'est interrogé sur l'opportunité d'interdire l'utilisation des protéines de mammifères dans l'alimentation des ruminants. Malgré l'ampleur de la crise, les intérêts économiques nationaux l'ont emporté une fois de plus sur l'intérêt communautaire de santé publique. Cette constatation est gravissime. Nous aurions pu prendre d'autres exemples, notamment les obstacles auxquels se heurte le projet de mise en place d'un réseau de surveillance épidémiologique des maladies transmissibles ou celui de l'étiquetage obligatoire de l'origine des bovins : dans ces deux cas, il existe un risque que les divisions entre Etats membres aboutissent à des solutions peu satisfaisantes. Tous ces éléments nous convainquent que la seule façon de remettre la santé publique à la place qui est naturellement la sienne, à savoir la première, passe par une modification des textes. Les dysfonctionnements constatés sont en effet imputables moins aux hommes qu'à un système ambigu qui n'a pas tiré les conséquences en termes de santé publique de la mise en place du Marché unique. Face à ce décalage, il n'existe que deux solutions : ou bien revenir à un contrôle des frontières pour éviter que des produits contaminés ne soient présents sur nos étals et sur nos tables, ou bien renforcer les compétences communautaires en matière de santé publique afin de créer un espace sanitaire européen unique. La mission est favorable, quant à elle, à la mise en place d'une politique commune de santé publique avec la création d'une Agence de santé européenne chargée de coordonner au niveau communautaire la législation relative à la santé publique. Il serait souhaitable que la Conférence intergouvernementale chargée de préparer la modification des traités dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne prenne des initiatives en ce domaine. L'entrée prochaine dans l'Union de pays d'Europe de l'Est, dont les règles sanitaires ne sont pas encore au niveau des nôtres, rend d'autant plus nécessaire de prendre les plus grandes précautions en matière de santé publique qui, en l'occurence, sont également des mesures de salut public. La mission souhaiterait également que soit envisagée la création d'un comité d'éthique européen sur le modèle de celui qui existe en France pour les sciences de la vie et de la santé, ce qui. supposerait naturellement que l'éthique soit incluse dans le champ des compétences communautaires. L'hétérogénéité de la sensibilité des Etats membres dans le domaine de l'éthique, mise en avant par Mme Edith Cresson au cours de son audition pour refuser tout comité commun, apparaît comme une raison supplémentaire pour l'appeler de nos voeux. C'est un problème de conscience morale. Le fait que, comme l'a indiqué Mme Edith Cresson, les Allemands soient très stricts sur le problème des expérimentations ou les Anglais particulièrement sensibles aux droits des animaux ne semble pas constituer un obstacle dirimant : l'éthique est par excellence un champ privilégié pour la pédagogie, l'échange des points de vue et l'approfondissement des réflexions par le débat. C'est également un lieu d'expression de la conscience collective. L'Europe ne peut être conçue comme une simple zone de libre-échange à l'intérieur de laquelle les entreprises se feraient concurrence. La libre circulation des marchandises ne saurait être assimilée au droit de vendre à ses partenaires n'importe quoi, fabriqué dans n'importe quelles conditions. La réussite de l'intégration économique suppose une confiance réciproque et une vision commune du développement et du bien-être de l'homme. Sans cette confiance, sans ces valeurs communes, le marché unique ne résistera pas aux pressions des opinions publiques et des consommateurs qui ont montré, à l'occasion de la crise de la vache folle les limites qu'ils entendaient fixer à une politique du " laisser faire, laisser passer ". II.- EXIGENCE SANITAIRE ET MAÎTRISE ÉCONOMIQUE : RIPOSTE D'URGENCE ET NÉCESSAIRES RÉFORMES POUR L'AVENIR Crise agricole et crainte d'une crise sanitaire : la situation créée par le développement de l'encéphalopathie spongiforme bovine et la probabilité de sa transmission à l'homme appelle, dans chacun de ses deux aspects, une réponse immédiate et une réflexion à plus long terme. En matière de santé publique, la riposte d'urgence suppose une mise en oeuvre adaptée du principe de précaution ; à plus long terme, la prise en compte de l'exigence sanitaire nécessite la définition d'orientations pour la recherche. 1.- DU BON USAGE DU PRINCIPE DE PRÉCAUTION A.- LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION : NATURE, LIMITES ET VALEUR JURIDIQUE Le principe de précaution a été récemment introduit en droit français. Paradoxalement, cette introduction a été réalisée dans le droit de l'environnement et non dans celui de la santé publique, alors même que la règle " primum non nocere " (avant tout, ne pas nuire) guide depuis longtemps la démarche médicale. La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement dispose en effet en son article premier que la protection de l'environnement repose sur un certain nombre de principes, au nombre desquels le principe de précaution, symboliquement mentionné le premier. Il est défini comme celui " selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable ". Cette définition pourra sembler difficilement transposable mot pour mot en termes de santé publique, où la notion d'irréversibilité du dommage est malaisée à apprécier et où celle de coût économiquement acceptable semble heurter l'adage selon lequel " la santé n'a pas de prix ". Elle n'en traduit pas moins la philosophie générale de ce principe qui, appliqué à la santé publique, signifie que les incertitudes de la connaissance ne sauraient en aucune manière justifier l'inaction : les doutes sur l'existence d'un risque imposent d'agir pour le combattre, sans qu'il faille attendre que la preuve scientifique en soit définitivement apportée. Le principe de précaution impose à tout le moins de ne pas faire courir de risques inutiles et de ne pas minimiser les effets d'un risque inéluctable. Sans avoir, en droit de la santé, une quelconque valeur juridique, le principe de précaution n'en guide pas moins, depuis la crise de la transmission transfusionnelle du sida, les autorités chargées de la gestion des dossiers de santé publique. Ainsi M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé, présentant devant la mission les mesures adoptées par l'administration qu'il dirige, a-t-il tenu à préciser : " Je dirai simplement que toutes les décisions du Gouvernement ont été prises en vertu du principe de précaution (...) ". Le principe de précaution doit, en matière de santé publique, être tempéré par la prise en compte du rapport bénéfice / risques, étant entendu qu'en matière médicale le risque nul n'existe pas. Selon l'approche retenue par Didier Tabuteau (La sécurité sanitaire, ed. Berger Levrault), cinq critères principaux interviennent dans l'appréhension de ce rapport : le degré de risque, l'appréciation de celui-ci pouvant le faire apparaître vital ou, au contraire, fort léger ; sa réalité, avérée ou hypothétique ; sa fréquence, le risque pouvant survenir massivement ou n'être que marginal ; sa durée, les effets du risque pouvant être passagers ou permanents ; enfin, sa nécessité, la prise de risque étant inévitable en cas de besoin impérieux et en l'absence de substitut ou d'alternative thérapeutique. A défaut de l'exacte prise en compte de ce rapport, il est en effet fort à craindre que le principe de précaution appliqué de manière excessive ne débouche, comme en témoignent certains débats sur l'aléa thérapeutique, sur la pusillanimité médicale et la désertion administrative par le refus du risque sanitaire parfois nécessaire, la précaution inutile ou la dépense irrationnelle générée le cas échéant par une sur-valorisation du risque ou une sur-réaction à un risque avéré mais minime. On retrouve dans tous les textes visant à prévenir les risques de transmission de l'ESB à l'homme trace de cette prise en compte. On citera comme symbole un des considérants du premier arrêté du ministre de la santé et de l'action humanitaire relatif à la prévention de cette transmission (arrêté du 3 juillet 1992 portant interdiction d'exécution et de délivrance de préparations magistrales à base de tissus d'origine bovine) : " Considérant que les autorisations de mise sur le marché des spécialités à base de tissus d'origine bovine appartenant aux classes I et II ont été suspendues en raison d'un rapport bénéfice / risque qui n'apparaissait plus positif au regard du risque potentiel de transmission de l'agent de la B.S.E. ". On conçoit à l'aune de ces considérations toute la difficulté d'une application concrète et raisonnable de ce principe dans une époque marquée par l'incertitude sur les effets sanitaires à long terme d'un certain nombre de produits dénoncés pour leur nocivité. C'est dans de telles situations que doit s'exercer au sens plein du terme la responsabilité politique. Plus les risques à mesurer sont faibles épidémiologiquement, plus la réflexion sur l'application exacte du principe de précaution renvoie à un débat implicite sur la nature et le niveau d'un risque socialement acceptable. Les relations qu'entretient une société avec le risque qu'elle admet ou n'admet pas sont consubstantielles à l'application du principe de précaution. Comme le soulignait récemment M. Claude Allègre dans " le Figaro ", toute entreprise humaine comporte un risque, et l'obsession du risque nul ne peut qu'alimenter les peurs collectives. Il en concluait fort justement qu'une société qui n'accepte pas le risque est vouée à la mort, car seule celle-ci est sans risque... L'ensemble de ces considérations permet d'aborder de manière dépassionnée l'étude de la qualité de l'application du principe de précaution dans l'affaire de la " vache folle ". B.- L'APPLICATION DU PRINCIPE DE PRÉCAUTION DANS L'AFFAIRE DE LA " VACHE FOLLE " Les mesures strictement sanitaires relevant du ministre chargé de la santé publique doivent être distinguées des mesures de sécurité alimentaire. b1.- Les mesures de sécurité sanitaire On distinguera trois types de mesures sanitaires : celles visant à organiser la surveillance de la maladie de Creutzfeldt-Jakob, celles visant à maîtriser les risques de transmission interhumaine (même si elles ne concernent pas à strictement parler l'ESB), celles enfin ayant pour objet de réduire les risques de transmission du bovin vers l'homme. - les mesures visant à organiser la surveillance de la maladie de Creutzfeldt-Jakob C'est au début de l'année 1991 qu'est mis en place un réseau national de surveillance de la maladie de Creutzfeldt-Jakob (MCJ), coordonné par l'unité 360 de l'INSERM et participant à un réseau européen. Un centre national de référence de la MCJ iatrogène sera par ailleurs créé en 1993. Comme l'a indiqué devant la mission M. Jean Drucker, directeur du Réseau national de santé publique, " la maladie de Creutzfeldt-Jakob ne faisait pas, en France, l'objet jusqu'au début de l'année 1996 d'une surveillance de santé publique à proprement parler, mais d'une surveillance épidémiologique par l'unité 360 de l'INSERM depuis 1991, dans le cadre d'une action européenne de recherche sur les facteurs de risques et les facteurs étiologiques de cette maladie. Ce type de surveillance était parfaitement justifié dans la mesure où jusqu'à une date très récente, l'incidence de la maladie de Creutzfeldt-Jakob, connue depuis plus de soixante-dix ans, était relativement stable et ses caractéristiques assez bien décrites. Elle ne posait alors pas de problème de santé publique majeur au sens propre du terme. " La situation va évidemment considérablement évoluer à partir du 20 mars 1996. Un certain nombre de mesures vont progressivement intervenir. Ainsi une circulaire de la direction générale de la santé en date du 19 avril 1996 relative à la surveillance de la MCJ rappelle qu'en attente de la mise en place de la déclaration obligatoire, le signalement des cas doit être fait auprès de l'unité 360 de l'INSERM. Cette circulaire insiste sur la nouvelle variante de MCJ décrite au Royaume-Uni et sur l'hypothèse d'un lien avec l'ESB. Par ailleurs, la direction générale de la santé adresse le 13 mai 1996 un communiqué aux principales revues de psychiatrie, aux syndicats des psychiatres et à l'Ordre national des médecins, insistant sur la description de cette nouvelle variante de MCJ. Enfin, le décret n° 96-838 du 19 septembre 1996 modifie la liste des maladies dont la déclaration est obligatoire en y ajoutant les cas de " suspicion de maladie de Creutzfeldt-Jakob et autres encéphalopathies subaiguës spongiformes transmissibles humaines " : la surveillance de la MCJ échoit depuis cette date au Réseau national de la santé publique. On rappelera enfin que par l'intermédiaire de l'unité 360 de l'INSERM, il a été demandé aux anatomophatologistes de relire les lames de tissus de certains patients décédés de maladies neurodégénératives à la recherche de cas de la nouvelle variante de MCJ qui auraient pu échapper à l'attention. Cette analyse rétrospective n'en a fait retrouver aucun cas. - les mesures visant à maîtriser les risques de transmission interhumaine Ces mesures ne concernent pas les risques de transmission du bovin vers l'homme mais visent à répondre aux risques de transmission iatrogène qui ont déjà été mentionnés. Elles tendent à maîtriser ces risques lors de don de sang et d'organes, de greffes, de soins et actes invasifs ou d'administration de produits d'origine humaine entrant dans la fabrication de médicaments. On mentionnera notamment : - la lettre de l'agence française du sang du 23 décembre 1992 demandant que soit considéré comme contre-indication absolue au don de sang tout traitement antérieur par l'hormone de croissance extractive ; - la lettre conjointe de la direction générale de la santé et de la direction des hôpitaux du 28 décembre 1992 demandant la recherche d'antécédents de traitement par cette hormone avant tout prélèvement d'organes ou de tissus et l'exclusion du don des sujets concernés en cas de résultats positifs ; - la lettre de la direction générale de la santé du 5 octobre 1993 à l'agence française du sang demandant que les personnes présentant des antécédents familiaux de MCJ soient exclues du don de sang ; - la lettre du 10 décembre 1993 de la direction générale de la santé à l'agence française du sang demandant l'exclusion des dons de sang de toute personne ayant subi un traitement à base de gonadotrophines d'origine hypophysaire extractive et l'analyse des données scientifiques sur l'augmentation du risque de transmission de la MCJ en fonction de l'âge des donneurs ; - la lettre du 27 décembre 1993 de la direction générale de la santé à l'agence du médicament rappelant l'exclusion des personnes ayant été traitées par gonadotrophine d'origine hypophysaire extractive en matière de sélection des placentas et la nécessité d'informer les prescripteurs de glucocérébrosidase sur les risques de maladies transmissibles ; - les circulaires du 12 juillet 1994 et du 11 décembre 1995 relatives aux précautions à observer en milieu chirurgical et anatomo-pathologique face aux risques de la transmission de la MCJ ; - les arrêtés du 7 octobre 1994 et du 25 octobre 1995 portant suspension de la fabrication, de l'importation, de l'exportation et de la mise sur le marché et ordonnant le retrait des dures-mères d'origine humaine et des produits en contenant ; - la circulaire de la direction générale de la santé du 12 janvier 1995 relative aux précautions à prendre dans le domaine des risques de maladies transmissibles liés aux greffes et à l'utilisation humaine d'organes, de tissus, de cellules et de produits d'origine humaine, particulièrement en ce qui concerne les agents transmissibles non conventionnels responsables d'encéphalopathies subaiguës spongiformes ; - la note du 24 mai 1995 de l'agence française du sang aux établissements de transfusion sanguine excluant du don de sang les personnes traitées par hormone de croissance extractive humaine, celles ayant des antécédents familiaux au 1er degré de MCJ, des antécédents de greffes de tissu (cornée, dure-mère) ou d'intervention neurochirurgicale ou exploration cérébrale invasive. Si une cause est retrouvée, il est demandé de rappeler et détruire les produits labiles et les plasmas en stock ; pour les dérivés du plasma, seuls les produits issus de plasma de donneurs atteints de MCJ seront retirés. On constate que ces mesures ont commencé à être adoptées quelques mois seulement après la publication du rapport Dormont de juin 1992 qui établissait clairement les cas de transmissions interhumaines iatrogènes. - les mesures visant à maîtriser les risques de transmission du bovin à l'Homme Les mesures visant à maîtriser les risques de transmission du bovin à l'homme concernent les médicaments, les dispositifs médicaux, les cosmétiques et les compléments alimentaires. C'est dans le domaine des médicaments et des préparations magistrales et homéopathiques que le principe de précaution a été appliqué le plus rapidement. La philosophie des réglementations mises en place consiste à faire réétudier par des experts en sécurité virale les différentes spécialités pharmaceutiques en tenant compte, au cas par cas, des critères établis par le comité européen des spécialités pharmaceutiques et du rapport bénéfice/risque. Les critères concernent notamment l'origine géographique des animaux, leur âge (qui doit être inférieur à 6 mois), leur mode d'alimentation (interdiction des farines de viande), leur mode d'abattage (séparation des tissus à risque) et l'éventuelle inactivation de l'agent de l'ESB. La réglementation des spécialités pharmaceutiques tient compte par ailleurs de leur composition au regard des catégories de tissus bovins entrant dans leur fabrication, ces tissus ayant été classés par l'OMS et la Communauté européenne en différentes catégories correspondant à leur dangerosité. Le ministère de la santé a établi une nouvelle liste en se fondant sur les critères les plus sévères retenus par ces deux listes. Elle est reproduite ci-dessous : Liste de tous les tissus dans lesquels une infectiosité
(Source : ministère de la santé) Un certain nombre de règles ont progressivement été édictées : - pour les spécialités contenant des tissus dangereux (classes I et II de l'OMS) Quelques jours seulement après la publication du rapport Dormont, sont intervenus quinze suspensions d'autorisation de mise sur le marché, quatre retraits aboutissant à la cessation d'exploitation de la spécialité et onze rectificatifs. En outre, deux arrêtés (respectivement du 3 et du 22 juillet 1992) interdisent l'exécution et la délivrance des préparations magistrales contenant des tissus de classes I et II ainsi que celles des spécialités et préparations magistrales homéopathiques contenant les mêmes tissus, étant précisé que les instances professionnelles ont été informées de ces mesures avant leur publication au Journal officiel. La dernière étape de la réglementation en la matière est constituée par l'arrêté du 15 mai 1996 portant interdiction d'exécution et de délivrance de préparations magistrales ou autres préparations à base de produits d'origine bovine (ce texte abrogeant l'arrêté du 3 juillet 1992). - pour les spécialités pharmaceutiques contenant des tissus des classes III et IV dont l'intérêt thérapeutique de la formule actuelle est nul ou non prouvé, un courrier est adressé le 24 juin 1992 aux firmes concernées pour leur demander de proposer une formule dépourvue de tissus d'origine bovine et de préférence sans tissus d'origine animale, permettant une substitution rapide. - pour les spécialités pharmaceutiques contenant des tissus des classes III et IV dont la formule actuelle présente un intérêt thérapeutique, un courrier est adressé le même jour aux firmes concernées avec un questionnaire détaillé sur l'origine des tissus, les étapes d'inactivation de l'agent de l'ESB et les procédés de fabrication. - pour les spécialités pharmaceutiques contenant des tissus de la classe V, un courrier est adressé le 5 août 1992 aux firmes susceptibles d'être concernées, les interrogeant sur l'identification des spécialités, les garanties d'origine des sources et la maîtrise du procédé de fabrication. Une information générale des firmes est réalisée par l'intermédiaire du SNIP. - pour les médicaments vétérinaires, les mesures sont calquées sur celles mises en oeuvre pour les médicaments humains. Le contrôle de l'ensemble de ces mesures est effectué au niveau de la fabrication par l'inspection des entreprises de l'industrie pharmaceutique, au niveau de la distribution et pour les préparations magistrales par les pharmaciens inspecteurs de santé publique. En avril 1996, le Comité des spécialités pharmaceutiques de l'Agence européenne du médicament a précisé qu'aucune mesure supplémentaire n'était nécessaire concernant les spécialités pharmaceutiques. S'agissant des dispositifs médicaux - c'est-à-dire les instruments, appareils et produits destinés à être utilisés chez l'Homme à des fins médicales et dont l'action principale n'est pas obtenue par des moyens pharmacologiques ou immunologiques ou par métabolisme, par exemple les pace makers ou les prothèses -, la réglementation est plus récente mais le dispositif existant aujourd'hui paraît présenter les garanties nécessaires. L'arrêté ministériel du 3 mai 1996 portant autorisation de mise sur le marché, de mise en service ou d'utilisation dans le cadre d'investigations cliniques de dispositifs médicaux dans la fabrication desquels sont utilisés des produits d'origine bovine précise qu'ils doivent figurer sur une liste positive. Une circulaire de la direction des hôpitaux de la même date établit la liste des dispositifs médicaux autorisés après avis du groupe d'experts en sécurité microbiologique depuis sa mise en place en 1994. A partir de cette date, tout dispositif non encore examiné par le groupe d'experts doit faire l'objet d'un examen. Le contrôle de fabrication sera effectué par les inspecteurs de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et les pharmaciens inspecteurs ; les établissements de soins doivent vérifier qu'ils n'utilisent que des produits figurant sur la liste remise à jour régulièrement. Le contrôle des établissements est effectué par les pharmaciens inspecteurs et les médecins inspecteurs de santé publique ainsi que par les médecins conseils. En ce qui concerne les cosmétiques, les contraintes de sécurité sanitaire sont fixées par les articles L.658-1 et L.658-10 du code de la Santé publique. Le 25 novembre 1992, le Conseil supérieur d'hygiène publique de France (section évaluation des risques de l'environnement sur la santé) émettait un avis, diffusé aux professionnels, recommandant que les extraits bovins et ovins utilisés dans les produits cosmétiques proviennent des pays exempts d'épidémie d'ESB et disposant de contrôles vétérinaires efficaces. En absence de garantie d'origine, peuvent seuls être utilisés des extraits bovins et ovins appartenant à la classe IV de l'OMS (peau, tissus cartilagineux, lait...) et provenant d'animaux de moins de 6 mois ou appartenant aux classes I, II, III de l'OMS à condition que leur fabrication utilise des procédés connus d'inactivation de l'agent infectieux. Le comité scientifique de cosmétologie et le comité d'adaptation au progrès de Bruxelles ont considéré comme suffisant d'écarter de la cosmétologie les produits bovins venant d'une zone non indemne d'épidémie d'ESB ou, en cas de doute sur l'origine géographique, d'exiger une méthode d'inactivation des prions dans le processus de fabrication du produit. Cependant, le groupe interministériel d'experts français a recommandé, compte tenu du fait que ces produits ne présentent pas un caractère irremplaçable, que peuvent y être associés des produits favorisant le transport transcutané (comme les liposomes) et que la peau ne peut être considérée comme uniformément saine, d'exclure les produits bovins à risque des cosmétiques. Bien que les autorités françaises aient adressé le 20 juin 1996 au commissaire européen chargé de ce problème une lettre qui, en s'appuyant sur l'avis du groupe d'experts français, lui demandait que les deux comités vétérinaires européens reconsidèrent leurs décisions, ces derniers ont maintenu leur position antérieure. Aussi un arrêté du 28 août 1996 a-t-il suspendu pendant un an la mise sur le marché des produits cosmétiques et d'hygiène corporelle contenant des tissus de classe I provenant de bovins de plus de 6 mois ou d'ovins ou caprins de plus d'un an, ainsi que de tous les produits contenant des tissus bovins provenant d'animaux abattus au Royaume-Uni. * * * L'exposé de ces différentes mesures montre à quel point, globalement, le principe de précaution a été strictement observé : elles sont pour la plupart intervenues quelques mois après la publication du rapport Dormont de juin 1992 qui posait clairement l'hypothèse de la transmissibilité à l'Homme de l'agent de l'ESB. On ne peut toutefois manquer de remarquer qu'un certain nombre de textes, même s'il n'est que limité, n'ont été publiés qu'après le 20 mars 1996. Peut-on pour autant estimer que le ministère de la santé a réagi avec retard ? Interrogé sur ce point lors de son audition par la mission, M. Jean-François Girard, directeur général de la santé, a apporté une réponse qui a le mérite de la clarté mais qui suscite pour le moins une certaine perplexité :" Cette question et quelques autres renvoient aux limites ou à l'absence de limite des compétences du ministère de la santé. C'est vrai que je n'ai pas été informé du problème des farines dans les années quatre-vingts, avant 1990 et même après d'ailleurs. Je ne l'ai pas su ". Soulignant en outre la nécessité d'un certain délai pour qu'une hypothèse scientifique soit confirmée, il a justifié l'attitude de son administration par un contre-exemple : " En 1976, le New England Journal of Medecine a publié un article retentissant accusant la consommation excessive de café d'être responsable du cancer du pancréas. Cet article n'avait alors suscité aucune réaction et je ne crois pas que la production de café dans le monde en ait réellement pâti. Imaginez ce type d'article en 1996 ! A cette époque on a été sage, on n'a pas bougé, on a attendu. Trois mois après, est paru un autre article affirmant que le premier reposait sur une erreur monumentale de méthodologie, qu'il ne fallait pas affoler les populations et ne pas casser le cours du café ! " Enfin, à une question concernant la date de retrait des cervelles (qui ne relève pas de sa stricte compétence), il a précisé : " Si je répondais que la date était appropriée, ce serait utiliser la langue de bois. Il est probable que dans ce dossier tout aurait pu être décalé. Je suis capable maintenant de prendre des décisions, ou de les proposer au ministre quand elles sont de nature politique, en trois minutes. Il y a eu d'autres décisions, dans de tout autres domaines, où des retards administratifs sont manifestes : tel n'est pas le cas sur le dossier que nous évoquons aujourd'hui. Mais encore une fois, avec beaucoup d'humilité et de sincérité, je pense que toute cette affaire aurait pu être gérée plus vite. Cela étant, la connaissance est une chose, son intégration dans la prise de décision en est une autre. " b2.- Les mesures de sécurité alimentaire · LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION APPLIQUÉ AUX PRODUITS NATIONAUX Afin de garantir la sécurité alimentaire et en application du principe de précaution, le gouvernement a pris une série de mesures limitant considérablement la commercialisation des abats bovins. Plusieurs décrets et arrêtés sont intervenus ainsi depuis le début avril 1996, organisant le retrait d'abats bovins de la consommation animale et humaine. Par décret du 10 avril 1996, il a été prévu que les aliments pour bébés et les compléments alimentaires destinés à la consommation humaine ne pouvaient être fabriqués ou importés s'ils contenaient certains tissus ou liquides corporels d'origine bovine (cerveau, moelle épinière, yeux, intestins du pylore au rectum, ganglions lymphatiques, rate, amygdales, dure-mère, épiphyse, placenta, liquide céphalo-rachidien, hypophyse, glandes surrénales, thymus). Puis un arrêté du 12 avril 1996 a retiré de la chaîne alimentaire l'encéphale, la moelle épinière, le thymus, les amygdales, la rate et les intestins des bovins nés avant le 31 juillet 1991, cette dernière date correspondant à une sorte de délai de sécurité d'un an à compter de l'interdiction d'incorporation des farines animales dans l'alimentation bovine (arrêté du 24 juillet 1990). Un arrêté en date du 13 juin 1996 a ensuite ajouté à la liste des abats retirés de la chaine alimentaire les yeux de l'animal et prévu que les bovins d'importation introduits en France avant la date du 31 juillet 1991 étaient eux aussi concernés par la mesure retenue le 12 avril. Un nouvel arrêté du 28 juin 1996 a confirmé les mesures précédentes, mais aussi étendu l'interdiction visant l'encéphale, la moelle épinière et les yeux, qui s'applique désormais sans considération de date (il n'est plus fait référence à la naissance ou à l'importation antérieure au 31 juillet 1991) et à tous les ruminants. Plusieurs arrêtés en date du 10 septembre 1996 ont interdit l'introduction et la vente, même à titre gracieux, en France de certains tissus animaux provenant de ruminants ainsi que les produits incorporant ces tissus, notamment l'encéphale, la moelle épinière et les yeux des bovins de plus de six mois et des ovins et caprins de plus de douze mois. Ils disposent aussi que les échanges intra-communautaires, l'importation et l'exportation de ces produits sont suspendus, quelles qu'en soient l'origine et la destination. Enfin, un arrêté du 17 septembre 1996 a exclu de la liste des tissus interdits l'encéphale, la moelle épinière et les yeux des veaux (âgés de moins de six mois) et des agneaux (moins de douze mois), mais y a inclus l'encéphale et les yeux des ovins et caprins nés ou élevés au Royaume-Uni, quel que soit leur âge. Traduisant le souci de précaution des pouvoirs publics, une des premières mesures d'interdiction mentionnée, celle en date du 12 avril 1996, est intervenue très rapidement après la publication le 3 avril des conclusions du groupe d'experts créé par l'OMS sur l'ESB. Cette instance y recommandait le retrait de toute chaîne alimentaire " des tissus susceptibles de contenir l'agent pathogène tel que le définit l'arrêté britannique d'août 1995 ". L'arrêté du 12 avril, qui retenait la notion d'" abats spécifiés bovins " contenue dans la réglementation du Royaume-Uni et recouvrant l'encéphale, la moelle épinière, le thymus, la rate, les amygdales et les intestins, a réalisé ainsi une application stricte et fidèle des principes posés par l'OMS. Dans le rapport qu'il a transmis le 4 juin au Gouvernement, M. Dominique Dormont faisait certes remarquer que les expérimentations menées n'ont permis de retrouver l'infectiosité que dans le système nerveux central (y compris la rétine) et dans l'iléon (troisième section de l'intestin grêle). Mais il reconnaissait que l'OMS avait calé ses recommandations relatives à l'ESB sur les caractéristiques de la tremblante du mouton, laquelle affecte un plus grand nombre d'organes. Et il indiquait que " la classification de l'OMS surévalue le risque lié à l'ESB tel qu'on peut l'évaluer à ce jour ; " " mais, poursuivait-il, elle constitue une précaution de santé publique et doit donc être maintenue ". C'est ainsi le principe de précaution entendu de manière très stricte qui a servi dans un premier temps de fondement aux mesures de plus en plus rigoureuses qui ont été édictées. L'audition le 16 septembre des représentants de la chambre syndicale de la boyauderie française et, tout particulièrement, du dirigeant d'une entreprise de boyauderie, M. Christian Peignon, privé de sa matière première par l'application de l'arrêté du 12 avril, a notamment été pour les membres de la mission l'occasion d'une réflexion sur le bien fondé de la prise en compte de l'ensemble de la masse intestinale dans la liste des abats proscrits. M. Christian Peignon a fait valoir que les analyses de la communauté scientifique ne faisaient état que d'une infectiosité de l'iléon, partie de l'intestin grêle; il a fait remarquer que la mesure frappant l'ensemble des intestins paraissait incohérente, alors que les ganglions lymphatiques n'étaient eux pas exclus et que les échanges avec certains pays tiers ou de l'Union européenne (notamment l'Espagne et l'Italie) qui n'appliquent pas les mêmes disciplines en matière d'abats bovins n'étaient nullement interrompus. On peut estimer que la prise en compte de tous les intestins, si elle a pu se justifier, au moins au début, par le souci gouvernemental de précaution qui a conduit à envisager les hypothèses les plus alarmistes, pose aujourd'hui question. L'intestin grêle et le gros intestin n'ont pas, en effet, la même anatomie ni les mêmes fonctions et ne constituent peut-être pas des tissus également infectieux. Il semble aussi que le risque présenté par le colon distal et le colon proximal ne soit pas identique. Lors de son audition par la mission d'information le 17 septembre, M. Philippe Guérin, directeur général de l'alimentation au ministère de l'agriculture, accompagné par M. Bernard Vallat, chef du service de la qualité et signataire de l'arrêté du 12 avril, a abordé longuement ce problème. Il a rappelé que les dispositions de l'arrêté du 12 avril étaient, au nom du principe de précaution, une application des orientations adoptées par le groupe d'experts de l'OMS le 3 avril. Il a rappelé également que la notion de " tissus à risques " retenue alors par le groupe OMS reprenait celle qui avait été arrêtée par les scientifiques britanniques et qu'elle incluait ainsi les intestins. M. Guérin a fait remarquer également que les expertises effectuées auprès de l'entreprise Peignon avaient fait apparaître au moins dans un premier temps la présence de plaques de Peyer (possibles portes d'entrée du prion dans l'organisme) dans les intestins examinés. Convenant cependant des incertitudes existantes, M. Guérin a apporté à la mission une très importante précision, en indiquant que la question de la prise en compte de tous les intestins pourrait être réexaminée, le ministère de l'agriculture devant obtenir l'avis d'un collège scientifique européen ou international. · LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION APPLIQUÉ AUX PRODUITS D'ORIGINE BRITANNIQUE En ce qui concerne l'application du principe de précaution aux produits d'origine britannique, il est nécessaire de considérer à la fois les mesures prises au niveau communautaire et national. Des propos des personnalités auditionnées, il ressort qu'il est possible de distinguer trois périodes. La première période s'étend de l'apparition de l'ESB à 1990. Durant celle-ci, M. Henri Nallet, qui fut ministre de l'agriculture de 1988 à 1990, l'a rappelé : " cette maladie a été traitée exclusivement comme un problème de santé animale. Les textes savants ou les documents administratifs que j'ai retrouvés nous disaient que rien ne permettaient d'établir que l'ESB pût se transmettre à l'homme ". La première décision communautaire date de juillet 1989 (décision 89/ 469). Elle vise à limiter les risques de propagation de l'ESB dans les Etats membres en interdisant les importations de bovins vivants d'origine britannique nés avant le 18 juillet 1988, c'est à dire avant l'interdiction au Royaume-Uni de nourrir les bovins avec des farines de ruminants. Cette mesure concerne également les bovins nés d'une femelle suspecte ou atteinte d'ESB. Cette première décision peut être considérée à la fois comme tardive et incomplète, puisque le mode de contamination communément admis dès cette époque est constitué par les farines de viandes britanniques, que le Royaume-Uni continue d'exporter. C'est ainsi que, de janvier à juillet 1989, la France, selon les statistiques officielles, a importé de façon parfaitement régulière plus de 16 000 tonnes de farines de viande en provenance du Royaume-Uni. Cette cause de contamination sera théoriquement éliminée par la décision française du 13 août 1989 d'interdire l'importation des farines animales provenant du Royaume-Uni en vue de l'alimentation des ruminants. " Pourquoi, alors que l'Angleterre, qui avait découvert que le vecteur de la maladie était contenu dans les farines de viande, avait interdit dès 1988 l'utilisation des farines carnées pour l'ensemble des animaux de ferme, le Gouvernement français a-t-il attendu un an pour en interdire l'importation ? " s'est interrogé devant la mission M. Gérard Chappert, président du Mouvement de défense des exploitations familiales, qui a ajouté : " Pendant un an, en toute impunité, fabricants anglais et importateurs français ont ainsi gagné de l'argent en vendant la maladie aux éleveurs français qui étaient eux tenus dans l'ignorance ". Dans les faits, même après l'interdiction d'août 1989, la disparition de cette cause de contamination n'est pas certaine, pour plusieurs raisons : d'une part, la possible défaillance des contrôles, d'autre part, l'éventuel recours à des farines destinées aux porcs et aux volailles - toujours autorisées pour ces animaux - pour nourrir des bovins, enfin, l'utilisation des stocks de farines importées antérieurement à l'interdiction. Les mesures adoptées par la Commission ont été ensuite revues en février et avril 1990, en fonction de l'évolution des connaissances scientifiques sur la transmissibilité de l'ESB et les risques pour la santé humaine de certains abats spécifiés bovins, susceptibles de contenir des agents infectieux. Ainsi, en février 1990, la Communauté européenne a interdit les exportations du Royaume-Uni de bovins vivants âgés de plus de six mois, les animaux exportés qui n'ont pas encore atteint cet âge devant être obligatoirement abattus avant l'âge de six mois. Cette limite se justifie par le fait qu'aucune infectiosité n'a jamais été détectée dans le système nerveux central des veaux de moins de six mois. Cette interdiction d'exportation est étendue en avril 1990 aux tissus et organes (cervelle, moelle épinière, thymus, amygdale, rate intestins) des bovins d'origine britannique âgés de plus de six mois. La deuxième période commence en mai 1990, avec la découverte au Royaume-Uni d'une maladie suspecte chez les chats pouvant s'apparenter à l'ESB, ce qui a laissé à penser que la barrière des espèces n'était pas infranchissable. Dès lors, les autorités réglementaires prennent en compte le risque de transmission à l'homme, même si celui-ci est encore considéré comme peu probable. Devant ces nouvelles données, la France réagit très rapidement, de manière unilatérale, en adoptant le 30 mai 1990 une interdiction d'importation de tous les produits d'origine bovine en provenance du Royaume-Uni. M. Henri Nallet, ministre de l'agriculture à l'époque, a expliqué ainsi cette décision devant la mission : " Il m'a semblé qu'il fallait mettre en oeuvre le principe de précaution pour la santé humaine - s'il y a un risque, on ne peut le prendre -, mais aussi pour la situation des éleveurs. En effet, nous pouvions déjà anticiper que dès que l'éventualité d'une telle transmission serait connue et diffusée dans la grande presse, elle provoquerait un mouvement de panique ". La crise se dénoue, comme nous l'avons déjà évoqué, avec la convocation d'un Conseil agriculture extraordinaire, les 6 et 7 juin 1990, qui restreint encore les importations de viande bovine en provenance du Royaume-Uni. La viande désossée (qui peut provenir de troupeaux dans lesquels des cas d'ESB ont été enregistrés) ne pourra être exportée que si les tissus nerveux et lymphatiques visibles ont été retirés au moment de la découpe. La viande non désossée, quant à elle, devra obligatoirement provenir de troupeaux dans lesquels aucun cas d'ESB n'a été enregistré depuis au moins deux ans. Cette dernière restriction concernant les carcasses non désossées est considérée, rappelons-le encore une fois, comme allant au-delà des recommandations scientifiques de l'époque. De 1990 à 1994, l'ESB se répand de façon considérable au sein des troupeaux britanniques : le 14 juillet 1993, le 100 000ème cas d'ESB est officiellement confirmé au Royaume-Uni. Mais cette expansion ne provoque pas de nouvelles inquiétudes car elle est considérée comme conforme aux prévisions du rapport Southwood de février 1989, qui prévoyait que l'épidémie toucherait à sa fin aux environs de 1996, soit huit années après l'interdiction des farines de viande au Royaume-Uni. Détectés en mars 1991, les premiers cas de contamination par l'ESB de veaux nés après le 18 juillet 1988, qui ne cadrent pas avec cette approche, ne suscitent pas pour autant de réactions particulières. De nouvelles restrictions aux importations de viande britannique sont toutefois imposées au niveau communautaire en juillet 1994 et décembre 1995, qui s'efforcent notamment de prendre en compte l'application réelle des mesures d'interdiction des farines animales et d'identification des animaux au Royaume-Uni. Au total, à la veille du 20 mars 1996, si le principe de précaution a reçu un début d'application, l'efficacité des mesures prises a été singulièrement compromise par les incertitudes touchant l'application de la réglementation, tant communautaire que nationale par le Royaume-Uni, du fait notamment, nous y reviendrons ci-dessous, de l'absence d'inspections. Un représentant de la Commission européenne, M. Lars Hoelgaard, a ainsi estimé devant la Commission d'enquête du Parlement européen qu'" au Royaume-Uni, l'interdiction sur les farines animales n'est appliquée à 100 % que depuis août 1996 " La troisième période s'ouvre avec la déclaration du ministre de la santé britannique, le 20 mars 1996, dont ont déjà été cités des extraits. La France décide dès le lendemain de suspendre les importations des produits bovins britanniques. Les propos tenus par le ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation, M. Philippe Vasseur, rappellent singulièrement ceux de M. Henri Nallet sur sa réaction de 1990 : " Quand j'ai compris l'ampleur que pouvait prendre la crise après les déclarations ravageuses du ministre britannique de l'agriculture, quand je me suis demandé ce que penseraient les consommateurs français voyant la viande britannique continuer à entrer chez nous librement, et même de plus en plus du fait de la baisse prévisible de la consommation en Grande-Bretagne (le quart de nos importations provenait de viandes britanniques), la solution s'est imposée à moi : l'embargo assorti d'une promotion de la viande française ". Contrairement à ce qui s'est passé lors de la première crise de 1990, cet embargo est confirmé au niveau communautaire par la décision du 27 mars 1996, qui frappe à son tour l'ensemble des produits bovins britanniques. Les conséquences de cet embargo sont diversement appréciées. Pour le ministre de l'agriculture, M. Philippe Vasseur, " dans un premier temps, cette mesure a limité la casse, la baisse de la consommation étant revenue à un niveau de 10 à 15 %. Puis la publication de certaines informations a jeté la suspicion sur l'ensemble des viandes bovines, anglaises et françaises. Il est d'ailleurs tout à fait possible de mettre en parallèle la diffusion de ces informations et la chute de la consommation que l'on a pu observer... Aujourd'hui, toute annonce d'assouplissement de l'embargo suscite des relations très fortes, ce qui montre bien que cet embargo était attendu ". M. Laurent Spanghero, président de la Fédération nationale des industriels et du commerce en gros des viandes, ne semble pas partager cette opinion et regrette " un boycott intempestif qui nous a créé beaucoup de problèmes et a jeté la suspicion un peu partout ". L'une des questions les plus difficiles qui se pose aujourd'hui est le problème de la sortie de l'embargo, dont les conditions sont encore loin d'être réglées. L'exemple de la levée de l'embargo sur la gélatine illustre les difficultés auxquelles il est susceptible de se heurter. La Commission a adopté, le 11 juin 1996, un réglement qui, d'une part, fixe les conditions spécifiques pour la levée de l'embargo sur les gélatines et le suif issus du boeuf britannique, et d'autre part, supprime celui sur le sperme de taureau. Cette levée de l'embargo sur les gélatines et le suif ne deviendra cependant effective qu'une fois que le Royaume-Uni aura satisfait aux conditions très strictes de production et de contrôle exigées par les scientifiques. La situation s'est compliquée du fait d'un rapport émanant d'un institut britannique de recherche, l'Inverresk research institute, dont les conclusions définitives n'ont été révélées publiquement qu'après la décision de la Commission. Selon ce rapport, aucun procédé ne permettrait de garantir l'inactivation de l'agent de l'ESB dans les gélatines bovines. Les règles imposées par la Commission seraient donc inopérantes pour garantir l'innocuité de la gélatine fabriquée à partir de déchets d'origine britannique. L'application du principe de précaution conduirait en conséquence à respecter les conditions définies par le rapport Dormont : " la fabrication de gélatine utilisée pour une administration par voie orale à l'homme ne devrait pas dériver de bovins qui auraient pu être contaminés par l'agent de l'ESB. Dans l'état actuel des connaissances, ceci inclut les bovins élevés en Grande-Bretagne ainsi que, pour les autres pays, les bovins appartenant aux cheptels qui ont été confrontés au risque de contamination par les farines infectées. Par extension, et à titre de précaution, ceci inclut également les dérivés des petits ruminants issus de cheptels dont le caractère indemne de tremblante n'aura pu être démontré ". Seule, selon le rapport Dormont, le respect de l'origine géographique des animaux " devrait suffire à assurer une sécurité satisfaisante ". On le constate, le maniement du principe de précaution peut se révéler assez complexe dans sa mise en oeuvre : il peut être simultanément appliqué de manière excessive sur certains produits et de manière insuffisante sur d'autres. Un dernier exemple montre qu'il peut être également interprété différemment selon les pays. Par arrêtés du 28 juin 1996, la France a interdit l'usage du système nerveux central et des yeux des ruminants (bovins de plus de six mois, petits ruminants de plus de 12 mois) dans l'alimentation humaine ou animale. Cette décision prend acte des doutes sur les méthodes d'inactivation des agents transmissibles non conventionnels ou prions, ainsi que les nouvelles données scientifiques selon lesquelles l'agent de l'ESB serait transmissible aux ovins. Elle ne semble malheureusement pas pouvoir être transcrite au niveau communautaire. La Commission européenne a adopté le 18 juillet 1996 une décision obligeant les Etats membres à respecter à partir du 1er avril 1997 une série de contraintes physiques drastiques (une température de 133°C conjuguée à une pression 3 bars pendant 20 minutes) pour la transformation des déchets d'animaux. Toutefois, ce procédé a suscité des réserves de la part de certains scientifiques, dont M. Dominique Dormont, qui seraient plutôt favorables à un double traitement associant un solvant organique et l'utilisation de la chaleur. " Aujourd'hui, nous ne savons pas exactement comment inactiver un agent bovin " , a reconnu M. Dominique Dormont. En conséquence, a-t-il précisé " nous avions indiqué que la meilleure façon d'éviter les transmissions d'agents infectieux consistait à n'introduire dans la nourriture donnée aux animaux, c'est à dire tôt ou tard celle des humains, que ce que nous considérions comme sain et acceptable pour la consommation ". Par ailleurs, l'interdiction de certains abats ovins tire les conséquences du fait que l'on considère désormais que les moutons peuvent contracter l'ESB : " Il s'agit (...) d'un risque théorique, a toutefois souligné M. Dominique Dormont. Nous n'avons pas d'indicateurs aujourd'hui que cette transmission aux ovins se soit produite ". Au vu de ces divers éléments, la Commission a fort logiquement, en application du principe de précaution, été amenée à proposer aux Etats membres une mesure similaire à celle adoptée par la France, ce qui revient à interdire toute utilisation dans les chaînes alimentaires animales et humaines des tissus susceptibles de contracter l'agent responsable de l'ESB. Malheureusement, pour des raisons déjà évoquées ci-dessus, les Etats membres de l'Union ont refusé une telle décision. Il y a là à notre sens une grave entorse au principe de précaution. C.- DE NÉCESSAIRES AMÉLIORATIONS c1.- De la nécessité d'une autorité indépendante pour appliquer le principe de précaution On a déjà évoqué toute la difficulté à faire une application exacte du principe de précaution dés lors que celle-ci renvoie à un débat implicite sur la nature et le niveau d'un risque socialement acceptable. Or il n'existe pas dans notre pays de structure qui puisse prendre acte des craintes exprimées par l'opinion publique et recueillir les avis des différents experts scientifiques de façon à ce que ce débat se déroule dans des conditions de nature à susciter la confiance du public. On pourrait objecter que cette démarche devrait être le fait du ministre chargé de la santé publique. Il se trouve toutefois que, à tort ou à raison, celui-ci est perçu par l'opinion avant tout comme un représentant institutionnel, engagé dans un jeu politique. Par ailleurs, et c'est le moins que l'on puisse dire, il ne dispose pas d'une autorité supérieure à celle de ses collègues qui lui permettrait de s'imposer en cas de conflit au sujet de telle ou telle décision. Enfin, il est tenu par la solidarité gouvernementale qui lui impose de respecter les arbitrages rendus, y compris lorsqu'ils ne rencontrent pas son adhésion. En matière de santé publique plus qu'en toute autre, et surtout en l'absence de certitudes scientifiques, il faut parvenir à ce que chacun ait conscience que le problème qui se manifeste le cas échéant soit clairement identifié et pris en compte du mieux possible. A défaut, toute tentative pour restaurer la confiance est vouée à l'échec. Et les sociétés modernes font preuve d'une défiance certaine - et salutaire - à l'égard des arguments de seule autorité : elles ont besoin de connaître les risques auxquelles elles sont exposées pour mieux pouvoir en débattre dans un échange démocratique, relayé par diverses instances assurant une fonction de médiation, entre l'opinion publique et les responsables. L'ensemble de ces considérations conduit la mission à estimer nécessaire de créer une autorité unique qui serait pleinement responsable de la sécurité sanitaire. Il ne s'agit évidemment pas de nier tout rôle au ministre chargé de la santé dans la protection de la sécurité sanitaire qui participe indubitablement de ses attributions : à ce titre, il paraît tout à fait souhaitable qu'il lui revienne de désigner le responsable de la structure chargée de la sécurité sanitaire et d'exercer un contrôle de légalité sur ses décisions. Une telle solution a d'ailleurs été retenue pour l'agence du médicament (articles L 567-3 et L 567-4 du code de la santé publique). En outre, une autorité unique responsable de la sécurité sanitaire ne remettrait aucunement en cause les compétences de la direction générale de la santé. Interrogé par le Rapporteur sur la capacité de celle-ci à gérer efficacement la sécurité sanitaire, son directeur, M. Jean-François Girard a apporté à la mission une réponse dépourvue de toute ambiguïté : " Non, la direction générale de la santé n'a pas les moyens d'assurer la sécurité sanitaire et j'ajoute - les deux phrases ne sont pas dissociables - que ce n'est pas son rôle. " Selon lui, une administration centrale est conçue " pour aider les ministres à concevoir une politique, à la mettre en oeuvre, à en vérifier l'application (...) (alors que les) "fonctions opérationnelles" nécessitent une expertise et un savoir-faire (...). La sécurité sanitaire répond à cette logique et exige donc le recours à des outils spécifiques (...). Pour ce qui est de la sécurité sanitaire, il faut plaider fermement pour la création d'outils spécifiques et les | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Malvoyants