Le management des ressources humaines dans la police et la gendarmerie nationales est en cours de rénovation depuis le début de la législature. Mais il a pris un nouveau départ avec l'élaboration et la signature du protocole d'accord sur la réforme des corps et carrières dans la police nationale du 17 juin 2004. Parallèlement, la gendarmerie se dotait du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (pagre). L'ensemble engage une réforme en profondeur.

Cette rénovation se caractérise par :

-  l'équilibre entre police et gendarmerie. Il a été décidé de mettre en œuvre les deux réformes de façon parallèle, avec une échéance finale en 2012. La réactivité de la Direction générale de la gendarmerie lui a permis d'élaborer un dispositif complet dans un délai resserré, de l'automne 2003 à juin 2004 ;

-  le caractère complet de l'éventail des mesures, qui portent notamment sur la redéfinition de l'ensemble des profils de postes, sur les revalorisations indiciaires, sur l'amélioration des perspectives d'avancement en fonction du mérite et de l'investissement personnel, sur le développement du management pour les cadres ;

-  le rapprochement entre les pyramides hiérarchiques. La situation actuelle oppose une gendarmerie sous-encadrée à une police trop riche en officiers et en commissaires. La réforme associe la poursuite vigoureuse de la déflation des corps de commandement dans la police avec le repyramidage des postes dans la gendarmerie ;

-  la valorisation des qualifications et des compétences professionnelles. Plus qualifiés à l'entrée de la carrière, les fonctionnaires bénéficient d'avancements plus favorables s'ils s'investissent et se forment. C'est la qualité des hommes, à tous les échelons, qui est valorisée ;

-  la motivation du personnel doit en être confortée. Chacun verra sa situation peu ou prou améliorée. Cette expression de la reconnaissance de la difficulté du métier doit renforcer le lien entre la Nation, sa police et sa gendarmerie.

A. RÉFORME DES CORPS ET CARRIÈRES : LA MODERNISATION DE LA POLICE NATIONALE

Le protocole d'accord sur les corps et carrières du 17 juin 2004 s'applique de 2004 à 2012. L'ensemble des mesures financées à ce titre jusqu'en 2007 le sont sur les crédits prévus dans le cadre de la programmation de la lopsi.

La première partie du protocole d'accord sur les corps et carrières du 17 juin 2004 assigne cinq objectifs à la réforme :

-  rendre plus efficace l'organisation hiérarchique en redéfinissant et en redistribuant les fonctionnalités ;

-  renforcer les compétences et l'encadrement quotidien ;

-  mieux motiver en reconnaissant les professionnalismes, les mérites et en redonnant des perspectives de carrière ;

-  récupérer du potentiel par une gestion du temps plus rigoureuse ;

-  moderniser la gestion des ressources humaines dans l'intérêt du service public et des personnels.

S'agissant du financement, plusieurs mesures, notamment celles concernant les repyramidages, sont financées par redéploiement interne en contrepartie des mesures de déflation des corps de commandement et d'encadrement et de conception et de direction. L'essentiel du coût de la réforme des corps et carrières portera sur les gradés et gardiens. Il est estimé à 430 millions d'euros jusqu'en 2012.

1. Un patient travail de négociation et d'élaboration.

Le protocole d'accord dans la police nationale a été élaboré en trois temps, auxquels a succédé une phase de suivi de son application.

a) La préparation interne à la direction générale de la police nationale.

La réforme des corps et carrières a été lancée le 6 décembre 2002 par un courrier demandant aux organisations syndicales de s'associer à la démarche. Entre février et juin 2003, chacune des vingt organisations syndicales destinataires a été invitée, au moins à deux reprises, à des réunions de travail.

Sur la base de cette première concertation, un rapport de propositions a été remis par la Direction générale de la police nationale (dgpn) au ministère de l'intérieur le 1^er juin 2003. Puis un dossier de proposition a été adressé fin juin 2003 au Premier ministre pour arbitrage.

b) La phase interministérielle

Neuf réunions interministérielles se sont déroulées au cours de l'été 2003.

Le compte rendu du 29 août 2003 entérine les grandes lignes de la réforme et adopte les mesures qui ont été retenues dans la loi de finances pour 2004. Ce compte rendu demandait également un travail comparatif entre police et gendarmerie en vue d'un arbitrage complémentaire.

Le travail qui a été conduit par les deux institutions a abouti à un rapport qui a permis à chacune d'elles de prendre conscience d'équivalences fonctionnelles réelles dans de nombreux domaines. Elles sont liées à de fortes convergences en terme de métiers et de responsabilités. Ce travail comparatif a fait l'objet d'un rapport de synthèse conjoint adressé au Premier ministre en décembre 2003.

Sur la base de ce rapport, s'est engagé un nouveau cycle de réunions interministérielles, entrecoupées de très nombreuses réunions techniques, avec les services du Premier ministre, les ministères du budget, de la fonction publique et de la défense. Il s'est achevé par un compte rendu de réunion interministérielle en date du 7 mai 2004.

Les arbitrages du Premier ministre ont alors défini un « mandat de négociation ».

c) La phase paritaire

En mai 2004, se sont aussitôt ouvertes les discussions avec l'ensemble des syndicats représentatifs. Trois cycles de réunions bilatérales avec chacun des syndicats se sont tenus.

Ces discussions ont permis de recueillir un large accord sur les grandes options de la réforme. La seule modification apportée en cours de négociation a consisté dans la création du grade de brigadier. Ce grade est lié à l'obtention de qualifications. Il peut être atteint après 4 ans de service après titularisation dans le grade de gardien de la paix, et après obtention des qualifications d'opj ou de qualifications techniques. Cette modification impose la rédaction d'un nouveau statut, mais elle s'intègre pleinement dans la réforme, qui tend à renforcer les qualifications professionnelles.

Les discussions ont abouti, le 17 juin 2004, à la signature du protocole d'accord entre le ministre de l'intérieur et la quasi-totalité des organisations syndicales. Seul des principaux syndicats représentatifs, le snpt s'est abstenu de le signer.

Les organisations signataires du protocole avec le ministre de l'intérieur ont été les suivantes :

-  le syndicat des commissaires et des hauts fonctionnaires de la police nationale,

-  le syndicat national des officiers de police,

-  Synergie officiers,

-  Alliance,

-  l'union nationale des syndicats autonomes de la police,

-  le syndicat général de la police Force ouvrière,

-  le syndicat national indépendant des personnels administratifs et techniques de la police nationale,

-  le syndicat national Alliance des personnels administratifs, techniques, scientifiques et infirmiers de la police nationale,

-  Objectif,

-  Horizon-Syndicat général des personnels administratifs, techniques, scientifiques et infirmiers de la police nationale,

-  le syndicat indépendant des attachés de la police nationale,

-  le syndicat national des personnels de police scientifique,

-  le syndicat cfct de la police nationale.

d) Après la signature : la phase de suivi paritaire

Les mesures transitoires nécessaires à l'application du protocole feront l'objet d'une annexe qui doit être élaborée avec les organisations syndicales avant le 31 décembre 2004.

Une commission de suivi a été créée, afin de vérifier la bonne application du protocole. Elle est composée des représentants de l'administration et des secrétaires généraux des organisations syndicales signataires du présent protocole ou de leurs représentants. Installée le 13 juillet dernier, elle est présidée par le directeur général de la police nationale qui la réunit au moins deux fois par an.

Les premiers travaux étaient destinés à la mise en œuvre des premières mesures statutaires au 1^er octobre, parmi celles-ci :

-  la promotion de 1 550 gardiens de la paix dans l'échelon exceptionnel de leur grade, dont 650 au titre du protocole ;

-  le reclassement des brigadiers en brigadiers-chefs, mesure qui doit être complétée en loi de finances pour 2005 ;

-  la reconnaissance du rôle de cadre des officiers, dont le niveau de recrutement sera bac + 3 à partir de 2005 avec des revalorisations indiciaires ;

-  l'alignement des hauts fonctionnaires de la police nationale sur l'ensemble des hauts fonctionnaires de l'État.

2. Un renforcement sans rupture

Le protocole d'accord sur les corps et carrières du 17 juin 2004 s'inscrit dans la continuité des mesures déjà prises dans le cadre des lois de finances précédentes.

-  La déflation des corps de commandement et d'encadrement ainsi que de conception et de direction est poursuivie. De 2002 à 2004, les effectifs budgétaires du corps de commandement et d'encadrement sont passés de 15 283 à 14 436, ceux du corps de conception et de direction de 2 032 à 1 968. L'effort de déflation sera accentué en 2005, puisque 60 emplois de commissaires et 840 emplois d'officiers seront supprimés.

-  Les revalorisations indiciaires déjà accordées dans les précédentes lois de finances s'harmonisent pleinement avec le schéma du protocole d'accord du 17 juin 2004. Ainsi, les provisions pour la revalorisation indiciaire accordée aux gradés et gardiens (5,826 millions d'euros) et celle de 1,064 million d'euros pour le corps de commandement et d'encadrement sont reprises dans le protocole d'accord. Il en va de même pour les mesures intéressant le corps de conception et de direction : provision de 214 715 euros pour la revalorisation des inspecteurs et contrôleurs généraux de la police nationale.

Au titre du présent projet de loi de finances, de nouvelles provisions indiciaires nécessaires à la mise en œuvre du protocole sont prévues : 10,96 millions d'euros pour les gradés et gardiens, 2,47 millions d'euros pour les officiers et 0,082 million d'euros pour les contrôleurs et inspecteurs généraux.

-  Dans le cadre des lois de finances précédentes, plusieurs mesures de repyramidage ont été présentées. Le dispositif est accentué dans le cadre du protocole d'accord et des objectifs quantifiés y sont inscrits. En loi de finances pour 2005, est prévue la transformation de 4 232 emplois de gardiens de la paix en 4 232 emplois de brigadiers (10,854 millions d'euros) et de 500 emplois de gardiens en 500 emplois de brigadiers (2,78 millions d'euros).

-  Le souci de professionnalisation des agents est lui aussi confirmé. La norme annuelle d'ouverture de 1 000 postes supplémentaires d'officiers de police judiciaire (« opj 16 ») a été portée à 2 000 postes en loi de finances pour 2004. Le présent projet assure le financement de 3 000 d'opj 16 par an.

-  L'objectif de valorisation de la fonction administrative est conforté dans la réforme des corps des carrières. Pour 2005, est proposée, outre les créations d'emplois inscrites en lopsi, la création de 240 emplois de personnels administratifs et techniques par suppression de 240 emplois d'officiers de police. En 2003 et 2004, des mesures similaires avaient été présentées. Par ailleurs, l'amélioration du régime indemnitaire des personnels administratifs, techniques et scientifiques est prévue dans le protocole sur les corps et carrières (3,50 millions d'euros en 2005) ; des mesures de ce type ont déjà été présentées dans les lois de finances précédentes (3,73 millions d'euros en loi de finances pour 2004).

-  Enfin, les mesures prises en faveur du renforcement de la motivation des agents et de la récupération du potentiel de temps de travail sont poursuivies. En loi de finances pour 2003, 40,47 millions d'euros étaient destinés à la mise en place d'un dispositif de rachat de jours artt. 5,79 millions d'euros ont été inscrits dans le budget pour 2004 pour récupérer du temps de travail (astreintes, permanences...). Cette année, 3,04 millions d'euros sont demandés pour consolider la mesure de rachat de 8 jours artt supplémentaires pour les crs.

-  S'agissant de la motivation des personnels de police, le présent projet prévoit de doubler, à 10 millions d'euros, la prime de résultats exceptionnels créée en loi de finances pour 2004.

Si le protocole a été signé par la quasi-totalité des syndicats et bien accueilli sur le terrain, c'est qu'au terme d'une longue maturation, il donne un élan nouveau à des orientations qui ont fait leurs preuves.

3. Un accord général sur les orientations du protocole d'accord

Au cours de ses visites de terrain et de ses rencontres avec les organisations syndicales, le rapporteur a souhaité « mettre à l'épreuve » les objectifs et les modalités figurant dans le protocole du 17 juin.

D'emblée, il a été frappé par la maturité des positions exprimées. À l'évidence, la police nationale, engagée depuis plusieurs années dans un processus de réforme des structures et des méthodes de travail, est ouverte au changement. La conscience que les mutations doivent se poursuivre pour être consolidées est assez largement partagée. Ainsi, par exemple, le passage à une gestion par objectifs est considéré comme un acquis.

Tant parmi les « anciens », entrés dans la police comme enquêteurs ou inspecteurs, qu'auprès des jeunes policiers fraîchement sortis d'école, le souci de la qualité du service rendu aux citoyens l'emporte largement sur les préoccupations personnelles ou catégorielles - au demeurant légitimes. Les policiers, comme les gendarmes, éprouvent avant tout le besoin que leur dévouement soit reconnu par la Nation. C'est aussi parce qu'elle atteste de cette reconnaissance, par une amélioration des rémunérations et des perspectives de carrière, que la réforme est bien accueillie

Au-delà, elle confirme le rôle d'avant-garde de la modernisation de l'État assumé par les forces de sécurité.

a) Rendre plus efficace l'organisation hiérarchique en redéfinissant et en redistribuant les fonctionnalités

· Redéfinir les missions, à chaque échelon de responsabilité.

Dans la conception et la direction des services, les commissaires et contrôleurs généraux qui composent le corps de conception et de direction se concentreront sur les missions d'élaboration et de mise en œuvre des doctrines d'emploi et de direction des services.

Ils sont prêts à consentir l'effort de formation et d'investissement personnel nécessaires. Comment ne pas être impressionné par l'extrême attention portée à la préparation de mise en œuvre de la lolf ? Les contacts de terrain le montrent, les quelques propos nostalgiques sur la « police de Maigret » tenus par de grands anciens sont en complet décalage avec l'état d'esprit des commissaires et chefs de service.

Ceux-ci sont en revanche demandeurs d'une poursuite de la réflexion sur leurs responsabilités, sur le bon niveau de territoire pour piloter l'action opérationnelle, et sur l'approfondissement de la coordination entre services. Sensibles à l'expérience réussie de la gestion déconcentrée, ils attendent la poursuite de la modernisation des structures.

Dans le domaine opérationnel, seront plus nettement distinguées les missions des deux corps :

-  le corps de commandement : les officiers assurent un commandement opérationnel des services. Ils ont vocation à exercer des fonctions de direction de certains services en application des nomenclatures des postes. On mesure le chemin parcouru depuis l'époque, pourtant proche, des inspecteurs de police. Il faudra surmonter certaines réticences. Elles viendront davantage des élus locaux, attachés à la présence d'un commissaire comme interlocuteur habituel, que des officiers eux-mêmes. Probablement certains d'entre eux, ayant « appris le métier » comme inspecteurs, ressentent-ils une certaine inquiétude à la perspective d'occuper de telles fonctions. On voit pourquoi il était sage d'étaler la réforme jusqu'en 2012 : un effort de formation aux responsabilités et de préparation des esprits sera indispensable ;

-  le corps d'encadrement et d'application voit ses responsabilités fonctionnelles affirmées. La professionnalisation des gardiens sera accrue et reconnue dans le cadre des nouvelles qualifications (paix publique, investigation-renseignement, ordre public et migrations-frontières), en plus de celle d'officier de police judiciaire (« opj 16 »). Plusieurs voies seront aménagées pour faciliter la préparation à l'obtention de ces qualifications, soit par la participation à des stages, soit par la mise à disposition de modules d'auto-formation. Les brigadiers-chefs et les brigadiers-majors doivent s'affirmer comme le premier niveau d'autorité pour diriger l'équipe de base.

Dans le domaine administratif et de soutien : l'importance de la fonction administrative et technique, primordiale dans une démarche de gestion, doit être développée et valorisée, ainsi que les métiers de soutien aux postes opérationnels. Les métiers de la police technique et scientifique doivent être reconnus, s'agissant en particulier des responsabilités des cadres.

Le rapporteur, qui plaide inlassablement en ce sens, a pu constater le consensus autour de cette orientation, et la longueur du chemin à parcourir. L'effort budgétaire de longue haleine, amorcé depuis deux ans, devra être poursuivi. Il s'agit d'abord de renforcer les effectifs, afin que chaque responsable opérationnel soit assisté dans ses tâches de gestion, ensuite de revaloriser les rémunérations pour rendre ces fonctions plus attractives. L'exemple allemand doit être médité à cet égard.

Sur un plan qui n'est symbolique qu'en apparence, le rapporteur note avec satisfaction que le protocole évoque le soutien aux « opérationnels », terme qu'il avait jugé l'an dernier plus heureux et plus exact que celui d'« actifs ». La revalorisation de la fonction administrative et de soutien suppose que ses agents ne soient pas tacitement présentés comme non actifs, voire inactifs.

· La rationalisation des fonctionnalités repose sur l'établissement de nomenclatures de postes.

L'adaptation de la nomenclature des commissaires permettra de vérifier que chaque poste est bien du niveau du corps de conception et de direction. Elle est en cours, avec en perspective la « cible » d'un effectif budgétaire optimal progressivement réduit de 2 030 à 1 600 au plus en 2012, soit une contraction de plus de 20 %.

L'élaboration d'une nomenclature des officiers se traduira par une déflation de 40 % de leur nombre, qui passera de 15 000 à 9 000 au plus en 2012. En Île-de-France, plusieurs des officiers rencontrés par le rapporteur ont exprimé la préoccupation que la formation continue des brigadiers-chefs et majors prépare un nombre suffisant d'entre eux à « prendre le relais » des officiers. Le sous-encadrement chronique en région parisienne risque en effet de compliquer l'application de la réforme. Le rattrapage du taux d'encadrement, des 13 % actuels aux 20 % constatés en moyenne nationale, est un préalable. Le rapporteur se félicite que cet aspect ait été traité à sa juste mesure dans le protocole (voir au c) ci-après).

Il convenait d'élaborer de façon conjointe les nomenclatures des commissaires et des officiers. Elles seront achevées d'ici la fin de l'année 2004.

La préparation de nomenclatures permettra de mieux définir comme cadres les attachés et les secrétaires administratifs. Une première version de la nomenclature des postes d'attachés devra être terminée avant la fin 2004 et celle des secrétaires administratifs avant la fin 2006. Les fiches de postes des catégories C devront être terminées avant la fin 2007.

· La rationalisation débouchera sur la reventilation des postes ainsi libérés au profit :

-  des gradés et gardiens : leur nombre passera de 100 644 en 2004 à environ 108 000 en 2012 ;

-  des fonctionnaires des corps de soutien aux opérationnels, dont le nombre passera de 15 799 à environ 18 000 en 2012 ;

-  de la création d'une filière informatique.

Le protocole garantit le total de ces postes dû aux créations de la lopsi et aux transformations d'emplois. Dans la mesure où la déflation des corps aura pu dégager des marges de manœuvre supplémentaires, notamment parmi les officiers de province, le rapporteur considère qu'il conviendra de faire mieux en matière de création de postes administratifs et de soutien.

b) Renforcer les compétences et l'encadrement quotidien

Plusieurs orientations, complémentaires entre elles, ont été fixées. Elles conduisent à une réforme en profondeur des différents corps. L'enjeu est celui de la qualité.

· À titre général, la notion de responsabilité sera développée en généralisant la gestion par objectif et la culture du résultat à chaque niveau de compétence. Le rapporteur a constaté, dans les unités et services où il s'est rendu, que les instruments en sont déjà mis en place. Le premier soin des différents responsables a presque toujours été de lui présenter une batterie d'indicateurs de moyens et de résultats dans la lutte contre la délinquance. Naturellement, aux échelons subalternes de l'encadrement et parmi les gradés et gardiens, le degré d'implication dans les résultats est encore inégal.

· Les niveaux de recrutement seront relevés : recrutement des gardiens de la paix avec le bac en 2006 à l'exception d'un concours spécifique réservé aux adjoints de sécurité (ads) ; recrutement des officiers à bac + 3 dès le concours 2005.

· La formation juridique sera réformée au sein de la scolarité initiale tant des officiers (avec l'attribution de la qualité d' « opj 16 » de droit en fin de scolarité) que des gardiens de la paix et des agents administratifs assurant des fonctions en liaison avec les activités juridiques ou juridictionnelles. Il s'agit ainsi de tirer la conséquence de la complexité croissante de la procédure pénale, facteur significatif d'augmentation de la technicité du métier de policier.

· Un nouveau grade de brigadier sera créé. Il sera accessible aux gardiens de la paix comptant quatre années de service après titularisation et détenant soit la qualification d'opj 16, soit l'une des quatre qualifications préparées à partir de deux ans d'ancienneté : « paix publique », « investigation - renseignement », « ordre public » ou « migrations-frontières ».

Par ailleurs, la réforme des brigadiers exigera une phase de transition, en particulier dans les compagnies républicaines de sécurité, où elle occasionnera un décalage inédit entre les grades et les missions. Jusqu'à présent, un brigadier de CRS exerce un rôle d'encadrement. Demain, dans certaines unités, notamment dans le Sud de la France, la part des gradés pourra atteindre 46 %. Il conviendra dès lors d'adapter les règles d'emploi des forces et d'accoutumer les esprits à voir dans le brigadier un échelon supplémentaire des gardiens.

Le rapporteur, notant quelques interrogations sur les risques de confusion liés à l'identité des termes pour des fonctions différentes, aurait volontiers proposé un nouveau nom de grade. Mais ses échanges ne lui ont pas permis de recueillir de suggestion convaincante.

· Afin de renforcer l'encadrement quotidien, le nombre de brigadiers-chefs (actuels brigadiers) sera porté à 17 150 en 2012, le nombre de brigadiers-majors étant doublé, pour atteindre 7 500 à la même date.

· Il est très justement prévu de développer les capacités de management des commissaires, des officiers et des gradés et de tous les corps de soutien ayant vocation d'encadrement, ainsi que d'assurer une formation à tous les personnels administratifs, techniques et scientifiques.

c) Mieux motiver en reconnaissant les professionnalismes, les mérites et en redonnant des perspectives de carrière

· Le protocole programme une revalorisation indiciaire et indemnitaire dont les objectifs sont :

-  pour les hauts fonctionnaires de la police, la parité avec les officiers généraux de la gendarmerie nationale ;

-  l'ancrage des commissaires dans la haute fonction publique par l'attribution des grilles indiciaires-type ;

-  pour les officiers, l'accès progressif à l'indice nouveau majoré terminal de 782 en 2012 ;

-  pour les gradés et gardiens, des promotions plus rapides, plus massives et une grille indiciaire revalorisée. Au pyramidage actuel de 80 % de gardiens et de 20 % de gradés succèdera progressivement un pyramidage de 54 %- 46 %. Le nombre de postes budgétaires de débouchés passera de 20 967 à 49 650 en 2012 : 25 000 nouveaux brigadiers, 17 150 nouveaux brigadiers-chefs, 7 500 brigadiers-majors. Le nombre des gardiens de la paix d'échelon exceptionnel passera de 11 900 (soit 15 % des effectifs) à 13 900 (soit 23,6 % des effectifs). Corrélativement, le nombre de gardiens passera de 79 677 à environ 58 570 ;

-  la revalorisation indiciaire des gradés ;

-  la poursuite de l'intégration des agents administratifs de la police nationale dans le corps des adjoints ;

-  l'étude d'une redéfinition des régimes indemnitaires en fonction des métiers, des qualifications et des contraintes, à enveloppe de crédits constante ;

-  la poursuite de la revalorisation indemnitaire pour les personnels administratifs, techniques, médico-sociaux et scientifiques.

On voit l'ambition du programme. Dans la région Île-de-France, il ne faut pas se cacher qu'une application de ces normes proportionnellement aux effectifs serait un objectif très exigeant, compte tenu du faible taux d'encadrement, d'autant que la déflation du corps des officiers est engagée depuis plusieurs années. Certains commissaires n'ont pas caché la difficulté de l'exercice, en faisant valoir que huit ans, la durée du plan, ne seraient pas de trop pour le mener à bien.

· À titre plus particulier, le protocole a par ailleurs consacré l'engagement de reconnaître la technicité de la filière scientifique, par la création d'un corps spécifique de techniciens.

· Afin d'ouvrir plus largement les perspectives offertes aux policiers les plus motivés, le protocole encourage la promotion d'un corps à l'autre par la création d'une voie d'accès professionnelle qui s'ajoutera au concours interne et au recrutement au choix. Sélectionnés sur dossier, les candidats, après un entretien et un stage probatoire, seront admis à la scolarité en école pour accéder, soit au corps des officiers s'agissant des brigadiers, soit à celui des commissaires pour les capitaines. Ce dispositif est comparable à celui qui prévaut dans la gendarmerie, lequel permet à chaque gendarme d'ambitionner d'accéder aux plus hauts grades, si son talent et son professionnalisme sont à la hauteur.

En complément, les statuts d'emploi seront développés pour prévoir des débouchés sur des postes de plus grandes responsabilités.

· De nouvelles méthodes d'évaluation et de notation seront définies, afin de rendre plus objectives les promotions. Les indicateurs de résultats seront pris en compte à cet effet.

· Après évaluation des deux premiers exercices (2004 et 2005), la prime de résultats exceptionnels, individuels ou collectifs, sera pérennisée et revalorisée. L'adhésion des syndicats au principe de la prime, exception faite du Syndicat national des policiers en tenue, mérite d'être soulignée. Au cours de leurs auditions par le rapporteur, ils se sont bornés - mais quasi unanimement - à marquer leur préoccupation à l'égard de ses modalités de mise en œuvre. Deux aspects ont paru poser problème : la précipitation avec laquelle, au cours du mois d'octobre, les chefs de service ont dû fixer la liste des bénéficiaires, et le manque de directives précises sur les critères d'attribution. Le rapporteur ne doute pas que, passé le rodage inévitable de cette fin d'année, la prime trouvera sa place.

d) Récupérer du potentiel par une gestion du temps de travail plus rigoureuse

· Les outils actuels en matière de gestion des ressources humaines et du temps de travail, notamment les logiciels Dialogue, geopol et la « main courante informatisée » seront généralisés et renforcés ;

· Dès cette année, le nombre de jours artt obligatoirement rachetés pour les personnels des corps actifs de la police nationale doit être porté de six à huit, cette mesure étant prévue depuis le budget pour 2004 ;

· Une négociation sera engagée sur le problème lancinant du stock démesuré d'heures supplémentaires impayées jusqu'à présent. Une forme d'indemnisation forfaitaire, financière ou en temps devra être trouvée dans des conditions raisonnables. L'enjeu est particulièrement important dans les forces mobiles, dont le niveau d'activité est très élevé depuis quelques années. Il est toutefois à noter que la nouvelle doctrine d'emploi de ces forces et les progrès du contrôle de gestion ont permis de réduire sensiblement les heures supplémentaires versées : elles ont été réduites de 22 % au 1^er semestre 2004, par rapport à la même période de 2003 ;

· La réserve civile sera développée. Ses débuts sont prometteurs, ainsi que le rapporteur en a eu la confirmation, dans les départements où il s'est rendu.

e) Moderniser la gestion des ressources humaines dans l'intérêt du service public et des personnels

· Le rythme de la « noria », c'est-à-dire le flux régulier de demandes de départs de l'Île-de-France vers la province, déstabilise gravement les services. La région parisienne ne s'auto-alimente en policiers qu'à hauteur de 20 %. De ce fait, les services y sont structurellement déficitaires en personnel, et gravement sous-encadrés. Dans la zone de compétence du Secrétariat pour l'administration de la police de Paris, le taux d'encadrement des gardiens de la paix est de 13 %, contre 20 % sur le plan national. La rotation des effectifs y est évaluée à 15 % chaque année.

De surcroît, le maintien du taux actuel d'encadrement ferait rapidement obstacle à la poursuite de la déflation du corps des officiers, faute de gradés pour occuper les postes laissés vacants, et de gardiens expérimentés réunissant les conditions pour devenir brigadiers.

Il est donc indispensable de ralentir cette véritable hémorragie et d'en minimiser les effets perturbateurs. Le rapporteur salue le réalisme des signataires de l'accord, qui ont pris en compte cette dimension dans le protocole. Celui-ci fixe deux objectifs :

-  imposer statutairement aux personnels des corps actifs une obligation de séjour sur la première région administrative d'affectation dans les premiers grades cinq ans pour les gardiens de la paix, trois ans pour les brigadiers et deux ans pour les brigadiers chefs. Outre ces mesures de « fidélisation obligatoire », la réforme peut fournir l'occasion de mettre en place des encouragements en termes de carrière pour les gardiens qui choisiraient de rester en Île-de-France. Le rapporteur a constaté avec intérêt que, parmi les jeunes policiers qu'il a rencontrés, de telles incitations seraient un élément déterminant de leur choix ;

-  renforcer le nombre de majors, de brigadiers-chefs et de brigadiers en poste en région parisienne, en portant le pourcentage d'encadrement à la moyenne nationale (20 %) par une série de mesures adaptées d'ici 2008.

· À cette fin, il faut développer une politique sociale de fidélisation. La sous-direction de l'action sociale de la police nationale, en cours de création, contribuera avec le bureau du logement de la préfecture de police, à la mise en œuvre d'une politique de fidélisation ambitieuse. Malgré l'amélioration récente des performances du réseau des correspondants logements à Paris, le taux de satisfaction des demandes reste limité à 38 %.

Les axes de travail portent, dès cette année, sur :

-  la réorganisation et l'animation de ce réseau à l'échelle de l'Île-de-France ;

-  la poursuite de la politique de réservation de logements, en la diversifiant par la réservation auprès de bailleurs privés ;

-  la mise en œuvre, à partir de l'année 2005, d'un dispositif de prêts bonifiés pour lequel un accord de principe interministériel a été trouvé, afin de faciliter l'accession à la propriété. Telle est pour 2005 la mesure-phare, qui était attendue depuis plusieurs années ;

-  la conception et la mise en œuvre d'une politique volontariste en faveur de la petite enfance, avec notamment le lancement d'une première expérience de crèche associative de dix berceaux.

La mesure nouvelle de 5 millions d'euros figurant dans le projet de budget au titre des mesures de fidélisation en matière de logement apporte les moyens d'une politique dynamique.

· La gestion des personnels sera déconcentrée, s'agissant des gradés, des gardiens et des personnels administratifs de catégorie B - la déconcentration étant déjà réalisée pour la catégorie C.

· Enfin, la redistribution et le renouvellement des uniformes seront modernisés. À l'occasion du lancement du nouvel uniforme, est instauré un système de commande et de distribution personnalisé, basé sur un droit annuel de points à consommer. Une indemnité représentative de frais d'habillement sera créée en remplacement du système désuet de la « masse d'habillement ».

4. Un vigoureux effort de formation pour accompagner la réforme

En ce qui concerne plus particulièrement la formation, elle constitue une pièce maîtresse du dispositif de mise en œuvre de la réforme des corps et carrières, dont elle assurera l'accompagnement des principales dispositions. L'effort de formation s'articulera autour des orientations suivantes :

a) En formation initiale

-  la prise en compte du rehaussement des niveaux de recrutement pour les gardiens de la paix (bac exigé) et les officiers de police (bac+3) avec, notamment, un renforcement de la formation juridique des élèves gardiens pour leur permettre d'acquérir les bases en vue des qualifications professionnelles ;

-  le renforcement de la formation juridique des personnels administratifs dont les fonctions sont liées à des activités juridiques ou juridictionnelles ; sensibilisation aux règles d'hygiène et de sécurité ; préparation concrète et obligatoire à la prise de poste ;

-  l'adaptation de la formation initiale des personnels scientifiques de la police nationale aux exigences de leur domaine de compétence.

b) En formation continue.

-  l'aménagement de cursus de formation préparant les gardiens de la paix à l'obtention des qualifications professionnelles conditionnant l'accès au nouveau grade de brigadier ;

-  le développement des enseignements en matière de management des ressources humaines pour tous les corps ayant vocation à l'encadrement ;

-  le développement de la notion de responsabilité par une meilleure diffusion des techniques de gestion par objectifs et de la culture du résultat.

c) Accompagnement des processus d'avancement.

À chaque stade, sont prévues des formations adaptées ou la sanction des qualifications ou des performances :

-  la mise en place des cursus de qualification professionnelle conditionnant l'accès au grade de brigadier ;

-  la définition de deux nouvelles unités de valeur permettant l'accès au grade de brigadier-chef ;

-  la préparation à l'examen des qualités professionnelles exigé pour accéder au grade de brigadier-major ;

-  l'organisation d'un stage qualifiant sanctionné par un examen des capacités professionnelles, préalable à l'accession au grade de commandant ;

-  l'aménagement, sous forme de stages probatoires, des nouvelles voies d'accès professionnelles au corps des commissaires et à celui des officiers.

5. Le contenu et le coût de la deuxième « tranche », réalisée en 2005.

Outre les 1 000 créations d'emplois au titre de la 3^e tranche de la lopsi et la consolidation du dispositif des cadets de la police nationale (0,38 million d'euros pour un contingent de 500 cadets), le présent projet de loi de finances comprend un ensemble très complet de mesures au titre de la réforme des corps et carrières. S'ajoutant à celles applicables dès 2004, elles répondent à la préoccupation d'assurer immédiatement la réalisation de l'essentiel des mesures.

Elles permettront des revalorisations indiciaires pour les différents corps en fonction de la redéfinition de leurs responsabilités (17,04 millions d'euros, soit 28 millions d'euros en coût annuel), des promotions de grade plus nombreuses (concernant 4 832 gardiens et gradés, pour 14,69 millions d'euros) ainsi qu'un renforcement de la place des gardiens, gradés et personnels administratifs (900 créations de postes par transformation d'emplois de commissaires et d'officiers ; attribution de la qualification d'opj 16 à 3 000 agents supplémentaires).

· La dotation de la prime de résultats exceptionnels, portée à 10 millions d'euros, poursuivra sa montée en puissance en 2005. 5 millions d'euros avaient été inscrits à ce titre pour l'année 2004.

Le dispositif retenu a été inscrit dans le décret n° 2004-731 du 21 juillet 2004 portant création d'une prime de résultats exceptionnels dans la police nationale et l'arrêté du 21 juillet 2004 fixant le montant et les modalités d'attribution d'une prime de résultats exceptionnels dans la police nationale. L'article 2 du décret dispose qu'une prime peut être attribuée :

-  soit « à titre collectif, en fonction des résultats mesurés à partir d'indicateurs définis par le ministre de l'intérieur » et obtenus par tout ou partie des personnels, y compris les adjoints de sécurité ;

-  soit « à titre individuel sous forme de récompenses à raison de la qualité des services rendus dans l'exercice de missions opérationnelles ou de soutien de la police nationale ou de la participation à un événement exceptionnel au plan national ».

Les modalités d'attribution des primes de résultats exceptionnels sont fixées annuellement par le ministre de l'intérieur. Pour 2004, une partie de l'enveloppe de la prime collective a été destinée aux agents ayant participé au service d'ordre de la commémoration du soixantième anniversaire du débarquement. La prime collective a été fixée à 400 euros. Le montant de base de la prime individuelle, fixé à 100 euros, peut faire l'objet d'un coefficient multiplicateur compris entre 1 et 5. Même si, aux termes de l'article 2 de l'arrêté, l'attribution d'une prime à titre collectif n'est pas exclusive de celle d'une prime à titre individuel, le rapporteur a pu constater que certains chefs de services avaient préféré éviter le cumul. Ces diverses modalités sont identiques à celles définies pour la gendarmerie par le décret n° 2004-1073 du 11 octobre 2004 et l'arrêté du même jour.

La publication relativement tardive de ces textes a certainement contribué à ce que les responsables de service n'aient disposé que de peu de temps pour définir leurs critères d'attribution et déterminer les listes de bénéficiaires en fonction des résultats obtenus en 2003. Il était du reste inévitable que la définition des règles d'application d'un dispositif aussi novateur exige une assez longue concertation préalable.

Le rapporteur a noté, parmi les syndicats, une réelle préoccupation portant sur les dates de publication du nom des bénéficiaires et sur la transparence des critères. Cet écho d'un certain trouble dans les services, en pleine période d'annonce des listes, était au demeurant pleinement prévisible. Il convient de souligner que le principe de la prime n'a pour autant été remis en cause par aucune organisation syndicale entendue, à la seule exception du snop qui a maintenu son hostilité d'origine.

Sur le plan local, aucune opposition de fond ne s'est particulièrement exprimée au cours des rencontres du rapporteur avec les personnels, pourtant très sensibles aux modalités d'attribution de la prime. Il fallait que les chefs de service prennent leurs responsabilités : apparemment, ils ne s'y sont pas dérobés. De leur propre aveu, disposer d'indicateurs de résultats leur a été très précieux, ce qui montre que la culture du résultat forme un tout cohérent.

· 3,04 millions d'euros sont destinés au rachat de 8 jours d'aménagement et réduction du temps de travail (artt) pour les personnels actifs des compagnies républicaines de sécurité (crs). L'utilisation intensive des compagnies républicaines de sécurité en 2004 et le nombre d'heures supplémentaires qui en résulte ont conduit le Gouvernement à proposer une mesure d'ajustement. Elle consiste à inscrire les crédits nécessaires au paiement des 8 jours supplémentaires accordés aux fonctionnaires des crs affectés dans un service d'unité général, tout en maintenant une enveloppe de crédits suffisante pour le paiement des heures supplémentaires.

· Pour le corps de conception et de direction, sont prévues :

-  la revalorisation indiciaire des contrôleurs généraux de la police nationale : au titre de la loi de finances pour 2004, une enveloppe de crédits de 214 715 € avait été inscrite pour revaloriser les inspecteurs et contrôleurs généraux de la police nationale. Un complément de 0,08 million d'euros est nécessaire pour faire aboutir la réforme. Les contrôleurs généraux devraient voir leur indice sommital porté à la hors échelle c, les inspecteurs généraux à la hors échelle d, dès 2004 ;

-  la revalorisation indiciaire du chef de l'inspection générale de la police nationale (0,002 millions d'euros) : il s'agit de tirer les conséquences de la revalorisation indiciaire accordée aux inspecteurs généraux de la police nationale dont l'indice sommital sera porté à l'indice hors échelle d. Il est prévu de porter l'emploi de chef de l'inspection générale de la police nationale à la hors échelle e ;

-  la fusion des deux premiers grades du corps de conception et de direction : cette mesure dont le coût est nul vise à fusionner les grades de commissaire et commissaire principal, à l'instar de ce qui s'est fait dans les autres corps de la haute fonction publique.

· Pour le corps de commandement et d'encadrement, le présent projet prévoit les crédits nécessaires en vue de deux mesures prenant effet au 1^er juillet 2005 :

-  la création de trente emplois de commandant de police - emploi fonctionnel. Cette mesure de 0,84 million d'euros vise à tirer les conséquences de la déflation du corps de conception et de direction ; les soixante emplois précédemment occupés par des commissaires de police et supprimés au titre du présent projet ont vocation à être occupés par des officiers de police et des commandants - emploi fonctionnel ;

-  la revalorisation indiciaire des fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement (2,47 millions d'euros). Il s'agit d'une nouvelle tranche de revalorisation pour les officiers de police. Son objectif est, pour 2005, de banaliser l'échelon exceptionnel de capitaine et d'engager une première revalorisation de la grille indiciaire du grade de lieutenant.

· Pour le corps de maîtrise et d'application, une série de mesures combineront l'application de la lopsi et celle de la réforme des corps et carrières. Toutes, sauf la dernière, prendront effet au 1^er juillet 2005 :

-  dans le cadre de cette réforme, une dotation de 0,9 million d'euros est prévue pour la création de 3 000 officiers de police judiciaires (opj 16) supplémentaires. Elle correspond à l'effort particulier de renforcement des compétences. L'attribution de la prime opj 16 vise à encourager les gardiens de la paix à suivre cette formation ;

-  10,96 millions d'euros financeront la revalorisation indiciaire du corps de maîtrise et d'application : il s'agit d'une nouvelle tranche de revalorisation pour cette catégorie. L'objectif, en 2005, est la revalorisation des indices sommitaux des grades de brigadier de police et de brigadier-chef de police. Un échelon exceptionnel de brigadier-major devrait être créé ;

-  la création de 150 échelons exceptionnels de brigadier-major (0,06 million d'euros) s'inscrit dans le même cadre ;

-  la création de 630 emplois de gardien de la paix fait l'objet d'une mesure de 9,66 millions d'euros. Elle vient en contrepartie de la nouvelle étape de la déflation du corps des officiers. Rappelons qu'au titre de la déflation des corps, le présent projet de budget prévoit la suppression de 840 emplois d'officier, dont 240 lieutenants, et de 60 emplois de commissaire. Il en résulte au total une économie brute de 37,06 millions d'euros. En 2004, la déflation aura porté sur 550 emplois d'officier et 50 emplois de commissaire : on voit l'ampleur du mouvement en cours ;

-  corrélativement, 2,78 millions d'euros sont destinés à la transformation de 500 emplois de gardiens en 500 emplois de brigadier-major. Cette mesure permettra de satisfaire l'objectif fixé pour 2005 par le protocole d'accord en termes de pyramidage des grades ;

-  enfin, la transformation de 4 232 emplois de gardien en 4 232 emplois de brigadier (nouveau grade), qui prendra effet dès le 1^er janvier 2005, fait l'objet de 11,854 millions d'euros. Cette mesure permettra d'atteindre l'objectif de la réforme des corps et carrières, qui, à la suite d'une modification apportée en cours de négociation, prévoit la création d'un nouveau grade avec un effectif de 8 500 emplois en 2005.

· Pour les corps administratifs, techniques et scientifiques, sont prévues deux mesures avec effet au 1^er janvier 2005 :

-  la revalorisation indemnitaire des personnels administratifs, techniques et scientifiques de la police nationale, pour 3,50 millions d'euros. Pour les personnels administratifs et techniques, l'alignement de leur régime indemnitaire a été réalisé en 2004. Les crédits demandés pour 2005 visent à maintenir un régime indemnitaire identique à celui de catégories comparables. S'agissant des personnels scientifiques, l'objectif est de mieux prendre en compte les contraintes des personnels affectés dans les services locaux de police technique ou dans les services d'identité judiciaire ;

-  la création d'un corps intermédiaire de technicien de la police technique et scientifique, qui fait l'objet de 0,11 million d'euros. En 2001, ont été créés les statuts d'agent de la police technique et scientifique et d'ingénieur de la police technique et scientifique. L'objectif est d'instituer une filière de la police technique et scientifique en créant un statut particulier de technicien.

En outre, avec effet au 1^er juillet 2005, 240 emplois seront créés en contrepartie de la suppression de 240 emplois de lieutenant de police. Ils figureront au budget de l'intérieur, mais non pas au titre de la police.

B. LE MANAGEMENT DES RESSOURCES HUMAINES DANS LA GENDARMERIE

Dans la gendarmerie nationale, l'amélioration de la gestion des ressources humaines repose sur deux plans :

-  le plan d'amélioration de la condition militaire (pacm), qui se poursuit et couvre la période 2002-2008 ;

-  le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (pagre), dont le Gouvernement ne cache pas qu'il « vise à prendre en compte les conséquences de la réforme des corps et carrières de la police nationale ». Il doit s'appliquer au cours des années 2005 à 2012.

1. La poursuite du plan d'amélioration de la condition militaire

Dans le cadre du plan d'amélioration de la condition militaire (pacm) 2002-2008, des mesures en matière de logement, de permissions, de mobilité géographique et de vie familiale ont été arrêtées.

a) La mobilité géographique

· Officiers

La mobilité géographique des officiers est appelée à ralentir rapidement. En effet, la gestion rénovée du corps des officiers par carrières « à dominantes » aura pour conséquence, par la stabilisation des acquis professionnels, l'allongement des durées d'affectation. Ainsi, le taux de mutations devrait être rapidement ramené à près de 20 % par an (il était de 28,6 % en 2003 et de 23,91 % en 2004).

D'autre part, un effort important est consenti en matière de dialogue de gestion. L'entretien « mobilité » récemment mis en place permet de prendre en compte les situations sociales dignes d'intérêt, d'anticiper certains problèmes de scolarité des enfants et d'emploi des conjoints, tout en limitant les situations de « célibat géographique », souvent mal vécues .

· Sous-officiers

Des mesures ont été prises afin de réduire l'impact de la mobilité géographique sur les conditions de vie et de travail des militaires de la gendarmerie et de leur famille. Elles tendent à favoriser le rapprochement des couples mariés, « pacsés » ou concubins, à limiter la mobilité de certains personnels (proches de la limite d'âge, inscrits au tableau d'avancement ou comptant moins de trois ans de présence dans leur affectation), à réduire les sujétions liées à la mobilité par une meilleure planification des mutations et en cherchant à satisfaire au mieux les militaires concernés par le changement annuel de subdivision d'arme.

Par ailleurs, le dispositif de mobilité à échéance du temps de présence institué par le décret 98-744 du 18 août 1998 a été gelé. Une réforme de ce décret a été engagée. Elle devrait en outre, en 2005, rationaliser l'organisation de la mobilité des sous-officiers du corps de soutien technique et administratif.

b) L'aménagement du temps de travail

L'aménagement et la réduction du temps de travail se traduisent par l'instauration depuis février 2002 de permissions complémentaires planifiées (pcp) pour compenser le « temps d'activité et d'obligations professionnelles des militaires » (taopm). Le décret n° 2002-184 du 14 février 2002 accorde désormais 15 jours de permissions supplémentaires par an aux militaires, qui s'ajoutent aux 45 jours de permissions annuelles.

Cependant, il est apparu indispensable d'adapter ce temps libre supplémentaire aux contraintes qui pèsent sur les différents types d'unités de la gendarmerie afin de garantir la permanence et la qualité du service public. Le décret n° 2002-185 du 14 février 2002 ainsi que le décret n° 2002-833 du 3 mai 2002 et son arrêté d'application du 3 mai 2002 ont eu pour objet de conjuguer temps libre et indemnités compensatoires.

La gendarmerie dispose ainsi de trois régimes différents pour compenser le temps d'activité et d'obligations professionnelles de ses militaires :

-  dans les unités « de contact », énumérées dans l'annexe 1 de l'arrêté en date du 3 mai 2002, les militaires bénéficient d'une indemnité forfaitaire mensuelle correspondant à 15 taux journaliers, sans jour de permissions complémentaires. Ce régime s'applique à la majeure partie de la gendarmerie, comme les brigades de gendarmerie départementale.

-  dans les unités « d'environnement » : ils disposent, par année civile, d'une indemnité divisible correspondant à 8 taux journaliers d'indemnité et de 7 jours de permissions complémentaires planifiées par le commandement.

-  un régime transitoire : les élèves en formation initiale dans les écoles et les militaires pouvant dénoncer leur contrat dans les six premiers mois de service bénéficient de 15 jours de permissions complémentaires planifiées sans aucune indemnité.

Le taux journalier de l'indemnité pour temps d'activité et d'obligations professionnelles complémentaires est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et des finances, du ministre de la défense et du ministre chargé de la fonction publique. Il est actuellement de 85 euros.

Le coût de ce dispositif est stable. Il est estimé en 2004 à 118,6 millions d'euros, imputés aux chapitres 31-32 et 31-62.

2. Le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (pagre)

Ce plan a été élaboré de l'automne 2003 au mois de juin 2004, d'abord au sein du ministère de la défense, puis dans un cadre interministériel où a été particulièrement étudiée la comparabilité de la police et de la gendarmerie. Il a été annoncé le 27 mai 2004 par la ministre de la Défense devant le Conseil supérieur de la fonction militaire. Mis en œuvre sur la période 2005-2012, le pagre s'inspire d'une double démarche :

-  renforcer l'encadrement de l'institution pour la rendre encore plus efficace en regard des impératifs de sécurité et des objectifs fixés par la lopsi tout en répondant à la réorganisation territoriale mise en œuvre depuis l'été 2002 par les redéploiements et la création des communautés de brigades ;

-  reconnaître à leur juste niveau les fonctions de responsabilités exercées par les sous-officiers et les officiers de la gendarmerie.

Il se caractérise par son approche globale, car tous les militaires, du gendarme apj à l'officier général, sont concernés. Il ouvre des perspectives à tous sans exception. Le major général de la gendarmerie s'est engagé à ce que « personne ne reste sur le bord du chemin ». Il démontre la volonté du Gouvernement de faire respecter un dualisme équitable avec la police nationale, tout en affirmant la spécificité militaire de la gendarmerie.

Il s'appuie sur une logique de carrière grâce à un repyramidage conséquent qui permet une meilleure fluidité de l'avancement, sans renoncer pour autant à un volet indiciaire. Les perspectives offertes aux personnels renforcent de manière considérable l'attractivité des parcours de carrière et consacrent la reconnaissance des responsabilités exercées.

a) Le premier volet du pagre : renforcer l'encadrement de la gendarmerie nationale

La gendarmerie nationale a consenti depuis une quinzaine d'année un effort important pour l'encadrement de ses unités, notamment en effectifs d'officiers. Elle reste pourtant notoirement sous encadrée, avec 4 % d'officiers contre 12 % dans l'armée de terre et 12 % dans la police (commissaires et officiers). Les chiffres sont éloquents :

-  gendarmerie : 4 000 officiers sur 100 000 militaires ;

-  police nationale : 17 000 commissaires et officiers de police sur 140 000 fonctionnaires ;

-  armée de Terre : 16 000 officiers sur 130 000 militaires.

Ce décalage n'est plus admissible aujourd'hui. Les responsabilités et les missions sont plus complexes et les Français souhaitent un niveau de sécurité toujours plus élevé. La difficulté des missions et l'amélioration des résultats de la politique de sécurité supposent des qualifications professionnelles plus larges et plus spécialisées et une exigence de résultat des unités.

Selon l'heureuse formule employée par le colonel Cazenave-Lacroutz, commandant le groupement de gendarmerie départementale de Meurthe-et-Moselle, la gendarmerie est la « force de sécurité des grands espaces ». Le déploiement des unités sur l'étendue du territoire national et outre-mer nécessite de la part des commandants d'unité, à tous les niveaux, un engagement personnel très important : initiative, prises de responsabilités, commandement opérationnel, gestion du service et des personnels.

La consolidation des structures mises en place dans le cadre de la lopsi (création des communautés de brigades, etc.) doit être assurée au plus tôt par une structure de commandement rénovée ⁽³⁾, mieux formée et mieux reconnue. Chaque unité de recherche de niveau départemental, chaque communauté de brigades et chaque brigade autonome importante seront commandées par un officier, épaulé par un ou plusieurs gradés supérieurs.

Ces objectifs doivent se traduire concrètement par trois séries de mesures :

-  la transformation de 5 000 postes de sous-officiers en postes d'officiers se répartissant sur l'ensemble de la pyramide des officiers. Ainsi, les gradés supérieurs d'aujourd'hui deviendront-ils les « officiers de contact » ;

-  une amélioration des perspectives d'avancement notamment pour les sous-officiers par la mise en place de parcours professionnels plus attractifs, accélérant le déroulement de carrière

-  une augmentation très sensible des effectifs dans les différents niveaux de sous-officiers gradés (majors, adjudants-chefs, adjudants).

Ainsi, en organisant l'élévation substantielle des parcours professionnels et en ouvrant davantage le corps des officiers aux plus méritants des sous-officiers aux plus méritants des sous-officiers, la gendarmerie permet à ses personnels :

-  d'être mieux reconnus vis-à-vis des autres acteurs de la fonction publique et notamment ceux de la sécurité intérieure ;

-  d'accéder à une élévation du niveau de leur rémunération, gage d'une juste reconnaissance des responsabilités assumées

b) Le volet indiciaire du pagre : reconnaître à leur juste niveau les fonctions de responsabilités

En complément, le plan prévoit une série de dispositions indiciaires :

· Gendarmes

Il met d'abord en place 2 000 échelons exceptionnels supplémentaires (indice nouveau majoré (inm) 428). Il améliore également la gestion de fin de carrière de manière à offrir aux plus méritants la possibilité de terminer au grade d'adjudant à l'échelon indiciaire 457 (inm) en s'appuyant sur une formation continue rénovée.

· Gradés

Trois mesures sont prévues :

-  la revalorisation indiciaire du grade de major (INM 513 généralisé ; INM 530 accessible à hauteur de 20 % du corps) ;

-  la généralisation de l'échelon exceptionnel d'adjudant-chef (INM 474) ;

-  la création d'échelons supplémentaires pour les adjudants (INM 457 à 25 ans de service) et pour les maréchaux des logis chefs (INM 437 après 23 ans de service).

Au titre de la reconnaissance des responsabilités, le rapporteur a pu constater que les fonctions de commandant de communauté de brigades, qui assument une assez lourde charge de commandement, d'organisation et d'administration, doivent bénéficier d'une mesure spécifique en contrepartie. Ce pourrait être l'attribution de la nouvelle bonification indiciaire.

· Officiers

À l'accélération programmée des passages de grades au choix, s'ajoutent l'amélioration de l'accès à l'indice hors échelle A après quatre ans de grade et l'ouverture de l'accès au hors échelle B (indice actuel des généraux de brigade) pour les colonels, à partir de six ans de grade.

Au total, le plan implique une évolution majeure de l'institution, dont la physionomie sera profondément modifiée dans les années à venir.

Il a été très bien perçu par les gendarmes. Ceux-ci ont été sensibles notamment à l'attention portée à la communication, illustré par le tour de France des régions mené, à la demande du directeur général, par le major général Parayre du 1^er au 4 juin dernier.

Ainsi que le rapporteur en a eu quelques aperçus au cours de ses déplacements, la pleine réussite du PAGRE suppose que son application assure avec une souplesse suffisante la prise en compte des situations particulières.

EXAMEN EN COMMISSION

La Commission a procédé, le 13 octobre 2004, à l'audition conjointe avec la commission des Finances, de l'économie générale et du plan, de M. Dominique de Villepin, ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et de M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'Intérieur, sur les stratégies ministérielles de réforme et les crédits de ce ministère pour 2005.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des Finances, a salué la présence des deux ministres devant les commissions des Finances et des Lois réunies, avant de rappeler que le double objet de l'audition était d'évaluer les stratégies ministérielles de réforme (smr) et d'examiner les crédits de l'Intérieur pour 2005. Soulignant qu'il n'y avait pas de convergence suffisante, dans la méthode, entre les smr et la loi organique, il a souhaité que l'audition permette d'aborder tant la question de la nouvelle nomenclature sous l'angle des missions et programmes, que celle de l'intégration dans les smr des objectifs et des indicateurs pour lesquels il existe déjà des avant-projets.

Après avoir à son tour salué la présence de ministres qui sont les interlocuteurs habituels de la commission des Lois, le président Pascal Clément a relevé l'importance des crédits du ministère de l'Intérieur pour 2005 qui permettront de financer la poursuite de la mise en œuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (lopsi) ainsi que la réforme des corps et carrières de la police nationale, qui modifiera en profondeur le fonctionnement de l'institution policière.

M. Dominique de Villepin, ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, se réjouissant de pouvoir s'exprimer devant les commissions des Finances et des Lois réunies, a précisé qu'il présenterait à la fois les crédits de son ministère pour 2005 et sa stratégie de réforme.

Le budget total du ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales atteindra, en 2005, 13 milliards 498 millions d'euros, progressant de 3,2 % par rapport à la loi de finances pour 2004. Hors collectivités locales et hors crédits consacrés aux élections, il s'élèvera à 10 milliards 657 millions d'euros, soit une augmentation de 4,14 %. Ce budget permettra d'exercer pleinement la mission définie par le Premier ministre, avec deux objectifs : en premier lieu, un objectif de sécurité qui devra permettre de s'attaquer désormais au « noyau dur » de la délinquance et, en second lieu, un objectif de réforme de l'État, qui privilégiera le service à l'usager et l'opérationnel.

En premier lieu, une nouvelle étape sera donc franchie en matière de sécurité.

Les statistiques de la délinquance à la fin septembre confirment la tendance favorable enregistrée depuis deux ans. Ainsi, sur les neuf premiers mois de l'année, le nombre de crimes et délits a diminué de près de 4 % par rapport à la même période de l'année 2003. Cette amélioration est encore plus sensible pour les crimes et délits de voie publique dont la baisse s'élève à 9,14 %, soit 120 000 faits de délinquance en moins et 62 000 affaires résolues en plus.

Deux axes ont été définis pour amplifier cette tendance favorable, la mobilisation des ressources humaines et la dotation de la police nationale en moyens opérationnels.

La lutte contre la délinquance exige avant tout de la volonté et de l'énergie. Elle est, d'abord, une affaire d'hommes et de femmes, celle des fonctionnaires de police.

La mobilisation des ressources humaines nécessite de responsabiliser ces derniers. C'est pourquoi une réforme des corps et carrières a été engagée au sein de la police nationale. Elle va profondément transformer le visage et l'action de la police, non seulement en restructurant l'encadrement à tous les niveaux, afin de confier à chaque corps les responsabilités qui doivent être les siennes, mais aussi en élevant les niveaux généraux de qualification et en récupérant du potentiel par une gestion rigoureuse du temps de travail. Dès 2005, la « déflation » de 900 postes des effectifs du corps des commissaires et des officiers laissera plus de place aux gradés et gardiens ainsi qu'aux personnels administratifs, scientifiques et techniques. En 2004 et 2005, le coût de la réforme s'élèvera à plus de 71 millions d'euros, dont 49,83 millions d'euros inscrits dans le projet de budget.

Des fonctionnaires plus nombreux seront affectés aux secteurs prioritaires. Pour ce faire, 1 000 emplois seront créés l'an prochain, répartis en 500 emplois de policiers actifs et 500 emplois de personnels administratifs, scientifiques et techniques. Afin d'éviter la dispersion des moyens, un effort particulier portera sur quelques domaines clairement identifiés : la police aux frontières, car la lutte contre l'immigration irrégulière implique de renforcer notre capacité à contrôler les flux d'entrée sur le territoire et à reconduire aux frontières ; le renseignement car la lutte contre le terrorisme exige des services spécialisés plus performants dont le rôle a été décisif dans la récente opération d'arrestations et de perquisitions conduite au pays basque ; enfin, la police technique et scientifique, parce que ses apports se révèlent chaque jour déterminants pour faire progresser le taux d'élucidation des crimes et délits.

Dans un souci d'efficacité, mais aussi d'utilisation optimale des deniers publics, il sera procédé à une répartition objective et transparente des effectifs sur le territoire, ajustée aux besoins, qui interviendra désormais sur le fondement de critères affichés et incontestables et s'affranchira des méthodes d'affectation traditionnelles.

Dans la lutte contre l'insécurité, le ministère pourra s'appuyer sur des fonctionnaires plus motivés grâce à la prime de résultat, qu'il a été le premier à introduire et dont le montant sera doublé en 2005 pour atteindre 10 millions d'euros, et grâce aux possibilités de promotion des gardiens de la paix instaurées par la réforme des corps et carrières.

Enfin, les fonctionnaires de police, dont chacun mesure chaque jour la difficulté du métier, seront mieux considérés. Les crédits d'action sociale seront augmentés de 6 % et les crédits en faveur du logement de 37 %, ce qui contribuera à fidéliser les policiers en Île-de-France, au-delà de la prime spécifique dont ils bénéficient déjà.

Pour aller plus loin dans ce combat contre la criminalité, la police nationale se verra dotée des moyens opérationnels nécessaires à ses missions.

La troisième tranche de réalisation de la loi d'orientation et de programmation de la sécurité intérieure (lopsi) sera engagée. À la fin de l'année 2005, 68 % des crédits prévus sur la période 2003-2007 auront ainsi été ouverts et des équipements nouveaux et plus adaptés seront fournis aux services en 2005.

Grâce à la passation du nouveau marché, la mise en œuvre du programme acropol sera accélérée. Dès la fin de l'année prochaine, 87 % des policiers utiliseront ce dispositif moderne de transmission. Le déploiement du programme sera achevé fin 2006. Il aura vocation ensuite à servir à d'autres forces de sécurité, à savoir les services départementaux d'incendie et de secours et la gendarmerie nationale. Dans le domaine immobilier, dont la situation n'est pas satisfaisante, la progression de 9,1 % des crédits permettra d'engager le rattrapage du retard observé, l'objectif étant d'atteindre le rythme annuel de 100 000 mètres carrés de mises en chantier dès l'année prochaine.

L'attribution de ces moyens nouveaux ne saurait empêcher de conduire une action résolue de recherche d'économies de moyens, là où celles-ci sont possibles. L'organisation territoriale sera ainsi rationalisée, en prenant en compte les conclusions d'une mission d'inspection interne au ministère.

L'externalisation des fonctions de réparation et d'entretien des véhicules sera poursuivie et amplifiée, et des économies d'échelle pourront être obtenues grâce à la passation de marchés communs avec la gendarmerie et à la mutualisation des garages.

Au demeurant, les engagements pris à l'égard de la gendarmerie nationale ont été, là aussi, tenus. Ainsi, la mise en œuvre d'une nouvelle tranche de la lopsi conduira à une progression de son budget total de 147 millions d'euros, soit une augmentation de 3,4 %, et à la création de 700 emplois supplémentaires. En outre, la première tranche du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (pagre) réformera en profondeur la structure hiérarchique de la gendarmerie : elle entrera en vigueur en 2005 pour un coût de 20,6 millions d'euros.

En second lieu, le budget permettra de poursuivre les efforts entrepris en matière de réforme et de modernisation de l'action publique.

L'administration territoriale se trouve aujourd'hui à la croisée des chemins, elle doit s'adapter aux exigences de nos concitoyens en tirant profit des progrès technologiques. La stratégie de réforme choisie est claire : elle s'appuie sur l'outil informatique et, plus précisément, sur la mise en œuvre de deux projets décisifs.

Tout d'abord l'identité nationale électronique sécurisée (ines), projet essentiel de refonte complète des documents d'identité et de nationalité, pour lequel 6,2 millions d'euros seront dégagés en autorisations de programme. Un préfet a été désigné pour le piloter avec pour objectif la mise en production du titre fin 2006. Par ailleurs, un projet de loi au Conseil des ministres sera présenté sur cette question avant la fin de cette année.

Ensuite, le projet de système d'immatriculation des véhicules, qui mobilisera 2,1 millions d'euros en 2005, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement.

Ces deux projets partagent un double objectif qui doit guider désormais l'ensemble de l'action territoriale de I'État : la simplification et la sécurisation.

Au-delà de ces objectifs, une véritable stratégie ministérielle de réforme sera engagée.

En premier lieu, dans le domaine des missions du ministère de l'Intérieur, de moins en moins de tâches de guichet seront réalisées dans les préfectures et les sous-préfectures et des emplois d'exécution seront progressivement supprimés. La directive nationale d'orientation prévoit ainsi la suppression de 1 000 emplois en préfecture à l'horizon 2010. Les préfectures et les sous-préfectures seront recentrées sur des missions à plus forte valeur ajoutée, telles que l'animation interministérielle au plan local, le conseil, le contrôle et le niveau des postes et des qualifications sera donc adapté avec une augmentation de la part respective des catégories A et B, au détriment de la catégorie C.

En deuxième lieu, l'action du corps préfectoral à la tête de l'administration déconcentrée de l'État devra profondément évoluer. Sur le plan régional, de nouvelles prérogatives ont été d'ores et déjà confiées au préfet de région pour en faire un véritable animateur de l'action des représentants de l'État au niveau régional. Par ailleurs, le regroupement des services en huit pôles régionaux autour du préfet de région contribuera à la fois à mutualiser les moyens de l'État et à assurer une meilleure visibilité de son action. Sur le plan départemental, différents scénarios de réorganisation des administrations départementales feront très prochainement l'objet de discussions interministérielles en vue d'une décision gouvernementale au tout début de l'année 2005.

En troisième lieu, la carte territoriale des sous-préfectures sera adaptée aux nouveaux modes d'administration du territoire qui résultent à la fois des progrès technologiques et des nouvelles attentes de nos concitoyens, étant rappelé que, d'ores et déjà, les préfets ont la possibilité de modifier les limites des arrondissements.

Enfin, l'évolution nécessaire du patrimoine immobilier implique, entre autres, que toutes les préfectures soient dotées de salles opérationnelles, car la professionnalisation de la gestion des crises constitue un impératif pour l'action de l'État.

C'est pourquoi, en 2005, le budget de la sécurité civile progressera de 20 %. 47 emplois supplémentaires seront créés, destinés principalement au groupement des moyens aériens et aux états-majors des zones de défense, dont le rôle sera renforcé. Ces créations, qui n'avaient pas eu lieu depuis longtemps, seront plus que compensées par des suppressions d'emplois dans d'autres domaines d'intervention du ministère.

Un effort de grande ampleur en faveur de l'investissement, avec une mesure nouvelle de 38,4 millions d'euros, sera réalisé pour moderniser les moyens d'intervention aériens dont le rôle s'avère décisif comme le prouve cette année la division par six du nombre d'hectares brûlés durant la saison des feux.

Au-delà du renforcement de son propre dispositif, l'État favorisera aussi l'investissement des collectivités locales. Le fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours (fai) progressera de 42,7 % en crédits de paiement, afin d'accroître la capacité opérationnelle des sapeurs-pompiers. De plus, l'État accordera une attention toute particulière à la situation des sapeurs-pompiers volontaires. Pour contribuer à consolider et fidéliser le volontariat, il financera, à hauteur de 20 millions d'euros, une part des cotisations de leur avantage retraite désormais intégrée à la base de dotation globale de fonctionnement (dgf) des départements. Cette participation permettra d'approcher progressivement une prise en charge à 50 %.

Concluant son propos, le ministre a souligné que la croissance du budget
- dont les moyens nouveaux hors collectivités locales et hors élections s'élèvent à 424 millions d'euros - permettra de répondre à la double exigence du respect scrupuleux des engagements pris devant les Français et de la poursuite d'une modernisation en profondeur de l'État. Signe de la volonté du Gouvernement d'amplifier sa politique en faveur de la sécurité des Français, ce budget oblige également le ministère qui devra veiller à chaque instant à une utilisation optimale des crédits et à agir comme un acteur exemplaire de la réforme de l'État.

M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'Intérieur, a indiqué que l'État consentirait en 2005 un effort considérable en faveur des collectivités locales, malgré un contexte budgétaire globalement contraint. Le Gouvernement tient, en la matière, à renouer de véritables relations de confiance avec les collectivités territoriales et à respecter ses engagements, en particulier sur trois points essentiels.

En premier lieu, malgré les contraintes posées par le projet de budget pour la progression des dépenses, limitée au taux d'inflation, le taux de croissance de l'ensemble des concours de l'État s'élèvera en 2005 à 2,87 %, soit le taux d'inflation relevé de 33 % des prévisions de croissance économique, pour atteindre un montant de 43,903 milliards d'euros, témoignant de la réalité de la reconduction du contrat de croissance et de solidarité. Au sein de cet ensemble, la dotation globale de fonctionnement (dgf) progressera à elle seule de 3,29 %, soit le taux d'inflation relevé de 50 % de la croissance.

En deuxième lieu, la réforme de la dgf engagée en 2004 sera poursuivie pour renforcer la péréquation en faveur des collectivités les moins favorisées, conformément à une demande unanime exprimée lors du débat sur la révision constitutionnelle et au principe désormais inscrit dans la loi fondamentale.

Cette réforme, inspirée des conclusions du rapport du comité des finances locales (cfl) remis au Gouvernement le 28 avril dernier , concerne à la fois les communes, les epci et les départements, mais, à ce stade, n'a pas été étendue aux régions.

S'agissant des communes, la réforme propose de rationaliser la dotation forfaitaire des communes sous trois angles :

-  elle crée une dotation de base exprimée en euros par habitant, dans une fourchette de 50 à 125 euros, concernant la totalité de la population, contrairement à la situation actuelle dans laquelle les critères d'attribution de la dotation forfaitaire ne prenaient en compte que 50 % de la croissance démographique. Cette orientation répond à une demande ancienne des élus et permet de restaurer une égalité de traitement entre communes de taille comparable ;

-  elle institue également une dotation superficiaire de 3 euros à l'hectare plafonnée au montant de la dotation de base, qui pourra ainsi être doublée, de façon à prendre en compte la spécificité des communes étendues mais peu peuplées ;

-  elle prévoit un complément de garantie permettant à toutes les communes de voir maintenu leur montant de dotation forfaitaire de 2004.

Par ailleurs, la réforme dégage des marges supplémentaires pour la péréquation, qui permettront d'augmenter de 20 % la dotation de solidarité urbaine (dsu) et la dotation de solidarité rurale (dsr), tout en resserrant leurs critères d'attribution afin que ces dotations soient plus péréquatrices qu'elles ne le sont aujourd'hui. En particulier, la croissance de la dsu bénéficiera aux communes comportant des zones urbaines sensibles (zus) et des zones franches urbaines (zfu) selon des modalités prévues dans le plan de cohésion sociale préparé par le ministre du travail, de l'emploi et de la cohésion sociale. Pour les dsr, un effort particulier sera fait en faveur des bourgs-centre, notamment ceux situés en zone de revitalisation rurale, de façon à mieux tenir compte des charges dites de « centralité ».

S'agissant de la dgf des établissements publics de coopération intercommunale (epci), trois mesures visent à soutenir l'intercommunalité en milieu rural :

-  le rapprochement de la dotation d'intercommunalité des communautés de communes de celle des communautés d'agglomération, dans le sens des recommandations formulées par le cfl, afin de diminuer des écarts excessifs de dotation par habitants ;

-  la suppression de l'écrêtement subi par les communautés de communes à fiscalité fondée sur les quatre taxes directes locales lorsque leur dotation d'intercommunalité augmentait de plus de 20 %, cet écrêtement n'apparaissant pas justifié ;

-  la suppression de la prise en compte dans le coefficient d'intégration fiscale (cif) des dépenses de transferts, qui constituait un élément d'incertitude et d'instabilité inutile.

Parallèlement, le renforcement de la prévisibilité de la dotation d'intercommunalité est recherché avec la simplification du cif et avec l'augmentation du poids de la dotation de base. Actuellement, celle-ci représente 15 % de la dotation d'intercommunalité de chaque catégorie de groupement, la dotation de péréquation en représentant 85 %. Le rééquilibrage consistant à passer à une répartition 30 % - 70 % a été opéré, dans le sens souhaité par le cfl. Est également prévu un dispositif de garantie lié à l'atteinte d'un certain niveau de cif, calculé en valeur absolue et non en valeur moyenne.

En ce qui concerne la dgf des départements, le projet de loi de finances prévoit une avancée majeure, consistant à supprimer l'actuelle dotation de péréquation qui connaissait des effets de seuil, pour élargir le bénéfice de la dotation de fonctionnement minimale (dfm) et créer une dotation de péréquation urbaine (dpu) au profit des départements urbains.

À cet égard, il importe de souligner que, parmi les 64 départements éligibles à la dfm, figurera la totalité des 24 départements actuellement bénéficiaires de la dotation. Ces départements bénéficieront d'une garantie de progression minimale de + 6 % par rapport au montant consolidé de leurs dotations de péréquation de 2004.

Il convient également de préciser, pour apaiser certaines inquiétudes, que la création de la dotation de péréquation urbaine sera exclusivement financée à partir de l'ancienne dotation de péréquation et grâce à la croissance de la masse, et en aucun cas au détriment des départements ruraux.

En troisième lieu, le projet de budget concrétise la garantie d'un financement dynamique des transferts de compétences réalisés par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Conformément aux engagements pris par le Gouvernement, et afin de respecter le principe de l'autonomie financière prévu par la Constitution, ces transferts de compétences seront compensés, à l'euro près, par des ressources fiscales dont la dynamique est en principe plus forte que celle des dotations. Ainsi, en 2005, les régions bénéficieront de l'affectation de 400 millions d'euros au titre de la tipp et les départements d'une part de taxe sur les conventions d'assurance excédant 120 millions d'euros. Ces transferts complètent celui de 900 millions d'euros destiné à aider les conseils généraux à financer les services départementaux d'incendie et de secours. Il s'agit de provisions, les montants définitifs devant être arrêtés a posteriori, après l'intervention de la commission consultative d'évaluation des charges, composée d'élus.

M. Marc Le Fur, rapporteur spécial des crédits de la sécurité intérieure, de la gendarmerie et de l'administration générale et territoriale, a tout d'abord salué les résultats obtenus par les services de police et de gendarmerie, en termes de baisse de la délinquance et de hausse du taux d'élucidation des infractions. Le fait que les mesures soient effectuées à critères constants renforce encore ce satisfecit.

En deuxième lieu, il convient de se féliciter du respect global des engagements pris au moment du vote de la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure, même si certains éléments d'inquiétude demeurent. Il s'agit en particulier du décrochage constaté dans le tableau de marche de réalisation de la lopsi pour la gendarmerie en général, et des retards pris en matière d'investissements immobiliers pour la police comme pour la gendarmerie. L'utilisation des diverses formules de partenariats public-privé permises par la loi n'est pas optimale.

Un troisième élément de satisfaction est tiré de la réforme des corps et carrières. Il est tout à fait louable qu'elle concerne à la fois la police et la gendarmerie. Cette réforme se traduit également par une amélioration très appréciable du niveau de recrutement des personnels ainsi que par l'accroissement des responsabilités confiées aux gardiens de la paix. Par ailleurs, d'importants gains de productivité sont accomplis dans le domaine de la police scientifique. Cette salutaire détermination permet que soient précisés les moyens alloués au Fichier national automatisé des empreintes génétiques (fnaeg) ; elle permet également la montée en puissance du système acropol et son extension, à terme, aux services de la sécurité civile voire de la gendarmerie.

Concernant les autres crédits de la police nationale, la prime au résultat, qui représente certes un montant global assez modique, constitue un élément capital de la réforme de l'État et il importe de connaître les conclusions de la récente réunion organisée sur ce point avec les organisations syndicales.

S'agissant de la politique de sécurité routière, il est absolument nécessaire d'obtenir des éclaircissements sur le thème de « l'argent des radars ». Il s'agit certes d'une politique interministérielle mais le ministère de l'Intérieur en est bien l'un des principaux opérateurs. Les chiffres disponibles dans les documents budgétaires montrent la forte augmentation du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation : de 510 millions d'euros pour 2004, l'estimation a été réévaluée à 600 millions d'euros et le produit total devrait atteindre 750 millions d'euros en 2005. Cette augmentation de 240 millions d'euros est certainement due, en quasi-totalité, à la mise en place des nouveaux radars automatiques et dans ces conditions, il serait souhaitable de connaître le retour sur investissement de ces nouveaux équipements.

Concernant les crédits de l'administration générale enfin, le programme ines constitue l'élément le plus intéressant. L'objectif en effet est de mettre en œuvre bien plus qu'une nouvelle carte d'identité : c'est une nouvelle logique qui se fait jour. Un point suscite néanmoins une critique : les dépenses d'indemnisation pour refus du concours de la force publique augmentent très fortement sur la période récente et devraient représenter 65 millions d'euros en 2004, soit presque autant que le budget du tourisme. Des instructions aux préfets s'imposent pour qu'ils adoptent une attitude moins laxiste, étant précisé que la question concerne essentiellement l'Île-de-France.

M. Gérard Léonard, rapporteur pour avis pour la sécurité intérieure, a rappelé que beaucoup de gardiens de la paix commençaient leur carrière en région parisienne et demandaient rapidement à partir en province, ce mouvement, dit de « noria », étant une source de profonds déséquilibres et en particulier d'un sous-encadrement chronique en région Île de France. Il a fait valoir que pour « fidéliser » les policiers parisiens, des mesures ambitieuses étaient nécessaires, comme le prévoit le protocole du 17 juin sur la réforme des corps et carrières dans la police nationale. Il a demandé des précisions sur les mesures prévues à cet effet et en particulier sur l'état de réalisation du projet de prêts bonifiés pour le logement des policiers.

Afin de prolonger l'effort d'explication engagé sur la réforme des corps et carrières, il a demandé quand serait achevée la nomenclature des postes d'officiers de police, et quels moyens seraient destinés à assurer la formation des gardiens de la paix à leurs nouvelles responsabilités, s'agissant notamment des brigadiers, des brigadiers-majors et de la qualification aux fonctions d'officiers de police judiciaire.

Il a enfin demandé si la réflexion avait progressé en ce qui concerne la prise en charge sur le budget de la Justice des extractions de détenus et des gardes judiciaires, après avoir témoigné des préoccupations exprimées sur le terrain à ce propos : ainsi, dans le district d'Aix-en-Provence, les charges judiciaires mobilisent l'équivalent d'un policier sur six.

En réponse aux rapporteurs sur la sécurité intérieure, M. Dominique de Villepin, ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a apporté les précisions suivantes :

-  Le budget de la gendarmerie pour 2005 reflète la mise en œuvre de la troisième tranche de la lopsi. Il devrait augmenter de 147 millions d'euros, soit une progression de 3,4 % par rapport à 2004. La hausse des crédits de fonctionnement atteindra 37 millions d'euros, celle des crédits d'investissement, 14 millions d'euros, tandis que 700 emplois seront créés, en sus des redéploiements opérés grâce à l'externalisation de certaines tâches d'entretien du patrimoine immobilier. 2005 sera également marquée par la mise en œuvre de la première tranche du Plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (pagre), pendant de la réforme des corps et carrières dans la police nationale. La concomitance ainsi obtenue entre les revalorisations de carrière dans la police et dans la gendarmerie est un grand motif de satisfaction. Ce plan vise à renforcer l'encadrement de la gendarmerie. Dès 2005, 20,6 millions d'euros y seront consacrés afin de financer la transformation de 1 000 emplois de sous-officiers en 1 000 emplois d'officiers et celle de 1 206 emplois de gendarme en autant de gradés. Sur d'autres points, en particulier l'investissement immobilier, la progression des crédits de la gendarmerie accuse un retard certain. Cependant, la lopsi n'étant pas annualisée, il est permis d'espérer que ce retard puisse être rattrapé. D'une façon générale, il est primordial de conserver autant que possible le parallélisme des formes entre le budget de la police et celui de la gendarmerie, car c'est à cette condition que la comparaison entre les deux programmes de la mission interministérielle « Sécurité » sera pertinente. À cet égard, si la maquette budgétaire prévisionnelle demeurait en l'état, 38 % des crédits de la gendarmerie échapperaient à cette règle du parallélisme, les dépenses relatives à l'immobilier et à l'informatique n'étant pas comptabilisées au sein du programme « Gendarmerie nationale ».

-  Faire porter la régulation budgétaire sur les crédits d'investissement immobilier est malheureusement une tentation fréquente. L'objectif fixé par la lopsi est de construire 100 000 mètres carrés par an. L'annuité de 2004 ne représentera que 80 000 mètres carrés, en raison de la régulation budgétaire mais aussi de difficultés rencontrées en matière d'urbanisme et de contentieux introduits par les riverains. Néanmoins, 128 millions d'euros auront été dépensés sur ce poste en 2002, 141 millions d'euros en 2003, 148 millions d'euros en 2004 et 162 devraient l'être en 2005. La hausse des moyens mis en œuvre est donc notable même s'il reste des besoins à satisfaire. En outre, toute la palette des dispositifs juridiques visés dans la lopsi est utilisée.

-  Le ministère de l'Intérieur est pionnier en matière de prime au résultat. Celle-ci comprend trois volets : primes collectives, primes individuelles et primes pour événements exceptionnels. La prime collective se doit d'avoir un effet visible. 7 000 agents seront concernés, tous corps confondus. Seront notamment primées dix directions départementales de la sécurité publique, une direction de la préfecture de police de Paris et cinq compagnies républicaines de sécurité, pour un montant de 400 euros par agent, sur le fondement d'indicateurs d'activité et de résultats. Le volet individuel concernera 6 500 fonctionnaires pour des montants variant de 100 à 500 euros par agent. Quant à la prime pour événement exceptionnel, elle sera versée, à raison de 100 euros par agent, aux personnels mobilisés à l'occasion du 60^e anniversaire du Débarquement.

-  L'implantation de radars automatiques n'a pas pour objectif de rapporter de l'argent au budget de l'État. C'est la raison pour laquelle les préfets ont reçu pour seule consigne de les placer dans les lieux les plus dangereux. L'État a dépensé 70 millions d'euros pour la mise en place des 450 premiers radars ainsi que du système central. Les recettes issues des amendes se sont élevées à 100 millions d'euros, dont 75 millions d'euros ont été effectivement encaissés. L'opération est donc neutre pour le budget général. À compter de 2005, cette politique sera intégrée dans un programme relevant du seul ministère de l'Équipement.

-  Les objectifs assignés au programme ines sont multiples : à la préoccupation de lutte contre la fraude s'ajoute celle de l'amélioration de la fiabilité des titres d'identité et des documents de voyage vis-à-vis des autres États, ainsi que la modernisation des services des préfectures. Le programme est désormais bien engagé, il fera l'objet d'un projet de loi spécifique au début de 2005. Les concertations avec les représentants des communes, qui sont en charge de l'état civil, sont en cours. Les premiers appels d'offre seront lancés dans le courant du 1^er trimestre de 2005. Les gains de productivité attendus de cette réforme ambitieuse sont en train d'être évalués par les services du ministère.

-  Les mesures prévues par le protocole sur la réforme des corps et carrières se conjugueront avec celles relevant de la troisième tranche de la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure (lopsi) pour contribuer à la fidélisation des policiers dans la région parisienne. En effet, à la prime spécifique et à l'indemnité semestrielle allouées à ces agents, s'ajoutera un effort sans précédent en faveur du logement des policiers en Île-de-France, à hauteur de 5 millions d'euros supplémentaires en 2005, le dossier de la bonification des prêts, qui était pendant depuis plusieurs années, venant d'être débloqué à la demande du ministre de l'Intérieur. Les dernières discussions techniques sur les conditions de mise en œuvre se déroulent actuellement. En complément, le protocole prévoit l'allongement de la durée de séjour obligatoire sur le lieu de la première affectation, durée portée à cinq ans pour les gardiens de la paix, à trois ans pour les brigadiers et à deux ans pour les brigadiers-chefs. Il est rappelé que, d'ici le 31 décembre 2005, 8 500 gardiens de la paix accéderont au nouveau grade de brigadier.

-  La nomenclature des grades d'officiers de police devait être conduite parallèlement à celle des commissaires. Elle sera achevée dès la fin de l'année 2004, et impliquera l'exercice de missions diversifiées, au sein de services plus variés, conformément à la vocation de véritables cadres supérieurs.

-  Les crédits demandés pour 2005 comportent des moyens considérables en faveur de la formation. Ils permettront de qualifier 3 000 officiers de police judiciaire supplémentaires après réussite d'un examen validé par le ministère de la Justice. Ils permettront aussi d'accompagner l'effort de promotion professionnelle, de 4 232 gardiens de la paix au grade de brigadier dès janvier 2005 et de 500 brigadiers-chefs au grade de brigadier-major. Alors que chacun déplore le sous-encadrement de la police, la réforme des corps et carrières est l'occasion d'un renforcement considérable du nombre de cadres, qui s'accompagne d'une reconnaissance indiciaire des personnels concernés. Trois conséquences supplémentaires peuvent en être attendues : une motivation accrue des policiers concernés, la fidélisation des nouveaux promus dans leur poste et la réorganisation de l'encadrement, les nouveaux brigadiers-chefs exerçant à l'avenir un véritable premier niveau de commandement.

Après avoir salué le vote, le 30 juillet dernier, d'une loi de modernisation de la sécurité civile attendue de longue date et constaté que le présent budget tirait les enseignements des crises récentes, M. Thierry Mariani, rapporteur pour avis des crédits de la sécurité civile a interrogé le ministre de l'Intérieur sur le calendrier prévisionnel de parution des décrets d'application de la loi du 13 août 2004 et sur la mise en œuvre des dispositions financières correspondantes.

Soulignant que, dans un contexte de risques accrus, la formation des personnels et la diffusion d'une culture de sécurité civile constituaient des enjeux majeurs, il a souhaité connaître l'état d'avancement des projets de transfert de l'école nationale supérieure des officiers sapeurs-pompiers à Aix-en-Provence et de création d'un pôle de défense civile à Cambrai ainsi que le calendrier de mise en oeuvre du programme de sensibilisation à la prévention des risques dans le cadre de la scolarité obligatoire prévu par la loi de modernisation de la sécurité civile.

Il a également rappelé l'importance de l'information donnée aux populations et la nécessité d'adapter l'alerte et le contenu des messages diffusés.

Enfin, déplorant la perte de 11 sapeurs-pompiers depuis le début de l'année et le nombre important de blessés en interventions, il a, au-delà des dispositions contenues dans la loi de modernisation de la sécurité civile, interrogé le ministre de l'Intérieur sur les mesures envisagées pour améliorer la sécurité des sapeurs-pompiers.

En réponse au rapporteur pour avis des crédits de la sécurité civile, le ministre de l'Intérieur a apporté les précisions suivantes :

-  L'objectif d'une parution, d'ici un an, des quelques trente décrets nécessaires à l'application de la loi de modernisation de la sécurité civile n'est pas exclusif de trois priorités : le projet de décret portant sur la conférence nationale des sdis a été transmis au Conseil d'État le 15 septembre dernier et la première réunion de la conférence pourrait intervenir dès le mois de novembre ; le décret relatif à la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires devrait être un des premiers textes soumis à cette conférence ; le conseil national de sécurité civile, instance de réflexion et de d'orientation sur la préparation à la gestion des risques devrait pouvoir être réuni au début de l'année prochaine.

-  Le transfert de 900 millions d'euros issus de la taxe sur les conventions d'assurance en substitution d'un montant de 880 millions d'euros de dotation globale de fonctionnement devrait aider les conseils généraux à moderniser les sdis, la différence entre les deux montant, qui sera portée à 30 millions d'euros en 2006, constituant la participation de l'État au financement de la prestation de fidélisation et de reconnaissance allouée aux sapeurs-pompiers volontaires.

-  Les premières formations dispensées par l'école nationale supérieure de formation des officiers de sapeurs-pompiers devraient intervenir dès le printemps 2005, la délocalisation de l'établissement qui sera doté d'un plateau technique adapté, devant être effective avant 2008 grâce au partenariat développé avec les collectivités territoriales.

-  Le pôle de défense civile à Cambrai répond à la nécessité de faire face aux nouvelles menaces et devrait être organisé autour de deux entités : une école de défense civile, laboratoire de réflexion de l'État et un centre national de formation aux effets du terrorisme. Dès 2005, l'État désignera le partenaire privé qui assurera la gestion du centre, lequel devrait être pleinement opérationnel en 2007.

-  La sensibilisation des enfants à la prévention des risques devrait être effective, avec l'accord de l'Éducation nationale, dès la rentrée de 2005, des expériences déjà menées devant être généralisées.

-  La sécurité des sapeurs-pompiers constitue une priorité : la loi de modernisation de la sécurité civile a prévu la création, dans tous les sdis, de comités d'hygiène et de sécurité, un bureau « prévention enquête-accidents » a été créé à la direction de la défense et de la sécurité civiles et il serait souhaitable que, dans chaque sdis, soit désigné un officier de sécurité chargé d'assister le commandant des opérations de secours lors des interventions difficiles.

M. Marc Laffineur, rapporteur spécial des crédits pour les collectivités territoriales, a en premier lieu exprimé sa satisfaction face à la poursuite du contrat de croissance et de solidarité, qui permet d'assurer aux collectivités territoriales un financement satisfaisant de l'action locale, dans un contexte économique pourtant difficile. Il s'est également réjoui du taux de progression de la dgf, de l'ordre de 3,29 %, ainsi que de l'introduction d'un critère de superficie dans la répartition de la dotation forfaitaire attribuée aux communes.

Il a interrogé le ministre délégué sur l'évolution des diverses dotations affectées aux communes, afin de savoir notamment quelles seront les conséquences du gel de la dotation forfaitaire pour les communes non éligibles aux dotations de péréquation. S'agissant de ces dotations, leur progression de 20 % est un signe très encourageant. Néanmoins, compte tenu des critères retenus pour la dotation de solidarité urbaine, on peut craindre la concentration sur un nombre de communes très réduit de montants très importants alors qu'il conviendrait de trouver un juste milieu entre le saupoudrage actuel et la concentration extrême proposée dans la loi de programmation pour la cohésion sociale.

Il a ensuite fait part de son attachement à la méthode de compensation des transferts de compétences prévue dans la loi relative aux libertés et responsabilités locales, qui repose sur la transparence et la loyauté de l'évaluation des charges. Il a estimé que cette méthode tranchait avec celle utilisée pour les précédents transferts de compétences, tout en soulignant le risque, en dépit des précautions constitutionnelles et législatives mises en place, que les départements, voire les régions, soient obligés de recourir à des augmentations de fiscalité locale pour faire face à la progression des dépenses liées à l'allocation personnalisée d'autonomie ainsi qu'à la mise en place des 35 heures.

M. Manuel Aeschlimann, rapporteur pour avis pour les collectivités locales et l'administration générale, a prolongé la question de M. Marc Laffineur sur le gel de la dotation forfaitaire en souhaitant savoir si des estimations existaient permettant de mesurer les effets d'un gel de la dotation forfaitaire sur la péréquation, et de les comparer avec ceux induits par une progression raisonnable de ladite dotation. Il a ensuite interrogé le ministre sur les critères qui seront retenus dans le projet de loi de programmation renforçant la cohésion sociale pour l'éligibilité des communes à la dotation de solidarité urbaine.

S'agissant de la fiscalité locale, il a rappelé qu'il avait été, lors de la loi de finances pour 2003, auteur d'un amendement proposant une déliaison totale des taux de taxe professionnelle avec les taux des impôts « ménages ». Cette proposition avait abouti à assouplir la règle sans l'abolir complètement. Deux ans plus tard, les élus locaux ont démontré leur sens des responsabilités en n'utilisant qu'avec précaution cette nouvelle liberté et le temps paraît venu de plaider de nouveau pour une mesure permettant aux élus locaux de décider librement de la fixation des taux de taxe professionnelle.

Puis il a interrogé le ministre sur :

-  les pistes retenues dès à présent pour la réforme de la taxe professionnelle, à partir notamment des conclusions du rapport d'étape remis par la Commission présidée par le conseiller d'État Olivier Fouquet ;

-  l'éventualité d'une réforme du même ordre pour la taxe d'habitation, visant notamment à actualiser les bases en vigueur ;

-  l'engagement d'une réflexion, qui paraît justifiée dans un contexte de réformes, sur une spécialisation des impôts par type de collectivités.

En réponse aux rapporteurs sur les collectivités territoriales, le ministre délégué à l'Intérieur a apporté les précisions suivantes :

-  le gel de la dotation forfaitaire pour les communes résulte du souhait de faire porter l'accent sur les dotations de péréquation. La péréquation est en effet désormais un objectif constitutionnel, et il n'est nul besoin d'évoquer les multiples amendements déposés sur le sujet lors de l'examen du projet de loi organique sur l'autonomie financière pour rappeler que cette politique de péréquation est attendue par de nombreux élus locaux. Il s'agit ainsi de trouver un équilibre, en sachant que le « dégel » de la dotation forfaitaire se traduit automatiquement, puisque l'on raisonne à enveloppe fermée, par une moindre progression des dotations de péréquation. A titre d'exemple, des simulations ont permis de montrer qu'une progression de 1 % de la dotation forfaitaire permettrait de dégager 298 millions d'euros pour la péréquation, ce montant étant porté à 469 millions d'euros dans le cas d'une croissance nulle de la dotation ;

-  S'agissant des critères retenus pour la dotation de solidarité urbaine, il importe également de trouver un équilibre entre la dispersion des crédits, qui est le cas de figure actuel, et la concentration pour les communes les plus touchées. Là encore, le débat est ancien et devrait être poursuivi très bientôt avec l'examen du projet de loi de programmation renforçant la cohésion sociale ;

-  S'agissant de la question de la déliaison des taux, la multiplicité des points de vue sur la question ne permet pas de dégager une ligne d'action claire. Il importe néanmoins de ne pas ouvrir tous les chantiers en même temps, et ce d'autant plus que la réforme de la taxe professionnelle est en cours. La Commission Fouquet a rendu un rapport d'étape permettant d'établir un constat, puis présentera ses propositions en novembre. En tout état de cause, celles-ci ne trouveront pas de traduction concrète avant 2005.

-  La réforme de la taxe d'habitation ne saurait être à l'ordre du jour, tant que les autres chantiers de réformes ne sont pas achevés. S'agissant plus précisément de l'intérêt d'une spécialisation fiscale par type de collectivités, il faut reconnaître que, même en l'absence de réforme d'envergure sur le sujet, on se dirige vers ce type de solution avec la progression de la taxe professionnelle unique pour les établissements publics de coopération intercommunale.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des Finances, s'est inquiété du dérapage des dépenses d'aide médicale et de logement en faveur des étrangers.

M. Gilles Carrez, rapporteur général, a estimé que, en augmentant de 3,9 %, le budget de l'Intérieur constitue un bon budget, conforme aux progressions de crédits et d'effectifs prévues par la loi de programmation. Insistant sur la nécessité d'optimiser les dépenses de l'État, il a rappelé que M. Tony Dreyfus avait, dans le cadre de la Mission d'évaluation et de contrôle, attiré l'attention sur la faiblesse de la durée du travail dans la police nationale, et sur le déséquilibre entre les tâches administratives des policiers et leur présence sur le terrain. Il a souhaité connaître les objectifs et les indicateurs que le Gouvernement compte mettre en place pour faire évoluer, sur ces deux points, les conditions de travail des policiers. Notant que le ministère de l'Intérieur dispose actuellement d'un parc immobilier de 6 millions de m², il a interrogé les ministres sur les ventes, redéploiements et externalisations prévus pour optimiser la gestion de ce parc.

Il a, par ailleurs, estimé que les transferts de compétences consécutifs à la nouvelle vague de décentralisation devaient entraîner une réforme de l'administration déconcentrée, et souhaité que les préfets puissent, dès 2005, expérimenter une réorganisation des services départementaux.

Il a ensuite dénoncé la mauvaise organisation de la prise en charge des étrangers en situation régulière ou irrégulière, dont la compétence revient à trois ministères différents : le ministère des Affaires étrangères s'agissant de l'ofpra et de la Commission des recours des réfugiés, celui de l'Intérieur pour le traitement des étrangers en situation irrégulière et celui des Affaires sociales pour la couverture médicale d'urgence, l'aide médicale de l'État et l'hébergement d'urgence. Il s'est inquiété de l'inflation des dépenses d'aide médicale qui passeront de 200 millions d'euros ouverts par la loi de finances pour 2002 à 1 milliard d'euros prévus pour 2005.

Il a enfin considéré que 2005 constituera une excellente année budgétaire pour les collectivités territoriales, grâce à une progression de 3,3 % de la dotation globale de fonctionnement, soit un point de plus que l'augmentation globale des dépenses de l'État, et estimé que, du fait de cette progression, l'exercice 2005 sera l'année idéale pour améliorer la péréquation.

M. Augustin Bonrepaux a fait observer que la diminution de 10 % de la dotation de compensation de taxe professionnelle (dctp) limite l'effet de la progression de 3,3 % de la dgf. Rappelant que le principe constitutionnel de péréquation implique de favoriser les collectivités rencontrant des difficultés financières par rapport aux collectivités les plus aisées, il a regretté que l'augmentation de la dotation de solidarité urbaine (dsu) et de la dotation de solidarité rurale (dsr) se traduise, pour 32 000 communes, par un gel des concours versés par l'État, sans qu'il soit procédé à une péréquation entre les communes aisées et les autres. Constatant, à partir des éléments fournis par le Gouvernement au Comité des finances locales, que 20 départements bénéficiaires de la dotation de fonctionnement minimale (dfm) verront leur dotation gelée et seront donc exclus de la péréquation, il a demandé aux ministres si ces 20 départements bénéficieront de la garantie minimale et comment la garantie de 6 % prévue pour 2005 évoluera au cours des années suivantes.

Il s'est, par ailleurs, inquiété des conditions dans lesquelles l'État compensera le transfert des tos dont le nombre, malgré l'ouverture de nouveaux établissements, n'a pas augmenté depuis deux ans et apparaît donc manifestement insuffisant. Il s'est également interrogé sur le remplacement et le financement des contrats emploi solidarité qui, bien qu'ils représentent 25 à 30 % des contractuels en poste dans les établissements scolaires, sont appelés à disparaître.

Observant que la Commission européenne n'a autorisé les régions qu'à réduire le taux de la tipp, il a interrogé les ministres sur les modalités exactes du transfert de cette taxe. Il s'est également interrogé sur la modulation de la taxe sur les conventions d'assurance qui ne sera effective qu'en 2007, alors même que les départements supporteront dès 2005 la charge que le transfert de cette taxe vise à compenser.

M. Christian Estrosi s'est réjoui que le projet de budget de l'Intérieur permette d'atteindre 68 % des objectifs de la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure. Rappelant que cette loi prévoit une montée en puissance de la collecte des empreintes génétiques, il a souhaité connaître le nombre d'empreintes actuellement réalisées, les perspectives pour les années à venir et l'état d'avancement du fichier national automatisé d'empreintes génétiques. Il a regretté que, dans le cadre de la lutte contre la cybercriminalité, les opérateurs de télécommunications ne fassent pas preuve d'une plus grande coopération dans la mise en place des perquisitions sur les systèmes informatiques et dans le traitement des données nominatives. Il s'est enquis de la mise en œuvre des dispositions, votées à l'initiative du Parlement, permettant de confier le transfert des détenus à des sociétés privées et la prise des empreintes digitales sur les visas à des consulats étrangers.

Rappelant que le patrimoine immobilier de la police et de la gendarmerie nationales est en mauvais état, il a regretté que les conventions entre les conseils généraux et l'État pour la construction des commissariats et des gendarmeries ne soient pas harmonisées, le ministère de l'Intérieur appliquant un taux de location au mètre carré et un niveau de subvention bien inférieurs à ceux offerts par le ministère de la Défense.

M. Jean-Pierre Brard s'est étonné du fait que plusieurs commissaires aient parlé de productivité s'agissant de questions aussi graves que les conditions de vie des prisonniers et les reconduites des étrangers à la frontière. Il a souhaité connaître les conséquences, pour le calcul des concours de l'État aux collectivités territoriales, du remplacement du potentiel fiscal par le potentiel financier. Il s'est inquiété, en s'appuyant sur le constat de l'Union sociale de l'habitat, de la disparition de la prise en compte du nombre de logements sociaux dans le calcul de la dotation de péréquation urbaine et de la dotation sociale urbaine.

En réponse à ces intervenants, le ministre de l'Intérieur a apporté les précisions suivantes :

-  Le Gouvernement a conscience de la longueur excessive des délais de mise en œuvre de la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d'asile qui a réformé l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra). Depuis la publication des décrets d'application d'août 2004, l'ofpra a renouvelé ses procédures, qui sont désormais sensiblement abrégées. Mais ces gains ont été en partie neutralisés par l'aggravation du délai moyen de traitement des recours par la Commission des recours des réfugiés, délai qui atteint aujourd'hui quelque dix-huit mois. Le projet de budget pour 2005 prévoit un renforcement des moyens de cette juridiction, à laquelle il incombera d'adapter ses règles d'organisation et de fonctionnement.

-  Cet effort a pour corollaire l'application dans les meilleurs délais de la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Il convient de souligner que plus de 80 % de ses dispositions n'appellent pas de décret d'application. Tel est le cas de ses principales mesures, en particulier celles définissant les nouvelles conditions de délivrance des titres de séjour, la durée maximale de la rétention administrative des étrangers en instance d'éloignement, la plupart des règles d'acquisition de la nationalité française, ou encore les nouvelles dispositions destinées à lutter contre les mariages blancs. Par ailleurs, plusieurs textes importants ont été publiés, comme le décret simplifiant le contentieux des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière, celui simplifiant et harmonisant le contentieux des arrêtés ministériels d'expulsion et l'arrêté étendant la possibilité de procéder à des contrôles sur certains péages des autoroutes frontalières. Certains autres textes d'application sont actuellement soumis au Conseil d'État et, le cas échéant, à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (cnil), comme les décrets sur les certificats d'hébergement et sur les voies de recours des étrangers retenus. Enfin, le ministre de l'Intérieur est en liaison avec les autres ministres concernés pour suivre l'élaboration commune d'une dernière série de textes.

-  L'objectif d'optimiser l'emploi des moyens de la police est tout le sens de la stratégie ministérielle de réforme, qui vise à réorganiser les fonctions de pilotage du ministère, dans l'esprit de relation entre clients et fournisseurs. Le redéploiement des zones de compétence entre police et gendarmerie nationales sera achevé à la fin de l'année 2004 et produit déjà des effets visibles. Une meilleure motivation des agents permettra de renforcer les missions prioritaires de la police et sa présence sur le terrain ; elle passe par les revalorisations indiciaires prévues dans le protocole, par la fusion des corps administratifs, dont le nombre sera prochainement ramené à quatre, par le renforcement des qualifications des gardiens et des officiers de police, ainsi que par la nouvelle prime de performances exceptionnelles dont la dotation sera portée de 5 à 10 millions d'euros en 2005. En vue de rationaliser les moyens du ministère, de grands espoirs sont placés dans les chantiers tels que ines, le système d'immatriculation des véhicules ou les outils de télétransmission des actes des collectivités territoriales.

-  Quant à la charge des escortes et des gardes judiciaires, qui pèse à la fois sur les forces de police et de gendarmerie, elle a été évaluée sur une année, pour la seule police, à l'équivalent de 1 000 emplois à temps plein. Or, la Cour des comptes a récemment constaté qu'il n'était pas possible, à coût raisonnable, d'en assurer le relais par un corps spécial relevant de l'administration pénitentiaire. Pour sortir de cette situation, une expérimentation paraît nécessaire ; elle pourrait être conduite dans la région de Nancy.

-  Le renforcement programmé des moyens du fichier national automatisé des empreintes génétiques (fnaeg) suppose un effort lourd concernant à la fois le personnel, le matériel, les logiciels ainsi que les laboratoires d'analyse. Après 7 millions d'euros en 2004, 6,5 millions d'euros y seront consacrés en 2005, afin de parvenir à l'objectif de 215 000 analyses par an au cours de chacune des cinq prochaines années. Il est à souligner que l'unité de traitement de masse située à Écully sera en mesure, à l'automne 2005, d'effectuer 125 000 analyses par an. De la sorte, l'utilisation opérationnelle du fichier connaît une accélération : le nombre des consultations, qui était de 2 800 l'an dernier, passerait à 40 000 à la fin de l'année, puis à 120 000 à la fin 2005. Dès les huit premiers mois de l'année 2004, le rapprochement avec les informations du fichier a permis de résoudre 307 affaires judiciaires, contribuant ainsi au passage du régime de l'aveu au régime de la preuve. Les progrès du taux d'élucidation, actuellement porté à 32 %, pourront ainsi se poursuivre.

-  En vue de lutter contre la cybercriminalité, deux pôles de veille ont été mis en place, le premier relatif à la pédopornographie, placé de façon privilégiée sous la responsabilité de la gendarmerie nationale, le second portant sur les faits de racisme et de terrorisme, suivis prioritairement par la police. L'action de l'État se traduira par une évolution de la législation et par des coopérations renforcées avec les fournisseurs d'accès.

Le ministre délégué à l'Intérieur a apporté les précisions suivantes :

-  Dans la mesure où les dotations aux collectivités locales sont incluses dans une enveloppe fermée, l'utilisation de la Dotation de compensation de la taxe professionnelle comme variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité induit de façon automatique que cette dotation diminue lorsqu'il y a, comme cette année, une forte augmentation de la dgf ;

-  La garantie de progression affichée de 6 % pour les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale n'est qu'un plancher. Dans les faits, cette progression sera bien supérieure à ce chiffre.

-  La compensation du transfert des tos aux départements et régions fait l'objet d'une désinformation de la part d'associations d'élus. Les frais induits par le transfert des personnels tos seront non seulement compensés à l'euro près, mais calculés sur la base de la meilleure des trois années précédant le transfert. Les erreurs commises au moment du transfert de personnel induit par les lois de décentralisation de 1982 et 1983 ne seront ainsi pas reproduites. S'agissant des contrats emploi-solidarité, un amendement présenté par le Gouvernement lors de l'examen de la loi relative aux libertés et responsabilités locales a permis de clarifier le débat en précisant qu'il reviendrait à l'État de prendre en charge la totalité de ces contrats.

-  La modulation des taux de la taxe intérieure sur les produits pétroliers par les régions pourra se faire à la hausse comme à la baisse, la seule contrainte étant le respect d'un cours pivot. Les collectivités locales qui décideraient ainsi d'augmenter les taux de la tipp doivent cependant en prendre l'entière responsabilité, cette hausse ne pouvant être présentée comme la conséquence des transferts de compétences faisant suite à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales dans la mesure où ces transferts font déjà l'objet d'une compensation à l'euro près par l'État ;

-  Le transfert de la taxe sur les conventions d'assurance aux départements répondra aux mêmes règles de modulation. Il reste cependant à préciser des modalités techniques, notamment sur le choix de l'assiette de cette taxe : c'est la raison pour laquelle un délai est prévu, les départements ne pouvant bénéficier de cette faculté de modulation qu'en 2007. L'impatience des élus locaux pour la mise en œuvre rapide de cette disposition est réelle ; il est utile de rappeler néanmoins, à titre de comparaison, que les « lois Mauroy » de décentralisation ont connu une mise en application étalée sur trois ou quatre ans ; en outre, contrairement à ce qui a été fait en 1982 et 1983, les dispositions de financement des transferts de compétences prévoient toutes des clauses de révision permettant de compenser à l'euro près les dépenses engagées par les collectivités locales ;

-  S'agissant de la substitution du critère de potentiel financier à celui de potentiel fiscal, elle a pour objectif de mieux refléter la richesse des collectivités locales en intégrant dans le calcul du potentiel l'ensemble des ressources financières stables et récurrentes dont elles bénéficient ;

-  Les critères liés au logement social pour l'éligibilité et le calcul de la dotation de solidarité urbaine pour les communes et de la dotation nationale de péréquation pour les départements ne seront pas modifiés ; les inquiétudes de l'Union sociale pour l'Habitat n'apparaissent donc pas fondées.

M. Jean-Christophe Lagarde a insisté sur les dysfonctionnements observés dans les commissariats résultant du rythme, trop fréquent, des changements d'affectation provoquant de préjudiciables vacances de postes. S'agissant des escortes des détenus depuis leur lieu de détention jusqu'au tribunal devant lequel ils doivent comparaître, et des charges que cette mission représente pour les forces de l'ordre, il a demandé s'il était envisageable, comme l'avait déjà proposé M. Robert Pandraud, de recourir davantage aux forces mobiles dont la disponibilité semble supérieure à celle des personnels de la police ou de la gendarmerie nationales. Par ailleurs, rappelant que le ministre avait indiqué que l'affectation des personnels de police dans les commissariats serait désormais déterminée en fonction de critères objectifs, il a estimé que le lieu de dépôt de la plainte, qui pourrait constituer un de ces critères, ne coïncide pas toujours avec celui de la commission de l'infraction. En outre, compte tenu de l'affectation massive des jeunes policiers dans la région parisienne, et à Paris intra muros en particulier, une réforme de l'organisation de la préfecture de police pourrait être envisagée afin d'améliorer l'encadrement de ces jeunes policiers, souvent confrontés à des populations difficiles devant lesquelles l'expérience professionnelle est particulièrement utile.

Évoquant le Plan exceptionnel d'investissement au profit de la collectivité territoriale de Corse, M. Émile Zuccarelli a rappelé que les services compétents de l'État y travaillaient depuis près de trente mois et souhaité que le Gouvernement accroisse ses efforts afin d'accélérer sa mise en œuvre. En outre, si la création d'une ligne budgétaire unique et commune à l'ensemble des crédits ministériels représente une mesure de simplification administrative efficace, le calendrier de son application demeure incertain, ce qui est regrettable. Enfin, il a demandé au ministre sa position sur la fongibilité des crédits alloués à la Corse et l'accroissement leur déconcentration au profit du préfet.

Après s'être félicité que la sécurité demeure l'une des priorités du Gouvernement, M. Denis Merville a observé que d'importants progrès restaient cependant à faire en matière de réforme de l'État. S'agissant du budget des collectivités locales, le projet de loi de finances pour 2005 prévoit que l'écart entre la dotation de base et la dgf peut être compris entre 1 et 2,5, ce qui semble excessif, un écart de 1 à 2 paraissant préférable. S'il est vrai, comme l'a soutenu le ministre, que l'intercommunalité possède de nombreux avantages et permet de réaliser des économies d'échelle, elle peut également conduire à augmenter la dépense publique en raison de la multiplication des structures qu'elle favorise. A cet égard, il convient de relever que l'absence d'augmentation de la dotation versée aux communes qui ont adoptée une taxe professionnelle unique conduit à la diminution de leurs moyens financiers et ne constitue pas une incitation au développement de ce type de fiscalité.

M. Jean-Pierre Blazy a regretté que l'audition conjointe des ministres par les deux commissions, initiative heureuse en elle-même, conduise les députés comme les ministres à écourter leurs propos. S'agissant de l'augmentation du budget de la police, il a estimé que pour substantielle qu'elle soit, elle n'est cependant pas conforme aux engagements de la lopsi et il a demandé au ministre si cela était le signe du renoncement du Gouvernement à respecter ses objectifs. S'agissant des 1 000 créations de postes prévues par le budget pour 2005, il a souligné qu'il s'agissait de créations brutes, et non nettes, et que nombre d'élus locaux constatent, à la différence des thèses officielles développées par le Gouvernement, que les effectifs de policiers affectés dans les commissariat des zones difficiles tendent à diminuer.

Puis, il a interrogé le ministre sur :

-  ses propositions pour fidéliser davantage les effectifs de policiers affectés dans les quartiers sensibles, la modulation de la prime de logement engagée par le Gouvernement étant nettement insuffisante pour y parvenir ;

-  l'avenir des 11 300 adjoints à la sécurité qui, en tant qu'emplois jeunes, sont amenés à disparaître conformément aux engagements du Gouvernement ;

-  les mesures qu'il entend prendre afin de réduire le délai, aujourd'hui croissant, entre la réussite au concours de policier et l'affectation des agents sur le terrain ;

-  la « doctrine d'emploi » des compagnies républicaines de sécurité ;

-  les indicateurs d'activité auxquels il s'est référé et qui vont conditionner l'octroi de la prime au mérite, de nombreuses dérives étant malheureusement à craindre en cette matière.

En réponse à ces intervenants, le ministre de l'Intérieur a apporté les précisions suivantes :

- Parmi les pistes tendant à améliorer l'organisation des mutations dans la police nationale, sont envisagées une fixation plus stricte des conditions pour en bénéficier, l'anticipation des recrutements en sortie d'école et la mise en place d'un grand « mouvement » général annuel, plutôt que les actuels mouvements fractionnés.

- Pour affecter les policiers dans les différentes circonscriptions de sécurité publique, les besoins locaux sont évalués en tenant compte d'une dizaine de critères objectifs reflétant à la fois le niveau de la délinquance, les faits élucidés et le personnel en poste. En revanche, le nombre de contraventions n'en fait pas partie. Pour aller plus loin, le ministre de l'Intérieur prévoit d'assigner aux préfets des effectifs de référence. Cela permettra de rompre avec la politique traditionnelle se bornant à apporter des corrections aux effectifs en place. Il est rappelé en outre que, de septembre 2004 à décembre 2005, 1 150 agents supplémentaires du corps de maîtrise et d'application viendront renforcer les moyens des services, en compensation de la « déflation » du corps des officiers.

- S'agissant de la localisation de la délinquance, il a été décidé, dans l'intérêt de la victime, de lui permettre de déposer plainte au commissariat de son domicile plutôt qu'à celui du lieu de commission de l'infraction. Toutefois, le ministère de l'Intérieur veille à suivre de façon fidèle la localisation de la délinquance. Sa cartographie fait l'objet d'études en cours sous l'égide de l'Observatoire de la délinquance.

- Les services de la préfecture de police de Paris partagent le souci permanent de renforcer la présence de policiers sur le terrain plutôt que dans des bureaux, comme en témoignent les progrès déjà réalisés, notamment à la faveur des créations de postes d'agents administratifs dans les budgets pour 2004 et 2005.

- La progression réelle du budget de la police nationale est de 4,2 %, et non de 1,9 % comme il a pu être dit. Il est à souligner que, hors charges de personnel et à périmètre constant, l'enveloppe passe entre 2004 et 2005 de 1 059 millions d'euros à 1 106 millions d'euros. Quant au taux d'exécution de la lopsi, il sera de 68 % à la fin de l'année 2005, conformément à son mode de calcul défini à partir des évolutions annuelles sur la base de l'année 2002.

- Le projet de budget pour 2005 prévoit la stabilisation à 11 300 du nombre des adjoints de sécurité (ads), enrayant ainsi la tendance à la baisse constatée depuis plusieurs années. Ces adjoints ont démontré qu'ils étaient des policiers à part entière, comme en témoigne le fait que 600 d'entre eux bénéficieront à la fin 2004 de la prime pour résultats exceptionnels. Sur 24 000 personnes sorties du statut d'ads depuis l'origine, 14 000 ont été intégrées à titre durable dans la police nationale. Le ministère a pour objectif de faciliter encore leur insertion professionnelle.

- La nouvelle doctrine d'emploi des forces mobiles a permis d'améliorer considérablement l'utilisation des crs, ainsi que le démontre la création de neuf compagnies autoroutières.

-  Les crédits consacrés au Plan exceptionnel d'investissement (pei) pour la Corse sont consolidés dans le projet de loi de finances initiale pour 2005. Ils n'ont en outre fait l'objet d'aucun gel sur les années passées et sont en progression pour cette année, dans un contexte budgétaire pourtant difficile. Le montant total des engagements atteint 140,5 millions d'euros, soit près d'un tiers de la convention d'application. Cette bonne utilisation des crédits s'explique à la fois par une mobilisation progressive des maîtres d'œuvre et la mise en place de procédures simplifiées pour l'engagement des opérations, la durée d'intervention pour le financement d'un dossier ayant été réduit à cinq mois. En outre, la mise en place d'un comité de suivi permettra d'orienter plus rapidement encore les choix d'investissement ;

Le ministre délégué à l'Intérieur a apporté les réponses suivantes :

-  Il est certes prévu pour la dotation de base des communes une fourchette allant de 50 à 125 euros, attribuée en fonction du nombre d'habitants, soit une variation de 1 à 2,5. La réduction de cet écart est naturellement envisageable et le débat reste ouvert ; néanmoins, il faut bien avoir à l'esprit que toutes les réductions des inégalités ne pourront se faire en un an et qu'il est nécessaire de disposer pour cela d'un certain recul ;

-  Le développement de l'intercommunalité doit être assuré dans un objectif de maîtrise de la carte de l'administration locale, et non avoir pour résultat inverse d'ajouter un échelon de gestion. Il est pourtant tout à fait juste de constater que, bien souvent, compte tenu des demandes fortes des élus, l'intercommunalité induit des coûts supplémentaires. Il s'agit là d'un vrai sujet d'avenir sur lequel les pouvoirs publics seront conduits à réfléchir ;

-  La fixation du montant de l'attribution de compensation de la taxe professionnelle aux communes au moment du passage à la taxe professionnelle unique pénalise très certainement les communes riches membres de l'epci. De nouvelles facultés ont néanmoins été ouvertes dans la loi relative aux libertés et responsabilités locales permettant de réviser le calcul de cette attribution de compensation, même s'il est vrai que cette faculté est encadrée puisqu'elle exige l'unanimité des membres de l'epci et n'est permise, pour les epci existants, que jusqu'en 2007. Il convient là encore de trouver un équilibre entre le niveau communal et l'intercommunalité.

Après avoir regretté qu'il n'ait pas été créé de ministère de la sécurité intérieure, M. Francis Delattre a interrogé le ministre sur le plan de rattrapage en matière de fonds de garantie des loyers des policiers, le département du Val d'Oise paraissant particulièrement mal traité, et fait part de ses inquiétudes sur l'évolution de la dsu en demandant des précisions sur les simulations en cours pour la révision du classement de certains quartiers en zone urbaine sensible.

M. Pascal Terrasse a demandé confirmation de la compensation par l'État du transfert des personnels techniques, ouvriers et de service aux collectivités locales, ainsi que de la prise en charge à hauteur de 60% de l'allocation de vétérance, la vérité paraissant plus proche de 40 % à la lecture des documents budgétaires. Il a ajouté que, dans le cadre de la réforme de l'État, une plus grande mobilité entre les trois fonctions publiques était souhaitable. Il a enfin souhaité connaître le nombre d'homicides volontaires sur mineurs depuis trois ans, ainsi que les moyens affectés à l'organisation du référendum sur la constitution européenne.

M. Pierre Hériaud a demandé si les communes pourront voter le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères au-delà du 15 octobre, ce qui suppose de reporter la date initialement prévue dans une circulaire ministérielle, et si au sein d'un même epci peuvent coexister des communes optant pour la redevance pour l'enlèvement d'ordures ménagères et d'autres percevant la taxe. Puis il a souhaité connaître les délais dans lesquels le groupe de travail constitué sur cette question remettra ses conclusions.

M. Jacques Pélissard a proposé que l'on tienne compte également, dans les politiques de péréquation, de la péréquation opérée à l'échelon intercommunal. Il a souhaité que cette dernière soit encouragée, et suggéré en conséquence une modification du calcul du coefficient d'intégration fiscale afin de ne pas pénaliser les groupements ayant recours aux dotations de solidarité communautaire.

M. Charles de Courson a demandé si le transfert de la taxe sur les conventions d'assurance automobile et de la taxe intérieure sur les produits pétroliers s'accompagnera d'un système de péréquation, et si les collectivités locales pourront disposer d'une assiette localisable - départementale pour la tcaa, régionale pour la tipp - et auront la faculté de moduler les taux, étant précisé que l'accord des vingt-cinq pays de l'Union européenne dans le cas de la tipp paraît difficile.

M. Jean-Louis Dumont a exprimé les inquiétudes de nombreux élus sur les critères d'éligibilité et les modes de calcul des dotations en faveur du logement social en milieu rural ou dans les villes moyennes. Il a ensuite souligné la lenteur des procédures d'indemnisation des catastrophes naturelles qui traduit un manque de solidarité dont on peut au demeurant prendre la mesure quand on sait que, soixante-cinq ans après, certains ponts sur la Meuse détruits pendant la guerre n'ont toujours pas été reconstruits. Puis il a signalé le problème que pose la présence de signes religieux sur certains immeubles publics au regard du principe de laïcité et a enfin souhaité que la gestion des fonds européens soit plus transparente.

M. Marcel Bonnot, après avoir souligné le recul de la délinquance, a souhaité connaître le montant des crédits affectés à la formation des policiers, et notamment aux investissements réalisés en faveur des écoles de police, comme celle de Montbéliard.

M. Michel Bouvard a demandé si le ministre de l'intérieur était favorable à la constitution d'une mission budgétaire regroupant l'écologie et la prévention des risques, et quels moyens seraient affectés aux programmes intégrés territoriaux. Il a ensuite souhaité connaître l'état des travaux de la commission d'évaluation des charges dans le cadre de la mise en place de la péréquation. Il a enfin demandé des précisions sur l'intégration des droits de mutation dans le calcul du potentiel financier qui ne va pas sans poser de réelles difficultés.

En réponse à ces derniers intervenants, le ministre de l'Intérieur a apporté les précisions suivantes :

-  S'agissant des relations entre la gendarmerie nationale et le ministère de l'Intérieur, il n'est naturellement pas question de toucher au statut militaire des gendarmes. En revanche, la gestion des ressources humaines de la gendarmerie fait l'objet d'une concertation permanente entre les deux ministres concernés : ainsi, ont-ils suggéré la mise en œuvre du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (pagre) dans la gendarmerie, parallèlement à l'adoption du protocole sur la réforme des corps et carrières dans la police. En 2005, la première tranche du pagre représentera un coût de 20,6 millions d'euros. Quant à l'emploi opérationnel de la gendarmerie nationale, dans les conditions définies en 2002, il revient au ministre de l'Intérieur, et secondairement aux préfets, de décider de son engagement pour les missions d'ordre publique et de sécurisation, à l'échelon national et départemental. C'est ainsi que, quotidiennement, la gendarmerie nationale est associée au dispositif défini par le ministre de l'Intérieur. L'équilibre actuel paraît satisfaisant et devra être préservé dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances.

- En vue d'améliorer le logement des policiers en Île-de-France, l'idée de créer un fonds de garantie des loyers est une piste à explorer.

- S'agissant de l'École nationale de police de Montbéliard, il convient de rappeler que, depuis deux ans et demi, un effort de formation considérable a été consenti par l'État en faveur des policiers, se traduisant par plus de 10 millions d'euros de crédits supplémentaires, la progression devant se poursuivre en 2005. Les formations prévues portent en particulier sur l'usage de la nouvelle arme de poing Sig Sauer, sur la qualification d'officiers de police judiciaire des gardiens de la paix ainsi que sur la formation des cadres au contrôle de gestion. L'école, ouverte à l'automne 2000, offre actuellement 400 places et accueille en particulier 161 gardiens de la paix et 81 ads. Ses priorités budgétaires portent sur l'amélioration des conditions de travail, d'hébergement et d'accueil, ainsi que sur le renforcement de la sécurité du site.

-  Le financement du référendum sur la Constitution européenne s'élève à 65 millions d'euros.

-  Le principe de laïcité doit s'appliquer avec la même rigueur sur l'ensemble du territoire national, à l'exception notable du concordat en vigueur dans les départements d'Alsace-Moselle. Le département de la Meuse n'étant pas inclus dans ce concordat, on ne saurait donc y souffrir d'exception sur le principe de laïcité pour les monuments publics.

-  L'engagement de l'État de participer au financement de la prestation de fidélisation et de reconnaissance allouée aux sapeurs-pompiers volontaires résulte, dans le présent projet de loi de finances, de la différence entre le montant de taxe sur les conventions d'assurance transféré au départements pour le financement des sdis (900 millions d'euros) et le montant de dgf repris (880 millions d'euros). Cette différence constitue une part du financement de la prestation précitée, dont le coût exact ne sera connu qu'à la fin de l'année 2005. La participation de l'État sera ajustée en 2006, l'objectif étant une prise en charge de 50 % du coût de la prestation.

-  La création d'une mission interministérielle « sécurité civile » avec le ministère de l'Environnement a été proposée. Cette proposition n'ayant à ce jour pas été retenue, la création d'une mission « sécurité civile » dépendant du seul ministère de l'Intérieur a été retenue.

Le ministre délégué à l'Intérieur a enfin apporté les précisions suivantes :

-  Le dispositif modifiant la dotation de solidarité urbaine est certes prévu dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ; il a néanmoins été élaboré en coordination avec le ministère de l'Intérieur, qui a veillé à ce qu'aucune commune éligible actuellement à cette dotation ne soit perdante. L'augmentation de 120 millions d'euros des crédits affectés à cette dotation est prise sur la progression totale de la dgf d'une année sur l'autre, et non sur les montants existants. La forte croissance de la dgf permet ainsi de dégager les marges de manœuvre nécessaires pour le financement de la péréquation.

- L'affirmation, par l'Assemblée des Départements de France, selon laquelle il manquerait 400 millions d'euros pour le financement du rmi-rma est dénuée de fondement : sur l'enveloppe de 5 milliards d'euros alloués pour compenser aux départements le coût de la réforme, le décalage sera de 200 millions, soit 5 % du total. La régularisation sera opérée à la fin de l'année prochaine, mais il faut noter d'ores et déjà les efforts exceptionnels fournis par l'État puisque celui-ci, contrairement à ce qui avait été fait jusqu'à présent, s'est engagé à compenser mois par mois les dépenses engagées par les départements.

-  La date butoir du 15 octobre pour la fixation du taux d'enlèvement des ordures ménagères parait effectivement susciter des difficultés ; une étude plus exhaustive auprès du ministère des Finances est toutefois nécessaire pour connaître l'ensemble des enjeux qui s'attache à cette question. En tout état de cause, un groupe de travail interministériel a été constitué afin de voir quelles pourraient être les réponses à apporter au problème délicat du financement de l'enlèvement des ordures ménagères.

-  La question de la prise en compte de la péréquation intracommunautaire n'est pas simple à régler ; si le montant de la dotation de solidarité communautaire n'est plus pris en compte pour la minoration du coefficient d'intégration fiscale, on augmente d'autant le cif et donc la dotation globale de fonctionnement attribué au groupement. Cela revient en fait à substituer la solidarité nationale à la solidarité communautaire.

-  La régionalisation de l'assiette de la tipp se fera dans un délai de trois ans ; il en va de même avec la taxe sur les conventions d'assurance, le dispositif nécessitant en outre que soient réglées certaines dispositions techniques, telles que le choix d'une assiette portant sur le bien taxé ou sur le domicile de l'assuré.

-  Il reste deux ponts dans la Meuse à reconstruire à la suite de faits de guerre ; la question sera étudiée plus amplement avec le ministère compétent.

-  La mise en place de la Commission consultative sur l'évaluation des charges est en cours, avec un décret à paraître prochainement. Cette commission, dont la composition État/élus locaux sera paritaire, disposera de toute latitude pour évaluer dans la plus grande transparence le coût des compétences transférées.

-  L'intégration des droits de mutation à titre onéreux pour le calcul du potentiel financier des départements obéit au souci de calculer au plus près la richesse et les potentialités de ces collectivités locales. Un « crash » de l'immobilier faisant baisser de façon spectaculaire ces droits n'est pas à exclure mais devrait, s'il se produisait, affecter tous les départements avec la même ampleur. L'effet sur le calcul de la richesse relative des départements serait donc neutre.

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Après le départ des ministres, conformément aux conclusions de son rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales pour 2005 : sécurité intérieure.

DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE RAPPORTEUR

· PARIS (14 septembre 2004)

-  Entretien avec MM. Jean-Paul PROUST, préfet de police, préfet de la zone de défense de Paris, Claude d'HARCOURT, préfet, secrétaire général pour l'administration de la préfecture de police, Denis ROBIN, directeur des ressources humaines, et Christophe BAY, directeur-adjoint de cabinet du préfet de police.

-  Réunion de travail avec MM. Claude d'HARCOURT et Denis ROBIN sur la gestion du personnel et la démarche de modernisation du sgap de Paris.

-  Entretiens sur la réforme des corps et carrières avec des fonctionnaires de police du commissariat central du 18^e arrondissement, en présence de MM. Frédéric PERRIN, sous-directeur des ressources humaines à la direction de la police urbaine et de proximité, Jean-Paul Pecquet, commissaire divisionnaire, commissaire central et son adjoint, Stéphane Melot, commissaire principal : successivement : agents du corps de maîtrise et d'application ; fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement ; représentants syndicaux du personnel ; fonctionnaires du corps de conception et de direction.

· NORD (15 septembre 2004)

-  Lille : entretien avec M. Christian MITTAUX, directeur départemental de la sécurité publique du Nord.

-  Entretiens sur la réforme des corps et carrières avec des fonctionnaires du corps de conception et de direction, des officiers, ainsi que des gradés et gardiens de la paix.

-  Douai : entretien avec M. Jacky MARÉCHAL, commissaire divisionnaire, chef du district.

-  Douai : entretien avec M. Luc FRÉMIOT, procureur de la République.

· RHÔNE (22 septembre 2004)

-  Entretien avec le général Boyer, adjoint du commandant de la région de gendarmerie Sud-est.

-  Entretien sur la réforme des corps et carrières et la préparation de la loi organique relative aux lois de finances avec MM. Hubert Weigel, contrôleur général, directeur départemental de la sécurité publique du Rhône, Jean-Paul BREQUE, directeur départemental adjoint et Mme le commissaire Véronique Fabron.

-  Réunion relative à la réforme des corps et carrières avec des représentants des différentes catégories du personnel de la direction départementale de la sécurité publique.

-  Visite de la compagnie de gendarmerie de Villefranche-sur-Saône, commandée par le capitaine Christophe Druesnes, puis entretien avec MM. Dardier, maréchal des logis-chef, président des gradés, et Gateau, suppléant le président de la catégorie des gendarmes.

· BOUCHES-DU-RHÔNE (29 septembre 2004)

-  Aix-en-Provence : entretien avec Mme Maryse Joissains-Masini, députée-maire, MM. Jean CHORRO, premier adjoint, et Jules SUSINI, adjoint délégué à la sécurité ;

-  Aix-en-Provence : visite de l'hôtel de police d'Aix-en-Provence, conduite par M. Gilles Chalopin, commissaire divisionnaire, chef du district. Présentation des services de la circonscription de sécurité publique d'Aix-en Provence, avec Mme Isabelle Tomatis, commissaire de police, chef du service de police de proximité, MM. Philippe Danveau, commandant de police, adjoint au chef de la sûreté urbaine, et Guy Reynier, chef du centre d'information et de commandement.

-  Marseille : entretien avec MM. Pierre Carton, contrôleur général, directeur départemental de la sécurité publique, Patrick Dargirolle, commissaire divisionnaire, directeur départemental adjoint, Michel Giraud, commissaire divisionnaire, chef du service de gestion opérationnelle, Jean-François Scoffoni, commissaire divisionnaire, chef du service de police de proximité, Francis Bacon, commissaire principal, chef d'état-major départemental, Henri Dumeny, commissaire principal, adjoint au chef de la sûreté départementale.

· VAL D'OISE (12 octobre 2004)

-  Entretien avec M. Denis Joubert, contrôleur général, directeur départemental de la sécurité publique et le commissaire divisionnaire Paul Sevilla, commissaire central de Cergy Pontoise.

-  Entretien avec le général de corps d'armée Jean-Marc DENIZOT, commandant de la région de gendarmerie de Paris, le colonel Michel MIGNAUX, commandant de la Légion de gendarmerie départementale d'Île-de-France, le lieutenant-colonel Hervé Flamand, commandant du groupement de gendarmerie départementale du Val d'Oise et son adjoint, le chef d'escadrons ANGER.

-  Visite du groupement de gendarmerie départementale du Val d'Oise en présence du lieutenant-colonel Hervé Flamand.

-  Visite de la brigade de gendarmerie de Jouy-le-Moutier, en présence du capitaine Jean-Yves Bouedo, commandant de la compagnie de Cergy. Rencontre avec les sous-officiers.

· LORRAINE (19 et 20 octobre 2004)

-  Visite de la crs autoroutière de Champigneulles en présence de MM. Joly, commissaire divisionnaire, directeur zonal des crs, Alcaro, commandant de la crs autoroutière, Scherer, lieutenant de police et Bastien, brigadier major.

-  Visite de la crs 39 à Jarville en présence du commandant Lajoux et de M. Lesserteur, responsable du service général.

-  Visite du groupement de gendarmerie de Meurthe-et-Moselle en présence du colonel Cazenave-Lacroutz, commandant le groupement de gendarmerie, du lieutenant-colonel Lecras, commandant la section de recherches, du lieutenant-colonel Lemond, adjoint au commandant du groupement, du lieutenant Magret, adjoint de la compagnie de gendarmerie de Nancy, du lieutenante Favier, compagnie de gendarmerie de Nancy, du capitaine Barthelemy, commandant de la compagnie de gendarmerie de Lunéville, de l'adjudant chef Toussaint, commandant la communauté de brigades de Dieulouard, de l'adjudant Roth, commandant de la brigade de proximité de Dieulouard, de l'adjudant Simonklein, commandant de la brigade de proximité de Nomeny et de l'adjudant Gerome, commandant de la brigade de proximité de Pont-à-Mousson.

-  Entretien avec MM. Jean-François Cordet, préfet de Meurthe-et-Moselle, et Sébastien Daziano, directeur de Cabinet.

-  Visite de la brigade de gendarmerie de Frouard.

-  Visite de l'hôtel de police de Vandœuvre et de l'hôtel de police de Nancy en présence de MM. Ponsard-Chareyre, directeur départemental de la sécurité publique, Razurel, commissaire central, Kotnik, commissaire de police, chef du service de police de proximité, Vanson, commissaire principal de Longwy, Barot, commandant de police de la circonscription de Toul, Kowalski, commandant de police de la circonscription de Joeuf et Husson, capitaine, commandant le poste de police de Vandoeuvre.

-  Entretien avec MM. Bernard Hagelsteen, préfet de région, Philippe Chervet, préfet délégué pour la sécurité et la défense, et François-Xavier Bieuville, directeur de Cabinet.

-  Entretien avec MM. Thierry Couture, directeur départemental de la sécurité publique de Moselle, Gilles Galliot, commissaire principal, Jean Hayet, commissaire principal, Franck Dannerolle, commissaire de police, Jean-Paul Bloas, commissaire principal, Patricio Martin, commissaire divisionnaire, Pierre Rohard, commandant de police, Denis Ponton, commandant de police, Christophe Simmoner, sa, M^elle Jennifer Deseigne, chef de la csp de Freyming-Merlebach, et Mme Laurence Boucheron, attachée de police.

-  Visite du groupe d'intervention régional de Metz, en présence de MM. Alain Mirabel, contrôleur général de police et directeur interrégional de la police judiciaire de Strasbourg, Fabrice Finance, commissaire de police et chef du gir, Philippe Fregnaux, capitaine de gendarmerie, adjoint au chef du gir, Jean-Marc Picat, inspecteur des impôts et représentant des services fiscaux à l'uoc, et Bernard Marin, contrôleur principal des douanes et représentant des douanes à l'uoc.

-  Visite du groupement de gendarmerie départementale de la Moselle en présence du lieutenant-colonel Tavel, commandant, et du capitaine Vaillant, adjoint au commandant.

-  Entretien avec le général de brigade Buchheit, commandant la région de gendarmerie Est, et son adjoint le général de brigade Pasquereau.

PERSONNES ET ORGANISATIONS ENTENDUES
PAR LE RAPPORTEUR

· Ministère de l'intérieur :

-  MM. Michel Gaudin, directeur général de la police nationale, Claude Baland, directeur de l'administration de la police nationale, Érard Corbin de Mangoux, sous-directeur de l'administration générale et des finances, Didier Martin, directeur-adjoint du cabinet du directeur général et Renaud Vedel, chef du cabinet.

-  MM. Jacques Lamotte, directeur central des compagnies républicaines de sécurité, Michel Birault, directeur central adjoint, Luc Presson, chef d'état-major, et Raphaël Chauvet, chef du bureau de la coordination budgétaire.

· Ministère de la défense :

-  M. Pierre Mutz, directeur général de la gendarmerie nationale, et le général de corps d'armée Guy Parayre, major général de la gendarmerie nationale.

· Organisations syndicales⁽⁴⁾ :

-  Syndicat Alliance : M. Jean-Luc Garnier, secrétaire général.

-  Syndicat national indépendant des personnels administratifs et techniques de la police nationale (snipat) : MM. Bernard Meynier, secrétaire général, Georges Knecht et Mme Sylvie Gagu, secrétaires généraux adjoints.

-  Syndicats unsa police conception et direction : M. Alain Corbion, secrétaire général, et snip unsa police pôle province : MM. Francis Masanet, Bernard Ledily et Henri Martini.

-  Syndicat national des policiers en tenue corps urbains (snpt) : MM. Charles Mandès, conseiller technique auprès du secrétaire général, Marc Asset, secrétaire national et Pierre Willem.

-  Syndicat général de la police (sgp) : M. Nicolas Comte, secrétaire général, et Mme Laurence Wiard, secrétaire nationale.

-  Syndicat national des officiers de police (snop) : M. Dominique Achispon, secrétaire général adjoint, et Mme Chantal Pons.

-  Synergie officiers : M. Bruno Beschizza, secrétaire général.

- Syndicat des commissaires de police et des hauts fonctionnaires de la police nationale (schfpn) : MM. Olivier Damien, secrétaire général, et José Razafindranali, secrétaire national.

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N° 1868 - tome I -Avis au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2005 : Sécurité intérieure (M. Gérard Léonard)

3 () À l'avenir, à compter du 1^er juillet 2005, le commandement territorial compris entre la Direction générale et le groupement de gendarmerie départementale sera regroupé sur un seul niveau, celui de la région administrative. Ce mouvement sera accompagné par la déconcentration du commandement de la gestion.

4 () La Fédération professionnelle indépendante de la police (FPIP), contactée, n'a pu être entendue.