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le 5 novembre 2003



N^° 1110

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 octobre 2003.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2004 (n° 1093),

PAR M. GILLES CARREZ,

é Général,

Député.

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ANNEXE N° 29


INTÉRIEUR et LIBERTÉS LOCALES


COLLECTIVITÉS TERRITORIALES


Rapporteur spécial : M. MARC LAFFINEUR

Député

____

Institutions politiques - Administration - Collectivités locales.

INTRODUCTION 9

I.- LA REFONTE DE L'ARCHITECTURE DES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 11

A.- DES CONCOURS EN LÉGÈRE AUGMENTATION 11

a) Le second poste des dépenses de l'Etat 11

b) La deuxième ressource des collectivités territoriales 12

B.- LA SIMPLIFICATION DES CONCOURS DE L'ETAT 14

1.- La globalisation de la DGF 14

2.- L'harmonisation de la structure de la DGF 16

a) La DGF des communes 16

b) La DGF des départements 18

c) La DGF des régions 19

3.- Le poids croissant des prélèvements sur recettes 20

a) L'impact de la globalisation de la DGF 20

b) La création de deux nouveaux prélèvements sur recettes 21

c) La réduction sensible de l'agrégat 21 23

II.- LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ 25

A.- LES MÉCANISMES DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ 25

1.- Le pacte de stabilité de 1996 à 1998 25

2.- Le contrat de croissance et de solidarité depuis 1999 25

a) les objectifs poursuivis 25

b) Le dispositif 26

B.- LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ EN 2004 27

1.- Le maintien des modalités d'indexation de 2003 27

2.- L'évolution des dotations sous enveloppe 28

a) Les dotations de fonctionnement 28

b) Les dotations d'équipement 35

c) Les dotations liées au transfert de compétence 38

3.- L'ajustement du contrat de croissance et de solidarité par la DCTP 41

a) L'origine de la DCTP 41

b) La DCTP, comme variable d'ajustement 41

c) L'absence de reconduction de la modulation des baisses de DCTP 42

C.- FAUT-IL RÉVISER LE CONTRAT DE CROISSANCE ? 44

1.- Le contrat de croissance et de solidarité couvre 71% des concours de l'Etat aux collectivités territoriales 44

2.- Le contrat de croissance et de solidarité ne permet plus aux collectivités territoriales de disposer d'une vision pluriannuelle de leurs ressources 48

3.- Le mécanisme d'ajustement pèse exclusivement sur la DCTP 48

III.- LE FINANCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ 53

A.- LE POIDS CROISSANT DE L'INTERCOMMUNALITÉ 53

1.- L'augmentation du nombre de groupements à fiscalité propre 53

2.- Un financement de l'intercommunalité en voie de stabilisation 54

B.- DES MÉCANISMES DE FINANCEMENT A REFORMER 56

1.- Un système de financement à bout de souffle 56

2.- La remise en cause des critères d'attribution de la dotation d'intercommunalité 57

a) Conserver le critère du potentiel fiscal 57

b) La nécessaire réforme du CIF 58

IV.- LA POLITIQUE DE PÉRÉQUATION 61

A.- L'EFFORT DE PÉRÉQUATION EN 2003 61

1.- Les instruments de la péréquation 61

2.- Une politique de péréquation encore largement insuffisante 62

B.- LES OBSTACLES À LA PÉRÉQUATION COMMUNALE 63

1.- Des contraintes structurelles de financement 63

a) Les dotations de péréquation communale 63

b) Des modalités de financement restreintes 64

c) Le recours traditionnel à des abondements « externes » 68

2.- La fragilité financière du Fonds national de péréquation 71

a) Le rôle péréquateur du FNP 71

b) Des ressources financières fragiles 72

C.- LA RÉFORME DE L'ARCHITECTURE DE LA DGF DOIT DÉBOUCHER DÈS 2004 SUR UNE ACCENTUATION DE L'EFFORT DE PÉRÉQUATION 74

1.- Une alimentation pérenne de la péréquation 74

2.- Des effets perceptibles dès 2004 75

V.- LA MISE EN _UVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1^ER AOÛT 2001 81

A.- LA REMISE EN CAUSE DE LA LIGNE DE PARTAGE ENTRE PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES ET CRÉDITS BUDGÉTAIRES 81

1.- La ligne de partage entre prélèvement sur recettes et crédits budgétaires est le fruit de l'histoire 81

2.- La LOLF consacre les prélèvements sur recettes 82

3.- Faut-il retenir une présentation par objectifs des prélèvements sur recettes ? 83

B.- LA REDÉFINITION DE L'AGRÉGAT « COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » SOUS FORME DE MISSION ET DE PROGRAMMES 84

1.- La LOLF a vocation à bouleverser la nomenclature budgétaire 84

2.- L'instauration d'une mission relative aux « Relations avec les collectivités territoriales » 84

3.- La création de deux programmes 86

CONCLUSION 89

EXAMEN EN COMMISSION 91

L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter du dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre. A cette date, près de 80% des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur, qui tient à remercier les services pour leur efficacité.

INTRODUCTION

Les concours de l'Etat aux collectivités territoriales devraient s'élever, en 2004, à 59,4 milliards d'euros, en hausse de 1,2% par rapport aux concours ouverts en loi de finances initiale pou 2003 (58,7 milliards d'euros).

Le projet de loi de finances pour 2004 relatif aux concours de l'Etat aux collectivités territoriales mérite d'être salué à double titre.

Dans un contexte budgétaire difficile, marqué par la stabilisation des dépenses de l'Etat en volume, le Gouvernement propose de reconduire, en 2004, le contrat de croissance et de solidarité, selon des modalités d'indexation identiques à celles appliquées en 2003. Les dotations aux collectivités territoriales relevant de ce contrat progresseraient ainsi de 1,67% en 2004.

Par ailleurs, votre Rapporteur spécial avait souligné, l'an passé, la complexité des concours alloués par l'Etat. Aussi convient-il de saluer la simplification sensible de l'architecture des dotations aux collectivités territoriales proposée par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004. Cette réforme confère aux dotations de l'Etat une lisibilité accrue et débouchera, à terme, sur un effort accentué en faveur de la péréquation.

Les dispositions du projet de loi de finances pour 2004 relatives aux dotations aux collectivités territoriales interviennent dans une période à la fois délicate et charnière pour les finances locales.

Sous l'effet du coût des « 35 heures » et des premiers transferts de compétence - allocation personnalisée d'autonomie (APA) pour les départements et transports ferroviaires de voyageurs pour les régions, les collectivités territoriales ont révisé à la hausse leurs taux d'imposition. Selon M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, « la hausse moyenne des impôts locaux pour 2003 est de 2,2%. Elle se subdivise en une hausse de 3,9% pour les départements, de 1,6% pour les communes et de 0,2% pour les régions ⁽⁾ ».

Par ailleurs, le projet de loi relatif aux responsabilités locales ⁽⁾, ainsi que le projet de loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité ⁽⁾, proposent de transférer aux collectivités territoriales des compétences nouvelles, pour un montant compris entre 11 et 13 milliards d'euros. Celles-ci seront financées par un transfert de taxe intérieure sur les produits pétroliers et par celui de la taxe sur les conventions d'assurance multirisque habitation.

Dans ce contexte favorable à la hausse de la dépense publique locale, il était primordial de veiller à ce que les collectivités territoriales voient les dotations allouées par l'Etat préservées. Tel sera bien le cas en 2004, comme votre Rapporteur spécial s'est attaché à le souligner.

I.- LA REFONTE DE L'ARCHITECTURE DES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A.- DES CONCOURS EN LÉGÈRE AUGMENTATION

Les concours de l'Etat aux collectivités territoriales s'élèveront ⁽⁾, en 2004, à 59,4 milliards d'euros, en hausse de 1,2% par rapport au montant des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2003 (58,7 milliards d'euros).

Comme le souligne le Gouvernement, « les concours de l'Etat aux collectivités locales ont progressé de 6,2% en moyenne annuelle depuis 1996, date de mise en place d'un contrat engageant l'Etat et les collectivités locales ».

EVOLUTION DES CONCOURS DE L'ETAT
AUX COLLECTIVITÉS LOCALES DEPUIS 1996

(en millions d'euros)



 _{Compensations des allégements de fiscalité locale (1) à structure constante 2003-10-10}

 _{Dotations liées aux transferts de compétence (2) à structure courante}

 _{Dotations d'investissement}

 _{Dotations de fonctionnement}

a) Le second poste des dépenses de l'Etat

En 2004, les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales représenteront ainsi 16% des dépenses de l'Etat ⁽⁾. Elles constituent ainsi le second poste des dépenses de l'Etat, derrière celles consacrées à la fonction publique et devant celles relative à la dette publique.

b) La deuxième ressource des collectivités territoriales

En 2004, selon les données publiées dans le cadre du rapport économique, social et financier (REF) associé au projet de loi de finances pour 2004, les ressources des collectivités territoriales s'élèveront à 166,52 milliards d'euros.

Ces ressources sont essentiellement fiscales : les ressources fiscales des collectivités territoriales se monteront, en 2004, à 81,29 milliards d'euros. Elles seraient en 2004 particulièrement dynamiques, s'inscrivant en hausse de 4,4%.

Les transferts financiers aux collectivités territoriales s'élèveront, en 2004, à 56,78 milliards d'euros. Ils représentent ainsi 34% des ressources des collectivités territoriales. Ces transferts seraient cependant, en 2004, moins dynamiques que dans le passé : ils s'inscrivent en hausse de 1,2% en 2004, contre 3,9% en 2003.

RESSOURCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
	Montant 2002 (en milliards d'euros)	Répartition (en %)	Evolution 2003/2002	Evolution 2004/2003
Total ressources (hors transfert de TIPP)	156,2	100,0	3,4	3,1
Y compris transfert de TIPP				6,2
Ressources fiscales (hors transfert de TIPP)	75,6	48,4	3,0	4,4
Y compris transfert de TIPP				10,8
dont recouvrements (hors transferts de TIPP)	63,5	40,7	3,9	5,6
Y compris transfert de TIPP				13,1
dont part supportée par l'Etat	12,1	7,7	- 1,8	- 2,2
Transferts	54,0	34,6	3,9	1,2
dont fonctionnement	45,8	29,3	4,5	0,9
dont investissement	8,2	5,3	0,5	3,4
Autres ressources	26,6	17,0	3,7	3,0
Source : Rapport économique, social et financier, joint au projet de loi de finances pour 2004.

Le poids des concours de l'Etat aux collectivités territoriales est cependant extrêmement variable selon le niveau de collectivité territoriale. Selon les dernières données disponibles, il s'élevait, en 2002, à 28,4% du total des recettes hors emprunt des communes. Ce taux montait à 33,6% pour les départements et à 55,8% pour les régions.

					(en milliards d'euros)
Communes		1996		2000		2001	2002
Recettes totales		67,94		75,15		76,95	77,81
dont emprunts		6,60		7,19		7,32	7,43
en % des recettes totales		9,7%		9,6%		9,5%	9,5%
Recettes totales hors emprunts		61,34		67,97		69,63	70,38
Principales recettes propres		34,54		37,10		39,06	40,16
en % des recettes totales hors emprunts		56,3%		54,6%		56,1%	57,1%
dont Produit 4 taxes		24,91		25,69		24,16	23,57
dont Autres impôts y compris reversement des groupements		4,27		5,64		9,07	10,77
dont Ventes et produits		5,36		5,77		5,83	5,82
Principales dotations de l'Etat		18,29		18,58		19,24	19,96
en % des recettes totales hors emprunts		29,8%		27,3%		27,6%	28,4%
dont Dotations de fonctionnement		12,84		11,88		11,96	12,23
dont Compensations fiscales		3,69		5,01		5,44	5,68
dont FCTVA		1,76		1,69		1,84	2,05
Autres		8,51		12,28		11,33	10,26

				(en milliards d'euros)
Départements	1996		2000		2001	2002	BP 2003
Recettes totales	34,92		38,00		38,96	42,44	45,67
dont emprunts	4,11		2,92		3,51	4,37	4,79
en % des recettes totales	11,8%		7,7%		9,0%	10,3%	10,5%
Recettes totales hors emprunts	30,81		35,09		35,45	38,07	40,88
Principales recettes propres	17,72		20,87		19,20	19,90	21,05
en % des recettes totales hors emprunts	57,5%		59,5%		54,2%	52,3%	51,5%
dont Produit 4 taxes	12,36		13,85		13,80	14,22	15,04
dont Autres impôts	5,26		6,94		5,32	5,60	5,93
dont Ventes et produits	0,10		0,08		0,08	0,08	0,08
Principales dotations de l'Etat	6,36		9,42		11,79	12,79	12,75
en % des recettes totales hors emprunts	20,6%		26,8%		33,3%	33,6%	31,2%
dont Dotations de fonctionnement	4,35		6,26		8,18	8,49	8,89
dont Compensations fiscales	1,32		2,13		2,55	3,24	3,58
dont FCTVA	0,45		0,76		0,78	0,78	0,84
dont DDEC	0,24		0,27		0,27	0,28	0,29
Autres	6,74		4,79		4,46	5,38	7,08

			(en milliards d'euros)
Régions	1996	2000	2001	2002	BP 2003
Recettes totales	11,43	12,97	13,71	15,78	16,72
Dont emprunts	1,14	1,36	1,76	2,16	2,66
en % des recettes totales	9,9%	10,5%	12,8%	13,7%	15,9%
Recettes totales hors emprunts	10,29	11,61	11,94	13,63	14,06
Principales recettes propres	5,84	5,84	5,00	4,98	4,99
en % des recettes totales hors emprunts	56,8%	50,3%	41,9%	36,5%	35,5%
dont Produit 4 taxes	3,57	3,95	3,09	2,97	2,93
dont Autres impôts	2,27	1,89	1,91	2,00	2,06
dont Ventes et produits	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00
Principales dotations de l'Etat	3,17	4,77	5,99	7,60	7,96
en % des recettes totales hors emprunts	30,8%	41,1%	50,1%	55,8%	56,6%
dont Dotations de fonctionnement	2,10	2,63	2,76	4,02	4,10
dont formation professionnelle	0,76	1,21	1,26	1,31	1,39
dont Compensations fiscales	0,25	1,30	2,38	2,73	2,96
dont FCTVA	0,34	0,30	0,30	0,29	0,31
dont DRES	0,48	0,54	0,55	0,56	0,58
Autres	1,28	1,01	0,96	1,05	1,11
Source : Ministère de l'intérieur.

B.- LA SIMPLIFICATION DES CONCOURS DE L'ETAT

Dans son rapport spécial ⁽⁾ consacré aux dotations de l'Etat aux collectivités territoriales présenté dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2003, votre Rapporteur spécial avait souligné la complexité du régime des dotations allouées par l'Etat aux collectivités territoriales, évoquant l'éparpillement de la gestion de ces dotations par dix-sept ministères, la multiplicité des objectifs poursuivis et le manque d'explicitation, l'imbrication des circuits de financement et la complexité des modalités de calcul de ces dotations.

Aussi, votre Rapporteur spécial ne peut-il que se féliciter de l'effort de simplification et de lisibilité proposé par le Gouvernement au travers de la réforme de l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales.

Cette réforme comporte deux volets.

1.- La globalisation de la DGF

La simplification proposée par le Gouvernement vise, en premier lieu, à globaliser au sein de la DGF des dotations spécifiques, qui visent essentiellement à compenser des allégements de fiscalité locale.

Cette réforme résulte d'une volonté politique forte, mais s'explique également par des raisons d'opportunité, liées à l'intégration dans la DGF, à compter de 2004, de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle.

L'article 44 de la loi de finances initiale pour 1999 a, en effet, supprimé, sur cinq années, la part salaires des bases de la taxe professionnelle. La dernière tranche de suppression a été mise en _uvre en 2003. L'article 44 précité a institué une compensation de la perte de recettes occasionnée par cette réforme aux collectivités territoriales, groupements de communes à fiscalité propre et fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP). Cette compensation, versée sur prélèvements sur recettes, a été indexée de 1999 à 2003, selon le taux d'évolution de la DGF.

En 2003, ces compensations atteignent 2.231,033 millions d'euros pour les communes, 3.455,536 pour leurs groupements, 2.443,137 millions d'euros pour les départements, 729,255 millions d'euros pour les régions et 107,091 millions d'euros pour les FDPTP. A compter de 2004, l'article 44 précité prévoit que « cette compensation est intégrée à la dotation globale de fonctionnement et évolue comme cette dernière ».

Le Gouvernement a saisi l'opportunité que représente l'intégration de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, pour globaliser, au sein de la DGF, un ensemble de dotations et de compensations spécifiques. La DGF intégrerait ainsi, à compter de 2004 :

- la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle versée en 2003, en application du I du D de l'article 44 de la loi de finances initiale pour 1999, soit un montant global de 8.854,46 millions d'euros ⁽⁾ ;

- la compensation de la suppression de la taxe additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçue par les régions en application du II de l'article 39 de la loi de finances initiale pour 1999, d'un montant de 861,66 millions d'euros en 2003 ;

- la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation perçue en application du a et du 2 du I de l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2000 ⁽⁾, d'un montant de 999,45 millions d'euros en 2003 ;

- la compensation des baisses de DCTP subies par les communes et les groupements défavorisés, versée jusqu'en 2003 par le FNPTP en application de l'article 1648 B du code général des impôts, d'un montant de 188,09 millions d'euros en 2003 ;

- les dotations de péréquation du FNP, soit 545,73 ⁽⁾ millions d'euros en 2003, ce montant n'intégrant pas le prélèvement opéré en application du 1 du II de l'article 1648 B bis du code général des impôts pour compenser, pour les collectivités territoriales ou leurs groupements dotés d'une fiscalité propre, les pertes de recettes résultant des exonérations de taxe professionnelle liées aux extensions d'activités mentionnées à l'article 1465 A du code général des impôts en zone de revitalisation rurale ;

- 95% de la DGD, à l'exception des concours alloués en faveur des ports maritimes de pêche et de commerce, prévus à l'article L. 1614-8 du code général des collectivités territoriales, et en faveur des bibliothèques départementales de prêt, en application de l'article L. 1614-14 du code général des collectivités territoriales, soit un montant de 5.755,35 millions d'euros en 2003.

Parallèlement à cette opération de globalisation, il est mis fin à l'existence de différents fonds : fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), fonds national de péréquation (FNP), fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR), dont les concours sont intégrés, pour l'essentiel dans la DGF.

La DGF devient ainsi le pivot central des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, passant d'un montant de 18.903,66 millions d'euros au titre de la loi de finances initiale pour 2003, soit 32% de l'effort financier de l'Etat aux collectivités territoriales, à un montant de 36.740,19 millions d'euros en 2004 hors abondements exceptionnels, soit 62% du total de l'effort financier de l'Etat aux collectivités territoriales.

2.- L'harmonisation de la structure de la DGF

La globalisation de la DGF autorise une révision de l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Dans un souci de lisibilité, celles-ci seraient désormais articulées selon un schéma identique pour chaque niveau de collectivité territoriale, autour d'une dotation forfaitaire, destinée à préserver les ressources des collectivités d'une année sur l'autre et d'une dotation de péréquation, ciblée sur les collectivités les plus défavorisées sur le plan fiscal.

Comme votre Rapporteur spécial le soulignera, cette simplification de l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales permet d'introduire une alimentation pérenne des dotations de péréquation.

En effet, pour chaque niveau de collectivité territoriale, le taux d'évolution de la dotation forfaitaire sera moins rapide que celui de la masse totale de la DGF, la différence majorant ainsi chaque année les sommes consacrées à la péréquation. La péréquation ne serait donc pas financée par un prélèvement sur le montant des dotations perçues en 2003 et regroupées dans la dotation forfaitaire, mais par l'affectation d'une partie de l'accroissement annuel de cette même masse.

Il convient toutefois de souligner que cette simplification ne modifie nullement le montant des attributions individuelles de chaque collectivité, la réforme présentée dans le cadre des articles 30 à 39 du projet de loi de finances pour 2004 visant exclusivement à modifier l'architecture des dotations de l'Etat. La clarification des concours de l'Etat ne constitue que la première étape d'une réforme plus large, dont le second volet devrait être présenté au Parlement à compter de 2004. Ce second volet devrait permettre de modifier les règles de répartition des dotations, dont la complexité nuit à la lisibilité et à la transparence des concours de l'Etat.

a) La DGF des communes

La réforme de l'architecture de la DGF des communes est proposée à l'article 32 du projet de loi de finances pour 2004.

La DGF des communes serait constituée :

- d'une dotation forfaitaire regroupant l'actuelle dotation forfaitaire, la compensation des baisses de DCTP observée entre 1999 et 2001 et la compensation au titre de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle, cette masse étant indexée sur un taux compris entre 45% et 55% du taux de la DGF ;

- d'une dotation de péréquation comprenant la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR), ainsi que la dotation nationale de solidarité (DNP) issue de l'intégration du Fonds national de péréquation (FNP) dans la DGF.

Cette réforme peut être résumée au travers du schéma ci-joint :

DGF DES COMMUNES ET GROUPEMENTS EN 2003		DGF DES COMMUNES ET GROUPEMENTS EN 2004
DGF des communes		DGF des communes
Dotation forfaitaire
Dotation de compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux communes		Dotation forfaitaire
Dotation de compensation des baisses de DCTP observées entre 1999 et 2001 versée aux communes
DGF des groupements à fiscalité propre		DGF des groupements à fiscalité propre
Dotation d'intercommunalité		Dotation d'intercommunalité
Dotation de compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux EPCI
		Dotation de compensation
Dotation de compensation des baisses de DCTP observées entre 1999 et 2001 versée aux EPCI
Dotation de péréquation communale
FNP (hors exonération ZRR)		DNP
DSU		DSU
DSR		DSR

b) La DGF des départements

La refonte de l'architecture de la DGF des départements est proposée à l'article 31 du projet de loi de finances pour 2004.

La DGF des départements serait constituée :

- d'une dotation forfaitaire regroupant l'actuelle dotation forfaitaire, la dotation « impôts ménages », la dotation visant à compenser la suppression des contingents communaux d'aide sociale (CCAS), ainsi que la compensation au titre de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux départements et 95% de la DGD, cette masse étant indexée sur un taux compris entre 60% et 80% du taux de la DGF ;

- d'une dotation de péréquation, qui reprendrait l'actuelle dotation potentiel fiscal, la dotation de fonctionnement minimale (DFM) continuant d'exister en tant que telle.

La réforme de l'architecture des concours de l'Etat aux départements peut être résumée au travers du schéma suivant :

DGF des départements en 2003		DGF des départements en 2004
Garantie de progression minimale
Dotation forfaitaire		Dotation forfaitaire
Part impôt ménage de la dotation de péréquation
Part potentiel fiscal de la dotation de péréquation		Dotation de péréquation
DFM		DFM
Concours particulier visant à compenser la suppression des CCAS
Compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle
95% DGD

c) La DGF des régions

L'article 30 du projet de loi de finances pour 2004 propose de créer une dotation globale de fonctionnement des régions, articulée autour d'une dotation forfaitaire et d'une dotation de péréquation, selon l'architecture retenue pour les communes et les départements.

La DGF des régions serait constituée :

- d'une dotation forfaitaire regroupant les compensations perçues en 2003 au titre de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation et de la suppression des droits de mutation à titre onéreux, ainsi que de 95% de la DGD, cette masse étant indexée sur un taux compris entre 75% et 95% du taux de la DGF ;

- d'une dotation de péréquation, qui reprendrait l'actuel Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR).

Cette réforme peut être résumée au travers du schéma ci-joint :

CONCOURS ALLOUÉS EN 2003		DGF DES RÉGIONS EN 2004
Dotation de compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux régions
Compensation de la suppression de la taxe additionnelle aux DMTO		Dotation forfaitaire
Compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation
95 % DGD
FCDR		Dotation de péréquation

3.- Le poids croissant des prélèvements sur recettes

Les prélèvements sur recettes représenteront, en 2004, 76% de l'effort financier de l'Etat aux collectivités territoriales, contre 62% en 2003.

PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
	LFI 2003 à structure 2003	LFI 2003 à structure 2004	PLF 2004
Dotations de fonctionnement
- Dotation globale de fonctionnement	18.903,662	36.044,350	36.791,187
- Dotation spéciale instituteurs	252,965	252,965	199,295
- Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP)	564,710	-	-
- Compensation des pertes de bases de TP et de redevances des mines	-	138,206	138,206
- Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)	1.587,691	1.587,691	1.527,371
- Compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale	1.971,000	2.081,762	2.180,000
- Dotation élu local	46,270	46,270	47,163
- Reversement de TIPP à la Corse	28,000	28,000	29,000
- Compensation de la suppression de la part salaires (CPS) de la TP	9.033,035	-	-
- CPS de la TP pour les FDPTP	-	107,091	109,158
Dotations d'équipement
- Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA)	3.664,000	3.664,000	3.710,000
- Amendes forfaitaires de police	368,000	368,000	430,000
Total des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales	36.419,333	44.318,335	45.161,380
Poids des prélèvements sur recettes au sein de l'effort financier de l'Etat aux collectivités territoriales	62%	75,5%	76%
Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales (en AP)	58.694,890	58.694,890	59.399,477
TP : Taxe professionnelle.
CPS : Compensation de la suppression de la part salaires.
AP : Autorisation de programme.
Source : Réponse au questionnaire parlementaire.

a) L'impact de la globalisation de la DGF

Cette évolution résulte essentiellement de la globalisation de la DGF précédemment évoquée par votre Rapporteur spécial. Cette opération se traduit par une augmentation de 17.209,187 millions d'euros de la DGF 2003, qui se décompose de la manière suivante :

- 8.858,908 millions d'euros au titre de l'intégration de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle ⁽⁾ ;

- 1.861,107 millions d'euros au titre de l'intégration des compensations versées aux régions suite à la suppression des parts régionales de la taxe d'habitation et des droits de mutation à titre onéreux ;

- 188,089 millions d'euros au titre de l'intégration des compensations des baisses de DCTP prises en charge, jusqu'en 2003, par le FNPTP ;

- 545,732 millions d'euros au titre de l'intégration du FNP, hors compensation des exonérations de taxe professionnelle en zone de revitalisation rurale (ZRR) ;

- 5.755,350 millions d'euros au titre de l'intégration de 95% de la DGD perçue par les régions et les départements.

Or, plusieurs de ces concours étaient jusqu'à présent financés par crédit budgétaire. Tel était le cas :

- de la dotation de compensation aux régions des pertes de recettes fiscales, inscrite sur le chapitre 41-55 du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales ;

- de la DGD, inscrite sur le chapitre 41-56 du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et sur le chapitre 41-10 du budget du ministère de la culture et de la communication.

Ces chapitres diminuent donc à hauteur des sommes transférées dans la DGF, soit 1.861,107 millions d'euros pour le chapitre 41-55 et 5.755,350 millions d'euros au titre de la DGD.

b) La création de deux nouveaux prélèvements sur recettes

Au-delà de la réforme de structure de la DGF, deux prélèvements sur recettes sont créés :

- le premier, proposé à l'article 36 du projet de loi de finances pour 2004, vise à maintenir un prélèvement sur recettes spécifique aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) correspondant à la compensation perçue au titre de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle. Ce prélèvement sur recettes, évalué à 107,091 millions d'euros en 2003, s'élèverait à 109,158 millions d'euros en 2004, en raison de son indexation sur le taux d'évolution de la DGF ;

- le second résulte de la suppression du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), proposée à l'article 34 du projet de loi de finances pour 2004.

Cet article organise, en effet, la suppression du FNPTP, ainsi que la prise en charge par le budget de l'Etat de ses dépenses. Celles-ci seraient, soit intégrées dans un prélèvement sur recettes existant, soit budgétisées, à une exception près : la compensation des pertes de bases de taxe professionnelle et celle des pertes de ressources de redevance des mines feraient l'objet d'un prélèvement sur recettes spécifique. Son montant s'élève à 138,206 millions d'euros en 2004.

La prise en charge par l'Etat des dépenses du FNPTP peut être résumée au travers du schéma suivant :

			DDR (116 M€)		2004		Budget de l'Etat (116 M€)
							+
FNPTP (a)			Compensation des pertes de base de TP et de ressources des mines (138 M€)				Prélèvement sur recettes au titre de la compensation des pertes de bases de TP et de redevances des mines (138 M€)
							+
			Compensation des pertes de DCTP (188 M€)				DGF (188 M€)
							+
			Compensation des pertes de TP en ZRR (11 M€)				Prélèvement sur recettes au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale (11 M€)
	Solde du FNPTP
							+
			FNP (546 + 23 M€)				DGF (546 M€)
							=
							Dépenses nouvelles pour l'Etat (999 M€)
M€ : en millions d'euros. (a) Les montants inscrits correspondent aux dépenses effectuées par le FNPTP en 2003 et ne tiennent pas compte des modalités d'indexation de la DGF en 2004.

Enfin, les compensations de certaines exonérations de taxe foncière, ainsi que les aides financières destinées à faciliter l'intégration fiscale des communes fusionnées, financées sur le chapitre 41-51 du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, seraient inscrites en prélèvement sur recettes, au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale. Cette mesure est proposée à l'article 37 du projet de loi de finances pour 2004.

c) La réduction sensible de l'agrégat 21

Le basculement en prélèvement sur recettes de l'essentiel de la DGD, des compensations d'exonérations fiscales inscrites aux chapitres 41-51 et 41-55 du ministère de l'intérieur réduit sensiblement les concours de l'Etat aux collectivités territoriales financées sur crédits budgétaires. Seule la dotation de développement rural (DDR), financée jusqu'à présent par le FNPTP, ferait l'objet d'une budgétisation.

Au total, les crédits budgétaires de l'agrégat 21 du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales passeraient, en crédits de paiement, de 9.841,50 millions d'euros en 2003 à 2.587,06 millions d'euros en 2004.

Les crédits budgétaires alloués par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales aux collectivités territoriales représenteraient ainsi 4,3% de l'effort financier de l'Etat aux collectivités territoriales.

DÉCOMPOSITION DE L'AGRÉGAT 21
(EN CRÉDITS DE PAIEMENTS)

(en millions d'euros)

			LFI 2003	PLF 2004
Chapitre	41-51	Subvention de caractère obligatoire en faveur des collectivités locales (articles 50, 70 et 80)	100,00	-
Chapitre	41-52	Subventions de caractère facultatif en faveur des collectivités locales et de divers organismes (article 10)	11,76	11,76
Chapitre	41-55	Dotations de compensation aux régions des pertes de recettes fiscales	1.861,11	-
Chapitre	41-56	Dotation générale de décentralisation	6.045,30	641,62
Chapitre	41-57	Dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse	231,03	235,80
Chapitre	41-58	Participation des Communautés européennes à divers programmes en cofinancement	-	-
Total des dépenses ordinaires			8.249,20	889,18
Chapitre	67-50	Subventions d'équipement et achèvement d'opérations en cours (articles 22, 40, 51, 60, 70 et 90)	0,94	-
Chapitre	67-51	Subventions pour travaux divers d'intérêt local	116,82	-
Chapitre	67-52	Dotation globale d'équipement (DGE) et dotation de développement rural (DDR)	627,78	826,78
Chapitre	67-54	Subventions d'équipement aux collectivités pour les réparations des dégâts causés par les calamités publiques	-	-
Chapitre	67-56	Dotations régionale et départementale d'équipement scolaire et des collèges	846,81	871,10
Chapitre	67-58	Participation des Communautés européennes à divers programmes en cofinancement	-	-
Total des dépenses en capital			1.592,31	1.697,88
Total général			9.841,50	2.587,06
Source : « Bleu budgétaire » relatif au Budget du Ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, associé au projet de loi de finances pour 2004.

II.- LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE
ET DE SOLIDARITÉ

A.- LES MÉCANISMES DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

1.- Le pacte de stabilité de 1996 à 1998

Depuis 1996, l'octroi des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales s'inscrit dans une démarche contractuelle, initiée par le Gouvernement Juppé. A cet effet, l'article 32 de la loi de finances pour 1996 ⁽⁾ a instauré un pacte de stabilité financière pour une période de trois ans.

Ainsi, depuis 1996, les principales dotations ⁽⁾ de l'Etat aux collectivités territoriales sont regroupées au sein d'une enveloppe dite « normée », dont l'évolution est contrainte par une indexation fixée à l'avance, en l'espèce l'indice prévisionnel des prix hors tabac.

2.- Le contrat de croissance et de solidarité depuis 1999

Ce dispositif a été reconduit et amélioré en 1999 avec l'introduction du contrat de croissance et de solidarité. Celui-ci a été institué pour trois ans par l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999 ⁽⁾. Il a ensuite été reconduit une première fois en 2002, par l'article 39 de la loi de finances initiale pour 2002 ⁽⁾, puis une seconde fois en 2003, par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2003 ⁽⁾.

a) les objectifs poursuivis

Le contrat de croissance et de solidarité vise, comme le pacte de stabilité, à garantir la prévisibilité des ressources des collectivités territoriales et à les préserver d'une modification des dispositifs d'indexation des dotations d'une année sur l'autre. De ce point de vue, le pacte de stabilité, tout comme le contrat de croissance et de solidarité, se sont traduites par huit années de stabilité des règles d'évolution des dotations dites « actives » ⁽⁾.

Le contrat de croissance et de solidarité vise également à associer les collectivités territoriales à l'effort de maîtrise de la dépense publique, le principe d'une enveloppe normée devant permettre une prévisibilité à moyen terme des dotations sous enveloppe. Cet objectif n'a que partiellement été atteint, en raison de l'existence d'abondements exceptionnels essentiellement imputables à l'essor de l'intercommunalité.

b) Le dispositif

Le contrat de croissance et de solidarité s'est largement inspiré du dispositif introduit par le pacte de stabilité. Dans les deux cas :

- Une distinction est opérée entre les dotations sous enveloppe et les dotations hors enveloppe ;

- L'enveloppe normée regroupe les dotations faisant l'obligation d'une indexation spécifique et évolue selon un taux de progression annuel déterminé par l'application d'indices macroéconomiques ;

- Le respect de la norme d'évolution de l'enveloppe normée est assuré par un ajustement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Toutefois, le contrat de croissance et de solidarité a innové, par rapport aux dispositions du pacte de stabilité, sur deux points :

- Les fruits de la croissance sont désormais partagés avec les collectivités territoriales. Alors que le pacte de stabilité garantissait une évolution des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales fondée exclusivement sur l'indice prévisionnel des prix hors tabac, le contrat de croissance et de solidarité tient également compte de l'évolution du PIB, à hauteur de 20% en 1999, de 25% en 2000, de 33% en 2001, 2002 et 2003.

- En application de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999, la baisse de DCTP a fait l'objet d'une modulation, permettant, pour les collectivités défavorisées ⁽⁾, de plafonner les baisses de DCTP à 50% de leur baisse théorique. Ce dispositif de modulation des baisses de DCTP a été reconduit jusqu'en 2002 ⁽⁾, puis supprimé par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2003.

En outre, un dispositif de compensation des baisses de DCTP a été retenu ⁽⁾, sans pour autant être intégré dans le dispositif du contrat de croissance et de solidarité, afin de compenser les baisses de DCTP subies par les collectivités les plus défavorisées. Ce dispositif de compensation a été reconduit en 2000 ⁽⁾ et 2001 ⁽⁾. Il est supprimé depuis 2002, l'article 41 de la loi de finances initiale pour 2002 et l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2003 prévoyant cependant la consolidation des compensations allouées par le FNPTP au titre des baisses de DCTP observées entre 1999 et 2001.

B.- LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ EN 2004

1.- Le maintien des modalités d'indexation de 2003

L'article 38 du projet de loi de finances pour 2004 propose de reconduire en 2004 le contrat de croissance et de solidarité selon les modalités d'indexation appliquées depuis 2001, à savoir l'indice des prix à la consommation hors tabac de l'année à venir et de 33% du taux de croissance de l'année en cours.

Ainsi, compte tenu de l'inflation prévisionnelle pour 2004 (1,5%) et du taux de croissance du PIB en 2003 (0,5%), le taux d'indexation du contrat de croissance et de solidarité s'établit en 2004 à :

1,5% + 1/3 x 0,5% = 1,667%

TAUX D'ÉVOLUTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ DEPUIS 1999
1999	2000	2001	2002	2003	2004
1,82	1,48	2,32	2,26	1,89	1,67
Source : Ministère de l'intérieur.

Votre Rapporteur spécial se félicite du maintien des modalités d'indexation du contrat de croissance et de solidarité. Celles-ci garantissent aux collectivités territoriales une progression des dotations sous enveloppe de 697 millions d'euros en 2004. On rappellera, à cet égard, qu'en 2004 les dépenses de l'Etat connaîtront une croissance zéro en volume. Au total, de 1999 à 2004, la prise en compte de la croissance aura permis d'accroître le montant du contrat de croissance et de solidarité de 967 millions d'euros, dont 69 millions d'euros, au titre de 2004.

	Inflation prévisionnelle pour n	Croissance prévisionnelle du PIB pour n-1	Accroissement annuel de l'enveloppe normée (1)	Gain pour les collectivités de la prise en compte de la croissance
1999	1,20	3,10	+ 434 M€	+ 148 M€
2000	0,90	2,30	+ 370 M€	+ 144 M€
2001	1,20	3,40	+ 578 M€	+ 279 M€
2002	1,50	2,30	+ 621 M€	+ 209 M€
2003	1,50	1,20	+ 567 M€	+ 118 M€
2004	1,50	0,50	+ 697 M€	+ 69 M€
(1) Ces données évaluent l'accroissement annuel de l'enveloppe normée pour l'année n au regard de l'exécution des crédits enregistrée en (n - 1).
Source : Ministère de l'intérieur.

Les dotations sous enveloppe passeraient donc d'un montant révisé pour 2003 de 41.813,47 à 42.509 millions d'euros en 2004.

En réalité, le montant des dotations sous enveloppe sera supérieur à ce montant :

- l'article 39 du projet de loi de finances pour 2004 propose, en effet, d'abonder le solde de la dotation d'aménagement de la dotation globale de fonctionnement à hauteur de 51 millions d'euros ;

- l'article 39 précité du projet de loi de finances pour 2004 propose, par ailleurs, d'affecter la quote-part de la régularisation de la DGF 2002 des communes et des groupements, soit 45,032 millions d'euros, aux dotations de péréquation communales, la quote-part revenant aux départements et à la région Ile-de-France devant, quant à elle, faire l'objet d'une ouverture de crédits dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2003 ;

- enfin, les ajustements prévus, en cours de gestion 2004, s'élèveraient à 623,88 millions d'euros.

Au total, les dotations sous enveloppe s'élèveraient, en 2004, à 43.265,158 millions d'euros, en hausse de 2,72% par rapport au montant révisé 2003 et de 3,23% par rapport aux montants ouverts en loi de finances initiale pour 2003 ⁽⁾.

2.- L'évolution des dotations sous enveloppe

Le contrat de croissance et de solidarité regroupera en 2004 onze dotations, et non plus treize, en raison de la simplification de l'architecture des concours de l'Etat aux collectivités territoriales proposée par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004.

a) Les dotations de fonctionnement

· La dotation globale de fonctionnement (DGF)

Premier concours de l'Etat aux collectivités territoriales - elle représente 86% de l'enveloppe normée en 2004 - la dotation globale de fonctionnement est répartie entre les communes et leurs groupements, d'une part, et les départements, d'autre part.

¬ Définition

Le Parlement détermine en lois de finances l'enveloppe globale de la dotation globale de fonctionnement, qui est ensuite répartie entre ses différentes composantes, selon des normes de progression définies dans la loi.

En application de l'article L. 1211-3 du code général des collectivités territoriales, le Comité des finances locales procède, en début d'année, à la répartition de la dotation globale de fonctionnement entre les départements, d'une part, et les communes et leurs groupements, d'autre part.

Préalablement à la mise en répartition de la DGF, il est toutefois procédé à trois prélèvements sur le montant total de la DGF.

Le premier constitue la dotation destinée à couvrir les frais de fonctionnement du Comité des finances locales. En 2003, le montant des crédits a été fixé à 470.000 euros, soit une augmentation de + 6,21% par rapport à 2002. Le second est un concours particulier destiné à rembourser aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics les charges qu'ils supportent au titre des agents mis à la disposition d'une organisation syndicale en application de l'article 100 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Le montant de cette dotation s'élève à 3,6 millions d'euros en 2003, soit une augmentation de + 5,88% par rapport à 2002. Enfin, un prélèvement est opéré pour apurer le déficit constaté en gestion pour la dotation globale de fonctionnement 2002. Ce prélèvement s'élève, en 2003, à 1 million d'euros.

Une fois effectué ces trois prélèvements, le Comité des finances locales procède à la mise en répartition de la DGF, de manière à ce que la DGF des communes et groupements et la DGF des départements progressent au même rythme, à savoir selon le taux de progression de la DGF mise en répartition. La DGF 2003 s'est élevée à 18,812 milliards d'euros, dont 18,807 milliards d'euros à répartir. La DGF des communes et groupements et la DGF des départements ont ainsi progressé de + 2,31% en 2003.

La DGF des départements, d'un montant de 5,174 milliards d'euros en 2003, est composée d'une dotation forfaitaire, d'une dotation de péréquation, d'une garantie, de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et, depuis 2000, d'un second concours particulier compensant la suppression des contingents communaux d'aide sociale.

La DGF des communes et groupements, d'un montant de 13,632 milliards d'euros en 2003, est constituée de la dotation forfaitaire des communes (11,093 milliards d'euros en 2003), de la dotation d'intercommunalité (1,824 milliard d'euros en 2003) et des dotations de péréquation communales (737,77 millions d'euros en 2003).

¬ Le montant de la DGF 2004

Le montant de la DGF est fonction de deux facteurs : le taux d'évolution de la DGF, d'une part, et l'importance des abondements « externes » des composantes de la DGF, d'autre part. Il convient, cette année, de tenir également compte de la globalisation, au sein de la DGF, de dotations et de compensations fiscales.

· Première étape : la régularisation positive de la DGF 2002

La DGF évolue chaque année en fonction d'un taux d'évolution calculé dans les conditions prévues à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales. Ce taux d'évolution repose sur l'évolution prévisionnelle des prix de l'année à venir et sur la moitié du taux de croissance de l'année en cours, ces deux paramètres faisant l'objet d'une évaluation en loi de finances.

Cependant, l'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales dispose qu'à compter de 1996, la DGF de l'exercice précédent fait l'objet d'une régularisation lorsque les indices économiques utilisés pour calculer la progression de la DGF sont différents des indices réels, tels qu'ils sont constatés en juillet.

La DGF 2002, telle qu'inscrite dans le projet de loi de finances pour 2002, a été calculée en se fondant sur l'hypothèse d'une progression de 2,65% de la DGF 2001. En réalité, cette progression est de 2,75%, comme l'indique le tableau ci-joint.

RÉGULARISATION DE LA DGF 2002 (en millions d'euros)
	LFI 2002	Données définitives
DGF 2001 en base	17.613,024	17.655,672
Taux de croissance du PIB en 2001	2,3%	2,1%
Taux d'évolution des prix en 2002	1,5%	1,7%
Taux de progression de la DGF 2002	1,5 + ½ x 2,3 = 2,65%	1,7 + ½ x 2,1 = 2,75%
DGF 2002 en base	18.079,770	18.141,203

Ce taux de progression s'applique à la DGF 2001 définitive, d'un montant de 17.655,672 millions d'euros, alors que 17.613,024 millions d'euros ont été retenus à ce titre en loi de finances initiale pour 2002.

Ainsi, la DGF 2002 définitive atteint 18.141,203 millions d'euros, soit 61,433 millions d'euros de plus que le montant retenu en loi de finances initiale pour 2002. La DGF connaît donc, pour la troisième année consécutive, une régularisation positive ⁽⁾. Le montant de cette régularisation va decrescendo : il était de 157,260 millions d'euros en 2000, de 136,419 millions d'euros en 2001, puis de 61,433 millions d'euros en 2002.

S'agissant des modalités de répartition de cette régularisation, l'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales prévoit, en cas de régularisation positive, que ce montant est réparti entre les bénéficiaires de la DGF ⁽⁾, la répartition étant effectuée au prorata des attributions initiales de DGF de l'année à laquelle cette régularisation correspond.

À ce titre, les départements percevront la quote-part de la régularisation 2002 leur revenant, soit 16,401 millions d'euros. En revanche, pour les communes et les EPCI, l'article 39 du projet de loi de finances pour 2004 propose, comme pour la régularisation 2001, d'affecter la part de la régularisation 2002 leur revenant au solde de la dotation d'aménagement, afin de contribuer à l'effort de péréquation.

· Deuxième étape : le recalage de la DGF 2003

En application de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, le montant de DGF 2003 est « révisé », afin de tenir compte du montant définitif de la DGF 2002 et du taux de progression de la DGF 2003, tel qu'il peut être calculé à partir des derniers indices économiques connus.

En loi de finances initiale pour 2003, la DGF 2003 a été calculée à partir des indices économiques retenus par le Gouvernement (soit 1,2% pour le taux de croissance du PIB en 2002 et 1,5% pour le taux d'évolution des prix en 2003) et sur la base d'une DGF 2002 non définitive.

Or, le taux de progression de la DGF 2003 s'élève à 2,3%, et non à 2,1% comme le retenait le Gouvernement en loi de finances initiale pour 2003.

RECALAGE DE LA DGF 2003
	LFI 2003	Opérations de recalage
DGF 2002 en base	18.425,232	18.141,203 + 309,14 + 1,5 = 18.451,717
Taux de croissance du PIB en 2002	1,2%	1,2%
Taux d'évolution des prix en 2003	1,5%	1,7%
Taux de progression de la DGF 2003	1,5 + ½ x 1,2 = 2,1%	1,7 + ½ x 1,2 = 2,3%
DGF 2003 en base	18.812,162	18.876,106

Ce taux de progression s'applique désormais à la DGF 2002 définitive (18.141,203 millions d'euros), auxquels il convient d'ajouter les majorations de la dotation d'intercommunalité et de la DSR que les articles 42 ⁽⁾ et 46 ⁽⁾ de la loi de finances initiale pour 2002 ont prévu de consolider à hauteur, respectivement, de 309,014 millions d'euros et de 1,5 million d'euros dans la DGF 2003.

Le montant de la DGF 2003 « recalée », devant servir de base de calcul à la DGF 2004, s'élève donc à 18.451,717 x 1,023 = 18.876,106 millions d'euros.

· Troisième étape : le montant prévisionnel de la DGF 2004

Le montant prévisionnel de la DGF 2004 est obtenu en appliquant le taux d'évolution de la DGF 2004 au montant « recalé » de la DGF 2003, auquel il convient d'ajouter les majorations de DGF appelées à être consolidées dans la base de la DGF 2003.

Le taux de progression de la DGF 2004 résulte du taux d'évolution des prix à la consommation des ménages hors tabac prévu pour 2004, soit 1,5%, et de la moitié du dernier chiffre connu du taux d'évolution du produit intérieur brut (PIB) en volume de l'année 2003, soit 0,5%. L'indice de progression de la DGF 2004 s'élève donc à 1,5 + ½ x 0,5, soit 1,75%.

Cet indice s'applique à la DGF 2003 recalée (18.876,106 millions d'euros), à laquelle s'ajoutent :

- 23 millions d'euros correspondant à la majoration pérenne du solde de la dotation d'aménagement prévue à l'article 27 de la loi de finances initiale pour 2003 ;

- 17.209,187 millions d'euros correspondant à la globalisation en 2003 des dotations au sein de la DGF proposée dans le projet de loi de finances pour 2004, comme votre Rapporteur spécial l'a précédemment indiqué.

La DGF 2003 devant servir de base au calcul de la DGF 2004 s'établit ainsi à 36.108,293 millions d'euros (18.876,106 + 23 + 17.209,187).

La DGF 2004 s'élève donc à 36.108,293 x 1,0175 = 36.740,188 millions d'euros.

La DGF 2004 s'inscrit ainsi en hausse de 1,93% par rapport au montant ouvert en loi de finances initiale pour 2003 (18.835,163 ⁽⁾ + 17.209,187 = 36.044,350 millions d'euros).

TAUX DE PROGRESSION DE LA DGF DEPUIS 1996

(en millions d'euros)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Montant de DGF inscrit en base	15.790	15.989	16.210	16.661	16.798	17.373	18.080	18.812	36.740
Taux d'évolution de la DGF	+ 3,77	+ 1,26	+ 1,38	+ 2,78	+ 0,82	+ 3,42	+ 4,07	+ 2,29	+ 1,93
Source : Ministère de l'intérieur.

Par ailleurs, la DGF 2004 fait l'objet d'un abondement exceptionnel de 96 millions d'euros en faveur des dotations de péréquation communale, proposé à l'article 39 du projet de loi de finances pour 2004.

Au total, la DGF 2004 s'établit à 36.836,188 millions d'euros.

· La dotation spéciale instituteurs

La dotation spéciale instituteurs (DSI), instaurée par la loi du 2 mars 1982, est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement, ou à défaut de l'indemnité en tenant lieu, dont bénéficient les instituteurs. Cette dotation, prélevée sur les recettes de l'Etat, évolue comme la DGF, dont elle demeure toutefois indépendante.

Depuis 1990, la dotation spéciale instituteurs est donc divisée en deux parts : les sommes afférentes à la première part sont allouées aux communes en fonction du nombre d'instituteurs qu'elles logent effectivement ; les sommes afférentes à la seconde part sont versées au nom de la commune directement à l'instituteur ayant droit par le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), et ce, dans la limite du montant unitaire national.

Le montant de la DSI est toutefois corrigé chaque année à la baisse pour prendre en compte les effets de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs d'école (catégorie A n'ouvrant plus droit au logement gratuit) et les départs à la retraite. Il convient, en outre, de préciser qu'il est tenu compte de l'effet résultant de la reprise du droit au logement gratuit par le deuxième membre du couple également instituteur, lorsque le conjoint intègre le corps des professeurs d'école. Cet effet est estimé à 5% du nombre d'ayants droit au logement quittant le corps des instituteurs.

Il appartient au comité des finances locales de procéder à la répartition de la DSI et de déterminer le montant de la première part et de la deuxième part proportionnellement au nombre d'instituteurs logés et indemnisés tels qu'ils ont été recensés, compte tenu de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles qui ne bénéficient plus du droit au logement ou à l'indemnité en tenant lieu. La dotation unitaire attribuée par instituteur logé ou indemnisé résulte du rapport entre les crédits mis en répartition et le nombre d'ayants droit recensés. Dans chaque département, le préfet fixe le taux de base de l'indemnité représentative de logement après consultation des communes et du conseil départemental de l'éducation nationale. Des majorations résultant de la situation familiale et professionnelle de l'ayant droit s'ajoutent éventuellement à ce taux de base.

EVOLUTION DE LA DOTATION SPÉCIALE INSTITUTEURS

(en millions d'euros)

Année	Montant ouvert en LFI	Montant total	Montant unitaire (en euros)	Progression annuelle du montant total	Progression annuelle du montant unitaire
1999	396,671	393,207	2.169,96	- 4,10%	+ 2,23%
2000	358,769	370,505	2.276,52	- 5,77%	+ 4,91%
2001	329,887	338,647	2.356,25	- 8,60 %	+ 3,5%
2002	293,547	299,304	2.400,00	- 11,62%	+ 1,86%
2003	252,965
2004	199,295

Source : Ministère de l'intérieur.

En loi de finances initiale pour 2002, 293,547 millions d'euros ont été ouverts, compte tenu du taux d'évolution de la DGF (4,07%). Au vu de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles, le montant unitaire a été établi à 2.400 euros, en progression de 1,86% par rapport à 2001. Le montant réparti en 2002 s'est élevé à 299,304 millions d'euros, divers ajustements ayant été effectués en cours de gestion.

En loi de finances initiale pour 2003, un montant de 252,965 millions d'euros a été ouvert en loi de finances pour 2003. Comme chaque année, le montant unitaire sera déterminé par le comité des finances locales dans le courant du quatrième trimestre 2003, à l'issue du recensement des instituteurs actuellement en cours.

En 2004, la DSI s'élèverait à 199,29 millions d'euros, en baisse de 21% par rapport au montant ouvert en loi de finances initiale pour 2003.

· La dotation élu local

Créée en 1992 pour aider les communes pauvres à supporter la charge représentée par les dépenses obligatoires concernant les élus, cette dotation n'est versée qu'aux communes de moins de 1.000 habitants dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à celui de l'ensemble des communes de ce groupe démographique.

Indexée comme la DGF, la dotation particulière élu local s'élèverait à 47,163 millions d'euros en 2004, contre 46,270 millions d'euros en 2003, soit une progression de 1,93%.

· La compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle aux FDPTP

En 2004, les dotations de fonctionnement relevant du contrat de croissance et de solidarité incluraient un nouveau prélèvement sur recettes, destiné à compenser aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) les pertes de recettes induites par la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle. Ce nouveau prélèvement serait indexé sur la DGF.

Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ont été créés par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975. Constituant le principal instrument de péréquation horizontale, ils visent à redistribuer, dans le cadre départemental ou, le cas échéant, interdépartemental, les ressources provenant de l'écrêtement des bases communales (ainsi que celles de certains groupements à fiscalité propre) de taxe professionnelle des établissements exceptionnels, c'est-à-dire des établissements dont les bases de taxe professionnelle par habitant dépassent deux fois la moyenne constatée au niveau national. Les ressources des FDPTP sont redistribuées par les Conseils généraux aux communes dites « concernées » et à celles dites « défavorisées », après affectation de la part revenant aux communes. En 2002, le produit total écrêté s'est élevé à 522 millions d'euros, ce montant comprenant la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle.

L'article 44 de la loi de finances initiale pour 1999 a, en effet, prévu la suppression progressive, sur cinq années, de la part salaires des bases de taxe professionnelle et institué une compensation de la perte de recettes occasionnée par cette réforme en faveur des collectivités territoriales, des groupements de communes à fiscalité propre et des FDPTP. Cette compensation, versée sur prélèvement sur recettes, a été indexée, de 1999 à 2003, sur le taux d'évolution de la DGF. Les compensations versées à ce titre se sont élevées, en 2003, à 107,091 millions d'euros pour les FDPTP. A compter de 2004, cette compensation doit être intégrée à la DGF et évoluer comme cette dernière, l'article 44 précité ne précisant cependant pas les modalités de cette intégration.

La création d'une DGF au profit des FDPTP aurait eu peu de sens, dans la mesure où l'objectif premier de la DGF est d'assurer la participation de l'Etat à la couverture des charges générales des collectivités territoriales. Le Gouvernement propose donc, à l'article 36 du projet de loi de finances pour 2004, que les FDPTP continuent de percevoir la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle sous forme d'un prélèvement sur recettes spécifique.

En 2004, ce prélèvement sur recette s'élèverait au montant perçu en 2003 au titre de la compensation versée au FDPTP, indexé, comme sur la période 1999-2003, sur le taux d'évolution de la DGF (de 1,93% en 2004), garantissant ainsi aux FDPTP le maintien des droits acquis. Un montant de 109,158 millions d'euros est ainsi inscrit, pour 2004, au titre du prélèvement sur recette au profit des FDPTP.

A compter des années suivantes, ce prélèvement resterait indexé sur le taux d'évolution de la DGF.

b) Les dotations d'équipement

· La dotation globale d'équipement (DGE)

Les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) des communes et des départements sont regroupés au chapitre 67-52 du budget du ministère de l'intérieur. Les autorisations de programme consacrées à la DGE évoluent chaque année en fonction du taux d'évolution de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques.

S'agissant de la DGE des communes, il convient de distinguer la première part, destinée à l'achèvement des opérations en cours au titre de l'ancienne première part, et la seconde part.

La première part ⁽⁾ de la DGE des communes n'est plus dotée de crédits depuis la loi de finances pour 1996. Cette ligne budgétaire a été utilisée, de 2000 à 2002, pour financer les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), en application de l'article 24 de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999.

En raison de l'importance de ce prélèvement ⁽⁾, les crédits disponibles en fin d'exercice pour la première part de la DGE des communes s'inscrivent à la baisse : 70 millions d'euros en 2000, 39 millions d'euros en 2001, 8,8 millions d'euros en 2002 et 8,8 millions d'euros en 2003. Ces crédits disponibles font l'objet de reports systématiques en fin d'exercice. Il restait donc fin 2002, ainsi qu'au 1^er août 2003, 8,81 millions d'euros de crédits disponibles. Ces 8,81 millions d'euros ont, depuis le 1^er août dernier, d'une part, fait l'objet d'une annulation de 3 millions d'euros en application du décret n° 2003-946 du 3 octobre 2003 et, d'autre part, ont servi à apurer la majoration exceptionnelle des SDIS afférente à l'exercice 2002.

Aucune ouverture de crédit n'est demandée au titre du projet de loi de finances pour 2004.

S'agissant de la deuxième part de la DGE des communes, depuis la réforme intervenue en 1996, les subventions sont accordées en totalité par arrêté préfectoral au vu des dossiers présentés par les bénéficiaires. Les autorisations de programme (AP) ouvertes en loi de finances initiale sont réparties en totalité sous forme d'enveloppes départementales et notifiées aux bénéficiaires par arrêté préfectoral. En revanche, les crédits de paiements sont versés sous forme d'avance au commencement d'exécution de l'opération - fixée à 50% jusqu'à la DGE 2002 et à 30% à compter de la DGE 2003. Le solde est versé au fur et à mesure de la réalisation de l'opération. La consommation des crédits dépend donc de l'avancement des opérations subventionnées.

De ce fait, seulement 45% des crédits disponibles ont été consommés en 2000, 42% en 2001, 55% en 2002, 58% au 1^er août 2003, les reports augmentant à due concurrence.

Afin d'éviter un gonflement de ces reports, une première mesure est intervenue en 2002.

Jusqu'en 2001, les crédits ouverts en AP et en CP étaient d'un montant identique, ce qui conduisait mécaniquement, compte tenu des modalités de consommation des CP, à un gonflement des crédits disponibles en fin d'exercice et donc à une augmentation régulière des reports de crédits. Depuis 2002, le montant des CP ouverts peut être inférieur à celui des AP. Ainsi, en loi de finances initiale pour 2002, 175,30 millions d'euros ont été ouverts en CP, contre 417,38 en AP. En 2003, 176,814 millions d'euros ont été ouverts en CP, contre 413,227 millions d'euros en AP. Cette mesure a permis d'améliorer la consommation des crédits. Toutefois, les crédits disponibles s'élevaient en CP à 181 millions d'euros au 1^er août 2003.

Au titre de 2004, le Gouvernement demande l'ouverture, pour la seconde part de la DGE des communes, de 428,516 millions d'euros en AP, ce qui correspond au montant des AP ouvertes en 2003 indexé sur le taux de progression de la FBCF pour 2004 (3,7%). Le montant des CP demandés s'élève, en 2004, à 246,527 millions d'euros, auxquels s'ajouteront 181,003 millions d'euros de reports de crédits de 2003. Les crédits disponibles en CP seraient donc de 427,503 millions d'euros, en 2004.

DOTATION GLOBALE D'ÉQUIPEMENT DES COMMUNES CRÉDITS DE PAIEMENTS (en millions d'euros)
Chapitre 67-52	2000		2001		2002		Situation août 2003
	Article 10	Article 20	Article 10	Article20	Article 10	Article20	Article 10	Article20
Loi de finances initiale		403,936		410,398		175,298		176,814
Mouvements	- 121,959	- 15,245	- 30,490 (a)	- 15,245	- 30,490 (1)	- 15,245		- 27,000
Reports (n - 1)	191,749	390,510	69,790	427,300	30,300	472,644	8,810	283,625
Crédits disponibles	69,790	779,200	39,300	822,453	8,810	632,697	8,810	433,439
Crédits délégués	-	367,435	0	372,136	0	388,371		252,436
Crédits sans emploi rendus par les départements	-	15,534		22,326		39,846
Crédits consommés	-	351,901	0	349,810	0	349,071	0	252,436
Crédits reportés (n + 1)	69,790	427,300	39,300	472,644	8,810	283,625	8,810	181,003
(1) A compter de 2000 et jusqu'au 31 décembre 2002, une majoration exceptionnelle de la DGE des départements, première part, a été instaurée au bénéfice des SDIS. De ce fait, la répartition des crédits inscrits en loi de finances initiale au chapitre 67-52 est modifiée de la manière suivante : - article 10 (ancienne première part) : - 30,490 millions d'euros, - article 20 : - 15,245 millions d'euros. De plus, une annulation de 91,469 millions d'euros est intervenue en 2000 à l'article 10 par arrêté du 15 novembre 2000. En 2003, une annulation de 27 millions d'euros est intervenue à l'article 20 par décret du 14 mars 2003.
Source : Ministère de l'intérieur.

S'agissant de la DGE des départements, il convient tout d'abord de rappeler que, de 2000 à 2002, est intervenue une majoration de l'article 30 du chapitre 67-52, à hauteur de 45,735 millions d'euros, afin de financer les SDIS.

Cette majoration n'a pas été reconduite en 2003. Le prolongement de l'aide à l'investissement des SDIS a toutefois été prévu à l'article 129 de la loi de finances initiale pour 2003 avec la création d'un fonds d'aide, doté de 45 millions d'euros en AP et en CP, répartis sous la forme de subventions attribuées par les préfets des zones de défense, en fonction des projets présentés par les SDIS. Ce fonds est imputé au chapitre 67-50 du budget du ministère de l'intérieur et géré par la direction de la défense et de la sécurité civiles. En 2004, le fonds d'aide à l'investissement des SDIS serait également doté de 45 millions d'euros en AP et en CP.

Contrairement à la DGE des communes, les crédits ouverts au titre de la DGE des départements sont versés en totalité aux bénéficiaires, en CP comme en AP. La consommation des crédits ne dépend donc pas de l'avancement des opérations subventionnées, même si elle reste fonction de l'importance des investissements réalisés par les bénéficiaires sur lesquels sont appliqués les différents taux de concours.

En 2002, les crédits disponibles au titre de la DGE des départements se sont élevés à 575,394 millions d'euros (dont 87,8 millions d'euros de reports de l'exercice précédent), dont 87% (500 millions d'euros) ont été consommés en 2002 et 13% (75,387 millions d'euros) reportés sur l'exercice 2003.

En 2003, les crédits disponibles se sont élevés à 526,357 millions d'euros, dont 75,387 millions d'euros de reports de l'exercice précédent. Au 1^er août 2003, 88,7% de ces crédits avaient été consommés (466,801 millions d'euros), si bien que les reports sur 2004 s'élèveraient à 59,5 millions d'euros, soit 13% des crédits ouverts en loi de finances initiale 2003. Ces reports sont traditionnels, les crédits relatifs au quatrième trimestre d'une année n'étant délégués qu'au trimestre de l'année suivante.

Pour 2004, le Gouvernement demande l'ouverture de 475,953 millions d'euros en AP, soit une augmentation de 3,7% par rapport à 2003, et de 464,149 millions d'euros en CP, soit une hausse de 2,92% par rapport aux crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale 2003. Compte tenu des reports observés au 1^er août 2003, les crédits de paiements disponibles en 2004 se monteraient à 535,509 millions d'euros, ce qui devrait conduire à un montant de reports en 2005 extrêmement faible.

DOTATION GLOBALE D'ÉQUIPEMENT DES DÉPARTEMENTS CRÉDITS DE PAIEMENTS (en millions d'euros)
Chapitre 67-52	2000		2001		2002		Situation août 2003
	Article 30	Article 40	Article 30	Article40	Article 30	Article40	Article 30	Article 40
Loi de finances initiale	245,817	175,824	252,625	180,694	257,593	184,247	262,916	188,054
Mouvements	45,735		45,735 (a)		45,735 (1)
Reports (n - 1)	37,187	62,647	52,301	47,949	42,270	45,549	33,040	42,346
Crédits disponibles	328,738	238,471	350,661	228,643	345,598	229,796	295,956	230,400
Crédits délégués	325,974	217,888	346,138	220,613	334,706	216,553	257,549	209,252
Crédits sans emploi rendus par les préfectures	49,538	27,365	37,747	37,520	22,149	29,103
Crédits consommés	276,436	190,522	308,390	183,093	312,558	187,450	257,549	209,252
Crédits reportés (n + 1)	52,301	47,949	42,270	45,549	33,040	42,346	38,408	21,148
(1) De 2000 et jusqu'en 2002, un virement de 45,738 millions d'euros a été opéré au sein du chapitre 67-52 (majoration exceptionnelle des SDIS).
Source : Ministère de l'intérieur.

c) Les dotations liées au transfert de compétence

· La dotation générale de décentralisation (DGD)

Les articles 102 de la loi du 2 mars 1982 et 94 de la loi du 7 janvier 1983, codifiés aux articles L. 1614-1 et L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, ont posé les principes qui régissent le financement des accroissements de charges résultant pour les collectivités locales des transferts de compétences.

L'article L. 1613-4 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que les transferts de compétences sont compensés « par le transfert d'impôts d'Etat, par les ressources du fonds de compensation de la fiscalité transférée et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation ».

Les accroissements de charges sont donc compensés par le transfert aux collectivités territoriales des ressources équivalentes aux dépenses effectuées par l'Etat à la date du transfert. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. Ce transfert de ressource est assuré par un transfert de fiscalité et, pour le solde, par des crédits budgétaires dans le cadre de la dotation générale de décentralisation (DGD), qui évolue chaque année comme la dotation globale de fonctionnement. A l'exception du transfert de compétence en matière de formation professionnelle et d'apprentissage, qui a fait l'objet d'une dotation spécifique, la DGD assure de façon globale le financement de l'ensemble des compétences transférées, sans qu'il soit possible d'individualiser, au sein des attributions versées à chaque collectivité, la fraction de DGD correspondant à un transfert particulier.

Cependant, au fil du temps, la DGD est devenue moins une dotation finançant des transferts de compétence qu'une dotation de compensation de la suppression de la fiscalité transférée.

Cette évolution résulte de la réduction de la part départementale sur les droits de mutation à titre onéreux, introduite par l'article 9 de la loi de finances initiale pour 2000, et de la suppression de la vignette pour les particuliers, prévue aux articles 6 de la loi de finances initiale pour 2001 et 24 de la loi de finances initiale pour 2002. La baisse de ces ressources fiscales a fait l'objet d'une compensation aux départements inscrite, sous forme de dotation budgétaire, au titre des crédits de la DGD. Ainsi, en 2003, la compensation versée au titre de la suppression de la vignette et de la baisse départementale de DMTO a représenté 57% du montant de la DGD.

ÉVOLUTION DE LA DGD EN EXÉCUTION DE 1999 À 2002 (en millions d'euros)
	1999 exécution	2000 exécution	2001 exécution	2002 exécution	LFI 2003
Dotation générale de décentralisation (intérieur) (1)	3.108	2.256	4.234	6.116	6.198
Dont :
· Compensation de la suppression de la vignette	0	0	0	2.140	2.172
· Compensation de la baisse de part départementale des DMTO	510	1.481	1.292	1.343	1.374
(1) Dont crédits relatifs à la culture.
Source : « Jaune » relatif à l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales associé aux projets de loi de finances pour 2001, 2002 et 2003.

En 2004, la DGD s'établirait à 797,161 millions d'euros, en baisse de 87% par rapport aux montants ouverts en loi de finances initiale pour 2003. Ce montant de 797,161 millions d'euros se compose de 641,625 millions d'euros inscrits au chapitre 41-56 du ministère de l'intérieur et de 155,536 millions d'euros inscrits au chapitre 41-10 du ministère ⁽⁾ de la culture.

Le montant de la DGD pour 2004 est le résultat de deux mouvements.

La DGD évolue comme la DGF, soit +1,93% en 2004. Il convient toutefois d'appliquer ce taux d'indexation à un montant de DGD pour 2003 réduit en valeur de 3,65 milliards d'euros pour les départements et de 2,11 milliards d'euros pour les régions. En effet, les articles 30 et 31 du présent projet de loi de finances prévoient le basculement, au sein de la dotation globale de fonctionnement, de 95% de la DGD due aux régions et départements au titre de 2003, à l'exception des crédits consacrés aux concours particuliers départementaux (ports maritimes de pêche et de commerce et bibliothèques départementales de prêt).

Par ailleurs, la DGD fait l'objet, comme cela est traditionnel, d'ajustements techniques, liés à l'évolution de la répartition des compétences et des personnels entre l'Etat et les collectivités territoriales, au prélèvement opéré sur la DGD des départements au titre de la couverture maladie universelle, à la provision ouverte en 2002 pour la compensation aux départements de la perte de ressources fiscales induite par la suppression de la vignette automobile des particuliers et à un abondement de 225,80 millions d'euros visant à compenser aux régions les transferts des services régionaux de voyageurs.

Au total, en 2004, la DGD, hors crédits du ministère de la culture, s'élèverait à 641,625 millions d'euros, dont 181,721 millions d'euros au titre de la DGD des communes, 121,313 millions d'euros pour la DGD des départements et 358,592 millions d'euros au titre de la DGD des régions.

· La collectivité territoriale de Corse perçoit une DGD spécifique, inscrite au chapitre 41-57 du budget du ministère de l'intérieur.

En 2004, la DGD revenant à la collectivité territoriale de Corse correspondra à celle inscrite en 2003 actualisée du taux de progression de la DGF pour 2004, corrigée d'un ajustement de la provision ouverte en 2002 pour la compensation de la perte de ressources fiscales consécutive aux mesures d'exonérations de la vignette automobile prévue par la loi de finances pour 2002, ainsi qu'une compensation au titre de la prise en charge en 2004 des personnels gérant les réserves naturelles.

Au total, la DGD Corse s'élèverait, en 2004, à 245 millions d'euros, en augmentation de 2,06% par rapport au montant ouvert en loi de finances initiale pour 2003. Sur ce montant de 245 millions d'euros, 235,797 millions d'euros sont inscrits au chapitre 41-57 du ministère de l'intérieur et 9,207 millions d'euros au chapitre 41-10 du ministère de la culture.

· Les dotations d'équipement scolaire sont constituées de la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et de la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC).

Celles-ci sont indexées sur l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, dont le taux d'évolution pour 2004 est de 3,7%. Ce taux est appliqué au montant des autorisations de programme (AP) de 2003 et permet, pour 2004, de demander 597,784 millions d'euros pour la DRES et 296,856 millions d'euros pour la DDEC.

En crédits de paiement, les crédits de la DRES progressent de 2,87%, et s'élèvent à 582,053 millions d'euros, tandis que ceux de la DDEC augmentent également de 2,87% pour s'établir à 289,044 millions d'euros.

3.- L'ajustement du contrat de croissance et de solidarité par la DCTP

a) L'origine de la DCTP

La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), instituée par le IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987, vise à compenser les pertes de recettes fiscales des communes résultant des mesures d'allégement de la taxe professionnelle adoptées par le législateur. Elle regroupe les allocations versées en contrepartie :

- du plafonnement des taux communaux de taxe professionnelle de 1983 prévue au II de l'article 18 de la loi de finances pour 1982 ;

- de la réduction de la fraction imposable des salaires de 20% à 18%, instituée à l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 1982 ;

- de l'abattement général à la base de taxe professionnelle de 16% prévu par l'article 6 de la loi de finances pour 1987 ⁽⁾ ;

- de la réduction pour embauche et investissement (REI).

b) La DCTP, comme variable d'ajustement

A compter de 1996, en application de l'article 32 de la loi de finances pour 1996, les trois premières fractions de la DCTP, jusqu'alors indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, ont servi de variable d'ajustement à l'enveloppe des dotations dites actives du pacte de stabilité financière. Le contrat de croissance et de solidarité, qui s'est substitué au pacte de stabilité financière à compter de 1999, a conservé la DCTP (hors REI) comme variable d'ajustement de l'enveloppe « normée ». Le montant de la DCTP résulte donc de la différence entre le montant total de l'enveloppe normée et la somme du montant des dix autres dotations.

On rappellera, à cet égard, que pour le calcul de l'enveloppe normée, et donc pour le calcul de l'évolution du montant de la DCTP :

- le montant de l'enveloppe normée au titre de l'année n auquel est appliqué le taux d'indexation pour déterminer le montant de l'enveloppe en n+1 tient compte du montant « recalé » de la DGF, c'est-à-dire du montant de la DGF de l'année n recalculé en fonction des derniers indices économiques connus en application de dispositions de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales ;

- les montants retenus pour calculer l'enveloppe normée peuvent différer des montants inscrits dans le projet de loi de finances, notamment en raison des « abondements exceptionnels » dont peuvent faire l'objet, dans le cadre des lois de finances, les dotations comprises dans l'enveloppe normée.

En 2004, la progression de l'enveloppe normée ne pourra être respectée que par une diminution de 3,46% de la DCTP. Celle-ci s'établirait ainsi à 1.370,171 millions d'euros. Cette baisse de la DCTP est inévitable dans la mesure où les principales dotations de l'enveloppe normée (en particulier la DGF, qui représente près de 86% du montant global de l'enveloppe) évoluent selon un indice prenant en compte la moitié de la progression du PIB, alors que l'indexation de l'enveloppe ne tient compte que du tiers de la croissance.

Toutefois, si l'on tient compte de l'abondement, à hauteur de 35,580 millions d'euros en 2004, destiné à remédier à l'absence de prise en compte des rôles supplémentaires au titre de la réduction de 16% appliquée aux bases de la taxe professionnelle, la baisse réelle de la DCTP est de 1,75% entre 2003 et 2004 (hors réduction pour création d'entreprise). Compte tenu de cet abondement, la DCTP s'établirait, en 2004, à 1.405,751 millions d'euros.

.

ÉVOLUTION DE LA DCTP ENTRE 2003 ET 2004 (en millions d'euros)
	2003	2004	Evolution en %
DCTP issue du contrat de croissance	1.419,310	1.370,171	- 3,46
DCTP issue du contrat de croissance, majorée de la « compensation Pantin » (fraction 16%)	1.419,310 + 44,475 = 1.430,785	1.370,171 + 35,580 = 1.405,571	- 1,75
DCTP issue du contrat + compensation « Pantin » (fraction 16%) + RCE (1)	1.430,785 + 109 = 1.139,785	1.405,751 + 122 = 1.527,751	- 0,78
(1) RCE : Réduction pour création d'entreprise (ancienne réduction pour embauche et investissement).

c) L'absence de reconduction de la modulation des baisses de DCTP

Précisons, enfin, que le dispositif de compensation des baisses de DCTP introduit par l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999 n'est pas reconduit en 2004. Ce dispositif de modulation visait à plafonner les baisses de DCTP à 50% de leur baisse théorique pour les collectivités défavorisées ⁽⁾. Celles-ci ne supportaient donc qu'une diminution égale à la moitié de la diminution moyenne de la DCTP, le solde pesant sur les autres collectivités. Il est vrai que ce dispositif de modulation, reconduit en 2002 ⁽⁾, a été supprimé en 2003 ⁽⁾.

Par ailleurs, les baisses de DCTP observées en 2004 dans les collectivités défavorisées ne feront pas l'objet d'une compensation spécifique, ce dispositif ayant été supprimé en 2002.

L'article 58 de la loi de finances pour 1999 avait, en effet, institué une seconde part du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), afin de compenser, pour les collectivités défavorisées, pendant les trois années du contrat de croissance et de solidarité, le montant de leur diminution de DCTP, hors REI. La combinaison des articles 57 et 58 de la loi de finances pour 1999 avait donc organisé un dispositif étendu d'exonération de baisse de la DCTP :

- pour les départements éligibles à la DFM et les régions éligibles au FCDR, les pertes de DCTP sont réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité ;

- pour les communes éligibles à la DSU ou à la fraction bourgs-centre de la DSR, les pertes de DCTP étaient réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité, l'autre moitié étant intégralement compensée par le FNPTP ;

- pour les ECPI à fiscalité propre ⁽⁾ comprenant au moins une commune éligible à la DSU ou à la fraction bourgs-centre de la DSR et pour les communes éligibles à la fraction péréquation de la DSR dont le potentiel fiscal était inférieur à 90% du potentiel fiscal moyen de leur strate démographique, les pertes de DCTP étaient intégralement compensées par le FNPTP.

Depuis 2002, la compensation des baisses de DCTP n'est plus prise en charge par le FNPTP. Tel sera donc également le cas en 2004. Précisons toutefois que les compensations des baisses de DCTP observée entre 1999 et 2001 resteront consolidées en 2004 ⁽⁾.

C.- FAUT-IL RÉVISER LE CONTRAT DE CROISSANCE ?

Le contrat de croissance et de solidarité aura permis d'associer les collectivités territoriales aux fruits de la croissance, l'enveloppe « normée » des dotations de l'Etat étant indexée sur l'évolution des prix à la consommation hors tabac et sur un tiers de celle du PIB.

Toutefois, le contrat de croissance et de solidarité n'est pas exempt de critiques et, dans le cadre du renouvellement des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, il conviendra sans doute de réviser certaines de ses dispositions.

1.- Le contrat de croissance et de solidarité couvre 71% des concours de l'Etat aux collectivités territoriales

Les dotations versées par l'Etat aux collectivités locales dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité s'élèveront à 42,5 milliards d'euros en 2004. Autrement dit, près de 30% des dotations versées par l'Etat, soit 16,9 milliards d'euros, le sont hors contrat. Il s'agit, en particulier :

· De la dotation inscrite au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), fixée à 3,710 milliards d'euros, pour 2004, en hausse de 1,26%.

On rappellera que le FCTVA a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités territoriales et certains organismes sur les dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, et exposées pour les besoins d'une activité non assujettie à la TVA.

Avec 3,664 milliards d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2003 et 3,710 milliards d'euros demandés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004, cette dotation est la principale contribution de l'Etat à l'effort d'équipement des collectivités territoriales.

Le FCTVA est attribué en appliquant à l'assiette, toutes taxes comprises, des dépenses éligibles, un taux de compensation forfaitaire fixé par l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales. Le FCTVA étant versé automatiquement sur présentation des pièces justificatives, le montant total de la dotation ouverte en 2004 pourrait donc être supérieur aux prévisions.

· Du prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation, d'un montant de 430 millions d'euros, en hausse de 16,85% par rapport au montant des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2003. Le montant de ce prélèvement correspond à l'estimation des recettes pour 2004.

On rappellera que le produit des amendes forfaitaires en matière de circulation routière fait l'objet d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales. La répartition du produit des amendes de police est proportionnelle au nombre de contraventions à la police de la circulation constatées l'année précédente sur le territoire de chacune des collectivités bénéficiaires. Les dotations accordées sont obligatoirement affectées à des opérations d'amélioration des transports en commun et de la circulation routière.

· Des subventions de fonctionnement et d'équipement de divers ministères, qui s'élèveraient en 2004, respectivement, à 685 millions d'euros et 1.159 millions d'euros.

Ces subventions seraient donc orientées à la baisse, - 6,70% pour les subventions de fonctionnement et - 7,54% pour les subventions d'équipements.

Ces baisses sont imputables à de moindres subventions de fonctionnement du ministère de la Ville et Rénovation urbaine et à une réduction des subventions d'équipement du ministère de l'Equipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer.

· Des compensations d'exonérations et des dégrèvements législatifs, d'un montant total de 9,9 milliards d'euros.

Ces dotations se composent de :

- la compensation au titre de la réduction pour création d'entreprise (ancienne REI), soit 122 millions d'euros, en 2004 (- 1,84%) ;

- des compensations de diverses exonérations relatives à la fiscalité locale, soit 2.180 millions d'euros en 2004 (+ 4,72%) ;

- de la contrepartie de divers dégrèvements législatifs pour un montant de 7.603 millions d'euros, en 2004 (- 7,45%).

Il convient de souligner que ces dotations n'intégreraient plus, à compter de 2004, les compensations versées suite aux diverses suppressions d'impôts locaux en 1999 (suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, suppression de la part régionale des droits de mutations à titre onéreux), étant appelés à être intégrés dans la DGF.

Cette politique de compensation des exonérations de fiscalité locale et de dégrèvements législatifs n'est pas sans conséquence pour les collectivités territoriales.

Selon les dernières données disponibles relatives à l'année 2002, les collectivités territoriales ont perçu 66,8 milliards d'euros au titre du produit de la fiscalité directe locale, dont 12,4 milliards d'euros de compensations versées par l'Etat et 54,4 milliards d'euros de produit fiscal.

Au sein de ces 54,4 milliards d'euros de produit fiscal, 9,9 milliards d'euros n'ont pas été acquittés par les contribuables locaux, mais pris en charge par l'Etat au titre des dégrèvements.

Au total, sur une recette de 66,8 milliards d'euros, 44,5 milliards d'euros (66%) ont été versés par le contribuable local en 2002 et 22,3 milliards d'euros ont été versés par l'Etat. L'Etat contribue donc à hauteur de 33% au produit de la fiscalité directe locale.

Selon le rapport publié en juin 2003 par le sénateur Joël Bourdis relatif aux finances des collectivités locales en 2003, l'Etat aurait pris en chargé ⁽⁾ en 2002 :

- 33,2% du produit de la taxe d'habitation ;

- 4,9% du produit des taxes foncières ;

- 48,6% du produit de la taxe professionnelle.

Selon les informations communiquées par le ministère des finances, les compensations d'exonérations et les dégrèvements législatifs ⁽⁾ accordés par l'Etat se décomposent de la manière suivante :

RÉPARTITION DU MONTANT DE LA COMPENSATION DES EXONÉRATIONS
RELATIVES À LA FISCALITÉ LOCALE

(en millions d'euros)

Exonérations	Montant de la compensation
I.- Taxes foncières
Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)	353
- dont ZFU	4
- dont exonérations pour les HLM situés en ZUS (1)	92
- dont exonérations temporaires (1)	10
Taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB)	331
- dont part départementale de l'exonération de TFPNB agricole	275
- dont part régionale de l'exonération de TFPNB agricole	54
- dont exonération de TFPNB en Corse	2
Total I	684
II.- Taxes d'habitation	1.148
Total II	1.148
III.- Taxe professionnelle :
- Exonération au titre des lois des 04/02/1995 et 14/11/1996 (ZRR, ZRU, ZFU : création et extensions d'établissements)	67
- Exonération en faveur de la Corse	51
- Zone franche de Corse	12
- Réduction progressive de la fraction de recettes prises en compte dans les bases de TP des BNC	210
Total III	340
IV.- Droits de mutation à titre onéreux :
Réduction des DMTO de fonds de commerce et des DMTO en ZRR (art. 1594 ter du CGI)	8
Total IV	8
TOTAL GÉNÉRAL	2.180
(1) Compensations imputées jusqu'en 2003 sur le chapitre 41-51 du budget Intérieur, Sécurité intérieure et Libertés locales. Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

RÉPARTITION DU MONTANT DE LA COMPENSATION
DE DIVERS DÉGRÈVEMENTS LÉGISLATIFS

(en millions d'euros)

Dégrèvements	Montant de la compensation (évaluations pour 2004)
I.- Taxes foncières
- Dégrèvement d'office de la totalité de la taxe (article 1389 du CGI)	84
- Dégrèvement partiel de la TFPNB pour pertes de récoltes	13
- Dégrèvement de la TFPNB pour les jeunes agriculteurs	16
- Non recouvrement (montant de la cotisation inférieur à 12 €)	14
- Dégrèvement des personnes de condition modeste 70-75 ans, porté à 100 €	66
- Autres	390
Total I	583
II.- Taxe d'habitation
- Dégrèvement d'office de la totalité de la taxe (article 1414, III et IV du CGI)	30
- Dégrèvement total (article 1414 A du CGI)	463
- Dégrèvement partiel (article 1414 A du CGI)	1874
- Plafonnement revenu (article 1414 C du CGI)	5
- Gestionnaire de foyers (article 1414 II du CGI)	11
- Maintien du dégrèvement au profit des Rmistes pendant un an (article 1414 III du CGI)	207
- Non-recouvrement (montant de la cotisation inférieur à 12 € )	2
- Autres	266
Total II	2.858
III.- Taxe professionnelle
- Allégement transitoire (article 1647 B quinquies du CGI)	1
- Plafonnement au regard de la valeur ajoutée (article 1647 B sexies du CGI)	5.538
- Non-recouvrement (montant de la cotisation inférieur à 12 €)	0
- Dégrèvement poids lourds (article 1647 C du code général des impôts)	31
- Dégrèvement entreprises de transport sanitaire (article 1647 C bis du CGI)	13
- Autres	539
Total III	6.122
IV.- Autres impôts locaux	6
TOTAL GÉNÉRAL	9.569
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

2.- Le contrat de croissance et de solidarité ne permet plus aux collectivités territoriales de disposer d'une vision pluriannuelle de leurs ressources

Le contrat de croissance et de solidarité a été conçu pour garantir aux collectivités territoriales une prévisibilité de leurs ressources. Ainsi, les années 1996-1998 ont été marquées par l'application du « pacte de stabilité », dont les règles étaient définies par la loi de finances pour 1996, et les années 1999-2001 par celle du « contrat de croissance et de solidarité », dont les règles étaient définies par la loi de finances pour 1999.

Or, depuis trois ans, les modalités d'évolutions de l'enveloppe normée sont fixées annuellement, ce qui rompt avec le caractère triennal du contrat de croissance et de solidarité adopté en 1999. Les collectivités territoriales n'ont donc pas de prévisibilité quant à l'évolution de leurs ressources.

Ceci est encore plus vrai s'agissant de la dotation d'intercommunalité et des dotations de solidarité. Ces dotations sont désormais traditionnellement abondées « hors base », soit par une mesure présentée par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances, soit par voie d'amendement. Les collectivités territoriales bâtissent donc leurs budgets sans avoir de garantie réelle sur le montant des dotations qu'elles percevront.

3.- Le mécanisme d'ajustement pèse exclusivement sur la DCTP

Le mécanisme d'indexation de l'enveloppe normée des dotations de l'Etat n'a donc d'impact que sur la seule DCTP.

Il convient, en effet, de souligner que les dotations composant l'enveloppe normée évoluent selon des indices déterminés, que le contrat de croissance et de solidarité ne remet pas en cause.

Or, en retenant pour l'enveloppe normée un taux d'indexation tenant compte au mieux de 33% du taux de croissance du PIB, alors que 86% de l'enveloppe est constitué par une dotation, la DGF, dont le taux d'évolution tient compte de 50% du taux de croissance du PIB, le dispositif du contrat de croissance n'avait pas pour objectif de contenir la progression des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, mais de faire peser sur la seule DCTP l'ajustement du montant total des dotations sous enveloppe. Le contrat de croissance et de solidarité présente donc un caractère virtuel, puisqu'il n'a d'impact que sur la seule variable d'ajustement.

Ainsi, au fil du temps, la DCTP est devenue une dotation « sacrifiée ». La DCTP, hors réduction pour création d'entreprise (ancienne REI) a ainsi diminué, en application des mécanismes du contrat de croissance et de solidarité, de 12,26% en 1999, de 3,49% en 2000 ⁽⁾, de 8,59% en 2001 ⁽⁾, de 7,5% en 2002 ⁽⁾ et de 3,1% en 2003 ⁽⁾. La baisse de la DCTP sera de 3,46% en 2004.

Il convient d'indiquer, à cet égard, que la baisse de la DCTP a été d'autant plus importante que le contrat de croissance et de solidarité repose, s'agissant des dotations d'équipement, sur les autorisations de programmes inscrites dans le projet de loi de finances, et non sur les crédits de paiement, pourtant d'un montant moins élevé. La prise en compte des AP est donc pénalisante pour la DCTP, alors que juridiquement l'enveloppe normée peut reposer sur les AP ou sur les CP, l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999 n'introduisant aucune obligation en la matière.

L'ajustement du contrat de croissance et de solidarité sur la seule DCTP place les collectivités territoriales dans l'impossibilité d'évaluer le montant de la dotation qui leur sera versée à ce titre. Par ailleurs, le choix comme variable d'ajustement d'une dotation compensant des exonérations fiscales pourrait être considéré comme une atteinte au principe de la compensation des exonérations d'impôts locaux.

Progressivement, le contrat de croissance et de solidarité s'est inscrit dans une logique essentiellement budgétaire, sans qu'un lien soit établi entre l'évolution de l'enveloppe normée et celle des charges pesant sur les collectivités locales. Dans le cadre d'une relance approfondie de la décentralisation, il conviendrait donc de réviser en profondeur le mécanisme du contrat de croissance et de solidarité.

CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ EN 2004 (en millions d'euros)
		LFI 2003 à structure 2004 (a)	LFI 2003 révisée à structure 2004 (b)	2004 à structure courante
				PLF 2004 (c)		Evolution en % (c)/(b)
	I.- ENVELOPPE NORMÉE	36.044,349	36.108,292 (1)	36.740,187		1,75
	Dotation globale de fonctionnement (DGF)
	Dotation spéciale instituteurs (DSI)	252,965	252,965	257,849		1,93
	Dotation élu local	46,270	46,270	47,163		1,93
	Compensation part salaires de la TP pour les FDPTP	107,091	107,091	109,158		1,93
	Dotation globale d'équipement (DGE) des départements et des communes en AP AP	872,199	872,199	904,470		3,70
	Dotations régionale et départementale d'équipement scolaire et des collèges (DRES/DDEC) en AP AP	862,719	862,719	894,640		3,70
	Dotation générale de décentralisation (DGD) (2)	442,542	558,356	569,135		1,93
	Dotation générale de décentralisation Corse (DGD Corse) (2)	240,059	240,229	244,867		1,93
	Dotation de décentralisation formation professionnelle	1.343,008	1.346,043	1.372,028		1,93
	Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors réduction pour création d'entreprise (ancienne REI)	1.419,310	1.419,310	1.370,171		- 3,46
	SOUS-TOTAL I	41.630,512	41.813,474	42.509,668		1,67
	II.- AJUSTEMENTS
	- DSI			- 43,553
	- Reliquats du CNFPT			- 15,000
	- DGD Intérieur			2,227
	- Services régionaux de voyageurs			225,800 (3)
	- DGD Corse			0,138
	- DGD Formation professionnelle (primes d'apprentissage)	46,420	46,420	454,266
	SOUS-TOTAL II	46,420	46,420	623,878
	TOTAL I + II (hors régularisation)	41.676,932	41.859,894	43.133,546		3,04
	III - MAJORATIONS EXCEPTIONNELLES
	- Majoration exceptionnelle du solde de la dotation d'aménagement	91,366 (4)	96,899 (4)	51,000 (5)
	- Majoration exceptionnelle au titre du contentieux Pantin (fraction 16%)	44,475	44,475	35,580
	SOUS-TOTAL III	135,841	141,374	86,580
	IV. - RÉGULARISATION DE LA DGF
	- Régularisation de la DGF 2001 (7)	100,000	100,000
	- Régularisation de la DGF 2002		16,401	45,032
	SOUS-TOTAL IV	100,000	116,401	45,032
	TOTAL I + II + III + IV	41.912,773	42.117,669	43.265,158		2,72
	(1) Montant LFI 2003 révisé (hors régularisation).
	(2) Dont crédits Culture.
	(3) Ajustements DGD en application de la loi d'octobre 1985.
	(4) Dont 58 millions d'euros au titre de la DSU, 10,5 millions d'euros au titre de la DSR et 22,8 millions d'euros au titre du FNP.
	(5) Dont 15 millions d'euros issus des reliquats du CNFPT.
	(6) Intégré dans la DGF.
	(7) Sur les 136,419 millions d'euros de régularisation de la DGF 2001, 36,419 millions d'euros ont été versés aux départements en 2002.
	Source : Tableau élaboré à partir du document remis au Comité des finances locales lors de sa séance du 24 septembre 2003.

EFFORT FINANCIER DE L'ETAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN 2004 (en millions d'euros)
	LFI 2003 à structure 2004 (1)	Prévision d'exécution 2003	PLF 2004	Evolution PLF 2004/ LFI 2003
I.- DOTATIONS SOUS ENVELOPPE
1-1 Dotation globale de fonctionnement	36.044	36.044	36.740	1,93%
Majoration exceptionnelle du solde de la dotation d'aménagement	91	97	51
1-2 Régularisation positive de la DGF au titre de 2002		61
1-3 Dotation spéciale instituteurs	253	243	199	- 21,22%
1-4 Dotation élu local	46	46	47	1,93%
1-5 DGE des départements et des communes (AP)	872	872	904	3,70%
1-6 DRES + DDEC (AP)	863	863	895	3,70%
1-7 DGD	443	509	797	80,13%
dont ajustement au titre des SRV	-	-	226
1-8 DGD Corse	240	240	245	2,06%
1-9 DGD Formation professionnelle	1.389	1.389	1.826	31,44%
1-10 Compensation de la suppression de la part salaires de la TP pour les FDPTP	107	107	109	1,93%
1-12 DCTP (hors REI)	1.419	1.419	1.370	- 3,46%
1-13 Majoration exceptionnelle au titre du règlement de Pantin pour la fraction 16%	44	44	36
TOTAL I	41.813	41.936	43.220	+ 3,36%
II.- DOTATIONS HORS ENVELOPPE
2-1 Fonds de compensation pour la TVA	3.664	3.664	3.710	1,26%
2-2 Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation	368	380	430	16,85%
2-3 Compensation des pertes de bases de TP de redevance des mines	138	138	138	0,00%
2-4 Dotation de développement rural (AP)	116	116	116	0,00%
2-5 Subventions et comptes spéciaux du Trésor : - Subventions de fonctionnement de divers ministères (1)	734	734	685	- 6,70%
- Subventions d'équipement de divers ministères (AP)	1.253	1.253	1.159	- 7,54%
- Comptes spéciaux du Trésor (AP)	187	187	37	- 80,44%
2-6 Compensation d'exonération et de dégrèvements législatifs
- Réduction pour embauche et investissement (DCTP)	124	109	122	- 1,84%
- Compensation de diverses exonérations relatives à la fiscalité locale	2.082	2.055	2.180	4,72%
- Contrepartie de divers dégrèvements législatifs	8.215	7.762	7.603	- 7,45%
TOTAL II	16.882	16.399	16.179	- 4,16%
TOTAL GÉNÉRAL	58.695	58.335	59.399	1,20%

(1) Après mouvements entre prélèvements sur recettes et dotations budgétaires, élargissement du périmètre de la DGF et budgétisation du FNPTP/FNP prévus en PLF 2004.

III.- LE FINANCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ

A.- LE POIDS CROISSANT DE L'INTERCOMMUNALITÉ

1.- L'augmentation du nombre de groupements à fiscalité propre

Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, l'intercommunalité a connu une accélération de son développement.

Au 1^er janvier 2003, 2.360 EPCI étaient constitués, regroupant près de 30.000 communes et 51.000 millions d'habitants.

Depuis le 1^er janvier 2003, on distingue cinq catégories d'établissements publics de coopération intercommunale, énumérées à l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales :

- les communautés de communes à fiscalité additionnelle ;

- les communautés de communes à taxe professionnelle unique (TPU) ;

- les communautés urbaines ;

- les communautés d'agglomération ;

- les syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle.

	ETABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE PAR CATÉGORIE EN 2003
		Nombre en 2002	Nombre en 2003	Différence	Population DGF	Nombre de communes
Communautés urbaines		14	14	0	6.258.933	354
Syndicats d'agglomération nouvelle		8	8	0	708.906	52
Communautés d'agglomération		120	143	+ 23	18.840.784	2.441
Communautés de communes à TPU non bonifiée		138	129	- 9	1.395.443	1.492
Communautés de communes à TPU bonifiée		469	643	+ 174	9.814.767	7.651
Communautés de communes à fiscalité additionnelle		1.425	1.423	- 2	14.058.933	17.764
Total		2.174	2.360	+ 186	51.077.766	29.754
	Source : Ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

Sur les 2.360 EPCI existants en 2003, 934 ont opté pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique. Ils comptent 11.958 communes, soit le tiers des communes, et 36,8 millions d'habitants, soit 60% de la population française.

Toutefois, les communautés de communes restent la catégorie la plus importante, regroupant à elle seule 14 millions d'habitants et près de 18.000 communes. Pour la première fois depuis 1999, leur nombre s'est stabilisé en 2003, alors qu'il diminuait régulièrement depuis 1999.

	Communautés de communes à fiscalité additionnelle	Communautés de communes à TPU non bonifiée	Communautés de communes à TPU bonifiée	Communautés urbaines	Communautés d'agglomération	Syndicat d'agglomération nouvelle	Total
EPCI existants au 1er janvier 2002	1.425	138	469	14	120	8	2.174
Transformation en communautés d'agglomération	- 8	- 3	- 1		+ 12		0
Transformation en communautés de communes à TPU bonifiée	- 80	- 39	+ 119				0
Transformation en communautés de communes à TPU non bonifiées	- 21	+ 21					0
Dissolutions	- 10	- 1	- 4				- 15
Créations	+ 117	+ 13	+ 60		11		+ 201
EPCI existants au 1er janvier 2003	1.423	129	643	14 (1)	143	8	2.360
(1) Dont 11 communautés urbaines à TPU.
Source : Ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

2.- Un financement de l'intercommunalité en voie de stabilisation

Les cinq catégories précitées d'EPCI bénéficient de la dotation d'intercommunalité.

En 2003, le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation globale de fonctionnement s'est élevé à 18.812,163 millions d'euros, dont 1.824,081 millions d'euros ont servi à financer les structures intercommunales, soit 9,6% du total.

On rappellera à cet égard, qu'à l'exception des communautés urbaines, l'enveloppe de chaque catégorie d'EPCI est déterminée en multipliant la dotation moyenne par habitant déterminée par le Comité des finances locales par la population concernée. Pour les communautés urbaines, en revanche, leur dotation est calculée depuis 2003 par indexation sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire (+ 1,14% en 2003) des montants individuels de DGF par habitant perçus par chacune des communautés urbaines.

La répartition par catégorie de groupement de la dotation d'intercommunalité a été la suivante en 2003 :

DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ PERÇUE PAR LES EPCI
(garanties incluses) depuis l'application de la loi du 12 juillet 1999

(en millions d'euros)

	Communautés urbaines	Communautés de communes à fiscalité additionnelle	Communauté de communes à TPU	Syndicat d'agglomération nouvelle	Communautés d'agglomération (1)
2000	361,50	326,44	116,60	32,48	230,90
2001	489,14	269,29	138,25	29,73	449,42
2002	498,77	262,86	218,26	30,33	641,98
2003	504,59	256,07	285,71	30,68	748,98

(1) Dont 151,99 millions d'euros hors DGF en 2000 (76,22 millions d'euros prélevés sur les recettes de l'Etat et 75,77 millions d'euros sur la DCTP) et 309,01 millions d'euros hors DGF en 2001 (182,94 millions d'euros prélevés sur les recettes de l'Etat et 126,08 millions d'euros sur la DCTP).

Source : Ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

L'année 2003 semble constituer un point d'inflexion dans la progression de l'intercommunalité.

La très forte progression enregistrée entre 1999 et 2002 explique que l'on soit désormais entré dans une phase de parachèvement de l'intercommunalité, de rationalisation des périmètres, voire d'extension aux quelques zones du territoire qui restaient jusqu'à présent à l'écart du mouvement intercommunal, mais que les rythmes de progression qui étaient enregistrés sur la période récente, notamment en milieu urbain, relèvent désormais du passé.

Pour 2003, cette inflexion se traduit par une division par deux de la progression de la dotation d'intercommunalité. En 2002, la DGF intercommunale avait progressé de +21,6%. En 2003, la progression est ramenée à 10,44%, soit un rythme soutenu, mais néanmoins très en retrait par rapport aux trois années précédentes (+21,6% en 2002, +29,4% en 2001 et +25,1% en 2000).

TAUX D'ÉVOLUTION DE LA DGF DES GROUPEMENTS À FISCALITÉ PROPRE

(en millions d'euros)

	1999	∆%	2000	∆%	2001	∆%	2002	∆%	2003	∆%
DGF totale	16.661,1	2,8	16.797,7	0,8	17.372,9	3,4	18.079,8	4,07	18.812,2	2,29
DGF des groupements	849,6	5,4	1.062,8	25,1	1.358,5	29,4	1.651,6	21,6	1.824	10,44

Source : Ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

En 2004, la dotation d'intercommunalité pourrait s'élever, selon les informations transmises à votre Rapporteur spécial, à 1.974,08 millions d'euros, en hausse de 8% par rapport au montant ouvert en 2003.

B.- DES MÉCANISMES DE FINANCEMENT A REFORMER

1.- Un système de financement à bout de souffle

La DGF, dont la structure remonte à 1993, parvient de plus en plus mal à financer, au sein d'une même enveloppe, la dotation forfaitaire allouée aux 37.000 communes de France, la dotation d'intercommunalité et les dotations de solidarité (DSU, DSR). C'est pourquoi le poids croissant de l'intercommunalité nécessite de consacrer en moyenne chaque année 150 à 200 millions d'euros supplémentaires à la dotation d'intercommunalité. Celle-ci a ainsi doublé entre 1999 et 2003 et devrait approcher les 2 milliards d'euros en 2004.

Or, les modalités de répartition de la DGF conduisent à faire peser le poids de la dotation d'intercommunalité sur les dotations de péréquation communales, rendant ainsi indispensable de recourir à des abondements exceptionnels en faveur de la dotation d'aménagement.

De 1999 à 2003, la dotation d'aménagement a ainsi fait l'objet d'abondements exceptionnels à hauteur de 1,23 milliard d'euros, dont 461 millions d'euros en faveur de la dotation d'intercommunalité et de 771,5 millions d'euros en faveur des dotations de péréquation communale.

	MONTANT DE LA DGF OUVERTE DEPUIS 1999
	(en millions d'euros)
			1999	2000	2001	2002	2003
Montant de DGF inscrit en base			16.661	16.798	17.373	18.080	18.812
Majoration exceptionnelle			76	357	462	146	92
- de la dotation d'intercommunalité			-	152	309	0	0
- de la dotation d'aménagement			-	30	0	0	23 (2)
- de la DSU			76	152	130	122	141 (1)
- de la DSR			-	23	23	24	27,5
		(1) Dont 83 millions d'euros pour la DSU et 17 millions d'euros pour la DSR qui sont issus de la régularisation de la DGF 2001.
		(2) Compensation de la suppression de la taxe locale sur les débits de boisson.
		Source : Ministère de l'intérieur.

L'instauration d'une dotation d'intercommunalité autonome ne permettrait sans doute pas de résoudre la question du financement de l'intercommunalité. Chaque année, il se crée, en effet, de nouveaux groupements, si bien que la détermination de l'enveloppe allouée aux EPCI à partir de l'indexation de l'enveloppe de l'année précédente ne saurait suffire à répondre aux besoins de financement de l'intercommunalité.

En revanche, ne conviendrait-il pas de remettre en cause l'étanchéité totale existant entre la dotation forfaitaire des communes et la dotation d'intercommunalité ? Cette solution permettrait de tenir compte des transferts de compétences entre les communes et leurs groupements.

Le rapport du Gouvernement sur les finances locales de mars 2002 relevait, à cet égard, qu'une solution « consisterait à établir un lien plus direct entre la dotation forfaitaire des communes et la DGF des EPCI, au niveau des masses ou au niveau individuel des communes. Au niveau individuel, une réduction des attributions de dotation forfaitaire des communes membres d'EPCI permettrait de tenir compte des transferts de compétences opérés en faveur de l'EPCI ; cette solution pourrait toutefois être de nature à ralentir l'incitation à l'intercommunalité, ce qui ne paraît pas opportun. Au niveau des masses, il pourrait être envisagé d'assurer le financement de l'intercommunalité soit par un plafonnement de l'évolution de l'enveloppe constituée de la dotation forfaitaire et de la dotation d'intercommunalité, l'ajustement interne s'effectuant alors sur la dotation forfaitaire des communes membres d'EPCI, soit en faisant de la dotation forfaitaire des communes membres d'EPCI le solde de la nouvelle DGF en cas de renversement de l'ordre de répartition de la DGF ».

2.- La remise en cause des critères d'attribution de la dotation d'intercommunalité

a) Conserver le critère du potentiel fiscal

La dotation d'intercommunalité est répartie entre les EPCI membres d'une même catégorie en fonction de la population, du potentiel fiscal de chaque groupement et du coefficient d'intégration fiscale (CIF).

Le potentiel fiscal des EPCI permet de comparer la richesse fiscale potentielle des EPCI les uns par rapport aux autres. Il est obtenu en appliquant aux bases d'imposition des quatre taxes directes locales les taux moyens nationaux d'imposition de chacune de ces taxes, à l'exception du potentiel fiscal des syndicats d'agglomération nouvelle, déterminé à partir des seules bases de taxe professionnelle.

La prise en compte du potentiel fiscal s'inscrit dans une démarche à vocation péréquatrice, puisque cet indicateur reflète les écarts en matière de base d'imposition des quatre impôts directs locaux.

POTENTIELS FISCAUX MOYENS PAR HABITANTS DE 2000 A 2003 (en euros)
	2000	2001	2002	2003
Communautés de communes à fiscalité additionnelle	74,18	71,61	77,79	77,23
Communautés de communes à TPU	220,51	207,05	171,88	203,58
Syndicat d'agglomération nouvelle	561,44	596,19	629,56	639,74
Communauté d'agglomération	-	303,69	309,88	319,76
Source : Ministère de l'intérieur.