N^° 1110

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 octobre 2003.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2004 (n° 1093),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 5


AFFAIRES SOCIALES, TRAVAIL ET SOLIDARITÉ


FORMATION PROFESSIONNELLE

Rapporteur spécial : M. JEAN-MICHEL FOURGOUS

Député

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Travail et emploi.

INTRODUCTION 7

I.- LA DÉPENSE GLOBALE DE LA NATION EN FAVEUR DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 9

A.- LA DÉPENSE GLOBALE 9

B.- LE FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET DE L'APPRENTISSAGE 11

1.- L'entreprise premier financeur de la formation professionnelle 12

2.- Les dépenses de l'Etat 12

3.- Les dépenses des régions 13

4.- La dépense des autres administrations publiques et de l'UNEDIC 14

C.- LA RÉPARTITION DES DÉPENSES PAR PUBLICS BÉNÉFICIAIRES 14

1.- Les demandeurs d'emploi et les publics dits « spécifiques » 14

2.- Les jeunes de moins de 26 ans 15

3.- Les actifs occupés 15

D.- LES PRINCIPAUX TRANSFERTS ENTRE FINANCEURS 16

II.- LE PROJET DE BUDGET POUR 2004 19

A.- LES PRIORITÉS DE LA POLITIQUE DE FORMATION PROFESSIONNELLE EN 2004 19

1.- La mise en _uvre de la validation des acquis de l'expérience 19

2.- L'accès à une qualification favorisant une insertion professionnelle 19

3.- Accompagner la réforme historique de la formation professionnelle 20

B.- LES GRANDES LIGNES DU BUDGET POUR 2004 20

1.- Divers changements de périmètre 20

2.- Analyse de la répartition des crédits entre les différents chapitres budgétaires 21

a) L'agrégat 2 : la participation de l'Etat à la formation professionnelle 21

b) Les crédits inscrits de la section « Travail » du budget du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité 23

B.- L'ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTES DOTATIONS POUR 2004 26

1.- Les crédits du financement de la formation professionnelle 26

2.- La dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle 28

3.- Les crédits relatifs à la formation professionnelle des adultes 29

4.- Les contrats de plan Etat-régions 29

III.- RENFORCER ET AMÉLIORER LES OUTILS EXISTANTS 31

A.- FAVORISER L'ACCÈS À LA QUALIFICATION POUR UNE MEILLEURE INSERTION PROFESSIONNELLE 31

1.- Le contrat d'apprentissage : une voie d'avenir 31

a) Une exonération (article 12 du chapitre 43-70) 32

b) Des primes (article 11 du chapitre 43-70) 32

2.- Les contrats de qualification 33

3.- Les contrats de qualification adultes : la réinsertion durable par l'entreprise 34

4.- Réhabiliter l'entreprise pour améliorer le dispositif 35

B.- LES ENTRÉES DANS LES DISPOSITIFS DE FORMATION 36

1.- Les effectifs dans les dispositifs de formation prévus en 2004 36

C.- SOUTENIR LES PUBLICS LES PLUS FRAGILES 37

1.- L'activité des ateliers de pédagogie personnalisée en 2002 37

a) Le public bénéficiaire 37

b) Les formations dispensées 37

c) Des résultats concrets 38

2.- La répartition des financements de l'activité des ateliers de pédagogie personnalisée en 2002. 38

3.- Les dotations budgétaires pour 2003 et 2004 39

D.- LE FUTUR CONTRAT DE PROFESSIONNALISATION 39

IV.- L'AVENIR DES OPÉRATEURS PUBLICS ET PRIVÉS 41

A.- LE BILAN GLOBALEMENT SATISFAISANT DE L'AFPA 41

1.- Des activités en expansion 41

a) Un partenariat rénové avec l'ANPE pour faciliter durablement l'insertion professionnelle d'un maximum de demandeurs d'emploi 41

b) Une satisfaction globale de la part des stagiaires 43

c) Activités en matière de formation 43

2.- Premier bilan de l'année 2003 47

3.- Des forces certaines 49

a) Des atouts à mettre en valeur 49

b) Une culture de marchés à développer 49

c) Les orientations de l'AFPA et le bilan actuel du second contrat de progrès 1999-2003 50

d) Le prochain contrat de progrès 53

B.- LES ORGANISMES DE FORMATION PROFESSIONNELLE 54

1.- Etat des lieux des prestataires exerçant à titre principal une activité de formation professionnelle 54

a) Un grand nombre d'organismes déclarés 54

b) Les organismes exerçant à titre principal une activités de formation 55

2.- Les types de prestataires 57

3.- Les contrôles sur les organismes de formation professionnelle 59

a) Les services régionaux de contrôle et le groupe national de contrôle 59

b) Contrôle des actions des conseils régionaux 61

c) Les résultats des contrôles en 2002 61

d) Les difficultés venant entraver l'exercice des missions de contrôle, au niveau national comme dans les services déconcentrés 63

V.- VERS UN DROIT INDIVIDUEL À LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE 65

A.- LA VALIDATION DES ACQUIS DE L'EXPÉRIENCE 65

1.- La reconnaissance d'un nouveau droit 65

2.- Les moyens de l'accès à la VAE et la politique de certification professionnelle 66

B.- LES MODALITÉS D'ENREGISTREMENT DES CERTIFICATIONS PROFESSIONNELLES 67

1.- Les actions de certification par validation des acquis de l'expérience 67

2.- Vers une politique régionale d'information-conseil 69

C.- L'ACCORD NATIONAL INTERPROFESSIONNEL SUR LA FORMATION DU 20 SEPTEMBRE 2003 : DES AVANCÉES À SALUER 70

V.- LES PERSPECTIVES D'AMÉLIORATION DU DISPOSITIF 73

A.- LE MOUVEMENT DE DÉCENTRALISATION 73

1.- Les nouvelles dispositions législatives 73

a) La loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale 73

b) La loi n° 2002-76 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité: 74

c) Le projet de loi relatif à la décentralisation 74

2.- Les dotations de décentralisation (chapitre 43-06) 74

3.- Les crédits transférés par l'Etat 75

B.- METTRE FIN À LA RELATIVE OPACITÉ DU DISPOSITIF 77

1.- Le fonctionnement des organismes paritaires collecteurs agréés 77

2.- Plus de rigueur dans le financement du paritarisme dans le domaine de la formation professionnelle 78

C.- UNE CONCEPTION RÉNOVÉE DE L'OFFRE DE FORMATION 79

1.- Les conditions de la concurrence 79

a) Les modalités actuelles de la concurrence 79

b) Le nouveau code des marchés publics sur l'offre de formation 80

c) Des difficultés importantes persistent dans l'application des règles de l'achat public 81

2.- Professionnalisation de l'offre 82

3.- La nécessaire simplification du système actuel 83

a) L'évaluation des dispositifs de formation 83

b) Vers la simplification 84

EXAMEN EN COMMISSION 85

INTRODUCTION

En septembre 2003, les partenaires sociaux ont ratifié à l'unanimité un accord historique qui vient affirmer le droit à la formation tout au long de la vie et réformer en profondeur le paysage de la formation professionnelle. Par cet accord sans précédent, le Gouvernement a ainsi non seulement démontré sa capacité à fédérer les énergies mais aussi entériné la place centrale qu'il entend accorder à la formation depuis 2002.

La formation professionnelle réside en effet au c_ur de son engagement en faveur de l'emploi - en particulier des jeunes - et s'inscrit pleinement dans la politique de décentralisation souhaitée par les Français.

Premier fléau national, le chômage fait des ravages parmi les individus, les couples et les familles. Prolongé, il devient un détonateur d'exclusion. Dans ce contexte, la formation professionnelle s'avère un instrument privilégié pour renforcer l'employabilité et favoriser ainsi l'insertion de chacun par l'emploi. C'est dire combien la formation représente, pour notre pays, un enjeu économique et social majeur. Il s'agit en effet de doter nos salariés et nos entreprises des outils indispensables pour triompher des difficultés d'aujourd'hui et partir à la conquête des marchés de demain.

Avec plus de 4,9 milliards d'euros de crédits pour 2004, le projet de budget traduit cette réalité économique tout en accompagnant le changement. En effet, les politiques classiques de formation professionnelle ne sont pas sans limites. Les dispositifs existants éprouvent parfois du mal à combler le décalage entre les formations dispensées et les attentes réellement identifiées dans les entreprises.

Par la décentralisation en matière de formation professionnelle, le Gouvernement engage une action dynamique qui permettra de raccourcir les processus de décision et d'ajuster les politiques aux besoins des bassins d'emplois. La responsabilité des régions sera en effet considérablement élargie. Le transfert de compétences concernera notamment l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), mais également les aides à l'embauche et à la formation des apprentis ainsi que l'orientation des jeunes via les missions locales et les permanences d'accueil d'information et d'orientation (PAIO).

L'action ambitieuse en faveur des jeunes s'inscrit aussi dans ce plan d'action novateur pour faciliter l'accès à de vrais emplois durables et favoriser le développement des compétences tout au long de la vie.

Par ce projet de budget 2004, le Gouvernement affirme ainsi clairement sa volonté d'un redéploiement des crédits vers le secteur productif où résident à la fois les besoins les plus forts en formation, mais aussi les gisements d'emplois les plus étendus. Engageant une politique adaptée aux nécessités d'aujourd'hui tout en se tournant résolument vers l'avenir, le budget 2004 de la formation professionnelle tisse ainsi le maillage de dispositifs qui assureront une insertion professionnelle durable en adaptant les compétences aux besoins du marché.

Ainsi la politique de formation professionnelle poursuit son double objectif social et économique : favoriser l'épanouissement des hommes en développant leurs talents ; soutenir la compétitivité de nos entreprises en consolidant la qualité de leur ressource humaine.

I.- LA DÉPENSE GLOBALE DE LA NATION EN FAVEUR DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Votre Rapporteur spécial souligne que les chiffres cités ci-après proviennent d'une étude ayant été établie à partir des données des années 1999 à 2001 qui constituent les statistiques disponibles les plus récentes. Il est à noter que durant cette période la contribution des entreprises à l'effort de formation a continué de croître de façon significative (elles en restent les premiers financeurs) quand la participation de l'Etat a baissé, notamment au détriment des publics en difficulté.

En 2001, la Nation a ainsi dépensé 21,94 milliards d'euros pour la formation professionnelle et l'apprentissage (21,67 milliards d'euros hors investissement et 18,41 milliards d'euros hors investissement et dépenses de l'Etat pour ses propres agents), soit une hausse de 1,3% par rapport à 2000. En revanche, l'effort consenti pour la formation professionnelle et l'apprentissage ne représente plus que 1,49% du PIB, soit le niveau observé au début des années 1990.

A.- LA DÉPENSE GLOBALE

DÉPENSE GLOBALE POUR LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET L'APPRENTISSAGE DEPUIS 1987

en millions d'euros



Source : DARES.

Les divers types de dépenses évoluent de façon contrastée. Ainsi, celles liées à l'investissement augmentent de 21,8% alors que les dépenses liées à la rémunération des stagiaires ainsi qu'aux exonérations de charges progressent de 2% par rapport à l'année précédente. Les dépenses liées à la formation et aux activités qui l'accompagnent (conseil, information, frais de déplacements) augmentent de 0,5%. Les dépenses d'investissement directement liées à la formation maintiennent leur part dans la dépense globale à 1%.

La structure de la dépense globale reste quant à elle quasiment inchangée : la part des dépenses liées à la formation et aux activités qui l'accompagnent se maintient à près de 57,3% et celle dévolue aux frais de rémunération des stagiaires (allocations de formation pour les demandeurs d'emploi, rémunérations et exonérations de charges pour les jeunes et les actifs occupés) augmente de 1,9% pour représenter 41,5% de la dépense totale.

Hors dépenses de l'Etat pour les agents du secteur public, la structure de la dépense globale est cependant modifiée au profit des dépenses de fonctionnement. Les dépenses liées à la formation et aux activités qui l'accompagnent augmentent en effet de 3,1% au détriment de celles consacrées aux frais de rémunération des stagiaires : elles représentent respectivement 58,8% et 39,8% de la dépense totale.

EVOLUTION SELON LA NATURE DES DÉPENSES DEPUIS 1987
(HORS INVESTISSEMENT)

Source : DARES.

B.- LE FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET DE L'APPRENTISSAGE

L'ensemble des financeurs contribue à la hausse de la dépense globale, à l'exception de l'Etat qui diminue ses dépenses de 0,7%. Entre 2000 et 2001, les dépenses des financeurs publics évoluent peu exceptées celles des régions qui enregistrent une hausse de 2,6%, liée au processus de décentralisation. Les dépenses des financeurs privés (les entreprises et les ménages) augmentent. Les entreprises connaissent ainsi une augmentation régulière de leurs dépenses (+ 4% en 2000 et + 3,4% en 2001) et restent le premier financeur devant l'Etat et les régions. Quant aux ménages, leurs dépenses augmentent de près de 13%.

1.- L'entreprise premier financeur de la formation professionnelle

En 2001, les entreprises ont participé à la dépense globale de formation professionnelle et d'apprentissage à hauteur de 9,5 milliards d'euros (hors investissement), affichant une quatrième hausse consécutive. En 10 ans, leurs dépenses ont crû à peu près au même rythme que la dépense globale (+ 4% en moyenne par an).

78% de leurs dépenses sont consacrés à la formation des salariés dans le cadre du plan de formation ou du congé individuel de formation (CIF), que les fonds soient dépensés directement par l'entreprise (4,8 milliards d'euros), ou qu'ils soient versés à des organismes paritaires collecteurs agréés (2,3 milliards d'euros).

Les autres dépenses contribuent à financer les dispositifs d'alternance (contrats de qualification, d'adaptation et d'orientation) et l'apprentissage, ceux-ci à parts à peu près égales (respectivement 1 et 1,1 milliard d'euros). Comparé à l'année 2000, cela représente une augmentation de 4,4% pour les dispositifs d'alternance et de 7% pour l'apprentissage, qui explique en grande partie la hausse de la dépense globale des entreprises.



2.- Les dépenses de l'Etat

En 2001, l'Etat a versé 4,7 milliards d'euros (hors investissement) en faveur de la formation professionnelle et de l'apprentissage, soit une diminution de 0,7%. Il a par ailleurs également consacré 3,32 milliards d'euros à la formation des agents du secteur public, soit une baisse de 3,6% par rapport à l'année 2000. Enfin, l'Etat a augmenté ses investissements directement liés à la formation professionnelle, qui passent ainsi à 72 millions d'euros. En définitive, les dépenses de l'Etat pour la formation professionnelle et l'apprentissage diminuent de 1,9% et passent de 8,2 millions d'euros en 2000 à 8,1 millions d'euros en 2001.

Les dépenses de l'Etat hors investissement et hors dépenses pour la formation des agents de la fonction publique (4,7 milliards d'euros) se répartissent entre les fonds destinés aux jeunes (40,5%) qui augmentent de 3,5% et ceux en faveur des demandeurs d'emploi et des publics en difficulté (35 %) qui accusent une baisse conséquente (- 8,4%). En effet, au titre du Fonds national de l'emploi et du financement de l'allocation de formation reclassement (AFR), l'Etat a réduit sa contribution respectivement de 22% et de 24%. Le solde est affecté aux subventions de fonctionnement pour l'accompagnement des restructurations, dans le cadre des conventions de formation au titre du FNE, au FFPPS et aux rémunérations des stagiaires qui s'y réfèrent.

3.- Les dépenses des régions

Les dépenses des régions ont progressé de plus de 2% sur un an (1,97 milliard d'euros hors investissement). La formation des demandeurs d'emploi mobilise 20,5% des financements (+ 1,5 point par rapport à 2000 due à une forte augmentation des dépenses de fonctionnement pour les stages), tandis que la part consacrée aux jeunes de moins de 26 ans reste stable à 74% en 2001. Les dépenses en faveur des jeunes sont destinées pour 43% aux formations mises en _uvre à la suite des lois de décentralisation et pour 57% à l'apprentissage.



Source : DARES.

4.- La dépense des autres administrations publiques et de l'UNEDIC

Les dépenses des autres administrations et de l'UNEDIC diminuent de 0,7% en 2001 et se situent à 1,5 milliard d'euros (hors investissement). Elles concernent principalement les demandeurs d'emplois (6 %). Le solde est destiné aux jeunes (2%) et aux actifs occupés de la fonction publique hospitalière (33%).

La dépense en faveur de la formation des demandeurs d'emploi est assumée pour moitié par l'UNEDIC (Allocation formation reclassement - AFR -, Aide pour le retour à l'emploi formation - AREF - et Programme d'action pour un retour à l'emploi PARE) et pour moitié par l'Association de gestion des conventions de conversion (conventions de conversion en faveur des salariés licenciés pour motif économique).

C.- LA RÉPARTITION DES DÉPENSES PAR PUBLICS BÉNÉFICIAIRES

1.- Les demandeurs d'emploi et les publics dits « spécifiques »

Les dépenses de formation des demandeurs d'emploi et des publics dits « spécifiques » (handicapés, détenus, réfugiés et illettrés) accusent une baisse de 3,5% et ne représentent plus que 14,9% de la dépense globale (- 0,6 point par rapport à 2000). Elles passent ainsi à près de 3,25 milliards d'euros, retrouvant le niveau observé en 1991. Comme en 2000, l'essentiel de ces dépenses (plus de 80%) est destiné au financement des conventions de conversion, de l'AFR et de l'AREF, de l'AFPA (subvention versée par l'Etat), à l'abondement du Fonds national de l'emploi (FNE) pour des stages comme le SIFE (stage d'insertion et de formation à l'emploi) ou le SAE (stage d'accès à l'emploi) et à celui du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS). Ces fonds servent entre autres à financer des programmes tels que le programme IRILL (insertion, réinsertion, lutte contre l'illettrisme) pour des publics en difficulté. L'UNEDIC assure totalement le financement final des conventions de conversion et de l'AREF et la moitié de celui de l'AFR, l'autre moitié étant effectuée par l'Etat.

2.- Les jeunes de moins de 26 ans

En 2001, comme les années antérieures, les dépenses en faveur des jeunes ont encore augmenté (+ 4%) et atteignent ainsi presque 5,7 milliards d'euros (soit 31% de la dépense totale). Les entreprises y participent à hauteur de plus de 2 milliards d'euros, devenant le premier financeur de ce public devant l'Etat (1,9 milliard d'euros) et les régions (environ 1,5 milliard d'euros). L'apprentissage mobilise 62% de la dépense et fait l'objet d'un effort conjoint de la part de l'Etat, des entreprises et des régions. Le second poste des dépenses pour les jeunes concerne les contrats en alternance (25%), pour lesquels l'Etat et les entreprises interviennent à hauteur respective de 0,4 milliard d'euros et de 1 milliard d'euros. Pour ce poste, les dépenses des entreprises ont augmenté de 4% par rapport à l'an 2000. Le reste des dépenses va à d'autres actions de formation, principalement celles mises en _uvre par les régions par le biais de la décentralisation, mais aussi par l'Etat avec, entre autres, le programme TRACE qui aide les jeunes en difficulté à s'insérer professionnellement.

3.- Les actifs occupés

En 2001, près de 41,5% de la dépense globale de formation professionnelle bénéficient aux actifs occupés du secteur privé, soit une hausse de 1,5 point par rapport à 2000. Les dépenses de formation des agents du secteur public ⁽⁾ ont régressé de 3,5% et ne représentent plus que 17,5% de la dépense totale hors investissement. Depuis 1987, les dépenses au titre de la formation des actifs occupés du secteur privé ont ainsi presque doublé.

RÉPARTITION DE LA DÉPENSE GLOBALE PAR PUBLIC BÉNÉFICIAIRE EN 2001



Source : DARES (base : 21.670 millions d'euros).



EVOLUTION DE LA DÉPENSE GLOBALE PAR CATÉGORIE DE PUBLIC DEPUIS 1987

D.- LES PRINCIPAUX TRANSFERTS ENTRE FINANCEURS

Les transferts entre financeurs résultent des flux financiers partant des financeurs initiaux vers les financeurs finaux qui procèdent directement à la dépense en faveur des producteurs de formation et des bénéficiaires. Les transferts entre financeurs sont sans effet sur la dépense totale puisque les fonds versés par un financeur sont reçus par un autre. Une partie importante de ces transferts dans le cadre de la formation professionnelle et de l'apprentissage est constituée de la dotation de décentralisation versée par l'Etat aux conseils régionaux. En effet, depuis le 1^er janvier 1999, les conseils régionaux ont compétence sur la totalité des actions de formation à destination des jeunes demandeurs d'emploi. En 2001, la dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage s'est ainsi élevée à 1,26 milliard d'euros versés au fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle.

La deuxième grande composante des transferts est la mutualisation des fonds que les entreprises destinent à la formation de leurs salariés. Cette mutualisation se fait par l'intermédiaire des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Elle est obligatoire pour les entreprises de moins de 10 salariés, mais facultative pour celles de 10 salariés ou plus. Ces dernières peuvent gérer directement leurs dépenses de formation, verser leur contribution à un OPCA, ou encore combiner les deux modes de gestion. Lorsque l'entreprise a cotisé auprès d'un organisme collecteur, ce dernier peut payer directement le prestataire de formation, ou rembourser à l'entreprise les montants que celle-ci a payés au prestataire. Ces organismes collecteurs sont des institutions paritaires agréées par l'Etat pour recevoir les fonds des entreprises, et éventuellement être leur intermédiaire, pour des actions relevant du plan de formation, du congé individuel de formation, ou pour les formations en alternance (essentiellement contrat de qualification). Par ailleurs, certains organismes sont agréés pour la formation continue des non-salariés. Ces transferts de mutualisation ne modifient pas la part des entreprises dans le financement final. En 2001, le montant de ces transferts s'élève à 3,8 milliards d'euros, soit une progression de plus de 8% par rapport à 2000 et de 30% par rapport à 1996 (année de démarrage à plein régime du nouveau système de mutualisation).

Le troisième ensemble de flux constituant les transferts met en jeu trois financeurs. Les dépenses dans le cadre des conventions de conversion sont en effet affectées au financeur final UNEDIC. Mais à l'origine, il s'agit d'un dispositif qui bénéficie de fonds en provenance de l'Etat et des entreprises. Ainsi, en 2001, sur un total de 0,4 milliard d'euros, 22% provenaient des entreprises (contre 32% en 1999 et 31% en 2000) et 15% de l'Etat (contre 17% en 1999 et en 2000). La part restante (63%) est financée par l'UNEDIC.

L'Union européenne participe également au financement de la formation professionnelle en France. En particulier, le Fonds social européen intervient en complément des financements nationaux, régionaux, publics ou privés, dans un but de cohésion économique et sociale entre les différentes régions de l'Union européenne. A ce titre, il peut être sollicité pour cofinancer des actions de formation professionnelle. Ces cofinancements font partie des transferts entre financeurs, du financeur « extérieur » vers l'un ou l'autre des financeurs « nationaux ». Ainsi, en 2001, la participation du Fonds social européen au titre des actions de formation comprises dans la dépense globale pour la formation professionnelle et l'apprentissage est estimée à moins de 1% de cette dépense soit environ 0,18 milliard d'euros.

A côté de ces flux, les plus importants en termes de masses financières, l'Etat et les Régions peuvent par ailleurs soutenir la formation des salariés en versant des subventions soit aux entreprises, soit aux organismes collecteurs.

II.- LE PROJET DE BUDGET POUR 2004

En rupture avec les exercices 1992-2002, le budget proposé en 2004 traduit incontestablement une réorientation de la politique publique de formation vers le secteur marchand. Ainsi, la part du budget consacrée à l'insertion professionnelle dans le secteur productif qui était de 51% en 2001, s'élève cette année à 66%. Le Gouvernement rompt ainsi avec la politique d'échecs individuels et collectifs menée par nos prédécesseurs et mise sur la responsabilisation et l'insertion durable.

C'est donc un budget équilibré et réaliste qui s'inscrit dans le cadre d'une politique stratégique en faveur de la formation professionnelle.

L'ensemble des crédits consacrés aux actions de formation professionnelle représente un total de 4,978 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004. Malgré une baisse apparente de 3,50%, les crédits consacrés à la formation professionnelle sont globalement préservés. Cette diminution s'explique en effet par une diminution des entrées attendues en 2003 dans certains dispositifs de formation professionnelle (les contrats d'apprentissage, de qualification jeune et de qualification adulte) par rapport à celles prévues initialement, par la réduction du nombre des entrées en stage pour les chômeurs de longue durée proposée pour 2004 et par le transfert de crédits de rémunération de certains stagiaires de la formation professionnelle vers la section « Solidarité » du budget du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité.

A.- LES PRIORITÉS DE LA POLITIQUE DE FORMATION PROFESSIONNELLE EN 2004

1.- La mise en _uvre de la validation des acquis de l'expérience

Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit l'inscription de 4 millions d'euros de mesures nouvelles pour la validation des acquis de l'expérience.

Ces crédits sont destinés à compléter la constitution d'un réseau d'information, de conseil et d'orientations `appuyant sur des structures existantes à destination du public intéressé par la validation des acquis de l'expérience. Ils seront également dans le processus de validation (coûts liés à la constitution de jurys notamment).

2.- L'accès à une qualification favorisant une insertion professionnelle

Le projet de loi de finances pour 2004 maintient à un haut niveau les entrées dans les dispositifs de formations en alternance. Il prévoit ainsi les financements nécessaires pour 235.000 entrées en contrats d'apprentissage, 125.000 entrées en contrats de qualification jeunes et 13.000 entrées en contrats de qualification adultes. Au total, l'évolution du nombre des contrats est proche de 10% soit un taux de progression significatif qui marque la priorité donnée à l'alternance.

Votre Rapporteur spécial souligne à cet égard sa satisfaction. L'alternance doit en effet être valorisée, voire généralisée afin d'ouvrir nos jeunes aux réalités de l'entreprise mais surtout lutter contre le fossé culturel qui existe entre l'école et l'entreprise.

3.- Accompagner la réforme historique de la formation professionnelle

La négociation des partenaires sociaux a en effet abouti à un accord, ratifié à l'unanimité, qui réforme en profondeur le système actuel. Il répond en particulier à un constat largement partagé : l'inégalité d'accès, le défaut de lisibilité des responsabilités et dispositifs.

Cette prise de conscience était nécessaire afin de favoriser l'adaptation des ressources humaines à l'évolution des emplois dans les entreprises.

Votre Rapporteur spécial souligne à ce sujet la nécessité d'accompagner les branches et les territoires dans l'élaboration de diagnostics et analyses prospectives sur l'évolution des métiers et des marchés. La formation doit en effet constituer un outil stratégique en faveur de l'emploi et de la croissance. En cela, le lien entre la dynamique sociale et la croissance économique doit encore être renforcé.

B.- LES GRANDES LIGNES DU BUDGET POUR 2004

1.- Divers changements de périmètre

Dans le projet de budget pour 2004, les changements de périmètre par rapport à la loi de finances pour 2003 du budget de la formation professionnelle entendu comme les crédits de l'agrégat « formation professionnelle » auxquels s'ajoutent les crédits de la subvention à l'AFPA et aux autres organismes de formation professionnelle, concernent :

- l'ajustement de la compensation des crédits relatifs à l'indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs d'apprentis en application de l'article 134 de la loi de finances pour 2002 ;

- le transfert d'une partie des crédits de rémunération des stagiaires de la formation professionnelle dans le cadre d'un objectif engagé depuis plusieurs années et visant à transférer aux ministères gestionnaires des crédits de formation pour publics spécifiques. Ainsi, les crédits de rémunération des stagiaires réfugiés et immigrés en formation à dominante linguistique, actuellement inscrits à la section « Travail », chapitre 43-70 « Financement de la formation professionnelle », article 61 « Dépenses de rémunération des actions de formation. Programme national de formation professionnelle », sont transférés en 2004 au ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, section « Solidarité », à la demande de la délégation générale de l'emploi et de la formation professionnelle.

Le transfert de ces crédits s'inscrit, en outre, dans la logique inhérente à la mise en _uvre de la loi organique. Les crédits de rémunération ainsi transférés s'élèvent à 10,28 millions d'euros ;

- le transfert vers le Fonds National pour l'aménagement du territoire des crédits des contrats de plan Etat-région correspondant aux conventions interrégionales de massif, suite à la décision du comité interministériel pour l'aménagement du territoire du 13 décembre 2002 pour un montant de 0,55 million d'euros ;

- les crédits correspondant aux remboursements par l'Etat de personnel de l'AFPA mis à disposition figurent désormais au chapitre 31-96 du budget du ministère du Travail.

2.- Analyse de la répartition des crédits entre les différents chapitres budgétaires

Le projet de budget de la formation professionnelle (hors dépenses en capital) se répartit sur quatre chapitres budgétaires :

- le chapitre 43-06 relatif aux dotations de décentralisation ;

- le chapitre 43-70 « Financement de la formation professionnelle » qui regroupe l'ensemble des dépenses de primes, de compensations d'exonérations de charges, de rémunérations et d'aides au fonctionnement des dispositifs ;

- le chapitre 43-71 «Formation professionnelle des adultes » principalement constitué de la subvention de fonctionnement à l'AFPA ;

- pour partie, le chapitre 44-70 « Dispositifs d'insertion des publics en difficulté » qui comprend notamment les stages de formation au profit des chômeurs de longue durée, le financement du réseau d'accueil des jeunes et celui du programme TRACE.

Les deux chapitres 43-06 et 43-70 sont regroupés dans l'agrégat « Formation professionnelle ».

a) L'agrégat 2 : la participation de l'Etat à la formation professionnelle

Au total, les crédits mobilisés dans le cadre de l'agrégat 2 s'élèveront à 3.880,754 millions d'euros en 2004, à comparer avec 3.932,049 millions d'euros en 2003.

Source : projet de loi de finances pour 2004.

b) Les crédits inscrits de la section « Travail » du budget du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Le projet de budget 2004 maintient les capacités d'action globales de l'Etat en matière de formation professionnelle, dans un contexte de poursuite de la décentralisation aux régions qui se caractérise par :

- la poursuite du transfert des primes d'apprentissage à hauteur de 399,24 millions d'euros (hors DGD) ;

- un ajustement de la compensation du coût de la revalorisation des barèmes de rémunération des stagiaires de la formation professionnelle.

Et compte tenu des réformes sur les exonérations de charges :

- la suppression de l'exonération spécifique pour les contrats de qualification adultes qui arrive à échéance à compter de 2004 ;

- la réforme, à compter du 1^er janvier 2004, de la base forfaitaire de calcul des cotisations de sécurité sociale pour les apprentis.

Par ailleurs, la dotation des actions de formation à la charge de l'Etat est en progression de 5,8%.

B.- L'ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTES DOTATIONS POUR 2004

1.- Les crédits du financement de la formation professionnelle

Les crédits du chapitre 43-70 « Financement de la formation professionnelle » s'élèvent à 309,10 millions d'euros.

Concernant les formations en alternance, l'évolution du projet de budget traduit la réalité économique.

Ainsi, la diminution des crédits s'explique par :

- l'application de l'article 134 de la loi de finances pour 2002 (primes apprentissage) concernant la prise en charge par les régions des aides aux employeurs d'apprentis ;

- l'ajustement des dotations qui prend en compte des entrées qui se feront à un niveau moindre que celui envisagé dans la loi de finances pour 2003 en apprentissage et en contrats de qualification jeunes (- 71,8 millions d'euros), En outre, à compter du 1^er janvier 2004, la base horaire de calcul des cotisations sociales des contrats d'apprentissage est modifiée.

Les crédits consacrés aux actions de formation à la charge de l'Etat progressent sensiblement en 2004 par rapport à 2003 (+5,8%) afin de financer la revalorisation de la rémunération des stagiaires, la montée en charge du nombre d'allocataire de l'allocation de fin de formation (AFF) ainsi que la mise en _uvre de prestations d'accompagnement des publics et de la validation des acquis de l'expérience sur les territoires touchés par les plans sociaux.

Les dépenses de rémunération progressent notamment pour financer les entrées en allocation de fin de formation (AFF) (+27 millions d'euros). En effet, si la réforme du régime d'indemnisation du chômage a réduit la durée d'indemnisation des demandeurs d'emploi, les entrées en AFF sont plus importantes et la durée d'indemnisation par l'Etat par conséquent plus longue. Ce budget prend également en compte deux réformes complémentaires qui interviendront en 2004 : d'une part, le montant de l'AFF sera aligné sur le barème principal des stagiaires de la formation professionnelle et, d'autre part, le bénéfice de l'allocation sera limité aux demandeurs d'emploi pour lesquels une formation a été prescrite dans un délai maximum d'un an à compter du début de leur indemnisation.

Les dépenses de fonctionnement de la formation professionnelle sont stables malgré une mesure nouvelle de 4 millions d'euros pour la validation des acquis de l'expérience.

Votre Rapporteur spécial regrette toutefois la diminution des crédits inscrits en faveur de la politique contractuelle (- 4,5%), chargée de la réalisation d'études prospectives sur les emplois et les qualifications.

Il souhaiterait en effet que ces outils soient davantage et mieux utilisées afin :

- d'une part, que l'évaluation prospective soit valorisée afin de disposer d'outils fiables nécessaires à la mise en _uvre de stratégies opérationnelles ;

- d'autre part, que les contrats d'études prospectives (CEP) puissent également être axés sur des études sectorielles nationales. Il conviendrait en effet d'identifier les poches de croissance et les pôles d'excellence à valoriser par le biais de la formation. Ces CEP sont en effet aujourd'hui exclusivement concentrés sur des secteurs d'activités en fonction de contrats passés avec les branches, ce qui empêche toute projection au niveau national.

Une formation professionnelle efficace doit en effet être axée sur les poches de croissance. Il y a donc nécessité à évaluer les pôles d'excellence français, mais aussi à orienter les politiques de formation vers les marchés de demain.

Votre Rapporteur spécial appelle ainsi de ses v_ux la réalisation d'une étude qui permettrait d'identifier les éléments constitutifs de la croissance française, ce, afin d'appuyer la démarche prévisionnelle et prospective des emplois et des compétences qui est encouragée au niveau des branches et des entreprises.

La France pourrait ainsi s'inspirer de réussites étrangères comme celle de la Grande-Bretagne qui définit sa politique en matière de formation à partir d'objectifs d'employabilité déclinés, pour chacun d'entre eux, en termes d'actions précises et opérationnelles.

Dans le même esprit, un effort conséquent devrait être fait en matière d'ingénierie pédagogique afin d'aider les acteurs de la formation à adapter l'offre de formation aux évolutions des marchés.

LES AUTRES DISPOSITIFS FINANCÉS PAR DES CRÉDITS INSCRITS AU
CHAPITRE 43-70 « FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE »

(en millions d'euros)

Article	Libellé	LFI 2003	PLF 2004
Article 41	Subventions à divers organismes	2,94	2,94
Article 42	Centre INFFO	4,78	4,54
Article 52	Ingénieurs	10,57	10,57
Article 53	Actions catégorielles	16,87	16,87
Article 54	International communautaire et FORE	5,79	5,79
Article 55	Syndicats	12,27	12,27
Article 57	Ateliers de pédagogie personnalisée	15,70	15,70
Article 58	Jeunes à la charge de l'Etat	4,23	4,23
Article 90	Actions expérimentales	0,00	0,00
Total		73,16	72,92

Les dotations rassemblées sous cette rubrique comprennent les dépenses de fonctionnement du programme national de la formation professionnelle, financées sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS). Ce Fonds intervient pour financer des actions de formation professionnelle en faveur de publics particulièrement défavorisés que constituent les illettrés et les détenus (interventions regroupées sous la rubrique : « actions catégorielles ») ou pour financer des actions de formation continue dans le but de favoriser la promotion sociale au sein des entreprises (interventions regroupées sous la rubrique : « ingénieurs »). Il soutient également les actions de divers organismes de formation (INFA) et d'information sur la formation (Centre-INFFO).

La dotation totale (hors fonds social européen) des autres dispositifs décrits plus haut s'élève à 72,92 millions d'euros en 2004, soit une stabilité de la dotation de la loi de finances pour 2003 compte tenu d'un ajustement de la subvention au centre INFFO (- 0.24 million d'euros).

2.- La dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle

Les crédits du chapitre 43-06 « Dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage » sont en hausse de près de 31%.

Cette augmentation résulte :

- de la revalorisation des crédits inscrits en fonction du taux retenu pour l'évolution de la dotation générale de décentralisation ;

- de l'inscription sur ce chapitre de nouveaux crédits résultant d'une part, de l'ajustement de la compensation aux régions de l'augmentation des barèmes forfaitaires de rémunération des stagiaires de la formation professionnelle qui est intervenue au 1^er janvier 2003 (3 millions d'euros) et d'autre part, de l'ajustement de la compensation de la prise en charge par les régions des aides aux employeurs d'apprentis pour les contrats conclus à compter du 1^er janvier 2003 (399 millions d'euros) ;

- d'un transfert de crédits lié à la décentralisation d'un centre national de formation d'apprentis.

3.- Les crédits relatifs à la formation professionnelle des adultes

Les crédits demandés pour le chapitre 43-71 « Formation professionnelle des adultes » diminuent de 0,2%.

S'agissant de l'AFPA, la subvention de fonctionnement passe de 714,98 millions d'euros en 2003 à 712,94 millions d'euros en 2004. Cette diminution s'explique principalement par une modification de périmètre de la subvention : les crédits relatifs à la rémunération du personnel mis à disposition des services centraux et déconcentrés du ministère par l'AFPA feront l'objet de conventions de remboursement en 2004. A ce titre, les crédits correspondant à la rémunération de ces personnels soit 2,06 millions d'euros seront désormais inscrits sur les chapitres de rémunération du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité au titre III de la section « Travail ».

Les mesures nouvelles s'élèvent à 19,54 millions d'euros pour le schéma directeur informatique. Les mesures non reconduites notamment informatiques et les mesures d'ajustements s'élèvent respectivement à - 15,5 millions d'euros et à
- 0,4 million d'euros. Enfin la prise en compte des gains de productivité de l'AFPA permet une mesure d'économie de 5 millions d'euros

En conséquence, à périmètre constant, les crédits destinés au financement de l'AFPA sont en légère augmentation.

4.- Les contrats de plan Etat-régions

Les contrats de plan Etat-régions, pour leur volet formation professionnelle (1,94 million d'euros inscrits à l'article 30 du chapitre 43-70), sont financés sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale. En cohérence avec le Plan national pour l'emploi, les actions des contrats de plan 2000-2006 se répartissent sur sept grands objectifs :

- améliorer la capacité d'insertion professionnelle des jeunes ;

- lutter contre l'exclusion des adultes demandeurs d'emploi ;

- moderniser les entreprises et améliorer le niveau de formation des salariés ;

- développer l'activité ;

- contribuer à la formation professionnelle pour le développement des territoires ;

- financer des structures compétentes en matière de formation ;

- développer l'investissement.

III.- RENFORCER ET AMÉLIORER LES OUTILS EXISTANTS

A.- FAVORISER L'ACCÈS À LA QUALIFICATION POUR UNE MEILLEURE INSERTION PROFESSIONNELLE

Les crédits destinés au soutien de la formation en alternance en 2004 s'élèvent à 1,442 milliard d'euros contre 1,964 milliard d'euros en 2003, soit une diminution apparente de - 26,6%. Cette diminution de la dotation résulte en grande partie du transfert aux régions de la gestion des primes d'apprentissage à hauteur de 0,399 milliard d'euros (hors revalorisation de la DGD), de l'achèvement de la suppression des crédits budgétaires relatifs aux exonérations spécifiques de cotisations patronales liés aux contrats de qualification adultes et, à compter du 1^er janvier 2004, de la réforme sur la base forfaitaire de calcul des cotisations de sécurité sociale des apprentis.

Ainsi à structure constante, la dotation est en diminution de 2%. Cette baisse tient compte d'une révision des prévisions d'entrées 2003 tout en maintenant une dynamique d'entrées dans les différents contrat de formation en alternance.

Les crédits budgétaires se répartissent entre le financement des primes attachées à la conclusion des différents contrats de formation en alternance (apprentissage et qualification) et la compensation des exonérations de charges sociales correspondantes.

Au total, l'évolution du nombre des contrats est proche de 10 %, soit un taux de progression significatif qui marque la priorité donnée à l'alternance :

1.- Le contrat d'apprentissage : une voie d'avenir

Ce contrat permet à des jeunes de 16 à 26 ans d'acquérir en deux ou trois ans une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme ou un titre à finalité professionnelle enregistré au répertoire national des certifications. L'apprenti perçoit une rémunération déterminée en pourcentage du SMIC dont le montant varie en fonction de son âge et de son ancienneté dans le contrat.

Ce sont les régions, compétentes en matière d'apprentissage depuis les lois de décentralisation, qui décident de la création des CFA ou des sections d'apprentissage par voie de convention avec un organisme gestionnaire et qui fixent leurs conditions de fonctionnement.

Le financement de l'apprentissage est assuré par l'Etat, les régions (subvention aux CFA) et les entreprises (taxe d'apprentissage).

L'Etat finance les aides versées aux employeurs sous forme d'exonération de charges sociales et de primes.

a) Une exonération (article 12 du chapitre 43-70)

Pour les employeurs occupant 10 salariés maximum et ceux inscrits au répertoire ou registre des métiers, une exonération des cotisations patronales et salariales d'origine légale ou conventionnelle est prévue. Pour les entreprises de plus de 10 salariés, l'exonération porte sur les charges sociales, fiscales ou parafiscales sur une partie du salaire versé aux apprentis (abattement de 11% du SMIC). Il est à relever qu'à compter du 1^er janvier 2004, une modification de la base forfaitaire de calcul des cotisations de sécurité sociales, fixée par arrêté du 5 juin 1979, entrera en vigueur.

b) Des primes (article 11 du chapitre 43-70)

Une prime à l'embauche de 915 euros, réservée aux entreprises de moins de vingt salariés qui recrutent un apprenti d'un niveau de formation inférieur au baccalauréat (78,9% des entreprises en 1999).

Une indemnité compensatrice de formation est versée à l'issue de chaque année pour un montant de 1.525 euros pour les moins de 18 ans et de 1.830 euros pour les apprentis de 18 ans et plus. Elle est majorée de 305 euros dans les DOM, et de 7,62 euros par heure de formation au-delà de 600 heures dans la limite de 200 heures (soit un maximum de 1.525 euros). En 2003, la compétence en matière de versement d'aides aux employeurs des primes relatives aux contrats conclus à partir du 1^er janvier 2003 a en effet été transférée aux régions et se traduisant par un transfert sur le chapitre 43-06 qui se poursuit en 2004.

Les crédits consacrés aux contrats d'apprentissage (primes et exonérations) varient de - 31% par rapport à la loi de finances pour 2003. Cette évolution est liée à la réforme sur la base forfaitaire de calcul des exonérations de charges ainsi qu'aux transferts aux régions de la gestion des primes d'apprentissage.

Elle s'appuie également sur une révision des prévisions d'entrées 2003, sur la base des entrées constatées, à hauteur de 230.000, et sur les 235.000 entrées prévisionnelles en 2004.

Les crédits consacrés à la compensation des exonérations de charges sociales dont bénéficient les contrats d'apprentissage passent de 814,52 millions d'euros en 2003 à 791,34 millions d'euros en 2004, soit une évolution de - 3% liée à la réforme de la base de calcul des cotisations sociale à compter du 1^er janvier 2004 et à la révision des entrées 2003.

Les crédits consacrés aux primes d'apprentissage passent de 715,74 millions d'euros en 2003 à 265,41 millions d'euros en 2004, soit une variation de - 63%. Le transfert aux régions de la compétence relative aux aides versées aux employeurs pour les contrats conclus en 2003 atteint un montant de 399,24 millions d'euros (hors DGD). A périmètre constant, l'évolution tient compte d'une révision des entrées en 2003.

2.- Les contrats de qualification

Ce contrat s'adresse aux jeunes de 16 à moins de 26 ans qui n'ont pu acquérir de qualification au cours de leur scolarité, ou dont la qualification ne leur permet pas d'accéder à un emploi. Il leur permet d'acquérir une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme, un titre homologué ou reconnu par une convention collective ou une commission paritaire nationale de l'emploi. Le bénéficiaire dispose d'un contrat à durée déterminée (de 6 à 24 mois). Sa rémunération est fixée en pourcentage du SMIC (entre 30% et 75%), évolutive selon l'âge et l'ancienneté dans le contrat. La durée de la formation doit correspondre au moins à 25% de la durée du contrat et la désignation d'un tuteur est obligatoire.

En application de la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991, l'aide de l'Etat consiste en une exonération des cotisations patronales dues au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales sur la partie du salaire n'excédant pas le SMIC. La prime à l'embauche versée lors de l'entrée dans le dispositif ayant été supprimée pour les contrats conclus à compter de 2001.

La dotation arrêtée, pour les exonérations de charges sociales en 2004, s'élève à 363,34 millions d'euros, soit une variation de 12% par rapport à la loi de finances pour 2003. Cette dotation tient compte d'une révision des prévisions d'entrées 2003, sur la base des entrées constatées, à hauteur de 100.000 et, d'une prévision de 125.000 entrées en 2004.

3.- Les contrats de qualification adultes : la réinsertion durable par l'entreprise

Il faut rappeler que dans le cadre de la loi de lutte contre les exclusions, une expérimentation a été mise en place pour ouvrir le dispositif du contrat de qualification aux adultes demandeurs d'emploi jusqu'au 31 décembre 2000. La loi de finances pour 2001 a reconduit cette expérimentation jusqu'au 30 juin 2002. L'article 143 de la loi de finances 2002 a pérennisé ce dispositif en modifiant l'approche globale et la mise en oeuvre.

Ce contrat s'adresse désormais à « toute personne sans emploi, de 26 ans et plus, rencontrant ou susceptibles de rencontrer des difficultés sociales et professionnelles, du fait de l'absence ou de l'insuffisance de qualification professionnelle » et non plus seulement à un public restreint (chômeurs de longue durée et autre public en risque d'exclusion). Le contrat est un CDD de 6 à 24 mois ou un CDI avec une période de qualification comprise entre 6 et 24 mois. La formation, obligatoire est d'une durée minimale équivalente à 25% de la durée du CDD ou de la période de qualification. La désignation d'un tuteur est obligatoire.

L'implication de l'UNEDIC dans le financement des frais de formation permet ainsi aux allocataires ASSEDIC d'intégrer un CQA dans le cadre du projet d'action personnalisé, tandis que l'aide de l'Etat continue à cibler les publics les plus en difficultés et à soutenir l'effort de qualification dans la durée.

L'exonération des cotisations patronales (article 32 du chapitre 43-70) ayant été supprimée à compter du 1^er janvier 2002, l'aide de l'Etat consiste depuis le 1er janvier 2002 en une aide à l'embauche (article 31 du chapitre 43-70) d'un montant substantiellement revalorisé (1.525 euros pour les contrats de 6 mois avec une majoration de 120 euros par mois du 7^ème au 24^ème). Cette prime fait l'objet d'un versement unique pour les contrats courts (6 à 12 mois) et de deux versements pour les contrats de 13 à 24 mois : un premier versement au 13^ème mois correspondant à 12 mois (2.245 euros) et le solde à l'issue du contrat.

(en millions d'euros)

Les crédits affectés aux contrats de qualification adulte s'élèvent à 22,76 millions d'euros en 2004. Ces crédits correspondent à la dotation des primes des contrats de qualification adultes, les contrats conclus avant le 1^er janvier 2002, sur la base d'exonérations de charges spécifiques, étant arrivés à échéance à partir du 1^er janvier 2004. Cette dotation tient compte d'une révision du flux d'entrées 2003 à hauteur de 10.000 et d'une prévision de 13.000 entrées en 2004.

Il faut relever que les moyens consacrés à la compensation d'exonération de charges sociales dont bénéficiaient les contrats de qualification-adultes ne sont plus inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004, les derniers contrats conclus avant 2002 arrivant à échéance. La dotation arrêtée pour 2003 était une dotation résiduelle, permettant de prendre en charge les dernières exonérations spécifiques. Les contrats conclus à partir de 2002 bénéficient des exonérations de droit commun.

4.- Réhabiliter l'entreprise pour améliorer le dispositif

Votre Rapporteur spécial considère que le système français de la formation professionnelle reste trop marqué par la culture de l'Education nationale ; il existe en effet un décalage culturel encore trop important entre le monde enseignant et le monde de l'entreprise ; d'où une inadéquation avec les besoins du marché. Le nombre de jeunes au chômage reste en effet plus élevé en France que dans d'autres pays. D'après les chiffres de la Dares, en juillet 2003, le nombre de demandeurs d'emploi de catégorie 1 âgés de moins de 25 ans (410.000 personnes) a augmenté de 4,2% en un an. Plus que dans d'autres pays, l'Education nationale doit compenser cet échec. Ce problème culturel explique en grande partie un taux de chômage très élevé et des résultats insatisfaisants en termes de croissance économique.

Cette faillite du système pose le problème du système d'orientation français où la voie professionnelle est encore perçue comme la voie de l'échec. Votre Rapporteur spécial tient également à saluer la qualité des services proposés par la Cité des Métiers (Cité des Sciences et de l'Industrie) en matière d'orientation et de documentation ; la Cité des métiers propose en effet des outils de recherche et d'évaluation individualisés et interactifs. Ces actions se fondent essentiellement sur la mutualisation des moyens de l'ensemble des intervenants publics ou privés de la formation et ont permis de développer de nouveaux outils d'évaluation et d'orientation dans lesquels l'individu se situe au centre de la démarche. Grâce au succès rencontré par ces actions, qui répondent à de nouvelles formes de demandes, la Cité des métiers est devenue un véritable label en la matière ; son savoir-faire est ainsi repris sous la forme de projets territoriaux et s'exporte également à l'étranger.

Il est aujourd'hui en effet nécessaire de sortir des schémas archaïques véhiculés par certains acteurs.

C'est dans cet esprit que le secrétaire d'Etat au petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation a lancé une large consultation sur la réforme de l'apprentissage afin de donner une image de voie d'excellence à cette filière mais aussi de promouvoir l'accès des jeunes aux entreprises. Cette réflexion fait l'objet d'une série de proposition concrètes touchant tant aux conditions matérielles de l'apprenti et de sa famille qu'à la simplification du système ou à la valorisation des différents acteurs qui viendront ainsi moderniser en profondeur les mentalités et les rapports entretenus avec le monde de l'entreprise.

D'une manière générale, il convient de sortir du schéma académique et mettre ainsi en valeur certaines expériences menées notamment sous l'égide de l'APFA ; on peut citer les formations mises en place en liaison avec les branches ou les nouvelles formations axées sur les nouvelles technologies de l'information et de la communication.

B.- LES ENTRÉES DANS LES DISPOSITIFS DE FORMATION

1.- Les effectifs dans les dispositifs de formation prévus en 2004

En 2004, les entrées prévues pour les contrats en alternance tiennent compte de la baisse constatée des entrées au cours du premier semestre 2003.

Les entrées dans les contrats aidés dans le secteur marchand (SEJE, CIE) sont en augmentation afin d'encourager l'insertion des chômeurs en entreprise ; de prévenir le risque d'une hausse du chômage de longue durée que comporte le ralentissement actuel des embauches ; de développer, par le recours au CIE, l'emploi des salariés âgés en renforçant l'incitation à embaucher les demandeurs d'emplois de plus de 50 ans ; de répondre, par le développement du SEJE au besoin en main d'_uvre des petites entreprises.

Les entrées dans les stages de formation sont en diminution. Cependant, les SIFE, SAE, font partie du programme globalisé en faveur des chômeurs de longue durée qui permet aux services déconcentrés de procéder, au sein de l'enveloppe budgétaire de la loi de finances, à des redéploiements entre ces dispositifs en fonction des besoins constatés localement.

On peut relever que les entrées dans les contrats aidés dans le secteur non marchand (CES, CEC) connaissent une situation contrastée : si le nombre de CES connaît une progression relative, les CEC sont en revanche en forte diminution. Cette orientation s'explique par la volonté du Gouvernement de recentrer les contrats aidés vers le secteur marchand, qui offre une insertion plus durable que les contrats aidés dans le secteur non-marchand (le CIE permet une insertion durable pour 75% de ses bénéficiaires).

C.- SOUTENIR LES PUBLICS LES PLUS FRAGILES

Les ateliers de pédagogie personnalisée (APP) proposent des formations ouvertes à toute personne sortie du système scolaire (jeunes 16-25 ans, salariés et demandeurs d'emploi). Ils répondent de façon permanente, personnalisée et contractuelle aux demandes individuelles de formation portant sur des contenus de formation générale de courte durée (300 heures maximum). La gestion des APP est assurée par des organismes de formation supports conventionnés par les DRTEFP qui en assurent la coordination, l'animation et le contrôle. L'ensemble des APP est organisé en réseau national qui bénéficie des services d'une cellule nationale d'appui technique et d'animation.

1.- L'activité des ateliers de pédagogie personnalisée en 2002

Il faut rappeler que 469 APP (dont 20 APP dans les DOM/TOM et 30 antennes en établissements pénitentiaires) développent 800 points d'implantation essentiellement en milieu rural et dans les zones urbaines sensibles. Au total, en 2002, 13,35 millions d'heures de formation ont été dispensées, soit une moyenne de 28.500 heures par APP. 191.000 personnes sont entrées en formation dont 179.000 nouvelles entrées en 2002.

a) Le public bénéficiaire

Les caractéristiques des stagiaires se décrivent comme suit : 75% sont des femmes, 73% ont plus de 26 ans, 63% ont un niveau de formation inférieur ou égal au niveau V dont 12% de niveau VI (proche de l'illettrisme). Le statut des stagiaires à l'entrée en APP se caractérise par une majorité de demandeurs d'emploi (65%). 24,1% sont des salariés (dont 9,8% bénéficiant d'un contrat de travail de droit commun et 7,4% en contrat CES). L'orientation vers l'APP se fait prioritairement par les missions locales, l'ANPE et les travailleurs sociaux pour 58,8% des apprenants. 7,5% sont envoyés en formation par leur entreprise ou par un OPCA et 22,9% du public se présente spontanément à l'APP.

b) Les formations dispensées

Les domaines privilégiés restent la culture de base ou technologique. Ainsi, 25,6% des heures sont consacrées à l'enseignement du français, 17,2% aux mathématiques et 31,3% à la culture technologique de base (dont 73% en initiation à la bureautique et à Internet).

La situation des stagiaires entre 3 et 6 mois après la sortie de l'APP est la suivante : 7,2% poursuivent leur formation hors APP, pour l'essentiel dans un parcours de formation qualifiant, 24,8% sont salariés (dont 14% en contrat de travail de droit commun) et 42,9% restent demandeurs d'emploi.

c) Des résultats concrets

Les résultats montrent que le passage en APP a un effet positif sur les parcours des utilisateurs aux regards des objectifs des actions :

- faciliter un retour plus rapide à l'emploi en offrant sans délai d'attente des formations de courte durée adaptées aux besoins de formations d'ajustement ;

- permettre l'accès à des formations qualifiantes initiales ou continues par remise à niveau des connaissances de base ;

- accompagner la requalification des salariés par un perfectionnement de compétences transversales.

2.- La répartition des financements de l'activité des ateliers de pédagogie personnalisée en 2002.

L'activité des APP est cofinancée par l'Etat, les conseils régionaux, les communes, les entreprises et par des organismes paritaires agréés sur la base d'un même cahier des charges.

Le bilan financier 2002 montre :

- une légère augmentation des engagements publics (Etat, collectivités territoriales, FSE), de +5,9% par rapport à 2001 ;

- une quasi stabilité des financements des conseils régionaux ainsi que des entreprises et des OPCA ;

- une baisse significative du financement des heures de formation par les ASSEDIC qui atteint 4,82% par rapport à l'année précédente.

3.- Les dotations budgétaires pour 2003 et 2004

En 2003, les crédits inscrits en loi de finances initiale pour le fonctionnement des APP s'élevaient à 15,70 millions d'euros, sans évolution depuis 1999. Pour 2004, le projet de loi de finances maintient la ligne budgétaire à même hauteur que 2003. Les perspectives pour 2004 consistent à :

- poursuivre les efforts en matière de développement des nouvelles modalités de formation (auto-formation avec tutorat, accompagnement de proximité de l'offre de formation à distance, visio-formation) ;

- développer les initiatives d'initiation à Internet dans le cadre du programme gouvernemental (Certificat de Navigation sur Internet) ;

- continuer à centrer l'activité du réseau APP autour des publics cibles de la politique de l'emploi tout en veillant à répondre aux besoins des salariés les moins qualifiés et en particulier ceux travaillant dans les PME-PMI ;

- inscrire les APP dans les politiques de territorialisation et veiller en particulier à répondre aux besoins des habitants des zones prioritaires (zones rurales enclavées et zones urbaines sensibles).

D.- LE FUTUR CONTRAT DE PROFESSIONNALISATION

Votre Rapporteur spécial se félicite de ce que les partenaires sociaux soient récemment parvenus à refonder profondément l'accord du 9 juillet 1970 modifié et des textes qui l'ont enrichi.

Le nouvel accord national interprofessionnel relatif à l'accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle, prévoit, à compter du 1^er juillet 2004, la création du contrat de professionnalisation au lieu et place des contrats d'insertion en alternance (les contrats de qualification jeunes et adultes, les contrats d'adaptation et les contrats d'orientation).

Cette initiative, en faveur d'une simplification et d'une meilleure adéquation aux besoins du marché est à saluer.

Néanmoins, il conviendra d'évaluer l'impact de ce dispositif en matière d'accès à certains contrats de qualification. Il s'agit en particulier de formations transversales de type BTS en alternance qui pourraient se voir pénalisées par la diminution de la durée de ce contrat ainsi que des heures de formation, notamment au regard des référentiels exigés par l'Education nationale pour l'homologation des diplômes.

Enfin, l'attention de votre Rapporteur spécial a été appelée par des centres de formations sur le cas particulier des BTS en alternance du secteur tertiaire concernant la possible exclusion du dispositif des titulaires du baccalauréat de sciences et technologies tertiaires. Or près de la moitié de ces bacheliers choisissent la voie de l'alternance en filière courte, ce qui représente plus de 90% des effectifs.

A la signature de l'accord du 30 septembre 2003, les parties signataires ont souhaité que les pouvoirs publics prennent les dispositions législatives en vigueur pour la mise en place des contrats de professionnalisation. C'est pourquoi les mesures à prendre pour une meilleure reconnaissance de l'alternance pourront être prises dans ce cadre.

IV.- L'AVENIR DES OPÉRATEURS PUBLICS ET PRIVÉS

A.- LE BILAN GLOBALEMENT SATISFAISANT DE L'AFPA

1.- Des activités en expansion

Engagée en 1999 dans la réussite de son deuxième Contrat de progrès, l'AFPA a accompli en quatre ans des progrès importants dans bien des domaines, aussi bien en matière d'offre de services aux clients et stagiaires que dans les changements internes qui en constituent le pendant indissociable. Les résultats obtenus en 2002 démontrent de nouveau le rôle essentiel développé continûment par l'AFPA dans le domaine de la formation professionnelle des adultes et de leur insertion dans l'emploi. La qualification des demandeurs d'emploi et la complémentarité des services qui leur sont proposés avec l'ANPE sont les deux piliers du contrat de progrès entre l'Etat et l'AFPA pour la période 1999-2003. Ils gouvernent, depuis quatre ans, l'action et la modernisation de l'offre de services de l'AFPA.

Les résultats 2002 constituent une nouvelle étape dans la marche en avant de l'AFPA, avec des performances remarquables dans les domaines suivants :

- la prise en charge des personnes les plus éloignées de l'emploi ;

- l'essor des prestations d'orientation et du service intégré AFPA/ANPE ;

- le développement des formations qualifiantes pour les demandeurs d'emploi au titre de la commande publique ;

- les dispositions prises pour la mise en _uvre de la validation des acquis de l'expérience ;

- les dispositions prises pour un meilleur ancrage territorial.

a) Un partenariat rénové avec l'ANPE pour faciliter durablement l'insertion professionnelle d'un maximum de demandeurs d'emploi

La complémentarité entre l'AFPA et l'ANPE, élément central des contrats de progrès des deux établissements, permet à des demandeurs d'emploi jeunes et adultes de bénéficier d'un service intégré d'appui au projet professionnel qui doit les aider à mieux utiliser les services d'aide à l'emploi et à la formation professionnelle.

En 1999, l'AFPA avait reçu 87.700 demandeurs d'emploi adressés par l'ANPE. Elle en a reçu près de 168.000 en 2002. Soit deux fois plus en l'espace de quatre ans, avec près de 99% de l'objectif fixé (qui était de 170.000 en 2002). En 2002, la mise en _uvre du PAP a constitué un puissant accélérateur du développement du service intégré entre l'ANPE et l'AFPA. La part des demandeurs d'emploi entrés en formation à l'AFPA dans le cadre du service intégré d'appui au projet professionnel (indicateur du contrat de progrès) est ainsi passée de 39,8% en 1999 à 62% en 2002.

Le deuxième contrat de progrès a constitué un véritable défi pour le dispositif d'orientation de l'AFPA : passer d'une logique de recrutement pour le dispositif de formation à une mission d'aide à la définition de parcours de formation pour les demandeurs d'emploi. Fait nouveau : les parcours peuvent être réalisés dans d'autres organismes que l'AFPA. Ce défi a été relevé. Ainsi en témoignent :

- l'augmentation des prestations réalisées : 161.700 demandeurs d'emplois accueillis en 1999 à 253.204 en 2002 (225.800 pour lesquels une solution a été validée), soit une augmentation de 56,6% par rapport à 1999 ;

- les abandons et les services en attente se réduisent. Ils passent de 13,2% à 5,4%, indicateur d'une réactivité plus forte des services d'orientation de l'AFPA aux sollicitations de l'ANPE.

L'action en faveur des personnes les plus éloignées de l'emploi est au c_ur de la mission d'intérêt général de l'AFPA. Ainsi, elle a été particulièrement efficace en 2002 pour l'insertion des personnes handicapées. En 2002, l'AFPA a accueilli 9.400 personnes handicapées en formation, y compris en formation à distance. Ce qui représente une augmentation du nombre d'entrées de 15% par rapport à 2001 et de 90% par rapport à 1999. L'accord-cadre AGEFIPH-AFPA, signé en 2000, a débouché en 2002 sur un niveau particulièrement élevé de 2.586 entrées supplémentaires en formation, bien au-delà de l'objectif contractualisé de 1.950 entrées.

Dans un contexte de ralentissement économique et de hausse du chômage, la proportion de stagiaires ayant accédé à un emploi au cours des 6 mois qui suivent leur formation se situe toujours à un niveau élevé, même s'il perd 1,6 point par rapport à la précédente enquête, pour atteindre 79,1%. La qualité des emplois trouvés continue, en revanche, de s'améliorer avec davantage de contrats à durée indéterminée, d'emplois qualifiés et à plein temps.

L'accompagnement des allocataires du RMI vers le retour à l'emploi et le développement des compétences pour l'aide aux personnes a donné la possibilité à l'AFPA de multiplier, en 2002, les contacts avec les collectivités territoriales au niveau infrarégional. Ils permettent de répondre, en particulier, à de nombreuses demandes des conseils généraux avec la professionnalisation des aides à domicile. L'AFPA intervient, de plus en plus, à ce niveau, comme partenaire, pilote ou ensemblier d'opérations pour les demandeurs d'emploi, les bénéficiaires du RMI ou la mise en _uvre de l'APA (allocation personnalisée d'autonomie). Au 31 juillet 2003, 17 régions ont contractualisé sur un programme annuel engageant l'Etat pour un montant total de 8,639 millions d'euros. Parmi ces Régions, 13 Conseils régionaux ont cofinancé des projets à hauteur de 3,918 millions d'euros.

La dynamique enclenchée, depuis 2000, par l'AFPA pour tendre à plus d'égalité dans l'accès des femmes à son dispositif et de conforter l'augmentation du nombre des femmes en orientation et formation a abouti à des résultats positifs. Le taux de féminisation des entrées en formation sur la commande publique est de 34,5% en 2002 contre 29,9% en 1999 (+4,6 points).

b) Une satisfaction globale de la part des stagiaires

L'AFPA et l'ANPE cofinancent depuis l'année 2000 une enquête de satisfaction auprès des bénéficiaires du service intégré d'appui au projet professionnel et de l'offre de services conjointe dans les « espaces ressources emploi » de l'AFPA. Pour 2002, il faut retenir que le « service intégré ANPE-AFPA » est de mieux en mieux perçu par les bénéficiaires puisque 69% des sondés ont jugé cette collaboration utile (5 points de mieux que l'an passé) et 71% estiment les services communs satisfaisants.

Globalement, 76,5 % des stagiaires sont satisfaits du service conjoint mis en place par l'AFPA et l'ANPE au sein des « espaces ressources emploi ».

Les chiffres clés (2002)

232.350 services personnalisés d'appui à l'élaboration d'un projet de formation (commande publique + FSE) ont débouché sur une solution construite.

143.222 entrées en formation dont 99 382 concernent les demandeurs d'emploi.

62 millions d'heures de formation présentielles réalisées.

79,1% des bénéficiaires ont trouvé un emploi au cours des six mois suivant leur formation.

c) Activités en matière de formation

En 2002, l'AFPA a enregistré au total 143.222 entrées en formation et 62 millions d'heures. Par rapport à 2001, les heures réalisées progressent légèrement (61,4 millions d'heures en 2001) alors que les entrées stagiaires sont quasi stables (144.405 entrées en 2001). On note une forte augmentation des actions de formation financées par l'Etat hors commande publique, au détriment des actions vers les entreprises. La part des formations professionnelles à vocation qualifiante est restée largement majoritaire aussi bien en nombre d'entrées (108.025) qu'en nombre d'heures (53.390.517). De la même façon que l'an dernier, alors que le nombre d'heures réalisées progresse par rapport à 2001 (+1,6%), le nombre d'entrées en formation diminue (- 2,2%).

Les demandeurs d'emploi restent les principaux bénéficiaires, avec 99.382 entrées en formation et 55.280.373 heures. Ils représentent 69,4% des entrées (et 89,1% des heures). Les chômeurs de longue durée représentent 22% des demandeurs d'emploi en 2002 contre 31% en 2001.

En ce qui concerne les salariés, le nombre d'entrées est inférieur à celui de 2001 (43.840 en 2002 contre 50.595 en 2001, soit - 13,4%). Le nombre d'heures réalisées diminue également mais dans des proportions moindres
(- 7,6%). L'activité au titre de la commande publique reste la plus importante en 2002 : elle représente 80,5% des heures réalisées et 57,6% des entrées en formation. En 2002, 142.514 stagiaires ont été formés, dont 80.683 sur la commande publique.

Par ailleurs, l'AFPA a contribué au titre de la commande publique aux programmes concernant :

- l'insertion des travailleurs handicapés : 19.672 services d'appui à l'élaboration de projet de formation pour le compte des COTOREP (commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel) et 5.799 personnes en formation. L'application de l'accord-cadre AFPA/AGEFIPH, signé le 8 juin 2000, a atteint un niveau particulièrement élevé avec 2.586 entrées en formation en 2002 pour un objectif sur l'année de 1.950 entrées ;

- les actions en direction des militaires en reconversion (1.714 services d'appui à l'élaboration de leur projet de formation et 2.923 entrées en formation) ;

- les demandeurs d'emploi des DOM (953 stagiaires entrés en formation.

- les détenus : les prestations de l'AFPA réalisées s'inscrivent en complémentarité des programmes régionaux définis entre les DRTEFP et l'administration pénitentiaire pour accompagner la réinsertion sociale et professionnelle des détenus (1.648 services d'appui au projet de formation, 357 parcours de formation à distance, 113.000 heures de formation présentielle).

Les stagiaires accueillis à l'AFPA en 2002 sont très majoritairement d'un niveau inférieur au CAP/BEP (59% pour les demandeurs d'emploi et 61% pour les salariés). En terme de diplôme technique, près de la moitié des demandeurs d'emploi sont sans diplôme avant d'entrer en formation à l'AFPA (49%), en revanche les salariés sont plus diplômés (69%).

DURÉE MOYENNE DES FORMATIONS

En 2002, la durée moyenne des formations augmente légèrement par rapport à 2001 (+ 3,5%). Cette augmentation s'explique par le rallongement des actions financées par l'Etat déconcentré et les organismes para-publics et de celles destinées à des salariés d'entreprises. En revanche, la durée moyenne diminue de 3,8% pour les formations financées sur la commande Publique.

ENSEIGNEMENT À DISTANCE

Les activités d'enseignement à distance continuent leur progression par rapport à 2001 ; le nombre d'heures réalisées est en progression de +6,6%, les entrées augmentent de 6,7%. Cette progression du nombre d'heures réalisées est particulièrement remarquée sur la commande publique : +5,2% (+7,2% de stagiaires entrés). L'activité au titre de la Commande Publique reste la plus importante en 2002 : elle représente 95,9% des heures réalisées et 95,7% des entrées en formation.

EFFECTIFS DE L'AFPA EN MOYENNE ANNUELLE

EFFECTIFS À TEMPS COMPLET ET À TEMPS PARTIEL,
(FORMATEURS, ENSEIGNANTS, AUTRES PERSONNELS)
AU 31 DÉCEMBRE 2002 ET AU 30 JUIN 2003

Au total, on enregistre 253.204 bénéficiaires pour un service d'aide à l'élaboration d'un projet professionnel, soit une augmentation de 11% par rapport à l'exercice précédent (227.692 services en 2001).

Au titre du service intégré ANPE/AFPA, 167.724 services de projet de formation pour des demandeurs d'emploi envoyés par l'ANPE ont été réalisés à l'AFPA soit une augmentation de 25,5% par rapport à 2001 (133.619 services réalisés dans ce cadre en 2001). L'objectif commun de 170.000 services aboutis est atteint à 98,7%.

En 2002, l'AFPA a réalisé 25.280 évaluations des compétences et acquis professionnels, soit une augmentation de 4% par rapport à 2001 (24.226). Ces services ont pour objectif d'établir le parcours de formation le mieux adapté au besoin du bénéficiaire et à l'emploi recherché.

2.- Premier bilan de l'année 2003

FORMATION HORS ENSEIGNEMENT À DISTANCE - ACTIVITÉ DES CENTRES AFPA

A fin juin 2003, la production atteint 32.397.810 heures travaillées stagiaires. La formation qualifiante se situe à un niveau satisfaisant par rapport au plan de charge (86%).

DURÉE MOYENNE DES FORMATIONS

A fin juin 2003, la durée moyenne des formations diminue de 5,2%. Cette diminution touche tous les financeurs hormis les actions financées par l'Etat déconcentré et les organismes para-publics (+15,1%).

ENSEIGNEMENT À DISTANCE

A fin juin 2003, les heures PAS + FSE de l'enseignement à distance augmentent de 70,2% par rapport à juin 2002 et les entrées de 34,2%. Sur le hors PAS on observe une tendance similaire (+24,9% sur les heures ; +73,3% sur les entrées stagiaires). L'activité d'enseignement à distance est soumise à des effets de saisonnalité qui expliquent le fort niveau de réalisation sur le premier semestre 2003. En principe, il devrait y avoir une régulation sur le second semestre qui nous amènera à un niveau de production supérieur à 2002.

NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES ACCUEILLIS À FIN JUIN 2003

EVOLUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES ACCUEILLIS

3.- Des forces certaines

a) Des atouts à mettre en valeur

- Un positionnement fort sur le marché de la formation professionnelle

Lors des auditions organisées par votre Rapporteur spécial, différents responsables de l'AFPA ont fait valoir que les atouts de l'Association étaient très importants : les formations de l'AFPA et notamment celles qui sont axées sur les métiers de base de l'industrie sont de grande qualité et reconnues comme telles par les entreprises.

- Un savoir-faire réel et des compétences diversifiées

Le savoir-faire des formations de l'AFPA doit être salué. A ce titre, votre Rapporteur spécial considère que l'AFPA n'a rien à craindre du mouvement de décentralisation qui va mettre les centres de l'Association dans une situation de concurrence plus saine avec les autres organismes de formation professionnelle. La qualité des produits de formation qu'elle propose permettre à l'AFPA de rester un acteur décisif du marché de la formation professionnelle.

b) Une culture de marchés à développer

- Certaines lourdeurs administratives

Malgré les qualités évidentes des dispositifs mis en place par l'AFPA, votre Rapporteur spécial doit déplorer la persistance de diverses lourdeurs administratives qui continuent d'entraver le développement de cette institution. Il revient à l'AFPA de se rénover en profondeur au cours des mois et années à venir en ce domaine.

- Une comptabilité analytique à mettre en place

Au cours de l'exercice 2002, la décentralisation comptable s'est poursuivie, en cohérence avec le mouvement général de responsabilisation des directions régionales et d'allègement des services centraux. Cette politique se trouve confirmée et va être amplifiée par les effets de la décentralisation des compétences de la formation professionnelle auprès des Conseils Régionaux. Les nouveaux circuits de financement de l'AFPA accentuent cette orientation majeure. C'est ainsi que l'objectif de certification sans réserve des comptes a été assigné aux directeurs régionaux, responsables de l'état de leurs comptes régionaux. Le siège est venu en appui aux régions pour les aider à atteindre l'objectif.

Le dossier de révision de la comptabilité régionale ne remonte plus au siège ; il est audité sur place par les organes de contrôle internes et externes (commissaires aux comptes). Seule une synthèse très allégée des comptes régionaux est centralisée. Au terme d'un plan d'action mené avec détermination, la certification sans réserve des comptes a été obtenue à l'occasion de la clôture 2002. Par ailleurs, dans le même esprit, une Unité Comptable a été créée pour suivre les opérations comptables courantes du siège (fonctionnement, investissement) : ainsi la Comptabilité Principale ne conserve-t-elle que des fonctions de holding, de centralisation, de pilotage, de surveillance et de normes nationales.

La comptabilité analytique a fait l'objet d'une mise en place progressive depuis le 1^er janvier 1996. Elle comporte trois axes d'analyses :

- l'axe nature des recettes et des dépenses ;

- l'axe structure qui correspond aux centres d'analyses utiles, identifiant les différents niveaux de responsabilité de l'association ;

- l'axe activité qui permet de disposer d'informations soit par activité (1997), soit à un niveau plus fin (1999).

L'AFPA, dans le souci d'une amélioration de ses résultats de comptabilité analytique, doit à présent engager le chantier d'harmonisation des unités de production des centres de formation, ce pour le 1^er janvier 2004.

c) Les orientations de l'AFPA et le bilan actuel du second contrat de progrès 1999-2003

Le contrat de progrès, qui encadre les activités de l'AFPA, a défini des orientations qui ont incontestablement constitué des vecteurs d'amélioration, porteurs de son développement :

En 2002, l'AFPA a ainsi aidé 247.594 demandeurs d'emploi à construire leur projet de formation, en augmentation de 10,8% par rapport à 2001 (223.397). Ce volume a plus que doublé entre fin 1998 et fin 2002. Avec la mise en _uvre du programme d'aide au retour à l'emploi (PARE), le renforcement de l'action de l'AFPA en complémentarité des services construits avec l'ANPE pour l'accès à l'emploi et la qualification des demandeurs d'emploi, a indéniablement amélioré la qualité des services offerts.

Cette complémentarité de services a impulsé de profondes mutations structurelles d'ordre culturel, social ou organisationnel, qui ne sont pas achevées et sont donc à poursuivre.

- Pour une meilleure adaptation des contenus de formation aux besoins des entreprises

En 2002, l'AFPA a engagé une refonte de son ingénierie de formation afin de permettre une meilleure adaptation des contenus de formation aux besoins de développement des compétences professionnelles des demandeurs d'emploi. On constate ainsi une réduction des durées moyennes de formation, permettant, à capacité d'accueil inchangée, d'accueillir un plus grand nombre de demandeurs d'emploi accédant à une formation qualifiante. 64.735 parcours de formation donnant lieu à des engagements individuels de formation ont ainsi été signés en 2002 contre 60.905 en 1999, soit une augmentation de 6,3%.

Les titres professionnels délivrés par le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, occupent une place centrale dans l'accès des adultes à la qualification, sur les premiers niveaux de qualification. Sur les 40.000 personnes qui accèdent chaque année en France, à un diplôme par cette voie, les 2/3 sont issues de formations dispensées par l'AFPA.

Les nouvelles dispositions sur la validation des acquis vont également permettre à l'association de démultiplier dans les années à venir, son action en faveur de la qualification des adultes peu ou non qualifiés, en délivrant des certificats de compétences professionnelles, unités capitalisables pendant cinq ans pour l'obtention d'un titre, à des personnes dont les compétences auront été acquises par l'expérience professionnelle, la formation ou par capitalisation des deux.

En 2002, 29.753 stagiaires ont obtenu un titre du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité à l'issue de leur formation, contre 28.541 en 2001. Le taux de réussite à l'examen de validation est de 86,1% soit une légère baisse de 0,4 point par rapport en 2001. Avec 27%, la proportion des femmes parmi les stagiaires diplômés est la plus importante depuis 1992 : +2,2% par rapport à 2001.

- Une mobilisation accrue dans le cadre du contrat de progrès 1999-2003

En lien avec ses missions centrales, l'association s'engage à atteindre sept objectifs de progrès traduits en indicateurs selon une nomenclature présentée en annexe du Contrat de progrès.

L'AFPA a poursuivi sa mobilisation sur l'orientation globale du contrat de progrès et produit des résultats probants en ce qui concerne le ciblage des publics et les conditions d'entrée en formation ; d'autres indicateurs progressent plus lentement comme le taux de validation.

Le taux d'alimentation du dispositif AFPA par l'ANPE a progressé tout au long de l'année pour atteindre 62,2% à fin décembre 2002 (+10,5 points par rapport à décembre 2001). La part des adultes en formation semble marquer un palier depuis 2001, puisque après plusieurs années de forte progression, cet indicateur est stable voire en légère régression à 71,4%. En revanche, la part des publics prioritaires du service personnalisé pour un nouveau départ vers l'emploi augmente légèrement : 31,1% pour le service d'appui à la définition d'un projet de formation (30,1% en décembre 2001) ; 31,3% pour les entrées en formation (30,6% en décembre 2001).

Le délai d'entrée en formation, sans atteindre la cible de 70% des bénéficiaires entrants en formation dans les 4 mois qui suivent le début du service d'appui à la définition du projet de formation, s'établit à 62,9% (soit une stabilité de l'indicateur par rapport à 2001) ; 79,4% des stagiaires entrent en formation dans les 6 mois (+1 point par rapport à 2001).

L'affectation des services directs aux bénéficiaires : la part des emplois affectés aux services directs aux bénéficiaires au regard de l'ensemble des emplois, progresse, atteignant en 2002 64,3% des ETP soit une progression de 0,1 point (64,2% en 2001, 63,5% en 2000, 62,5% en 1999).

Le taux de sortie anticipée est de 15,9% contre 17,3% en 2001, soit
- 1,4 point. La reprise d'emploi est le motif le plus fréquent. On peut en outre noter que ces sorties anticipées ne traduisent pas forcément un arrêt définitif de la formation. Ainsi, sur la base des sorties anticipées de 2001, on observe des reprises de parcours : 23% des stagiaires, ont repris leur formation en 2001 ou 2002.

Le taux de poursuite de pré-qualification en formation qualifiante retrouve son niveau de 2000 avec 40,1%. En revanche le taux de parcours avec une étape de pré-qualification continue sa progression pour atteindre 14,7% (+1,3 point =
par rapport à 2001). Le taux de diplômés est de 45,6% contre 45,4% à fin 2001 (+0,2 point sur un an). Il mesure le nombre de stagiaires qui obtiennent un titre homologué du ministère du travail, rapporté à l'ensemble des bénéficiaires qui ont réalisé une formation professionnelle financée par la commande publique.

S'agissant du taux de placement, une enquête est réalisée auprès de chaque stagiaire resté au moins 72 heures en formation et arrivé au terme de son parcours de formation, à l'exclusion des stagiaires reçus au titre de plan de formation continue de leur entreprise ou en EAD. Le taux de réponse est stable à 63%. Sur ces bases, la proportion des stagiaires en emploi 6 mois après la formation s'est stabilisée depuis 2001 à 61%. La proportion des stagiaires qui accèdent à un emploi au cours des six premiers mois suivant leur sortie de formation (en baisse par rapport à 2001) atteint 75%.

Le rapport intermédiaire d'évaluation remis au ministre fin 2002 montre que l'AFPA est bien engagée dans l'atteinte des objectifs du contrat : forte progression des services rendus aux demandeurs d'emploi dans le cadre de la coopération ANPE/AFPA (même si des efforts conjoints sont à accomplir pour améliorer notamment les délais d'attente), avancées notables dans la gestion de l'AFPA notamment pour le système d'information, la comptabilité analytique et patrimoniale, le renforcement de la déconcentration.

Votre Rapporteur spécial se satisfait pleinement de ces évolutions positives. Il souligne toutefois des pistes d'améliorations supplémentaires notamment en matière d'accueil du public et des délais d'entrées en formation qui sont encore parfois trop longs. L'AFPA doit en effet rompre avec une culture administrative pour adopter une démarche client.

Enfin, l'association ne semble pas suffisamment prête à son entrée sur le marché concurrentiel et devra très rapidement acquérir les réflexes économiques qui s'imposeront très prochainement à elle.

d) Le prochain contrat de progrès

Le travail de préparation du prochain contrat de progrès sur la période 2004-2008 s'inscrit dans le processus de décentralisation annoncé par le Gouvernement et dans le cadre du projet de loi dont le Parlement va être saisi. Sur la base des orientations définies par le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité pour l'élaboration de ce troisième contrat de progrès, les travaux sont en cours. Le prochain contrat de progrès doit organiser la période transitoire de 5 ans permettant à l'AFPA d'assurer l'évolution de son activité et plus particulièrement l'articulation entre :

- la politique de l'emploi qui demeure de la compétence de l'Etat ;

- la politique en matière de formation professionnelle sous la responsabilité des régions.

S'agissant de l'intervention dans le cadre de la politique conduite par l'Etat, l'AFPA reste un opérateur de la politique de l'emploi tout en se concentrant sur son c_ur de métier et les publics les plus fragiles. Le programme d'action financé par l'Etat sera recentré sur les volets suivants :

- la construction du projet de qualification des demandeurs d'emploi en lien avec l'ANPE ;

- la définition d'une offre de validation diversifiée sur les territoires dans le cadre de la politique du titre conduite par le ministère en charge de l'emploi ;

- l'accompagnement des mutations économiques et la reconversion des salariés ;

- la mise en _uvre de programmes spécifiques relevant de priorités nationales (salariés en deuxième partie de vie professionnelle, interventions en direction des détenus, des travailleurs handicapés, des militaires en reconversion).

Le périmètre des crédits alloués jusqu'à présent à l'AFPA par l'Etat et qui seront transférés aux régions concerne la formation qualifiante des demandeurs d'emploi, ainsi que les prestations associées (accompagnement pendant la formation, hébergement, restauration), et la rémunération des stagiaires. Compte tenu de la nécessaire articulation entre les politiques de l'emploi (compétence Etat) et les politiques de formation professionnelle (compétence régions), l'élaboration du prochain contrat de progrès se fait en lien avec un groupe de travail du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle, associant les représentants des régions, la direction générale de l'AFPA et l'Etat.

L'Association des régions de France - représentée au sein des instances de l'AFPA (Bureau et Assemblée Générale) depuis avril 2002 - sera consultée sur un premier projet dans les meilleurs délais. Des changements importants sont à conduire aussi par l'Association dans le nouveau cadre d'intervention qui lui est donné.

La question de l'organisation de l'Association au niveau régional doit être abordée au regard du transfert aux régions des missions d'intérêt général sur la formation qualifiante des demandeurs d'emploi. Les responsabilités stratégiques, économiques et managériales des directeurs régionaux de l'AFPA sur l'activité des établissements dans leur région doivent être renforcées. Au cours de l'année 2004, le bureau de l'AFPA étudiera les formes d'organisation nationale et régionale les plus adaptées au nouveau contexte. Par ailleurs, la modernisation de l'AFPA ne pourra être totalement aboutie sans un allègement des règles publiques budgétaires et comptables qui s'imposent à elle. L'Etat travaille à cette simplification permise par les efforts importants que l'Association a réalisés et qui devront se poursuivre en matière de contrôle interne.

En tout état de cause, ces évolutions n'ont vocation à remettre en cause ni le statut de l'AFPA, qui reste une association à caractère national tripartite (représentants Etat/Région/Partenaires sociaux), ni la convention collective applicable au personnel, actuellement en vigueur, qui continuera de s'appliquer.

B.- LES ORGANISMES DE FORMATION PROFESSIONNELLE

1.- Etat des lieux des prestataires exerçant à titre principal une activité de formation professionnelle

a) Un grand nombre d'organismes déclarés

Au 31 décembre 2001, 66.411 organismes de formation étaient déclarés dont 48.207 prestataires de formation ont déclaré avoir une activité contre 46.387 en 2000 et 45.070 en 1999. Parmi eux, le nombre de prestataires ayant un chiffre d'affaires effectivement non nul est de 46.078 en 2001 contre 41.667 en 2000 et 42.551 en 1999. Le chiffre d'affaires total réalisé par les organismes de formation tel qu'il ressort de l'exploitation des bilans pédagogiques et financiers s'élève à 7,4 milliards d'euros. 7.686 organismes (17% des prestataires actifs) ont totalisé un chiffre d'affaires supérieur à 150.000 euros. Ils réalisent 6,4 milliards d'euros d'actions de formation, soit 86% du marché.

L'offre de formation se partage entre les organismes publics ou parapublics, ceux du secteur privé à but lucratif ou non lucratif et des personnes exerçant à titre individuel une activité de formation. Les prestataires privés perçoivent, comme en 2000, 78% des produits. La structure, selon leur origine, des fonds reçus par les prestataires de formation, a légèrement évolué entre 1998 et 2001. Les entreprises et les organismes collecteurs ont contribué pour près de la moitié du chiffre d'affaires du marché de la formation (53% contre 54,54% en 2000 et 52% en 1998 et 1999). Les pouvoirs publics représentent 27% des ressources des organismes (26,54% en 2000, 28% en 1999 et 29% en 1998).

Le nombre total de stagiaires est de 16,6 millions, soit une augmentation très significative (+19% par rapport à 2000). En 10 ans, le nombre de stagiaires formés a ainsi doublé. Les heures de formation correspondantes augmentent également pour la cinquième année consécutive. Elles atteignent toutefois leur maximum avec 102,6 millions en 2001. Depuis 1990, comme le nombre des heures-stagiaires croît moins vite que le nombre de stagiaires, la durée moyenne des formations diminue, passant de 105 heures en 1990 à 67 heures en 2001.

Avec 163 heures en moyenne en 2001, les demandeurs d'emplois suivent les formations les plus longues, notamment dans les organismes publics et parapublics (231 heures, contre 133 pour les stagiaires formés au sein du secteur privé lucratif). Les formations les plus courtes sont dispensées aux salariés pour lesquels la durée avoisine, comme en 1999, 55 heures. Les particuliers achètent des formations d'une durée moyenne de 94 heures.

Près d'un stagiaire sur deux (48%) bénéficie d'une formation ne correspondant pas à un diplôme particulier, (formations générales en langue ou à la bureautique), contre 40% en 1997. Depuis 1997 environ 4% des stagiaires ont suivi des formations de niveau VI (fin de scolarité obligatoire). Entre ces deux extrêmes, la part des stagiaires suivant des formations de niveau I à V est de 16% (niveau I-II), 11% (niveau III), 8% (niveau VI) et 12% (niveau V).

Une étude réalisée par la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) portant sur les prestataires déclarant exercer à titre principal l'activité formation (code 804 C) fournit un éclairage complémentaire. A cet égard il faut préciser que cette analyse exclut des prestataires dont le chiffre d'affaires réalisé dans le champ de la formation peut être conséquent. A titre d'exemple, les grandes entreprises du secteur de l'informatique ou de l'automobile, dotées d'une structure de formation ne sont pas prises en compte dans la présente étude. A contrario, des prestataires de petite taille répertoriés sous le code d'activité formation (804 C) y sont intégrés.

b) Les organismes exerçant à titre principal une activités de formation

En 2001, près de 8.400 organismes ont exercé à titre principal une activité de formation. Ils ont formé plus de 5,2 millions de stagiaires représentant 424 millions d'heures de formation. Si, sur la période 1994-2000, le nombre de prestataires a augmenté de près de 40%, il reste stable en 2000 et augmente fortement en 2001 (+11,7%) ⁽⁾. Le chiffre d'affaires global dégagé par les organismes de formation, qui avait progressé de 1,8 à 2,7 millions d'euros entre 1994 et 2000, passe à 3,1 millions d'euros en 2001 (+13,5%). Sur cette période, le nombre de stagiaires a suivi la même évolution : après une hausse de plus de 50% entre 1994 et 2000, il augmente en 2001 de près de 14%. De son côté, la durée moyenne des formations qui avait augmenté en 2000 n'atteint plus en 2001 que 81 heures (- 2%).

EVOLUTION DU NOMBRE DE STAGIAIRES ET DE LA DURÉE MOYENNE DE LA FORMATION



Source : bilans pédagogiques et financiers, exploitation DARES.

Les entreprises et les organismes collecteurs s'adressent principalement aux organismes de formation du secteur privé. Les organismes collecteurs semblent préférer le secteur privé à but lucratif, dont la part augmente de 2 points alors que celle du secteur privé non lucratif stagne.

Alors que les ressources perçues par l'Education nationale ont peu progressé, celles de l'AFPA ont diminué et celles des autres établissements publics et parapublics ont stagné. Contrairement à l'an dernier, ce sont les prestataires du secteur privé à but non lucratif qui enregistrent en 2001 la hausse la plus importante de leurs ressources.

2.- Les types de prestataires

En 2001, le nombre d'organismes de formation augmente en moyenne de près de 12%. Cette hausse s'applique à chaque type de prestataires et plus principalement aux organismes privés à but lucratif, qui enregistrent la plus forte augmentation (16,1%). Les organismes privés à but lucratif sont désormais plus nombreux que ceux à but non lucratif (32% contre 30%). Les prestataires exerçant à titre individuel affichent le deuxième taux de croissance le plus élevé (+12,5% en un an).

En 2001, le chiffre d'affaires global dégagé par l'ensemble des prestataires augmente également (+13,5). Cette hausse concerne l'ensemble des prestataires. Les organismes privés à but non lucratif enregistrent la plus forte hausse du chiffre d'affaires (+17%). La plus faible progression de chiffre d'affaires concerne les organismes du secteur public ou parapublic. Elle se situe cependant 2 points au-dessus de celle de l'année 2000 et atteint 8%. Ces prestataires, bien qu'ils ne représentent que 5% des organismes, réalisent à eux seuls 1/5 du chiffre d'affaires global.

Les organismes privés à but lucratif et les prestataires individuels dispensent la moitié du volume des heures stagiaires (respectivement 36% et 13%) à un nombre de stagiaires nettement en hausse par rapport à 2000 (+19% et +22%). La moitié des organismes déclare un chiffre d'affaires annuel inférieur à 0,75 million d'euros, mais ne représente que 4% du chiffre d'affaires global. Un huitième des organismes déclare un chiffre d'affaires compris entre 0,75 et 1,5 million d'euros. Seulement 2% déclarent un chiffre d'affaires de plus de 3 millions d'euros mais représentent plus du tiers (36%) du chiffre d'affaires global. Ces trois groupes de prestataires enregistrent la hausse la plus importante au niveau du nombre de stagiaires formés et du chiffre d'affaires. Les organismes affichant les chiffres d'affaires les plus faibles enregistrent les variations les plus importantes concernant le nombre de stagiaires et le volume d'heures stagiaires. Par contre, pour les organismes réalisant le chiffre d'affaires le plus important (> 3 millions d'euros), ces variations sont plus faibles.

Les organismes dispensateurs de formation sont plutôt jeunes : les 3/4 d'entre eux ont moins de 10 ans, mais ne réalisent que la moitié de l'activité financière et pédagogique. Il existe donc un noyau dur d'organismes plus anciens, qui résiste à la concurrence. Pour l'ensemble, le chiffre d'affaires évolue de la même façon (+13% pour les plus anciens et +14% pour les plus jeunes) alors que les plus jeunes se démarquent par le nombre de stagiaires et le volume d'heures stagiaires qu'ils dispensent, tous deux en nette hausse par rapport à 2000 (+20%).

CARACTÉRISTIQUES DES ORGANISMES AYANT COMME ACTIVITÉ PRINCIPALE LA
FORMATION CONTINUE EN 2001