Le budget de l'administration générale et territoriale regroupe les crédits du ministère de l'Intérieur qui ne relèvent ni de la police nationale, ni de la sécurité civile, ni des concours aux collectivités locales. Il est présenté sous la forme de deux agrégats, l'un réservé aux services centraux du ministère, l'autre consacré aux préfectures.

Ces crédits représentent une masse budgétaire de plus de 4,4 milliards d'euros, soit un tiers du budget de l'intérieur. À travers la globalisation du budget des préfectures, ils font l'objet, depuis cinq ans, d'une expérience innovante qui a inspiré la modification de la loi organique relative aux lois de finances et sera quasiment achevée en 2005.

I.− L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE EN 2003 ET 2004

A.− EN 2003, HORS CRÉDITS DE PENSIONS, UNE EXÉCUTION PROCHE DE L'ÉPURE INITIALE

Pour l'administration territoriale, les crédits ouverts ont été de 5,3 % supérieurs à la dotation initiale, les reports représentant 3,2 % de cette dotation. Pour l'administration générale, hors transfert de crédits pour charges de pension, l'évolution globale est également demeurée limitée, en progression de 1,4 % par rapport à la dotation initiale. les dépenses ont donc été tenues en 2003, conformément à l'objectif du Gouvernement.

Votre Rapporteur spécial note en outre que les crédits de 2003 définitivement perdus pour cause de fonds de concours tardifs ou de reports non acceptés se sont établis, pour l'administration territoriale, à 8,53 millions d'euros sur le titre III, soit 1,4 % de la dotation initiale, et pour l'administration générale, à 33,32 millions d'euros sur les titres III et IV, soit 7,4 % de la dotation initiale.

B.− À MI-2004, LES GELS MODÈRENT LA DÉPENSE

En outre, les reports de crédits bénéficiant aux services centraux s'établissent à 87,51 millions d'euros de crédits de paiement sur les titres V et VI. Selon les dernières données d'exécution disponibles, le total des gels appliqués aux crédits de l'administration générale s'élève à 40,37 millions d'euros en dépenses ordinaires, soit 1,2 % de la dotation initiale, et à 26,82 millions d'euros en crédits de paiement des titres V et VI, soit près d'un quart de la dotation initiale, reports de crédits inclus.

Votre Rapporteur spécial signale par ailleurs que les à-coups de la régulation budgétaire ne facilitent pas la tâche des services gestionnaires, gels, dégels et annulations se succédant à une cadence rapprochée, l'automne venu.

II.- L'ACHÈVEMENT DE LA GLOBALISATION DES CRÉDITS
DES PRÉFECTURES

Le tableau suivant retrace l'évolution, par objectif, des crédits regroupés dans l'agrégat 11 « Administration territoriale » :

A.− LA GLOBALISATION : BILAN ET PERSPECTIVES

La globalisation des crédits de rémunération et de fonctionnement a été généralisée à la totalité des préfectures métropolitaines le 1^er janvier 2004, ce qui porte le total de préfectures globalisées à 97. Les trois préfectures des DOM non globalisées en 2004 (la Guadeloupe, la Guyane et la Réunion) le seront à compter du 1^er janvier 2005, ainsi que la préfecture de Saint Pierre et Miquelon, ce qui portera l'effectif des préfectures globalisées à 101. Seule la préfecture de Paris (distincte de la préfecture de la région Ile-de-France) ne sera pas globalisée : sa situation sera examinée en 2005 pour une éventuelle globalisation en 2006.

La deuxième année d'application du contrat de globalisation se traduit par une prévision de budget consolidé de 1,23 milliard d'euros en faveur des préfectures comprenant notamment 45 millions d'euros pour le programme national d'équipement, 38 millions d'euros pour les dépenses des systèmes d'information et de communication et 1,11 milliard d'euros pour les budgets globaux des préfectures. Ce dernier montant intègre l'application de la norme de croissance de 0,2 % garantie par contrat aux préfectures, une mesure de 870.000 euros permettant le financement du surcoût engendré par le nouvel acheminement sécurisé des titres vierges et les 45,7 millions d'euros correspondant à l'extension de la globalisation aux quatre nouvelles préfectures de l'outre-mer.

1.− Les nouvelles modalités de gestion des préfectures globalisées sont fixées par l'instruction du 25 septembre 2003

Les règles applicables aux préfectures globalisées en 2004 et 2005 sont fixées par une instruction conjointe du ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie et du ministre de l'Intérieur datée du 25 septembre 2003, qui se substitue à celle du 17 septembre 1999.

La dotation budgétaire globale de l'ensemble des préfectures est inscrite sur le chapitre 37-30 du budget du ministère de l'Intérieur. Inchangé depuis 1999, son périmètre recouvre :

− les charges de personnel (rémunérations, indemnités, cotisations et prestations sociales) ;

− les dépenses de fonctionnement général, auparavant imputées sur le chapitre 37-10 article 10 ;

− les crédits affectés à la maintenance immobilière de moyenne envergure, qui figuraient auparavant dans le programme régional d'équipement.

L'instruction du 25 septembre 2003 autorise une fongibilité asymétrique des crédits au sein du chapitre 37-30 : les crédits de rémunération inscrits sur l'article 10 en loi de finances initiale ne peuvent être abondés en cours d'année. En revanche, les crédits de fonctionnement inscrits sur l'article 20 peuvent l'être.

Les crédits de chaque préfecture sont quant à eux totalement fongibles : chacune d'entre elles peut procéder à des transferts de crédits de rémunération vers les crédits de fonctionnement, mais aussi des transferts de crédits de fonctionnement vers les crédits de rémunération. La préfecture a donc la possibilité d'ajuster l'allocation de ses moyens aux priorités définies localement.

Afin de permettre à l'administration centrale de concilier la fongibilité au niveau des préfectures avec la fongibilité asymétrique au niveau central du chapitre 37-30, les préfectures doivent l'informer des mouvements de crédits entre les articles.

S'agissant des reports de crédits autorisés, qui sont un encouragement à une gestion économe des deniers publics, contrairement à l'instruction du 17 septembre 1999, qui ne fixait aucune limite, celle du 25 septembre 2003 n'autorise les reports des crédits de 2004 vers 2005 pour les seules dépenses de fonctionnement que dans une limite de 8%.

En outre, l'instruction conjointe du 25 septembre 2003 fixe également une norme de progression de la dotation globale d'une année sur l'autre à hauteur de 0,2%.

Enfin, s'agissant du dispositif de suivi, le contrôle financier s'exerce à deux niveaux : au niveau central, le contrôleur financier vise les notifications de crédits et de plafonds aux préfectures pour s'assurer du respect de l'autorisation donnée globalement par le Parlement ; au niveau local, le contrôleur financier en région vise les budgets prévisionnels de chaque préfecture qui sont accompagnés d'un tableau des effectifs maxima autorisés. En cours de gestion, la préfecture doit régulièrement transmettre un certain nombre d'éléments d'information afin de permettre au contrôleur de suivre la consommation des crédits dans ces deux composantes (personnel et fonctionnement) et le respect des plafonds.

Il n'est pas envisagé en 2005 de déconcentrer la gestion des emplois. En revanche, au-delà des autorisations ponctuelles données par l'administration centrale de lancer telle ou telle procédure de recrutement, une réflexion est engagée sur la déconcentration des recrutements.

2.− La politique de rebasage entre préfectures se poursuit

En application de la loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985, l'État a pris en charge les dépenses de fonctionnement général de l'administration préfectorale, financées jusque-là par les budgets des départements.

Au moment du transfert vers l'Etat, l'évaluation des dépenses de fonctionnement a été arrêtée à partir du compte administratif de la dernière année de gestion départementale (1985) puis actualisée en fonction de l'évolution de la dotation globale de fonctionnement des départements sur les quatre années suivantes.

Les déséquilibres constatés entre les dotations des préfectures au cours des premières années d'application du nouveau dispositif ont conduit à introduire un système de péréquation.

À ce jour, trois mouvements de péréquation sont intervenus : le premier entre 1988 et 1992, le second de 1995 à 1998 et enfin le troisième de 2000 à 2003. Ces différents exercices ont été engagés sous la contrainte d'une diminution en monnaie constante de la dotation inscrite sur le chapitre 37-10, article 10, réduisant l'impact que pouvaient avoir de telles opérations. Ainsi, de 1986 à 1999, les crédits inscrits en loi de finances initiale ont progressé de 28,9 %, tandis que sur la même période l'inflation progressait de 36,6 % ⁽⁷⁾.

Le choix du ratio francs/agent ou euro/agent s'est imposé comme critère de comparaison dans la mesure où l'exercice porte sur des crédits de fonctionnement général, non compris les crédits d'investissement du titre V et les crédits de personnel. Ces dépenses sont directement liées à l'effectif présent dans la préfecture. De même, la réduction de l'assiette a évité de ramener toutes les préfectures à un ratio moyen francs/agent, ce qui aurait conduit à procéder à des transferts de crédits difficilement supportables pour les préfectures contributrices.

Au terme de ces différentes péréquations, la répartition des moyens entre les préfectures demeure perfectible au regard de l'équité, l'évolution de l'activité des préfectures, depuis quinze ans, n'étant pas uniforme.

La généralisation de la globalisation en 2004 à 97 préfectures a été l'occasion de procéder à un nouveau rééquilibrage des dotations fondé sur un outil économétrique nouveau : ESTIDOT (estimateur des dotations de fonctionnement des préfectures). Ce dernier permet de répartir les crédits de fonctionnement entre les préfectures, en fonction d'indicateurs de coût (nombre d'agents, superficie immobilière, superficie externalisée pour le nettoyage, niveau d'activité...). Il calcule pour chaque préfecture une dotation de fonctionnement théorique, qui est comparée au montant des crédits de fonctionnement alloués à la préfecture. Cette comparaison permet de détecter les situations de sur et de sous-dotation.

Pour la première année du rebasage, n'a été retenu qu'un nombre restreint de préfectures, celles dont l'écart avec la norme théorique est le plus accentué : il s'agit des préfectures dont la sous-dotation ou la surdotation est supérieure de 5 % à l'enveloppe « équitable », soit au total 32 préfectures. Les préfectures concernées par une réfaction de leur dotation de fonctionnement (« rebasage négatif ») ont pu faire valoir lors d'un dialogue de gestion bilatéral avec l'administration centrale, les éventuels surcoûts ou charges d'activité non pris en compte dans le modèle ESTIDOT. Le dispositif de rebasage est lissé sur une période de trois ans qui pourra éventuellement être élargie à 5 ans pour régler les situations les plus extrêmes.

3.− Le rôle des préfets évolue avec l'avènement de l'acte II de la décentralisation

Le nouvel élan donné à la décentralisation induit une réforme de l'administration territoriale de l'État. Celle-ci s'est traduite :

− par l'affirmation du rôle du préfet en tant que représentant territorial de l'État et de chacun des membres du Gouvernement dans la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 ;

− par la redéfinition des compétences respectives des préfets de région et de département dans la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales ;

− et par le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'État dans les régions et les départements.

La loi relative aux libertés et aux responsabilités locales confère un pouvoir général de coordination des services de l'État au préfet de région, dont le champ de compétence est dans le même temps redéfini. Ce nouveau rôle est fonctionnel et géographique : il concerne l'ensemble des services déconcentrés des ministères, sous réserve de dérogations précisément énumérées, et les politiques conduites par les préfets de département dans la région.

Ainsi, l'article 131 modifiant l'article 21-1 de la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions, confie au préfet de région une compétence générale de garant de la cohérence de l'action des services de l'État dans la région. À ce titre, outre le pouvoir de direction des services déconcentrés régionaux, une compétence de coordination et d'animation de l'action des préfets de département lui est dévolue.

Le champ de compétences propres du préfet de région, c'est-à-dire les domaines dans lesquels il définit et met en œuvre les actions de l'État, sous l'autorité des ministres, est également redéfini. Ses attributions en matière d'aménagement du territoire et de développement économique et social sont élargies, par rapport aux dispositions antérieures de la loi du 6 février 1992, aux sujets suivants : l'emploi, l'environnement et le développement durable, le logement et la rénovation urbaine ainsi que la santé.

Parallèlement, l'article 132 modifie le I et le II de l'article 34 de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. L'échelon départemental, qui représente le niveau de décision pertinent le plus proche des administrés, demeure l'échelon de mise en œuvre des politiques de l'État. Les compétences des préfets de département sont confirmées, sous réserve des attributions nouvelles des préfets de région. La sécurité publique relève, par exemple, du niveau départemental. Par ailleurs, l'ensemble de l'action du préfet de département s'exerce dans le cadre défini par le préfet de région au titre de son rôle d'animation et de coordination.

La loi relative aux libertés et aux responsabilités locales a de plus procédé à deux mesures de déconcentration, l'une portant sur la procédure de modification des limites des arrondissements désormais confiée au préfet de région, après consultation du conseil général (article 135) ; l'autre portant sur la procédure de mise en œuvre de la coopération transfrontalière, les préfets de région étant désormais en charge d'approuver l'adhésion des collectivités territoriales françaises à des groupements locaux de coopération transfrontalière (article 137).

B.− LES EMPLOIS BUDGÉTAIRES DIMINUENT

1.− Une rationalisation du tableau des emplois

Le tableau suivant détaille l'évolution des emplois des préfectures, marquée par une diminution des effectifs (356 suppressions d'effectifs budgétaires entre 2004 et 2005) :

2.− Un effort en termes de rémunérations et d'indemnités

L'évolution des crédits demandés en projet de loi de finances pour les personnels de préfectures entre 2004 et 2005 se traduit de la façon suivante :

Sur le plan indemnitaire, une mesure de 4,5 millions d'euros s'inscrit dans le cadre des orientations définies par le plan d'action pluriannuel pour les préfectures et permet la poursuite de l'effort déjà entrepris afin de répondre à deux exigences :

− l'harmonisation des taux moyens d'objectif, primes versées par grade à chaque agent, quelle que soit sa préfecture d'affectation. Cette démarche est actuellement proche de son terme ;

− le comblement de l'écart existant entre ces taux moyens et ceux servis dans les services déconcentrés des principaux ministères.

Par ailleurs, l'effort de modernisation des services et la logique de requalification des emplois appellent une amplification de la politique de repyramidage et d'augmentation de la proportion des grades supérieurs. Les mesures inscrites dans le présent projet de loi de finances pour 2005 s'inscrivent dans cette politique volontariste de création d'emplois d'avancement et de débouchés par la transformation d'emplois de base, en administration centrale comme en administration territoriale, permettant d'améliorer les carrières des agents des catégories A, B et C, avec un effort plus particulier pour la catégorie B. Au total, cette politique représente un coût de près de 900.00 euros :

− pour la catégorie A, comme en loi de finances pour 2004, est prévue la transformation d'emplois d'agents administratifs en vue de la création de 15 emplois d'attachés pour mieux prendre en compte l'émergence de nouveaux besoins prioritaires des préfectures en matière de gestion publique dans le cadre de la généralisation de la globalisation ;

− pour la catégorie B est prévue la transformation de 67 emplois de secrétaires administratifs et 33 emplois de secrétaires administratifs de classe supérieure en 100 emplois de secrétaires de classe exceptionnelle ;

− pour la catégorie C, sera poursuivi le plan de requalification des emplois d'agents par transformation de 115 emplois d'agents administratifs en autant d'emplois d'adjoints administratifs. Cette nouvelle tranche permettra de limiter à environ 16 % la proportion des agents par rapport à l'ensemble de la catégorie C.

Enfin, la réforme du statut des directeurs engagée en 2002 et dont les textes ont été publiés en juillet 2004 se traduit par la fusion de l'actuel grade de directeur avec l'emploi fonctionnel de chef de service administratif en un emploi unique de directeur des services. 426 emplois sont concernés.

Cette mesure, qui a pour objet de mettre en adéquation le statut des directeurs avec le rôle pivot qu'ils jouent au sein des préfectures et de favoriser des parcours professionnels plus mobiles et diversifiés, s'accompagne d'une revalorisation de leur rémunération qui prendra notamment la forme de l'octroi de points de nouvelle bonification indiciaire, une mesure déjà acquise en loi de finances pour 2004 et reconduite en année pleine en 2005.

Votre Rapporteur spécial souscrit à une politique d'emploi dont il faut souligner la cohérence d'ensemble : la diminution d'effectifs est acceptable car elle s'accompagne de revalorisations indemnitaires et de gains de productivité, grâce notamment à la prochaine montée en puissance du programme INES (identité nationale électronique sécurisée, cf. infra).

C.− LE FONCTIONNEMENT ET L'ÉQUIPEMENT

1.− La réduction mécanique des dépenses de fonctionnement des préfectures non globalisées

Les dépenses de fonctionnement général des préfectures sont regroupées depuis 1986, date du transfert vers l'État de la prise en charge de ces dépenses assurées par les départements jusqu'en 1985, sur le chapitre 37-10, article 10 − Administration préfectorale. Dépenses diverses.

L'extension du périmètre de la globalisation des moyens engagée en 2000, qui conduit à regrouper les crédits de fonctionnement et les crédits de personnel des préfectures au sein d'enveloppes fongibles, sur des chapitres budgétaires ad hoc, le 37-20, créé en 2000, et le 37-21, créé en 2001, a pour conséquence de réduire le nombre de préfectures émargeant au chapitre 37-10 article 10 : il n'est plus que de 4 en 2004.

Les crédits demandés pour 2005 correspondent à la dotation de fonctionnement de la seule préfecture qui ne sera pas globalisée en 2005 : celle de Paris, pour un montant de 5,51 millions d'euros.

2.− La structure et l'évolution des dépenses de fonctionnement informatique (chapitre 34-82)

Les dépenses de fonctionnement inscrites à l'article 21 du chapitre 34-82 − Informatique. Administration territoriale se décomposent en plusieurs postes dont les principaux sont les suivants :

− La maintenance des matériels

Ces crédits correspondent à l'entretien des postes de travail informatiques des services centraux et des services territoriaux, ainsi que des grands systèmes informatiques du centre d'exploitation informatique national du ministère, relatifs aux applications de l'administration territoriale.

− Les prestations de service

Cette rubrique intègre essentiellement les prestations d'assistance technique pour l'exploitation de la division de l'exploitation, du support et de la production du centre d'exploitation informatique national et du centre national de gestion du réseau général de transport, le réseau privatif de transmissions de données du ministère situé à Rennes.

− Les fournitures

Ce poste représente une part très importante (près de 50 %) des dépenses de maintien de l'existant, correspondant, pour l'essentiel, au coût des consommables entrant dans la fabrication des cartes d'identité (environ 5,5 millions par an) et des titres de séjour des étrangers (350.000 à 400.000 titres en 2004), ainsi qu'aux coûts d'expédition des cartes nationales d'identité, au vu des prévisions de fabrication des deux titres réglementaires pris en charge sur ce chapitre budgétaire.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des dotations initiales de fonctionnement informatique courant des préfectures :

Le projet de budget 2005 est marqué, par rapport à l'année 2004, par une hausse très sensible des dotations de l'article 21 (+ 35 %), faisant elle-même suite à une hausse de 18,7 % de la dotation en 2004. L'an dernier, la hausse s'inscrivait dans un processus de croissance des dépenses de droits d'usage de logiciels, consécutive à l'augmentation significative et généralisée des tarifs pratiqués par les fournisseurs titulaires du marché, dans le cadre leurs politiques commerciales. Ce phénomène avait été constaté par tous les ministères.

Au titre du budget 2005, cette hausse intègre également l'incidence des coûts des maintenance forfaitaire des systèmes et des supports logiciels, dont l'évolution mécanique résulte à la fois de la hausse structurelle de ce type de dépenses et de la croissance régulière du parc informatique du ministère et des équipements en réseaux et messagerie liés au développement de l'administration électronique, c'est-à-dire de l'ensemble des acquisitions réalisées sur le titre V (chapitre 57-60).

D'autres facteurs de hausse des dépenses incontournables pour 2005 peuvent être avancés : la prise en charge des frais d'acheminement des cartes d'identité en mairie, le coût d'exploitation des réseaux de transmission de données et de la voix, et la programmation du renouvellement, pour 3,9 millions d'euros, des équipements relatifs aux applications informatiques réglementaires, en particulier les serveurs de la plate-forme d'hébergement du centre d'exploitation informatique national sur le site de Lognes.

3.− L'équipement informatique et les grandes applications

a) Les applications réglementaires de délivrance des titres reposent chacune sur un fichier national centralisé

La carte nationale d'identité à sécurité renforcée est délivrée, depuis le début de 1996, par les préfectures et sous-préfectures des cent départements français de métropole et d'outre-mer. Toutefois, depuis le début de 2002, les cartes sont réexpédiées directement dans les mairies, devenues les lieux de délivrance usuels.

Au total, environ 360 sites disposent de la nouvelle application, et environ un millier de terminaux y sont raccordés. Les deux unités de production ont une capacité globale d'environ 7,5 millions de titres par an. La production annuelle est actuellement un peu inférieure à 6 millions de titres, en légère réduction par rapport à 1999 où l'annonce de la gratuité avait entraîné la délivrance d'environ 7,2 millions de titres. Cette application représente, depuis le lancement du projet, un investissement cumulé d'environ 28,8 millions d'euros.

AGDREF, l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France, est opérationnelle depuis 1992. Elle représente un investissement cumulé d'environ 14,3 millions d'euros. Raccordée à l'ensemble des 100 préfectures (pour un total de 148 sites), elle est opérationnelle sur environ 1.500 postes de travail et donne lieu à la fabrication annuelle d'environ 650.000 titres de séjour ou vignettes passeport. Le nombre de dossiers d'étrangers présents dans l'application AGDREF est, approximativement, de 4,5 millions.

Une première phase d'utilisation de données biométriques a été réalisée par la mise œuvre opérationnelle, le 15 janvier 2003, du système EURODAC, qui concerne les demandeurs d'asile. L'année 2005 devrait voir le lancement du marché de renouvellement de l'application AGDREF. L'application actuelle ne permet pas, en effet, l'enregistrement des données biométriques des demandeurs de titres de séjour prévu par l'article 8-3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 portant sur les conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, modifié par la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.

Le fichier national des immatriculations dit « des cartes grises » est la première application informatique du ministère. Elle comprend les fichiers départementaux des immatriculations et le fichier national des automobiles. Opérationnelle sur l'ensemble du territoire depuis 1993, cette application est présente sur environ 250 sites et en service, actuellement, sur 2.000 postes de travail. Le budget d'investissement qui lui a été consacré jusqu'à ce jour, y compris les études en vue de son renouvellement, est, approximativement, de 28,8 millions d'euros. L'application gère 55 millions de véhicules et plus de 100 millions d'immatriculations. Sur environ 3 millions d'immatriculations de véhicules neufs, plus de la moitié s'effectue par télétransmission.

L'année 2004 a vu la mise en place de la nouvelle carte grise européenne, au deuxième semestre, et la poursuite de la production des téléservices. D'autre part, le deuxième semestre 2004 a également été celui de la mise en œuvre de l'immatriculation des cyclomoteurs et de l'ouverture d'un nouveau téléservice à destination des professionnels de la vente des cyclomoteurs pour leur immatriculation ainsi que l'externalisation de la production des cartes grises des cyclomoteurs et l'expédition directe de la carte grise au propriétaire du cyclomoteur.

En parallèle en 2005, le ministère va définir les besoins techniques et préparer un dossier de consultation pour une nouvelle application cartes grises en vue de la mise en œuvre de la nouvelle numérotation de l'immatriculation des véhicules.

Le Système national des permis de conduire est une application raccordée à l'ensemble des 100 préfectures, en service sur tout le territoire depuis 1992 et opérationnelle sur environ 1.600 postes de travail et 185 sites de préfecture, ainsi que 330 sites d'officiers ministériels publics. Son budget d'investissement cumulé atteint environ 23,2 millions d'euros. La base comprend 47 millions de dossiers.

L'année 2004 a vu la mise en place des nouvelles mesures du Comité interministériel de sécurité routière relatives au permis probatoire, ainsi que les nouvelles exigences européennes et l'amélioration de la production de statistiques.

DELPHINE est l'application nationale de gestion des nouveaux passeports sécurisés, généralisée à l'ensemble de la métropole fin 2002. Depuis sa mise en place, plus de 6 millions de passeports ont été délivrés. La production annuelle s'élève à environ 2,5 millions de titres. L'application est opérationnelle sur 344 serveurs et 600 postes de travail implantés dans les préfectures et sous-préfectures. Ce projet représente, depuis son lancement, un investissement cumulé d'environ 4,4 millions d'euros.

AGRIPPA, application nationale de gestion des armes, vise à automatiser et sécuriser la gestion des tâches de délivrance, de suivi et de contrôle des déclarations en préfecture et des autorisations relatives aux armes à feu ainsi qu'à constituer un répertoire national des propriétaires et possesseurs d'armes, dans le cadre de la carte européenne d'armes à feu. Son déploiement débutera en janvier 2004 pour les sites pilotes et sa généralisation est programmée pour l'ensemble de sites au 2ème semestre 2004. Ce projet représente, depuis son lancement, un investissement cumulé d'environ 6,9 millions d'euros.

b) La régulation budgétaire a pesé sur le programme de 2004

La régulation budgétaire est intervenue très tôt en 2004 et la régulation budgétaire informelle qui a été mise en place sous l'égide du contrôleur financier dès le début de l'année a encore aggravé ce phénomène. Pour le programme d'opérations de 2004, la répartition initiale des autorisations de programmes a été faite en tenant compte du faible montant des crédits de paiement disponibles, largement amputé par le montant des reports de charges de 2003 estimés à 76 millions d'euros, couverts partiellement par un rebasage en loi de finances rectificative de 24 millions d'euros. Les ressources totales du chapitre 57-60 en crédits de paiement s'élevaient ainsi à 123,27 millions d'euros dont 99 millions d'euros acquis au titre de la loi de finances pour 2004. Compte tenu des reports de charges 2003, le déséquilibre potentiel en début d'année 2004 était de 68,61 millions d'euros en crédits de paiement. La consommation de la dotation 2004 a par conséquent été pratiquement absorbée par le paiement des charges antérieures de 2002 et 2003.

Cette sous-dotation en crédits de paiement depuis deux ans pèse sur l'exécution des dépenses d'informatique, ce qui n'est pas sans répercussions sur l'activité opérationnelle.

c) Les opérations de 2005 combineront projets prioritaires et rénovation de l'existant

Les principales mesures nouvelles du chapitre 34-82, article 21, concerneront :

− pour 1,12 million d'euros, l'évolution du Système national des permis de conduire ;

− les autres applications (AGDREF, carte nationale d'identité, fichier national des immatriculations, etc.) pour 830.000 euros ;

− la mise à niveau de diverses infrastructures et un projet de téléphonie pour 500.000 euros.

Sur l'article 43 du chapitre 57-60, les priorités en matière d'applications réglementaires porteront sur :

− l'évolution du passeport biométrique pour 715.000 euros dans le cadre du développement de l'application actuelle (Delphine) ;

− le lancement des grands programmes structurants tels que l'Identité nationale électronique sécurisée (cf. infra III. E), le système d'immatriculation des véhicules et le nouveau système des permis de conduire, pour 4,44 millions d'euros en crédits de paiement.

Au-delà de ces programmes stratégiques prioritaires, les crédits permettront d'achever les projets en cours, voire d'en assurer le déploiement, pour 4,4 millions d'euros de crédits de paiement, de lancer la refonte d'applications comme AGDREF 2 pour les étrangers avec 300.000 euros de crédits de paiement ou Diagora pour la gestion des ressources humaines avec 500.000 euros, de poursuivre la modernisation des infrastructures du ministère pour 1,83 million d'euros, de doter les préfectures de nouveaux modules de télécommunications pour 400.000 euros et enfin de lancer un projet de sécurisation informatique pour 500.000 euros.

4.− Les crédits d'équipement immobilier

Le tableau suivant retrace l'évolution des dotations de l'article 51 du chapitre 57-40, consacré à l'équipement immobilier des préfectures, et leur traduction en nombre de mètres carrés :

L'enveloppe financière consacrée aux opérations immobilières dans les préfectures et sous-préfectures a atteint des niveaux importants au cours des 6 dernières années. Les ressources annuelles allouées ont permis, en moyenne, des engagements de l'ordre de 40 millions d'euros en autorisations de programme et 32 millions d'euros en crédits de paiement. Le rythme des consommations en crédits de paiement a quasiment doublé en 5 ans.

Le programme national d'équipement, estimé à 42,8 millions d'euros pour 2004, ne s'établira qu'à 26,2 millions d'euros en gestion, eu égard au montant des crédits de paiements effectivement disponibles pour l'exercice. En effet, la gestion 2004 a été marquée par une très forte augmentation des besoins en crédits de paiements : la seule poursuite des opérations en cours nécessitait 37 millions d'euros en services votés et de 7,5 millions d'euros en mesures nouvelles, soit près de 90 % de la ressources affectée.

La forte contrainte pesant sur les dotations en crédits de paiement en matière d'équipement immobilier devrait se poursuivre en 2005. L'enveloppe de crédits de paiement prévue autoriserait seulement la poursuite de certaines opérations déjà engagées, conformément aux orientations prioritaires retenues.

La dotation de 2005 sur l'article 51 du chapitre 57-40 s'établira ainsi à 31,65 millions d'euros en autorisations de programme et 45 millions d'euros en crédits de paiement.

Afin de remédier aux effets de la dispersion, de l'imbrication et de l'inadaptation des locaux, la programmation des crédits immobiliers d'investissement pour les préfectures et sous-préfectures sera orientée vers :

− l'adaptation du parc immobilier aux missions actuelles et futures des préfectures. 4,8 millions d'euros sont prévus à ce titre dont 990.000 euros pour Poitiers et 350.000 euros pour Besançon ;

− la poursuite du mouvement de désimbrication et de rationalisation des implantations. 13,7 millions d'euros sont réservés à ces opérations, dont 11,8 millions d'euros pour Lille ;

− les opérations liées à la sécurisation des biens et des personnes ainsi qu'à la pérennité du patrimoine. 13 millions d'euros sont prévus à cette fin, dont 8 millions d'euros pour Châlons-en-Champagne, 1,7 million d'euros pour Bordeaux, 800.000 euros pour Limoges, 700.000 euros pour Bobigny, 300.000 euros pour Créteil, 270.000 euros pour les sites du Gers, 200.000 euros pour Ajaccio, 150.000 euros pour Mende ;

− la prise en compte des principales dispositions et orientations citées par la mission d'inspection relative à l'outre-mer.

Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, une telle dotation ne permettra pas de tenir le rythme des opérations précédemment démarrées. Ainsi, les opérations gelées en phase de démarrage de chantier comme Saint-Etienne (2,1 millions d'euros), ou la deuxième tranche du chantier d'Avignon (8,1 millions d'euros) ainsi que des opérations en phase d'étude de maîtrise d'œuvre, telles celles de Nanterre ou de Fort-de-France, ne pourront toujours pas être financées en 2005. Un tel objectif aurait supposé une dotation de l'ordre de 52 millions d'euros en autorisations de programme et de 66 millions d'euros en crédits de paiement, soit respectivement 64 % et 47 % de plus que les crédits effectivement demandés.

Néanmoins, plus de 17.000 m² pourront être mis en chantier et plus de 24.000 m² livrés l'an prochain, opérations détaillées dans le tableau suivant :

III.- LES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE MARQUÉS PAR LA FORTE VARIATION DU FINANCEMENT PUBLIC DE LA VIE POLITIQUE

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits de l'administration centrale par objectif de dépenses :

A.− LES MOYENS DES SERVICES CENTRAUX

Au sein des crédits de personnel, il est prévu en 2005 un ajustement du nombre d'emplois, des mesures indemnitaires et un certain nombre de mesures d'action sociale, résumées dans le tableau suivant :

S'agissant des dépenses relatives aux locaux de l'administration centrale, 1 million d'euros à l'article 32 du chapitre 34-01 sont prévus au titre de travaux d'aménagement, et 9,2 millions d'euros de crédits de paiements, soit une hausse de 4,2 millions d'euros, seront alloués au programme immobilier de l'administration centrale au titre d'une tranche du plan triennal de mise en sécurité incendie et de lutte contre les crues.

Le contexte général est toutefois celui d'une baisse générale des dépenses en capital pour l'administration générale : 16,75 millions d'euros d'autorisations de programme sont demandées pour 2005, soit la moitié de la dotation votée en 2004, et 14,53 millions d'euros de crédits de paiement, soit une baisse de 35 % par rapport à l'an dernier, en raison de la gestion difficile du chapitre 57-60 évoquée supra (II. C. 3. b).

B.− LE FINANCEMENT PUBLIC DE LA VIE POLITIQUE

1.− Le remboursement des dépenses de campagne électorale est précisément encadré

Le remboursement par l'État des dépenses électorales des candidats comprend deux aspects : un remboursement sur justificatifs des dépenses de la campagne officielle (bulletins de vote, professions de foi et affiches) et un remboursement forfaitaire des autres dépenses électorales engagées par le candidat pour sa campagne électorale. La somme de ces deux remboursements représente, selon la nature de l'élection, de 45 à 68 % de la dépense totale supportée par le budget de l'État.

a) Le remboursement des dépenses de la campagne officielle

Pour avoir droit au remboursement des frais engagés pour la campagne officielle, le candidat doit avoir recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés (3 % pour l'élection des représentants au Parlement européen). Ce remboursement, qui porte sur le coût du papier, les dépenses d'impression et les frais d'affichage, s'effectue sur la base de tarifs fixés par chaque préfet après consultation d'une commission départementale qui comprend notamment des représentants des imprimeurs. Le régime juridique de ce remboursement est ancien : il résulte de l'article R. 39 du code électoral.

b) Le remboursement forfaitaire des dépenses de la campagne électorale

Le régime du remboursement forfaitaire des dépenses de la campagne électorale est plus récent. Il résulte des lois n° 88-226 et 88-227 du 11 mars 1988 relatives à la transparence financière de la vie politique qui ont posé le principe selon lequel l'État prend en charge une partie des coûts liés à l'activité politique, au-delà des seules dépenses de la propagande officielle remboursées au titre de l'article R. 39 du code électoral.

Le régime déterminé par ces lois se caractérise par un plafonnement des dépenses de campagne électorale, plafond qui est défini par type d'élection. Le principe général est que les candidats qui y sont soumis, et qui ont vocation à un remboursement, sont remboursés à hauteur de 50 % du plafond fixé pour l'élection, dans la limite des dépenses effectivement supportées à titre personnel.

Un candidat peut également financer sa campagne électorale sur ses deniers personnels ; il peut contracter un emprunt, qui est assimilé à un apport personnel dès lors que le candidat l'a personnellement contracté, ou bénéficier de prestations en nature ou de dons de personnes physiques.

Les dons, ou la valeur des prestations en nature, de personnes morales sont interdits, à l'exception des contributions des partis politiques. Sont également interdits les dons de personnes morales étrangères ou d'États étrangers, la sanction en cas de non respect de ces règles étant le rejet du compte de campagne et l'inéligibilité du candidat pour un an. Le montant des dons est limité à 4.600 euros par donateur et par élection, et la somme des dons recueillis par un candidat ne peut excéder 20 % du total de ses dépenses de campagne. En revanche, la contribution des partis politiques n'est pas limitée.

Le compte de campagne du candidat doit être déposé auprès d'une autorité administrative indépendante, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, au plus tard deux mois après le jour où l'élection a été acquise. La commission dispose d'un délai maximum de six mois pour se prononcer, ce délai étant ramené à deux mois en cas de contestation du scrutin. En application de l'ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003, la commission arrête le montant du remboursement forfaitaire. Le rejet du compte, quel qu'en soit le motif, entraîne la perte du droit à remboursement, et la commission saisit automatiquement le juge qui peut prononcer l'inéligibilité du candidat. En outre, les candidats astreints à une déclaration de situation patrimoniale, en application de la loi du 11 mars 1988 précitée, ne peuvent bénéficier du remboursement forfaitaire s'ils n'ont pas accompli cette formalité auprès de la commission pour la transparence financière de la vie politique, dont le président est le vice-président du Conseil d'État. Compte tenu des délais légaux, le remboursement intervient en général huit mois après le scrutin.

2.− Le coût des opérations électorales demeure sous-évalué

259,5 millions d'euros avaient été votés en loi de finances pour 2004 sur le chapitre 37-61 - Dépenses relatives aux élections. La majeure partie de ces crédits était destinée au financement des quatre consultations nationales organisées en 2004, savoir :

 − les élections cantonales des 21 et 28 mars, pour un coût prévisionnel de 60 millions d'euros ;

− les élections régionales des 21 et 28 mars, pour un coût prévisionnel de 84 millions d'euros ;

− l'élection des représentants au Parlement européen du 13 juin, pour un coût prévisionnel (hors remboursement forfaitaire prévu en 2005) de 95 millions d'euros ;

− les élections sénatoriales du 26 septembre, pour un coût prévisionnel de 5 millions d'euros.

Le reste de la dotation est destiné au financement des élections partielles organisées en 2004, pour un coût prévisionnel estimé à 4,5 millions d'euros, ainsi qu'au règlement de dépenses, telles que le marché d'enveloppes électorales, qui ne peuvent être rattachées à un scrutin particulier, à hauteur de 11 millions d'euros.

Le tableau suivant fait toutefois apparaître un dépassement du coût prévisionnel des scrutins :

Pour 2004, le cumul des dépassements s'établirait donc à 43,3 millions d'euros. Plusieurs éléments concourent à cette situation : la forte augmentation du nombre de candidats, déjà observée à l'occasion du renouvellement de l'Assemblée nationale, s'est confirmée pour chacun des scrutins de 2004. Ce phénomène a été amplifié pour l'élection des représentants au Parlement européen par la création de huit circonscriptions électorales. S'agissant des élections régionales, le passage à un scrutin à deux tours a eu un impact plus élevé que prévu sur le coût de fonctionnement des commissions de propagande et sur les dépenses postales, ainsi que sur le montant des subventions versées aux communes pour la tenue des bureaux de vote.

Par ailleurs, le financement du renouvellement des membres de l'assemblée de la Polynésie française a dû être assuré suite à la dissolution de cette assemblée en avril 2004.

En outre, les mesures de régulation prises au cours du premier semestre ont affecté, d'une part, les crédits ouverts en loi de finances, gelés à hauteur de 11 millions d'euros et, d'autre part, les reports de la gestion 2003 qui ont été annulés pour un montant de 5 millions d'euros, ou gelés, ce qui a conduit à régler sur l'exercice 2004 des dépenses engagées en 2003, pour un total de 5,2 millions d'euros.

L'impact de ces différents éléments représente une insuffisance de financement de 54,3 millions d'euros. Ils devraient être demandés en collectif de fin d'année en décembre prochain. S'y ajouteraient quelque 35 millions d'euros pour l'envoi aux électeurs des documents nécessaires au référendum sur le Traité établissant une Constitution pour l'Europe (cf. infra paragraphe 3 les questions que pose l'organisation de ce référendum), soit un total d'ouvertures de crédits de 89 millions d'euros.

Quant aux crédits demandés pour 2005 sur le chapitre 37-61, ils seront limités à 30 millions d'euros, répartis comme suit :

La somme affectée pour 2005 à l'article 22 ne correspond qu'à une fraction des remboursements forfaitaires de dépenses électorales des candidats aux élections européennes. S'agissant de l'article 80, la somme de 500.000 euros correspond aux seules dépenses, postales notamment, dont le retard de règlement serait générateur d'intérêts moratoires. La somme inscrite à l'article 90 correspond aux seules dépenses liées à la révision des listes électorales qui constituent des dépenses obligatoires pour l'État. Le financement des autres dépenses engendrées sur ces différents articles devra donc être assuré en collectif pour 2005 à hauteur de 37 millions d'euros, ce qui obère sensiblement la sincérité du budget demandé.

3.− L'organisation du référendum de 2005 soulève des interrogations

Sur les 30 millions d'euros inscrits pour 2005 sur le chapitre 37-61, 25 millions, soit plus de 83 %, sont destinés à financer l'organisation du référendum sur le projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe, conformément à l'annonce faite le 14 juillet dernier par le Président de la République. Ainsi qu'il vient d'être dit, d'importantes dépenses liées à l'organisation de ce référendum ne sont pas encore financées. Leur montant global définitif sera fonction des dispositions du décret d'organisation de la campagne que devra signer par le Président de la République.

À ce stade, selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les questions en suspens sont les suivantes :

QUESTIONS SUR LE RÉFÉRENDUM DE 2005 RELATIF AU TRAITÉ CONSTITUTIONNEL EUROPÉEN

1.− Le coût des documents servant de support à la consultation. Il apparaît indispensable d'adresser à chaque électeur le projet de traité complet, assorti d'un document de synthèse à vocation pédagogique. L'envoi se comptant en dizaines voire en centaines de pages, il en coûterait 35 à 40 millions d'euros au budget de l'État.

2.− La distribution des documents. L'envoi devant peser plus de 100 grammes, le monopole de La Poste ne s'applique plus. Compte tenu de l'ampleur du marché, un appel d'offres européen devra être lancé. Nous pourrions assister à une première historique : fait inédit, la Poste ne sera pas nécessairement l'opérateur chargé de l'envoi des documents officiels relatifs à une consultation électorale, et ce en application de règles européennes de concurrence pour un référendum dont l'Europe est l'objet même.

3.− L'envoi concomitant de propagande n'est pas prévu, à la différence de la pratique relative aux élections. Les documents des tenants du « oui » et du « non » n'ont jamais été envoyés aux électeurs à l'occasion d'un référendum, le point de comparaison le plus pertinent étant la consultation organisée le 20 septembre 1992 pour ratifier le Traité sur l'Union européenne.

4.− Le remboursement forfaitaire des frais de campagne n'est pas davantage prévu. Seul le financement de la campagne officielle est envisagé, à un prix qui sera négocié par le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Notre système de financement est prévu uniquement pour des élections représentatives, et non pour la démocratie directe qui a pourtant vocation à prospérer. Utiliser fictivement ce système à l'occasion de la campagne du référendum serait la seule solution. Mais le problème des clivages traversant les formations politiques et du financement des deux camps en présence n'en serait pas réglé pour autant.

5.− La date du référendum. L'idée a été évoquée d'une consultation organisée le même jour dans les différents États de l'Union. La date du dimanche 8 mai pourrait être retenue. Outre le fait que ce choix pourrait être un facteur d'abstention, puisqu'il s'agira de la fin du week-end suivant l'Ascension, il commande également de s'atteler très rapidement, dès le mois de novembre 2004, aux conditions d'organisation du référendum.

Au total, selon le format retenu pour l'envoi des documents officiels, le coût de l'organisation du référendum de 2005, hors remboursements forfaitaires éventuels de frais de campagne, sera compris entre 38,5 et 62,4 millions d'euros, c'est-à-dire entre 0,93 et 1,5 euro par électeur, l'hypothèse haute semblant la plus probable. À titre de comparaison, l'organisation du référendum de 1992 avait coûté 42,4 millions d'euros, soit 1,11 euro par électeur.

4.− Le financement des partis et groupements politiques

En sus du financement des élections, l'État verse depuis 1988 une aide publique aux formations et groupements politiques. Cette aide s'impute sur les crédits d'intervention du ministère de l'Inérieur.

a) Les règles applicables ont été modifiées en dernier lieu en 2003

L'aide publique aux partis politiques est partagée en deux fractions égales.

− La première fraction est fonction des suffrages obtenus

La première fraction de l'aide publique est réservée aux partis politiques qui ont présenté, lors du plus récent renouvellement général de l'Assemblée nationale, des candidats dans au moins cinquante circonscriptions. Toutefois, cette condition ne s'applique pas aux partis politiques n'ayant présenté des candidats que dans un ou plusieurs départements ou territoires d'outre-mer. Les partis spécifiques à l'outre-mer peuvent donc bénéficier de l'aide publique quand bien même ils n'auraient présenté de candidat que dans une seule circonscription.

La modification introduite par l'article 34 de la loi n° 2003-237 du 11 avril 2003, qui limite le bénéfice de la première fraction de l'aide publique aux partis dont les candidats ont recueilli au moins 1% des suffrages exprimés, n'entrera en application que lors du prochain renouvellement de l'Assemblée nationale. Elle n'aura donc aucune conséquence financière pour toute la législature actuelle.

La répartition de cette première fraction de l'aide publique entre les partis bénéficiaires s'effectue proportionnellement au nombre des suffrages obtenus, au premier tour des élections législatives de référence, par les candidats s'y rattachant.

Lorsque, pour un parti, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe dépasse 2 % du nombre total de ces candidats, le montant de la première fraction qui lui est attribué est diminué d'un pourcentage égal à la moitié de cet écart. Cette diminution n'est pas applicable aux partis ou groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer, lorsque l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe qui s'y sont rattachés n'est pas supérieur à un. Cette procédure, issue, de la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats et fonctions électives, s'est appliquée pour la première fois en 2003 à l'élection des députés. Sur 32 partis bénéficiaires de la première fraction de l'aide publique en métropole, 5 partis n'ont subi aucune diminution de leur dotation au titre de la parité. Pour les autres partis, la modulation a été de 2 % à 30 %. Au total, en 2003 comme en 2004, une somme de 7,04 millions d'euros n'a pas été répartie.

− La seconde fraction est fonction du nombre de parlementaires

La seconde fraction est réservée aux partis et groupements politiques bénéficiaires de la première fraction. Son montant est réparti chaque année entre les partis bénéficiaires proportionnellement au nombre de députés et de sénateurs qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre de l'année précédente, y être inscrits ou s'y rattacher.

b) L'aide versée en 2004 est demeurée inchangée

La dotation inscrite en loi de finances pour 2004 sur le chapitre 41-61 − Financement des partis et groupements politiques (lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990) s'élevait à 80,26 millions d'euros, montant inchangé depuis 1995, qui sera reconduit en 2005.

Le tableau suivant détaille la répartition de l'aide publique totale, les deux fractions confondues, en 2004, ainsi que son évolution par rapport à 2003 :

C.- UNE ENVELOPPE DE FRAIS DE JUSTICE À RATIONALISER

Au sein du chapitre 37-91 − Frais de contentieux et réparations civiles, l'article 11 concerne la mise en jeu de la responsabilité de l'État, le paragraphe 31 de cet article regroupant les crédits d'indemnisation pour refus du concours de la force publique, en particulier pour non-expulsion d'un locataire défaillant. Dotée de crédits évaluatifs, cette ligne a connu une consommation de 50,47 millions d'euros en 2002 puis 64,46 millions d'euros en 2003, et déjà 26,95 millions d'euros au premier semestre de 2004. En année pleine, c'est l'équivalent du budget du Tourisme qui est ainsi dépensé.

En 2003 avait été constatée une faible augmentation, de l'ordre de 2,1%, des crédits inscrits à l'article 11, par rapport à des hausses antérieures de 12 % en 2001 ou de 25 % en 2000. En 2004 et 2005 en revanche, la progression est de nouveau très importante.

Elle porte essentiellement sur le paragraphe 31 « Refus de concours de la force publique », dont la consommation augmente de 27,7 % en 2004, au vu des résultats du 1^er semestre. Les services déconcentrés sont les principaux ordonnateurs de ces dépenses. Six préfectures de la région parisienne se partagent toujours en 2003 près de la moitié des consommations du paragraphe :

− la Seine-Saint-Denis avec 9,3 millions d'euros ;

− le Val-de-Marne avec 4,76 millions d'euros ;

− l'Essonne avec 4,76 millions d'euros, la tendance étant de + 77 % ;

− le Val d'Oise avec 4,35 millions d'euros, et une tendance de + 29 % ;

− les Hauts-de-Seine avec 2,61 millions d'euros et une tendance de + 76 % ;

− les Yvelines avec 2 millions d'euros et une tendance de + 59 %.

Les éléments de comparaison des dépenses d'une année sur l'autre sont les suivants :

− en 2002, sur 20.087 décisions accordant le concours de la force publique, 7.534 interventions effectives sont intervenues. 12.926 règlements amiables ont été enregistrés pour un montant total de 44,56 millions d'euros, soit un coût moyen de 3.551 euros. Le montant des indemnisations intervenues à la suite d'un jugement s'élevait à 7,51 millions d'euros ;

− en 2003, 22.987 décisions accordant le concours de la force publique ont été prises, avec 10.109 interventions effectives. L'État a versé au total 60,93 millions d'euros d'indemnités au titre des expulsions d'un local d'habitation dont 56,74 millions d'euros dans le cadre d'un règlement amiable. Le coût moyen d'une indemnisation amiable est de 3.748 euros. Il est de 6.662 euros lorsque l'indemnisation est faite au titre d'un règlement contentieux.

Le contrôleur financier a critiqué, dans son rapport sur la gestion de 2003, la sous-dotation du chapitre 37-91 au regard des dépenses effectives. Votre Rapporteur spécial se place quant à lui sur un terrain plus opérationnel et politique : il est indispensable de mettre un terme à l'attitude laxiste de préfets qui préfèrent faire payer le contribuable plutôt que de faire exécuter les décisions qu'il leur revient d'appliquer.

C'est pourquoi il déposera un amendement de réduction de crédits visant spécifiquement ce paragraphe. Il s'agit d'ouvrir le débat sur ce point, l'amendement ayant, en raison du caractère évaluatif des crédits, une portée pratique limitée.

D.- LE BUDGET DES CULTES RECONDUIT

1.− Une double mission de financement et de tutelle

Le régime concordataire d'Alsace-Moselle concerne quatre cultes dits reconnus : le culte catholique, les cultes protestants luthérien (Eglise de la confession d'Augsbourg d'Alsace-Lorraine) et réformé (Eglise réformée d'Alsace-Lorraine) et le culte israélite. Il est constitué des textes applicables en France avant 1870, de textes allemands de la période 1870-1918, et de textes français postérieurs à 1918.

Ce régime recouvre deux aspects : le financement des cultes et la tutelle sur ceux-ci.

Au titre du premier aspect, l'État assure la rémunération des ministres des quatre cultes (1.455 au budget 2004) et leur alloue également des subventions pour leur fonctionnement. En outre, les communes sont tenues d'assurer les frais des cultes en cas d'insuffisance de revenu des fabriques catholiques, des conseils presbytéraux protestants et des consistoires protestants et israélites.

Au titre de la tutelle sur les cultes, l'État, c'est-à-dire, selon le cas, le Président de la République, le Premier ministre, le ministre de l'Intérieur ou préfet, intervient dans l'organisation et le fonctionnement des cultes en prenant des décisions ou en agréant des décisions prises par les autorités cultuelles. Ces interventions se rapportent, pour l'essentiel, à la nomination des évêques, du président du directoire de l'Église de la confession d'Augsbourg d'Alsace-Lorraine, à l'agrément de la nomination des curés, des pasteurs, des grands rabbins et des rabbins, des présidents des consistoires protestants et des inspecteurs ecclésiastiques de l'Église de la confession d'Augsbourg.

2.− Des crédits stabilisés

Il est demandé, pour 2005, la reconduction des crédits pour un montant global de 35,88 millions d'euros, en légère baisse de 0,5 %. L'essentiel de cette enveloppe (96 % du budget total) est affecté à la rémunération des ministres du culte et des personnels administratifs.

Le détail de la nomenclature est le suivant :

− chapitre 31-21, article 10, paragraphe 11 : rémunérations principales ;

− chapitre 33-90, article 60 : cotisations sociales, part de l'État ;

− chapitre 33-91, article 60 : prestations sociales versées par l'État ;

− chapitre 33-92, article 72 : aides et secours divers ;

− chapitre 41-51, article 40, paragraphe 13 : subventions aux communes ;

− chapitre 57-40, article 70 : travaux d'équipement.

Le tableau suivant illustre la stabilité des moyens alloués :

L'évolution des emplois budgétaires se fera à moyens constants :

− pour le culte catholique, l'archevêque de Strasbourg a sollicité la suppression de deux postes de vicaire et la création d'un poste d'évêque auxiliaire ;

− pour les cultes protestants, quatre postes de pasteur de l'Église de la confession d'Augsbourg d'Alsace-Lorraine seront supprimés en contrepartie de la création de trois postes de secrétaire du directoire et d'un emploi de vicaire ;

− pour le culte israélite, les trois consistoires israélites départementaux ont demandé la suppression de l'emploi d'aumônier concordataire et la création d'un emploi de rabbin supplémentaire.

E.- L'IDENTITÉ NATIONALE ÉLECTRONIQUE SÉCURISÉE, UN PROGRAMME AMBITIEUX

Le programme INES (Identité nationale électronique sécurisée, successeur du projet « Titre fondateur ») doit aboutir, au terme d'un calendrier volontariste de mise en œuvre, à la production de nouveaux documents d'identité et de voyage à la sécurité renforcée grâce à l'utilisation de données biométriques. S'inscrivant dans un contexte international en pleine effervescence, ainsi que dans une démarche de rationalisation de la délivrance de titres et de sécurisation de l'identité qui constitue un véritable enjeu de réforme de l'État, le programme INES devrait faire l'objet de développements législatifs au début de 2005.

1.− Le programme a récemment connu une impulsion décisive

Lancé en juillet 2001, le projet du « titre fondateur » visait à définir les conditions d'une obtention plus aisée et les modalités d'une sécurisation renforcée des titres d'identité et de voyage. En passant de l'état de projet à celui de programme, et en changeant de dénomination, le programme INES recouvre dorénavant trois objectifs précis et un calendrier prévisionnel.

a) Trois objectifs

− La sécurité nationale

Il convient de placer clairement devant l'opinion l'impératif de sécurité au cœur des motivations du programme INES. La sécurité nationale a besoin de nouveaux outils de travail pour faire face aux défis du terrorisme et du grand banditisme. Pour ce faire, l'amélioration de la qualité des documents d'identité et de voyage délivrés par les pouvoirs publics français est indispensable. Les exigences internationales, qu'elles émanent de l'Organisation de l'aviation civile internationale ou du G 8, se sont d'ailleurs renforcées à la lumière des événements des 11 septembre 2001 et 11 mars 2004.

− La modernisation de l'État et en particulier de l'administration préfectorale

Introduire de façon massive les outils technologiques modernes dans la délivrance des titres est un enjeu essentiel de la réforme de l'État. La logique de gestion par la performance, qui est sous-tendue par la LOLF, trouvera dans ce programme une application de grande ampleur, qui sera en même temps très concrète pour nos concitoyens.

− L'identification et l'authentification modernes des citoyens

Les nouveaux titres incluront la signature électronique, permettant l'accès aux téléprocédures et à l'économie numérique.

À cette fin seront fusionnées les formalités actuelles de délivrance des passeports (en préfecture) et des cartes nationales d'identité (en mairie) par une procédure unique réalisée en mairie, reposant sur :

− le recueil automatisé et direct (de mairie de naissance à mairie d'accueil) des données d'état civil ;

− l'insertion sécurisée des données biométriques (photo numérisée, empreintes digitales) sur une puce électronique ;

− le tout étant transmis ensuite automatiquement vers un système de gestion centralisé. Les préfectures conserveront, en qualité d'autorité de délivrance, l'exercice du contrôle qualité sur les mairies d'accueil ainsi que l'instruction des cas litigieux à la demande des mairies ou de rejet du dossier par le système de gestion centralisé. La fabrication sera centralisée sur le même modèle que celle des cartes nationales d'identité, dans un ou deux centres.

b) Un calendrier ambitieux, le choix politique d'un projet de loi

Avec l'objectif assigné par le ministre de l'Intérieur de délivrer le premier passeport INES au 1^er novembre 2006, le programme est entré dans sa phase opérationnelle. Dès 2007, la production annuelle de titres devra monter en puissance pour atteindre un niveau annuel de l'ordre de 3 millions de passeports et 6 millions de cartes d'identité.

Dans un souci de transparence, le ministre a décidé de présenter un projet de loi, qui permettra, d'une part, de fonder solidement la mise en place des outils informatiques et biométriques nécessaires au programme INES, et d'autre part, d'ouvrir un débat devant l'opinion publique sur la nécessité et les caractéristiques de ce programme. Ce texte, en cours de validation cabinet du ministre, devrait être inscrit à l'ordre du jour parlementaire début 2005.

Quant à l'élaboration du cahier des charges qui servira de support à la passation des différents marchés avec les maîtres d'œuvre, elle est également en cours.

2.− Les gains associés au programme et son coût global sont encore incertains

a) Une triple évaluation du programme est en cours

L'évaluation est encore difficile des coûts d'investissement et de fonctionnement en régime normal, et des gains attendus en termes de productivité et d'amélioration des conditions de travail opérationnel de la Police et de la Gendarmerie nationales.

C'est pourquoi le ministère a engagé trois démarches concomitantes :

− en interne avec le travail réalisé par l'équipe du contrôle de gestion, chargée notamment d'évaluer l'impact de la procédure INES dans le fonctionnement des préfectures (diminution du nombre de postes affectés à ces taches, profil et formation des personnels appelés à exercer le contrôle qualité) ;

− conjointement avec le ministère des Finances, dans le cadre de la mission conduite par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de l'administration sous l'autorité de M. Philippe Melchior, qui devra estimer le coût actuel de production des titres et les évolutions prévisibles ;

− via l'étude confiée à un cabinet de consultants extérieurs spécialisé dans l'évaluation des procédures administratives.

Ce n'est qu'au terme de cette triple analyse que pourra être déterminé de manière crédible le montant des investissements et des frais de fonctionnement, ainsi que les modalités de financement à prévoir, déduction faite des économies réalisées.

b) Des crédits spécifiques sont prévus dès 2005

Les crédits demandés pour 2005 s'élèvent à 6,2 millions d'euros en autorisations de programme et 3,2 millions d'euros en crédits de paiement sur le titre V.

Votre Rapporteur spécial projette de consacrer un rapport d'information à ce sujet qui recouvre tout à la fois des enjeux de sécurité et de libertés publiques, mais aussi des enjeux techniques et économiques.

7 () À partir de 2000, les comparaisons sont rendues plus difficiles en raison de la réduction du nombre des préfectures émargeant sur le chapitre 37-10, article 10 au fur et à mesure de l'extension de l'expérience de globalisation.